發(fā)布時(shí)間：2023-08-31 16:36:28
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關(guān)鍵詞：土地整治；生態(tài)安全；環(huán)境保護(hù)；措施和建議
中圖分類號： F323.24 文獻(xiàn)標(biāo)識碼： A
一、實(shí)施農(nóng)村土地綜合整治可能出現(xiàn)的生態(tài)環(huán)境問題
1、不合理的土地開發(fā)往往會破壞生態(tài)平衡
增加耕地面積是土地整治最主要的目的之一，土地整治中為增加耕地面積，往往對原有河溝進(jìn)行裁彎取直，從而改變河溝的自然狀態(tài)，使河流流速、流量發(fā)生變化，不利于水生生物棲息和繁衍；其次，許多地方在土地整治項(xiàng)目區(qū)域中，進(jìn)行了大面積的填埋河溝和坑塘，不僅損害了生態(tài)系統(tǒng)的服務(wù)價(jià)值，還會減少區(qū)域內(nèi)的水面率，減弱滯蓄能力。
2、項(xiàng)目不具有可持續(xù)性，可能會引起土地退化
有些土地整治項(xiàng)目實(shí)施前的可行性研究內(nèi)容和深度只停留在初級階段，往往不考慮項(xiàng)目后期效益的可持續(xù)性和管理的便利性。如在項(xiàng)目區(qū)的選擇上，可能某一區(qū)域較適宜耕種，但遠(yuǎn)離農(nóng)村宅基地，農(nóng)民耕作很不方便，由于人力物力不足，項(xiàng)目結(jié)束后許多經(jīng)營管理活動隨之停止，造成整治后的農(nóng)田，往往第一年還在耕種，第二年就開始撂荒，項(xiàng)目后期效益難以實(shí)現(xiàn)。
3、忽略生態(tài)環(huán)境保護(hù)設(shè)計(jì)，可能會加劇水土流失
土地整治活動中容易出現(xiàn)各種土壤侵蝕的誘發(fā)因素。如土地平整過程中，地表擾動改變了土壤的原有結(jié)構(gòu)，使土壤質(zhì)地更加疏松易蝕；農(nóng)田埂坎、田間道路建設(shè)往往形成陡坡；大面積增加耕地的同時(shí)，植被覆蓋率降低，尤其是處在體閑期的農(nóng)地基本無地被物等等。由于土地整治甚少考慮生態(tài)環(huán)境保護(hù)的設(shè)計(jì)，即使有林草措施，大多也只是沿溝渠、田間道路兩旁營造防護(hù)林，施工過程中保護(hù)環(huán)境措施薄弱，因此忽略生態(tài)環(huán)境的大規(guī)模土地整治有可能造成新的土壤侵蝕和崩塌、滑坡等地質(zhì)災(zāi)害的發(fā)生，加劇水土流失、土地沙漠化。
4、缺少生態(tài)景觀規(guī)劃，可能會降低生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性
土地整治中，農(nóng)田景觀結(jié)構(gòu)被較大程度的改變，多處水域、荒草地、林地、園地等轉(zhuǎn)化為同一利用類型的耕地，降低了土地利用類型的異質(zhì)化程度和景觀多樣性。同時(shí)，由于缺乏相關(guān)的理論和技術(shù)指導(dǎo)及科學(xué)的生態(tài)景觀規(guī)劃，黃土高原的土地整治若不注重生態(tài)環(huán)境建設(shè)和對景觀文化的保護(hù)，盲目追求“田成方、路成網(wǎng)、渠相通、樹成行”的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，使各種土地利用類型空間布局不當(dāng)，結(jié)構(gòu)單一，極易引起物種數(shù)量減少、生物多樣性降低等一系列生態(tài)環(huán)境問題，使農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)的抵抗力及適應(yīng)力下降，生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性降低，并導(dǎo)致孕育地域文化的鄉(xiāng)土風(fēng)貌受損。
二、完善土地整理的對策和建議
1、注重生態(tài)環(huán)境治理，真正實(shí)現(xiàn)土地整治由數(shù)量向質(zhì)量轉(zhuǎn)移
⑴ 建立農(nóng)田防護(hù)與生態(tài)環(huán)境保持工程體系
開展農(nóng)田林網(wǎng)、護(hù)堤、田螃、坡面防護(hù)和溝道治理等工程建設(shè)，因地制宜確定項(xiàng)目區(qū)防洪標(biāo)準(zhǔn)、溝、路、渠綠化率、應(yīng)保留的水體面積及其周圍應(yīng)設(shè)置的自然植被緩沖帶等。
⑵ 做好生態(tài)綜合治理工程
搞好坡耕地治理、溝道治理、成片造林、退耕還林與退林還耕、沼氣池等建設(shè)，綜合治理。同時(shí)對于農(nóng)村新建居住小區(qū)要搞好村莊內(nèi)部規(guī)劃，并且安排相應(yīng)的環(huán)境保護(hù)工程，填埋和焚燒垃圾相結(jié)合，注意村容村貌建設(shè)，并考慮村莊內(nèi)部綠化。
⑶ 重視土地平整
土地平整工作內(nèi)容不是簡單的開方挖填平整，還需要根據(jù)地形地貌等自然條件確定土地平整方案，結(jié)合灌排溝渠、道路、林網(wǎng)布局，考慮機(jī)耕和田間灌水的要求進(jìn)行耕作田塊建設(shè)，在平整過程中還應(yīng)采取合理的地力保持措施以保證土地開發(fā)整理后的耕地質(zhì)量。
⑷ 提高耕作層地力
土地整治工程不僅要保證項(xiàng)目區(qū)耕地在數(shù)量上有所增加，也要保證耕地的質(zhì)量在工程實(shí)施后不降低，即達(dá)到提高上地利用率和生產(chǎn)力的目的。因此，土地平整應(yīng)盡量避免或減少對耕作層的破壞，需對原有耕地平整時(shí)，應(yīng)采取地力保持工程措施。
2、加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境分析評價(jià)，因地制宜開展土地整治
土地整治應(yīng)依據(jù)區(qū)域自然、社會和經(jīng)濟(jì)條件，進(jìn)行廣泛深入的基礎(chǔ)調(diào)查，結(jié)合當(dāng)?shù)赝恋乩锰攸c(diǎn)和總體規(guī)劃進(jìn)行適宜性、可行性和生態(tài)環(huán)境影響評價(jià)，選擇合適的土地整治區(qū)域，并本著因地制宜的原則，針對不同區(qū)域特點(diǎn)和類型，推進(jìn)差別化土地整治模式，實(shí)行多樣化的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、目標(biāo)要求、管理模式與保障措施。在水土保持和保護(hù)生態(tài)環(huán)境的前提下，土地開發(fā)的重點(diǎn)應(yīng)轉(zhuǎn)向溝道造地。保證建成后的土地整治項(xiàng)目具有可持續(xù)性。
3、科學(xué)制定土地整治規(guī)劃，優(yōu)化土地利用格局
根據(jù)區(qū)域地形地貌特點(diǎn)與水土流失規(guī)律，通過合理的規(guī)劃布局，讓耕地、道路邊坡等徑流產(chǎn)生區(qū)和林草等徑流滯納區(qū)在流域空間上相互平衡，可以有效控制流域的水土流失；同時(shí)，通過合理規(guī)劃耕地、道路、林網(wǎng)、壩系等景觀，優(yōu)化土地利用格局，可以使生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)多樣化，提高景觀空間異質(zhì)性和景觀多樣性，改善生態(tài)系統(tǒng)脆弱的狀況，提高生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性。在涉及廢棄宅基地復(fù)墾開發(fā)、空心村整治的土地工程中，根據(jù)空心村演化的“生命周期”規(guī)律來科學(xué)制定中長期戰(zhàn)略及規(guī)劃，同時(shí)注意鄉(xiāng)村景觀的生態(tài)價(jià)值和文化背景的融合，把丘陵溝谷、河川平地等優(yōu)美的自然生態(tài)景觀和土地整治中梯田、鄉(xiāng)村建設(shè)結(jié)合起來，營造優(yōu)美的農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村景觀。
4、強(qiáng)化生態(tài)化設(shè)計(jì)，營造保護(hù)型生態(tài)環(huán)境
土地整治過程中應(yīng)考慮生態(tài)化設(shè)計(jì)。如防治水土流失，一方面，農(nóng)田采用自流或噴灌的灌溉方式，可攔蓄地表徑流和泥沙，增加水資源的有效利用，減少農(nóng)田的土壤侵蝕；另一方面，綜合考慮開挖面、道路溝渠、溝頭、壩坡埂坎等易發(fā)生水土流失區(qū)域的林草建設(shè)，并修筑淤地壩、谷坊、溝頭防護(hù)等水土保持工程，采取林草和水土保持措施相結(jié)合的方式護(hù)坡治溝，攔蓄泥沙，減少水土流失。在穩(wěn)定生態(tài)系統(tǒng)方面，道路、溝渠等承擔(dān)著生物遷徙、物種交流功能的廊道，應(yīng)進(jìn)行生態(tài)化設(shè)計(jì)面非過度硬化；林草建設(shè)時(shí)構(gòu)建喬灌草相結(jié)合、針闊混交的防護(hù)林帶，不僅可以提高林草植被的成活率，而且能夠增加區(qū)域內(nèi)物種種類，使植物群落結(jié)構(gòu)多樣化，健全區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)。
5、重視生態(tài)效應(yīng)評價(jià)，提高土地整治效益
鑒于土地利用改變對生態(tài)環(huán)境的影響及其在生態(tài)系統(tǒng)中的重要性，在土地整治中應(yīng)重視生態(tài)效應(yīng)評價(jià)，以水土流失等生態(tài)過程為主，明確辨別影響景觀生態(tài)環(huán)境的因素，建立科學(xué)的指標(biāo)體系，做出全面合理的評價(jià)。通過評價(jià)結(jié)果，了解各個(gè)因素對區(qū)域生態(tài)環(huán)境影響的性質(zhì)和程度，為今后地區(qū)土地整治的規(guī)劃設(shè)計(jì)和生態(tài)環(huán)境影響評價(jià)工作提供科學(xué)依據(jù)，并對可能產(chǎn)生的加劇水土流失、破壞生態(tài)環(huán)境的行為進(jìn)行充分的預(yù)測和評估，從而全面提高土地整治的管理水平和實(shí)施效益，實(shí)現(xiàn)土地資源的可持續(xù)利用。
結(jié)束語
農(nóng)村土地綜合整治著重于鄉(xiāng)村的生態(tài)環(huán)境保護(hù)，遵循土地多功能性、生態(tài)性、鄉(xiāng)土性、地方性、景觀性等原則，建設(shè)生態(tài)文明鄉(xiāng)村。實(shí)現(xiàn)數(shù)量、質(zhì)量和生態(tài)的“三位一體”的綜合整治活動，傳承鄉(xiāng)村的傳統(tǒng)文化，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。
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關(guān)鍵詞鄉(xiāng)村旅游 環(huán)境資源 資本化中國
基金項(xiàng)目：本文是廣西壯族自治區(qū)教育廳立項(xiàng)課題：“旅游環(huán)境法律保護(hù)研究—以廣西北部灣經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)旅游業(yè)的發(fā)展為視角”的階段成果。項(xiàng)目編號為200803lx168。
作者簡介：羅亞萍，廣西大學(xué)行健文理學(xué)院法學(xué)，講師，華東政法大學(xué)2010-2011年度訪問學(xué)者，研究方向：商法、經(jīng)濟(jì)法。
中圖分類號：c913 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：a 文章編號：1009-0592(2011)03-210-03
一、引言
廣西的旅游資源豐富，特別是自然資源，如桂林山水就是享譽(yù)國內(nèi)外的旅游勝地。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人們的生活水平大幅提高，特別是城市人口，越來約追求精神享受，把回歸自然，體驗(yàn)鄉(xiāng)村生活和少數(shù)民族風(fēng)情，欣賞田園風(fēng)光作為逃避城市緊張生活的替代。廣西是農(nóng)業(yè)大省,有著得天獨(dú)厚的自然風(fēng)光和獨(dú)特的地域風(fēng)貌；濃郁的少數(shù)民族風(fēng)情，跨境旅游資源，以及歷史遺跡，這些正符合了現(xiàn)代旅游發(fā)展趨勢。因此，近些年廣西的旅游得到了迅速發(fā)展，從最初的自發(fā)性的、小規(guī)模的經(jīng)營發(fā)展到現(xiàn)在的規(guī)?；?jīng)營，范圍也越來越廣，使廣西的旅游業(yè)成為廣西經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支柱產(chǎn)業(yè)。wWW.133229.CoM
鄉(xiāng)村旅游主要依托農(nóng)村的自然風(fēng)光與農(nóng)村人文活動等資源，以城市居民作為目標(biāo)市場，滿足消費(fèi)者觀光、休閑、度假、體驗(yàn)、購物等各種消費(fèi)需求。該類旅游活動對自然資源的依賴尤為重要，由于無節(jié)制的消耗，環(huán)境污染和環(huán)境破壞嚴(yán)重，因此，環(huán)境問題顯得尤為突出。而農(nóng)村的環(huán)保一向投入甚少，很多地方甚至沒有投入。在自然資源變得越來越緊缺，開始成為制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展的阻礙因素的情況下，人們也越來越關(guān)注鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的和諧統(tǒng)一。
但我們也不得不面對的一個(gè)現(xiàn)實(shí)是，目前我國關(guān)于旅游環(huán)境的法律非常欠缺。當(dāng)前關(guān)于環(huán)境保護(hù)的法律是以“市場失靈”①作為理論基礎(chǔ)的，因此相關(guān)法律法規(guī)多是從行政管理的角度來規(guī)制，以期通過政府干預(yù)的手段解決環(huán)境保護(hù)的“外部性”問題。但是，由于政府部門也有自己的私利，在保護(hù)與治理環(huán)境上總顯得動力不足，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，有著更為強(qiáng)烈的脫貧致富的愿望，單純發(fā)展農(nóng)業(yè)在大多數(shù)農(nóng)村都很難實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)。因此，吸引外資，發(fā)展工業(yè)，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的優(yōu)先選擇。在發(fā)展經(jīng)濟(jì)與保護(hù)環(huán)境發(fā)生沖突時(shí)，政府肯定會犧牲環(huán)境而選擇發(fā)展經(jīng)濟(jì)。盡管有人建議把環(huán)境保護(hù)作為官員政績考核的重要指標(biāo)，可是官員們除了有謀求政績外，更有謀求經(jīng)濟(jì)利益的愿望。這就是所謂“政府失靈”?，F(xiàn)有的法律體系不能很好地滿足發(fā)展旅游與環(huán)境的矛盾沖突，需要尋找新的路徑解決發(fā)展鄉(xiāng)村旅游與環(huán)境保護(hù)的和諧問題。
二、廣西鄉(xiāng)村旅游的基本情況與主要問題
近年來，廣西鄉(xiāng)村旅游得到較好地發(fā)展，截止2009年底，廣西建成常態(tài)性經(jīng)營的鄉(xiāng)村旅游點(diǎn)達(dá)300多個(gè)，“農(nóng)家樂”500多家，創(chuàng)建農(nóng)業(yè)旅游示范點(diǎn)192個(gè)，分布在廣西14個(gè)市80多個(gè)縣（市、區(qū)），其中國家級農(nóng)業(yè)旅游示范點(diǎn)34個(gè)，廣西創(chuàng)建的國家級農(nóng)業(yè)旅游示范點(diǎn)數(shù)量排全國第9位，西部省區(qū)第2位。廣西旅游局與農(nóng)業(yè)、建設(shè)等部門合力打造了15條農(nóng)業(yè)生態(tài)旅游精品線路，培育了一批特色旅游名鎮(zhèn)名村。目前廣西主要的鄉(xiāng)村旅游開發(fā)模式有以下幾種:1.農(nóng)家樂(漁家樂等)；2.現(xiàn)代農(nóng)業(yè)新村；3.民俗（族）文化寨或古村落；4.集觀光、體驗(yàn)、購物于一體的農(nóng)園；5.高科技生態(tài)農(nóng)業(yè)觀光園；6.依托鄉(xiāng)村名勝開展鄉(xiāng)村旅游；7.鄉(xiāng)村紅色旅游。
雖然廣西的鄉(xiāng)村生態(tài)旅游有了長足的發(fā)展，但是，由于起步晚，基礎(chǔ)薄弱，缺乏整體科學(xué)規(guī)劃，暴露出很多問題，制約了廣西旅游業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展，體現(xiàn)在一下幾個(gè)方面：
1.對鄉(xiāng)村生態(tài)旅游的本質(zhì)、內(nèi)涵、資源條件和客源市場認(rèn)識不足，不能夠準(zhǔn)確把握和認(rèn)識自由資源，及資源的開發(fā)，也沒有很好地針對目標(biāo)客源進(jìn)行開發(fā)。
2.宏觀管理力度不夠，缺乏整體規(guī)劃，體現(xiàn)為分散、小規(guī)模無序經(jīng)營。
3.基礎(chǔ)設(shè)施較差，如交通不便，衛(wèi)生條件較差等，影響鄉(xiāng)村生態(tài)旅游的進(jìn)一步發(fā)展。
4.旅游服務(wù)整體質(zhì)量不高，從業(yè)人員素質(zhì)有待提高。
5.由于法律缺位，監(jiān)管不力，規(guī)劃欠缺，出現(xiàn)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量下降，人文環(huán)境特色弱化甚至惡化等問題。
廣西已提出將旅游也作為廣西的支柱產(chǎn)業(yè)，打造旅游大省的口號，而鄉(xiāng)村旅游又是廣西旅游業(yè)發(fā)展的重要方式。對于當(dāng)前已出現(xiàn)的問題，已對方興未艾的鄉(xiāng)村旅游造成阻礙作用，使鄉(xiāng)村旅游處于較低層面的發(fā)展，而消費(fèi)者對旅游服務(wù)的要求卻越來越高。要解決這樣的矛盾，以及上文談到的“市場失靈”和“政府失靈”現(xiàn)象，我們需要重新設(shè)計(jì)符合當(dāng)今經(jīng)濟(jì)與環(huán)境關(guān)系發(fā)展規(guī)律的法律制度，從根本上解決旅游發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的矛盾，而且使兩者能夠相互促進(jìn)，和諧發(fā)展，以達(dá)到“可持續(xù)發(fā)展”的目標(biāo)。
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中國三、構(gòu)建鄉(xiāng)村旅游業(yè)發(fā)展的環(huán)境法律制度的理論基礎(chǔ)
（一）當(dāng)前農(nóng)村環(huán)境問題的嚴(yán)峻性
對于發(fā)展鄉(xiāng)村旅游，自然資源是最為重要的條件，特別是對于鄉(xiāng)村旅游更多地依重農(nóng)村或山區(qū)自然資源。可是現(xiàn)實(shí)是，政府對環(huán)境保護(hù)的投入幾乎全部投入到城市，對農(nóng)村幾乎沒有投入。雖然自去年起，政府相關(guān)部門已經(jīng)開始重視解決突出的農(nóng)村環(huán)境問題，甚至中央財(cái)政安排了10億元的專項(xiàng)資金，進(jìn)行農(nóng)村環(huán)境綜合整治“以獎(jiǎng)促治”政策的實(shí)施，但是在具體的防治工作當(dāng)中還是存在著一系列的問題。例如，目前我們的環(huán)境管理體系基本是針對城市和重要點(diǎn)源污染的，導(dǎo)致其在解決農(nóng)村環(huán)境問題上適用性不強(qiáng)；同時(shí)由于我們在開展農(nóng)村環(huán)保工作中普遍存在重工程、輕制度的現(xiàn)象，使得農(nóng)村環(huán)境治理政策措施滯后于農(nóng)村現(xiàn)代化進(jìn)程等。再加上農(nóng)村地廣人稀，污染太過繁雜分散，農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的機(jī)構(gòu)隊(duì)伍薄弱、基礎(chǔ)能力薄弱、法規(guī)制度薄弱、管理手段薄弱、技術(shù)支持薄弱，農(nóng)村環(huán)保問題嚴(yán)重。
（二）傳統(tǒng)環(huán)保法律制度的弊端
在我國，在傳統(tǒng)勞動價(jià)值論的影響下，自然資源是沒有價(jià)值的，更談不上將之作為資本來看待。長期以來，中國資源行業(yè)的發(fā)展一直是行政權(quán)力為內(nèi)生變量的，包括對自然資源的配置，也大多是通過無償?shù)男姓趯?shí)現(xiàn)的。從法律上來說，自然資源只是行政管理的附屬，其自身的價(jià)值或是資本屬性無從談起。在這樣的理論框架下,環(huán)境只是經(jīng)濟(jì)的一個(gè)子系統(tǒng),市場機(jī)制的目標(biāo)是人造資本的最大化,并以此實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)在總量上的增長,環(huán)境要素在此僅是作為生產(chǎn)對象存在,市場機(jī)制對人造資本最大化的推進(jìn)同時(shí)意味著對自然資源消耗的無限擴(kuò)張。由此也形成了“環(huán)境保護(hù)與市場機(jī)制天然排斥”的普遍觀念。對應(yīng)到旅游業(yè)的發(fā)展與環(huán)境的關(guān)系，也同樣如此：旅游開發(fā)程度越高的地方，往往自然環(huán)境，乃至人文環(huán)境破環(huán)越嚴(yán)重。就是由于傳統(tǒng)理論下，自然資源等環(huán)境要素是排斥在市場之外的公共資源，沒有資本化，無法通過市場機(jī)制運(yùn)作。由于公共產(chǎn)品的“外部性”，市場主體不愿意付出成本進(jìn)行環(huán)境保護(hù)。不僅如此，由于使用自然資源不用付出任何成本，再加上監(jiān)管不力，經(jīng)營者往往無節(jié)制的地消耗環(huán)境。對于行政監(jiān)管，由于認(rèn)識上的不足等原因，也顯得力不從心。
（三）環(huán)境資源資本化的轉(zhuǎn)變
人類發(fā)展到今日，人類已面臨著資源緊缺制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展的嚴(yán)峻環(huán)境局勢。因此，有學(xué)者提出“生態(tài)經(jīng)濟(jì)理論”。在該理論下，宏觀經(jīng)濟(jì)被視為一個(gè)包含內(nèi)容更多，更有支撐能力的生態(tài)系統(tǒng)的一部分，即經(jīng)濟(jì)只是生態(tài)經(jīng)濟(jì)的一個(gè)子系統(tǒng)，而將環(huán)境保護(hù)提到比經(jīng)濟(jì)發(fā)展更優(yōu)越的地位。以生態(tài)規(guī)律影響和支配經(jīng)濟(jì)發(fā)展的進(jìn)程。在生態(tài)經(jīng)濟(jì)的理論基礎(chǔ)下，要求立法將自然資源作為自然資本的基本構(gòu)成，并不斷提高其生產(chǎn)效率和通過投資擴(kuò)大供給。
基于生態(tài)經(jīng)濟(jì)理論，法律應(yīng)將生態(tài)環(huán)境等資源納入到物權(quán)理論框架中。在傳統(tǒng)的物權(quán)理論框架中，土地和海域早已納入物權(quán)中，對除所有權(quán)以外的他物權(quán)構(gòu)建的較為完善。其他的生態(tài)旅游資源，也可以按照使用權(quán)等他物權(quán)的創(chuàng)設(shè)②，賦予自然資源一定的權(quán)利，按照物權(quán)制度，將這些權(quán)利市場化，通過拍賣，由經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)，開發(fā)最為合理者獲得使用或開發(fā)的權(quán)利。旅游環(huán)境資源不再是無償?shù)墓操Y源，而成為“自然資本”。如果要獲得自然資本的使用權(quán)或利用權(quán)，需要通過市場交易。
通過環(huán)境資源的資本化設(shè)計(jì)，將原來視為公共產(chǎn)品的自然資源等環(huán)境資源“內(nèi)部化”，使環(huán)境資源的利用不再是“免費(fèi)的午餐”。一旦環(huán)境資源權(quán)利成為資本，納入到投資者的成本之中，對環(huán)境資源的合理利用和保護(hù)就成為他們的必然選擇。另一方面，政府通過自然資源的使用權(quán)或利用權(quán)的拍賣，而獲得資金，專款專用與當(dāng)?shù)芈糜苇h(huán)境的治理與保護(hù)。這樣既解決了政府在環(huán)保上資金投入不足和“政府失靈”的問題，也可以真正實(shí)現(xiàn)“誰使用誰治理”的原則。
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四、對廣西鄉(xiāng)村旅游環(huán)境保護(hù)制度框架的構(gòu)建
針對廣西鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的特點(diǎn)及所面臨的與環(huán)保發(fā)生沖突的困境，基于環(huán)境資源資本化的制度設(shè)計(jì)，我們可以從以下幾個(gè)方面入手，構(gòu)建相關(guān)法律制度：
（一）制定地方鄉(xiāng)村旅游發(fā)展法規(guī)
目前有不少地方盲目開發(fā)鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目，無序經(jīng)營，沒有對環(huán)境污染的評估，造成環(huán)境資源的破壞與浪費(fèi)。要避免這樣的惡性循環(huán)繼續(xù)發(fā)展，應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)芈糜钨Y源的特色，制定符合旅游發(fā)展與當(dāng)?shù)刈匀画h(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)發(fā)展的地方法規(guī)。法規(guī)應(yīng)制定當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村旅游的目標(biāo)和宗旨，對環(huán)境保護(hù)的措施和手段；禁止性行為；法律責(zé)任等。在地方法規(guī)的指引下，地方各級旅游部門應(yīng)制定鄉(xiāng)村旅游發(fā)展規(guī)劃，引進(jìn)投資及項(xiàng)目開發(fā)應(yīng)符合規(guī)劃要求。中國
（二）旅游環(huán)境資源資本化
對于自然資源，可以根據(jù)其所有權(quán)的不同，設(shè)置不同的權(quán)利，如開發(fā)利用權(quán)，使用權(quán)等。鄉(xiāng)村旅游所依托的自然資源所有權(quán)有兩類:國家所有權(quán)和農(nóng)村集體所有權(quán)。而經(jīng)營者也有兩類：外來旅游企業(yè)和本地農(nóng)戶。將旅游環(huán)境資源資本化，就是要經(jīng)營鄉(xiāng)村旅游服務(wù)的經(jīng)營者有償使用青山、綠水等傳統(tǒng)上屬于公共產(chǎn)品的資源。對于旅游企業(yè)，如果使用屬于國家所有的資源，應(yīng)按照法律的規(guī)定支付自然資源使用費(fèi)，這個(gè)制度可以按照土地使用權(quán)的制度設(shè)計(jì)；對于農(nóng)村集體所有的資源，應(yīng)與該地的農(nóng)村集體組織簽訂承包協(xié)議，有償使用。而經(jīng)營者是當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶的，由于經(jīng)濟(jì)能力弱，他們經(jīng)營旅游也是在其傳統(tǒng)的生活習(xí)慣基礎(chǔ)上進(jìn)行的，原則上不需要象旅游企業(yè)一樣付費(fèi)，但應(yīng)當(dāng)繳納適當(dāng)?shù)?，相?dāng)于環(huán)境保護(hù)的保證金。
（三）設(shè)置較高的進(jìn)入門檻
目前廣西的農(nóng)村生態(tài)旅游規(guī)模化經(jīng)營的不多，很多都是當(dāng)?shù)剞r(nóng)民自行個(gè)體經(jīng)營。分散式、小規(guī)模經(jīng)營往往經(jīng)濟(jì)實(shí)力較弱，沒有長遠(yuǎn)規(guī)劃，比較急功近利，帶有較強(qiáng)的“靠山吃山”的心態(tài)，很少關(guān)注環(huán)境問題。對此，應(yīng)制定地方法規(guī)，規(guī)定較高的進(jìn)入門檻，引進(jìn)具有先進(jìn)開發(fā)與管理經(jīng)驗(yàn)的旅游經(jīng)營企業(yè)進(jìn)行整體性開發(fā)。這樣可以對當(dāng)?shù)氐淖匀画h(huán)境較為有效、協(xié)調(diào)的利用。地方政府在進(jìn)行招標(biāo)引進(jìn)旅游項(xiàng)目時(shí)，應(yīng)重點(diǎn)考核其對當(dāng)?shù)丨h(huán)境保護(hù)的措施的可行性，使環(huán)境資源合理利用及環(huán)保納入經(jīng)營企業(yè)的運(yùn)營成本之中，從而達(dá)到旅游開發(fā)與環(huán)境和諧發(fā)展、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)保雙贏的局面。
設(shè)置較高的進(jìn)入門檻并非指僅投資多的旅游企業(yè)才能經(jīng)營鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)，而將當(dāng)?shù)剞r(nóng)民排除在旅游發(fā)展之外。這里所指的高門檻，更大程度上是指對環(huán)保的貢獻(xiàn)。對于當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶經(jīng)營旅游行為，更多的要靠行政力的約束，如收取排污費(fèi)等。
（四）有效地將農(nóng)村生態(tài)旅游目的地農(nóng)民納入旅游產(chǎn)業(yè)中
對于風(fēng)光秀麗的生態(tài)旅游景區(qū)，往往也是相對貧困的地區(qū)，如廣西的大化縣、田東縣、東蘭縣、巴馬縣都是有名的貧困地區(qū)，近幾年由于大力發(fā)展旅游業(yè)，當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)與農(nóng)民生活得到一定的改善，但是，仍然有相當(dāng)數(shù)量的貧困人口。如果鼓勵(lì)當(dāng)?shù)剞r(nóng)民從事旅游，農(nóng)民分散的、小規(guī)?？赡軐β糜萎a(chǎn)業(yè)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)都不利。引進(jìn)外來投資，又可能將當(dāng)?shù)剞r(nóng)民排除在旅游發(fā)展所帶來的經(jīng)濟(jì)利益之外，而他們還很有可能要承受因?yàn)殚_發(fā)而帶來的負(fù)面效應(yīng)。如何讓當(dāng)?shù)剞r(nóng)民參與旅游業(yè)，享受到開發(fā)當(dāng)?shù)芈糜钨Y源所帶來的實(shí)惠，同時(shí)又不會造成不經(jīng)濟(jì)、不環(huán)保的效果呢？
這需要當(dāng)?shù)卣谝M(jìn)投資時(shí)，要求旅游經(jīng)營者做好規(guī)劃，將當(dāng)?shù)剞r(nóng)民作為其經(jīng)營的有機(jī)組成部分。雙方的合作可以是多種形式的：
1．農(nóng)民可以通過村委會等集體組織與經(jīng)營者簽訂協(xié)議，以他們集體所有的自然資源作為資本入股。這要求首先將集體所有的自然資源他物權(quán)利劃分成股份，并且作價(jià)，轉(zhuǎn)化成資本。這種方式的合作，恰恰與上述制度設(shè)計(jì)相吻合，也是當(dāng)?shù)剞r(nóng)民最深的參與旅游開發(fā)的一種方式。通過自然資本入股，農(nóng)民成為股東，可以參與開發(fā)與經(jīng)營決策，對當(dāng)?shù)刭Y源的開發(fā)、利用具有表決權(quán)，這也遵循了環(huán)保民主原則。
2．無論當(dāng)?shù)剞r(nóng)民是否有自然資本入股參與，都可以加入旅游服務(wù)、甚至經(jīng)營管理行業(yè)之中去。當(dāng)?shù)剞r(nóng)民世代居住在本地，與當(dāng)?shù)刭Y源形成天然一體，其實(shí)他們也是當(dāng)?shù)芈糜钨Y源的有機(jī)組成部分。這一點(diǎn)，在以民俗資源作為開發(fā)旅游的重點(diǎn)的地區(qū)，顯得尤為突出。例如，廣西融水苗族自治縣，主要是苗族風(fēng)情，消費(fèi)者除了欣賞秀美的山水風(fēng)景之外，更是想要體驗(yàn)當(dāng)?shù)氐拿褡屣L(fēng)情。當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的生活和民俗，通過旅游企業(yè)的良性包裝，呈現(xiàn)給消費(fèi)者。而當(dāng)?shù)剞r(nóng)民可以在保持自己的生活傳統(tǒng)和習(xí)俗，同時(shí)又不離開家門的情況下，改善自己的生活。參與的方式有二：第一，受雇于旅游經(jīng)營企業(yè)；第二，與旅游經(jīng)營企業(yè)簽訂協(xié)議，將具有當(dāng)?shù)靥厣穆糜雾?xiàng)目承包給農(nóng)戶或農(nóng)戶聯(lián)合體。協(xié)議中明確約定承包項(xiàng)目與范圍，旅游經(jīng)營企業(yè)統(tǒng)一管理，指定服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，由經(jīng)營者就農(nóng)戶經(jīng)營項(xiàng)目對消費(fèi)者承擔(dān)責(zé)任。這里需要注意的是，在開發(fā)民俗資源的時(shí)候，法規(guī)應(yīng)做適當(dāng)?shù)囊龑?dǎo)，避免將民俗風(fēng)情展示舞臺化、商品化。在開發(fā)的同時(shí)，注意外來文化對當(dāng)?shù)貍鹘y(tǒng)文化的破壞與沖擊。經(jīng)營者應(yīng)配合文化部門對當(dāng)?shù)氐拿袼孜幕难芯颗c保護(hù)。
3.對于不愿意或者沒有勞動資源的農(nóng)戶，可以通過兩種途徑分享利益：第一，通過所在農(nóng)村集體組織所有的自然資源入股方式獲得分紅；第二，在當(dāng)?shù)卣膮f(xié)調(diào)下，按照與經(jīng)營者的協(xié)議，從旅游經(jīng)營者處獲得補(bǔ)償款。該補(bǔ)償款是用于彌補(bǔ)因開發(fā)鄉(xiāng)村旅游使其遭受到對原有安寧生活破環(huán)的損失或容忍。
（五）當(dāng)?shù)卣闪ｉT的監(jiān)管組織
通過將自然資源資本化后，環(huán)境與資源通過市場機(jī)制調(diào)節(jié)得以有效利用與保護(hù)，政府的環(huán)保壓力大大減輕。但并不是說政府對此就可以無所作為，而是要轉(zhuǎn)變職能，從執(zhí)行者變?yōu)楸O(jiān)管者，保證市場的良性、有序運(yùn)行。針對農(nóng)村生態(tài)旅游發(fā)展的特點(diǎn)，政府監(jiān)管組織的主要有以下幾個(gè)方面：1.制定鄉(xiāng)村旅游服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)；2.按照相關(guān)法規(guī)，通過公開招標(biāo)的方式引進(jìn)旅游開發(fā)經(jīng)營企業(yè)；3.監(jiān)管自然資本權(quán)利交易過程；4.監(jiān)管經(jīng)營企業(yè)與農(nóng)戶的行為，如果他們有破壞環(huán)境與資源的行為，依法采取行政手段；5.對農(nóng)戶分散經(jīng)營進(jìn)行必要的組織與培訓(xùn)。
在進(jìn)行行政監(jiān)管時(shí)，要特別注意防止行政權(quán)的過分膨脹。從目前的狀況來看，政府常常喜歡當(dāng)場上的“運(yùn)動員”而不是“裁判員”，因?yàn)橹苯訁⑴c經(jīng)濟(jì)，可能會得到更多的經(jīng)濟(jì)利益。立法就是要政府回歸本位，成為市場的監(jiān)管者，防止惡性競爭或破壞競爭的行為。對于難以資本化的，具有較強(qiáng)公益性的公共資源，難以用市場手段調(diào)節(jié)的，需要政府投入加以保護(hù)。
五、結(jié)語
良好的資源是發(fā)展鄉(xiāng)村旅游的有利條件，但如果沒有好的制度，優(yōu)勢可能難以發(fā)揮，最終成為制約產(chǎn)業(yè)發(fā)展，乃至整個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的障礙。筆者試圖跳出傳統(tǒng)環(huán)境保護(hù)的思維，在生態(tài)經(jīng)濟(jì)的視角下，構(gòu)建一個(gè)農(nóng)村生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的法律制度，將原本作為無償使用的自然資源資本化，從而將“外部化”的問題轉(zhuǎn)為“內(nèi)部化”，以解決“市場失靈”和“政府失靈”的問題。制度的具體構(gòu)建仍需不斷探索，本文只是做了一個(gè)初步的探討。
注釋：
①所謂“市場失靈”是指市場機(jī)制不能使資源的配置達(dá)到最優(yōu)化的狀態(tài)，特別不能按最優(yōu)化原則提供公共產(chǎn)品和服務(wù)。自然資源一直以來作為公共產(chǎn)品，存在產(chǎn)權(quán)不明的狀態(tài)，市場運(yùn)作無法組織和實(shí)現(xiàn)自然資源的提供。自然資源被排除在市場交易之外（外部性），市場交易主體不會為消耗自然資源而付出成本；對自然資源的掠奪性開采和對生態(tài)環(huán)境的嚴(yán)重破壞等，這類外部性和搭便車一般不能通過市場價(jià)格反映出來，當(dāng)然也就無法通過市場交換的途徑加以糾正。
②對于自然資源的所有權(quán)，我國的法律已做出了明確的規(guī)定：自然資源國家和集體所有。這樣的制度設(shè)計(jì)也是基于我國公有制和當(dāng)前的政治體制，具有其正當(dāng)性與合理性，這一點(diǎn)已達(dá)到基本共識。所以這里討論的權(quán)利為非所有權(quán)的他物權(quán)。中國
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論文摘要：本文總結(jié)了關(guān)于正規(guī)金融與非正規(guī)金融垂直連接的研究。國外方面，該創(chuàng)新始于20世紀(jì)80年代。國內(nèi)的研究較少，才剛剛起步，但近年來，也有很多學(xué)者進(jìn)行了關(guān)注。
一、國外研究
正規(guī)金融與非正規(guī)金融兩部門的垂直合作屬于典型的金融創(chuàng)新，該創(chuàng)新發(fā)生在20世紀(jì)80年代。20世紀(jì)70年代中期以前，金融市場的專家和政策制定者對非正規(guī)金融帶有偏見，認(rèn)為非正規(guī)金融服務(wù)太窄、零碎和無效率。
bouman（1977；1979）的非正規(guī)金融市場研究和俄亥俄州立大學(xué)農(nóng)村金融小組，就發(fā)展中國家對私人和機(jī)構(gòu)性的非正規(guī)金融中介的許多誹謗給予了糾正（adam，1977；adam和ladman，1979）。adam和fitchett（1992）、bhatt（1988）提出，適宜的非正規(guī)金融市場，作為金融服務(wù)項(xiàng)目創(chuàng)新的一種來源，能夠服務(wù)于窮人金融的金融需求。20世紀(jì)80年代起，有意義的努力是將非正規(guī)金融機(jī)構(gòu)結(jié)合到正規(guī)金融項(xiàng)目中去。例如，馬拉維的lilonwe土地發(fā)展項(xiàng)目、津巴布韋的儲蓄發(fā)展基金會、孟加拉國的鄉(xiāng)村銀行、印度尼西亞的phbk（連接銀行和自助小組的項(xiàng)目）等。fuentes（1996）的研究為通過直接的補(bǔ)償計(jì)劃把貨幣放貸人和銀行聯(lián)系在一起，貨幣放貸人的工資隨著貸款的償還而變化。研究還表明，治理鄉(xiāng)村生活的規(guī)范和準(zhǔn)則有助于約束人可能的策略行為，從而幫助金融機(jī)構(gòu)。varghese（2004）建立了一個(gè)簡單的模型考察了信息不對稱導(dǎo)致的篩選、監(jiān)督和狀態(tài)核查問題以及執(zhí)行問題，通過對銀行自己發(fā)展發(fā)放貸和銀行與非正規(guī)貸款人聯(lián)結(jié)起來發(fā)放貸款所得的收益的比較，得出了非正規(guī)金融與正規(guī)金融聯(lián)結(jié)的激勵(lì)相容條件。條件表明銀行應(yīng)當(dāng)根據(jù)貨幣放貸人的機(jī)會成本和信息貢獻(xiàn)補(bǔ)償貨幣放貸人。
二、國內(nèi)研究
左臣明，馬九杰(2006)提出在農(nóng)村金融抑制背景下，要正視農(nóng)村正規(guī)金融與非正規(guī)金融之間的關(guān)系，前者有成本優(yōu)勢，而后者有信息優(yōu)勢。正式提出將二者連接起來為農(nóng)村金融服務(wù)的設(shè)想。
武翔宇（2007）在綜述中總結(jié)道，正規(guī)金融機(jī)構(gòu)與非正規(guī)金融機(jī)構(gòu)有三種聯(lián)結(jié)模式。第一、正規(guī)金融雇傭非正規(guī)人，如私人放貸者、合作社、資金互助社或小額信貸機(jī)構(gòu)等，由其代為篩選、監(jiān)督借款人以及回收貸款。非正規(guī)人貸款的條件、傭金水平等由正規(guī)金融決定。第二、轉(zhuǎn)貸。即正規(guī)金融向非正規(guī)機(jī)構(gòu)貸款，非正規(guī)機(jī)構(gòu)再將從銀行所得到的貸款轉(zhuǎn)貸給農(nóng)村借款人。非正規(guī)機(jī)構(gòu)向農(nóng)戶貸款利率、貸款條款等不受正規(guī)金融干涉。第三、正規(guī)機(jī)構(gòu)隱含的利用非正規(guī)金融的信息。如正規(guī)金融通過“信貸配給”來利用非正規(guī)金融的信息，非正規(guī)貸款人通過提供貸款給非意愿違約的好借款人，使其能繼續(xù)獲得銀行貸款，并與其共享未來的盈余。并說明了金融聯(lián)結(jié)的兩個(gè)主要研究方向：聯(lián)結(jié)條款的設(shè)計(jì)和聯(lián)結(jié)的效果。并通過構(gòu)建模型，研究了銀行雇傭鄉(xiāng)村中介篩選和監(jiān)督借款人以及回收貸款時(shí)補(bǔ)償方案的設(shè)計(jì)。提出我國農(nóng)村可能作為聯(lián)結(jié)中介的主體有以下幾種一是金融類鄉(xiāng)村中介，如農(nóng)村資金互助社、社區(qū)發(fā)展基金、信貸協(xié)會、互助會等；二是村莊資源如村莊的供銷社、衛(wèi)生所、村干部等；三是生產(chǎn)性的組織,如專業(yè)合作社、龍頭企業(yè)等。四是非政府組織。
邵興忠（2008）以浙江省為例進(jìn)行了正規(guī)金融和民間金融的對接研究。提出了水平連接和垂直連接的幾種模式。他認(rèn)為，垂直連接主要有三種方式：正規(guī)金融與專職放貸者的連接：正規(guī)金融與捆綁信貸（商品信用）的連接；正規(guī)金融與小組金融（合會、小額信貸）的連接。
楊福明、黃筱偉（2008）以溫州為例，通過實(shí)證研究，證明了非正規(guī)金融與正規(guī)金融具有相互影響、相互補(bǔ)充、相互協(xié)作的關(guān)系，并將其定義為協(xié)同性。從金融生態(tài)的角度出發(fā)，認(rèn)為這種協(xié)同性是金融生態(tài)體系自我調(diào)節(jié)機(jī)制發(fā)揮作用的結(jié)果。主張把民間金融看作是金融生態(tài)系統(tǒng)中一個(gè)重要的生態(tài)主體，在對民間金融的改革和規(guī)范過程中，要考慮金融生態(tài)環(huán)境因素的影響。
吳成頌（2009）提出了我國非正規(guī)金融與正規(guī)金融進(jìn)行水平連接和垂直連接的幾種模式構(gòu)想,在相關(guān)的制度安排上建議讓非正規(guī)金融合法化、加強(qiáng)金融監(jiān)管、完善服務(wù)體系。在制度安排上提出，以利率是否符合民法所要求的不超過商業(yè)銀行貸款利率4倍為標(biāo)準(zhǔn)。只要合法的放貸者和金融小組就近簡單備案，就可以進(jìn)行放貸活動，以實(shí)現(xiàn)垂直連接。
劉杰（2008）對垂直連接的前提條件、效率、可行性進(jìn)行了完整的理論分析。并得出結(jié)論。認(rèn)為正規(guī)金融與非正規(guī)金融之間的“互補(bǔ)”關(guān)系是實(shí)現(xiàn)“垂直連接”的前提。并找到了影響“互補(bǔ)”關(guān)系形成的相關(guān)因素。另外，“垂直連接”的效率與農(nóng)村信貸市場的非正規(guī)金融市場結(jié)構(gòu)有關(guān)。非正規(guī)金融市場結(jié)構(gòu)既有可能形成競爭也會造成合謀。競爭的局面是“垂直連接”所愿看到的。進(jìn)一步放寬假設(shè)的情況是，我國大多數(shù)地區(qū)非正規(guī)金融表現(xiàn)為壟斷市場結(jié)構(gòu)特征?！按怪边B接”的剩余可能會被壟斷者完全占有，但同時(shí)加大了農(nóng)村資金的供給，其代價(jià)是加劇了農(nóng)村的不平等。而我國的農(nóng)村合作組織，農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)是非常重要的非正規(guī)金融壟斷組織形式，而這些組織并不會完全占有剩余，所以應(yīng)當(dāng)被視為“垂直連接”的重要參與主體?？傊?，“垂直連接”在我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中是可行的，但是這種可行是有條件的。因而在實(shí)施過程中應(yīng)要根據(jù)各地實(shí)際情況，確立各自的政策預(yù)期，不能搞一個(gè)模式。農(nóng)民組織化程度越高，商業(yè)化程度越高，“垂直連接”越有效。
萬川川（2010）以遼寧農(nóng)戶家庭為例，通過實(shí)證分析得出：正規(guī)金融和非正規(guī)金融存在著協(xié)同效應(yīng)，兩者通過‘垂直連接’是能夠增加農(nóng)村金融供給的；在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步構(gòu)想我國農(nóng)村正規(guī)金融與非正規(guī)金融‘垂直連接’采取的模式，認(rèn)為我國正規(guī)金融可以考慮跟商品交易互聯(lián)以及和自有資金放貸者和金融小組的合作。
參考文獻(xiàn)：
[1] 武翔宇.我國農(nóng)村金融聯(lián)結(jié)制度的設(shè)計(jì).金融研究.2007
關(guān)鍵詞：小額信貸機(jī)構(gòu)；效率；DEA；對比分析；西部地區(qū)
中圖分類號：F832.4 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1003－4161(2011)03－0102－05
相對我國中東部，西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢，加大對西部地區(qū)的扶貧力度勢在必行，且要多措并舉。小額信貸機(jī)構(gòu)的出現(xiàn)對西部扶貧事業(yè)的發(fā)展大有裨益，其運(yùn)行狀況直接關(guān)系到扶貧效果。小額信貸機(jī)構(gòu)自身的運(yùn)行效率是其持續(xù)有效運(yùn)行的關(guān)鍵所在。基于此，本文選擇西部4省小額信貸機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)，運(yùn)用DEA方法、選擇投入導(dǎo)向BCC模型對西部小額信貸機(jī)構(gòu)的運(yùn)行效率做對比分析，并解釋其影響因素。本文共分為四部分：相關(guān)研究的文獻(xiàn)綜述；樣本及變量指標(biāo)選擇；運(yùn)行結(jié)果分析及解釋；相關(guān)結(jié)論。
一、文獻(xiàn)綜述
杜曉山最早開展了相關(guān)研究，他從實(shí)踐出發(fā)(1993，1994，2000)，借鑒國外小額信貸研究的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國實(shí)際，開展對小額信貸發(fā)展的路徑、模式、資金來源及機(jī)構(gòu)合法性和監(jiān)管渠道等方面的研究；吳國寶(2001)開展了中國小額信貸扶貧研究，側(cè)重小額信貸的扶貧效果研究，涉及多種組織類型；姚先斌、程恩江(1998)也分析小額信貸的原則和在中國的實(shí)踐；湯敏(2002，2003)和茅于軾(2005，2006，2007)側(cè)重對利率和機(jī)構(gòu)困境的研究，認(rèn)為高利率是關(guān)鍵；汪三貴(2000)、王曙光(2006，2007)分析了小額信貸發(fā)展的障礙問題和需要的制度環(huán)境。這些研究從宏觀上分析小額信貸的外部環(huán)境和內(nèi)部構(gòu)造，組織、資金、利率是其關(guān)注的重點(diǎn)，對機(jī)構(gòu)本身的研究較少。
對機(jī)構(gòu)的研究也是以杜曉山的研究(2003，2004，2008，2009)為主，他在2003年研究了國外小額信貸機(jī)構(gòu)的管理、操作及局限，并分析了我國小額信貸機(jī)構(gòu)的類型和特點(diǎn)，指出其可能的發(fā)展形式。他在2004年側(cè)重對民間或半民間機(jī)構(gòu)小額信貸的研究，認(rèn)為應(yīng)該給予這類機(jī)構(gòu)政策上的扶持和資金上的支持。2008年他主要關(guān)注非政府小額信貸組織的發(fā)展困境及所需的政策支持，以及這類機(jī)構(gòu)可能的發(fā)展前景。2009年他呼吁中小商業(yè)銀行開展小額信貸業(yè)務(wù)，并總結(jié)開展了各類小額信貸業(yè)務(wù)的機(jī)構(gòu)的現(xiàn)狀。其他學(xué)者對機(jī)構(gòu)的研究側(cè)重于只貸不存機(jī)構(gòu)和資金互助社，并對機(jī)構(gòu)的研究做了推進(jìn)，開始研究效率。何廣文(2006)分析了只貸不存機(jī)構(gòu)的特征與創(chuàng)新點(diǎn)。2008年他利用調(diào)研資料在博弈論基礎(chǔ)上分析資金互助社的運(yùn)行機(jī)制及效率。該研究發(fā)現(xiàn)此機(jī)構(gòu)違約率低，資金融入者和資金融出者成本較低，資金融通的制度效益顯著，社會效益突出。后來小額信貸機(jī)構(gòu)的研究從外部轉(zhuǎn)移到內(nèi)部，程恩江主要側(cè)重于內(nèi)部研究，細(xì)化小額信貸機(jī)構(gòu)的研究范圍和對象。程恩江(2007，2008)主要研究小額信貸機(jī)構(gòu)(項(xiàng)目)的覆蓋率和目標(biāo)客戶的瞄準(zhǔn)問題，把對機(jī)構(gòu)的研究內(nèi)部化。綜合以上學(xué)者的研究，研究對象從管理、操作和形式過渡到機(jī)制、效率以及覆蓋率和目標(biāo)客戶，研究對象從外部轉(zhuǎn)移到內(nèi)部。研究方法從傳統(tǒng)的定性分析過渡到定量分析。
學(xué)者們逐漸把研究重點(diǎn)從外部的環(huán)境轉(zhuǎn)移到內(nèi)部的治理和績效上來。汪三貴、李瑩星(2004)利用118個(gè)農(nóng)村信用社的數(shù)據(jù)資料分析了農(nóng)信社的治理結(jié)構(gòu)對其經(jīng)營行為的影響，回歸分析結(jié)果表明：農(nóng)信社的業(yè)績表現(xiàn)與治理變量有密切的聯(lián)系；儲保金、張?zhí)m、王娟(2007)運(yùn)用DEA方法對14家農(nóng)信社改革前后的效率做了比較，認(rèn)為農(nóng)信社改革后的效率逐漸提高，農(nóng)信社市場占有率及自身的經(jīng)營管理狀況等會對農(nóng)信社效率產(chǎn)生重要影響，而政策性業(yè)務(wù)的承擔(dān)會對農(nóng)信社效率產(chǎn)生負(fù)面影響；吳少新、李建華、許傳華(2009)利用DEA超效率模型分析4家村鎮(zhèn)銀行的經(jīng)營效率，發(fā)現(xiàn)資本實(shí)力較弱、存款規(guī)模低、主營業(yè)務(wù)盈利能力差的村鎮(zhèn)銀行經(jīng)營效率低；王杰(2010)運(yùn)用DEA方法分析黑龍江36家小額信貸公司的效率，確定各地區(qū)機(jī)構(gòu)效率的排名。由此看出，研究脈絡(luò)從機(jī)構(gòu)的外部轉(zhuǎn)移到內(nèi)部，從宏觀指導(dǎo)變?yōu)槲⒂^分析，從定性分析側(cè)重社會效益到定量研究注重機(jī)構(gòu)自身生存。雖然對效率問題有所涉及，但是不同地區(qū)機(jī)構(gòu)效率對比研究仍十分欠缺。方法的運(yùn)用上DEA方法逐漸受到重視并開始推廣開來。
國外研究的核心問題是小額信貸機(jī)構(gòu)的可持續(xù)性及覆蓋率，極力主張小額信貸機(jī)構(gòu)的商業(yè)化。效率問題是機(jī)構(gòu)商業(yè)化繞不開的問題，對小額信貸機(jī)構(gòu)效率的研究主要運(yùn)用成本收益分析和DEA、SFA等分析方法。Abdul Qayyum，Munir Ahmad(2006)運(yùn)用DEA模型選擇投入導(dǎo)向和產(chǎn)出導(dǎo)向兩種導(dǎo)向，以規(guī)模報(bào)酬不變和規(guī)模報(bào)酬可變兩種情況研究巴基斯坦、印度和孟加拉的小額信貸機(jī)構(gòu)效率。結(jié)果顯示，在規(guī)模報(bào)酬不變和規(guī)模報(bào)酬可變下各有2家和5家有效率的小額信貸機(jī)構(gòu)。這三個(gè)國家小額信貸機(jī)構(gòu)技術(shù)效率無效。Niels Hermes，Robert Len-sink和Aljar Meesters(2008)運(yùn)用隨機(jī)前沿分析(sFA)對1300個(gè)小額信貸機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)進(jìn)行測算，結(jié)果發(fā)現(xiàn)小額信貸機(jī)構(gòu)的覆蓋率和效率存在負(fù)相關(guān)關(guān)系。Ben Sohane Bassem(2008)分別用CCR模型和BCC模型對地中海35家小額信貸機(jī)構(gòu)2年的數(shù)據(jù)進(jìn)行研究，發(fā)現(xiàn)小額信貸機(jī)構(gòu)的規(guī)模與效率有負(fù)相關(guān)關(guān)系，中等規(guī)模的小額信貸機(jī)構(gòu)更有效率。M.Kabir Hassan，BenitoSanchez(2009)運(yùn)用Malmquist-DEA方法和一般DEA方法分析拉丁美洲、中東和南非、南亞214家小額信貸機(jī)構(gòu)的技術(shù)效率和規(guī)模效率。他們分別采用生產(chǎn)法和中介法分別計(jì)算，研究發(fā)現(xiàn)正規(guī)小額信貸機(jī)構(gòu)(銀行型小額信貸機(jī)構(gòu)和信貸聯(lián)盟型小額信貸機(jī)構(gòu))的技術(shù)效率要高于非正規(guī)小額信貸機(jī)構(gòu)(非盈利性組織小額信貸機(jī)構(gòu)和非金融機(jī)構(gòu)型小額信貸機(jī)構(gòu))的效率。其中，南亞的小額信貸機(jī)構(gòu)效率要高于其他地區(qū)的小額信貸機(jī)構(gòu)效率。這些小額信貸機(jī)構(gòu)無效率主要是純技術(shù)效率無效引起。Mamiza Haq，Michael Skuuy，Shams Pathan(2010)運(yùn)用DEA方法使用生產(chǎn)法和中介法來選擇投入產(chǎn)出指標(biāo)，分析非洲、亞洲和拉丁美洲39家4類小額信貸機(jī)構(gòu)(銀行型小額信貸機(jī)構(gòu)、非銀行金融機(jī)構(gòu)型小額信貸機(jī)構(gòu)、合作型小額信貸機(jī)構(gòu)和非政府組織小額信貸機(jī)構(gòu))的成本效率。研究結(jié)果是：非政府組織小額信貸機(jī)構(gòu)的效率在生產(chǎn)法下最好，銀行型小額信貸機(jī)構(gòu)的效率在中介法下更為突出。從長期來看，銀行型小額信貸機(jī)構(gòu)勝過非政府組織小額信貸機(jī)構(gòu)。國外對DEA方法的運(yùn)用已經(jīng)非常的
成熟：一般DEA、Malmquist-DEA和SFA選擇、投入和產(chǎn)出導(dǎo)向選擇、規(guī)模報(bào)酬可變與不變、指標(biāo)選擇、地區(qū)選擇、機(jī)構(gòu)性質(zhì)選擇都有涉及。研究的內(nèi)容從國家之間機(jī)構(gòu)的效率對比和效率高低的原因分析，到效率與覆蓋面和規(guī)模的關(guān)系，再到不同性質(zhì)機(jī)構(gòu)問的效率對比和效率高低的原因分析。除了范圍擴(kuò)大外，這些研究分析更加縝密，側(cè)重點(diǎn)傾向于機(jī)構(gòu)自身。在方法的運(yùn)用上，以Malmquist-DEA方法的研究不多，主要還是一般DEA方法的運(yùn)用。
吸收以上國內(nèi)外的研究經(jīng)驗(yàn)，利用模型進(jìn)行地區(qū)對比和機(jī)構(gòu)性質(zhì)的對比在研究小額信貸機(jī)構(gòu)效率上值得嘗試。出于此目的，本文試圖運(yùn)用BCC模型來分析我國西部4省16家小額信貸機(jī)構(gòu)的效率和影響效率的因素。
二、樣本與變量指標(biāo)選擇
本文選擇西部地區(qū)4個(gè)省、16家小額信貸機(jī)構(gòu)作為研究對象，分析其2009年的效率高低及構(gòu)成。這16家機(jī)構(gòu)是甘肅省渭源縣貧困地區(qū)兒童規(guī)劃與發(fā)展項(xiàng)目辦、甘肅省通渭縣鄉(xiāng)村發(fā)展協(xié)會、甘肅省白銀市靖遠(yuǎn)縣城鄉(xiāng)發(fā)展協(xié)會、甘肅省定西市安定區(qū)城鄉(xiāng)發(fā)展協(xié)會、青海省尖扎縣LPAC項(xiàng)目辦、青海省貴德縣鄉(xiāng)村發(fā)展協(xié)會、青海省貴南縣LPAC項(xiàng)目辦、青海湟源UNDP援助項(xiàng)目辦公室(縣鄉(xiāng)村發(fā)展協(xié)會)、陜西佳縣婦女可持續(xù)發(fā)展協(xié)會、陜西蒲城縣婦女可持續(xù)發(fā)展協(xié)會、陜西西鄉(xiāng)婦女發(fā)展協(xié)會、陜西省淳化縣婦女發(fā)展協(xié)會、內(nèi)蒙古烏審旗貧困地區(qū)社會發(fā)展小額信貸管理中心、內(nèi)蒙古赤峰昭烏達(dá)蒙婦女可持續(xù)發(fā)展協(xié)會、內(nèi)蒙古赤峰市松山區(qū)農(nóng)村信用合作聯(lián)社、內(nèi)蒙古克什克騰旗農(nóng)村信用合作聯(lián)社。由于機(jī)構(gòu)名稱較長，分別用機(jī)構(gòu)l、2、3、4、5、6、7、8、9、10、11、12、13、14、15、16代替它們。這4個(gè)省相連，經(jīng)濟(jì)環(huán)境和氣候比較類似，且數(shù)據(jù)完整。這些是小額信貸推廣省份，小額信貸效果容易顯現(xiàn)。選擇2009年數(shù)據(jù)的原因：2008年金融危機(jī)對金融機(jī)構(gòu)有很大影響，小額信貸機(jī)構(gòu)也不例外。從2009年機(jī)構(gòu)的效率狀況可以看出機(jī)構(gòu)的實(shí)力及抗風(fēng)險(xiǎn)能力。本文的數(shù)據(jù)來自中國小額信貸聯(lián)盟，僅對數(shù)據(jù)本身作出分析。
小額信貸機(jī)構(gòu)類似于銀行，為客戶提供貸款服務(wù)。用DEA方法來分析小額信貸機(jī)構(gòu)具有可行性與操作性。因此，本文在前人研究的基礎(chǔ)上，選擇投入導(dǎo)向型BCC模型，對我國西部4省16家小額信貸機(jī)構(gòu)1年的效率進(jìn)行測量。關(guān)于變量指標(biāo)的選擇可以參考他人研究成果。Abdul Qayyum，Munir Ahmad(2006)使用的投入指標(biāo)：信貸官員數(shù)和每一借款者的成本；產(chǎn)出指標(biāo)：已支付的貸款。Ben Soltane Bassem(2008)選擇的投入指標(biāo)：員工數(shù)和總資產(chǎn)；產(chǎn)出指標(biāo)：女性客戶數(shù)和資產(chǎn)收益率。M.KabirHassan，Benito Sanchez(2009)選擇的投入指標(biāo)：總財(cái)務(wù)費(fèi)用，財(cái)務(wù)支出，貸款損失準(zhǔn)備金，操作費(fèi)用，人員；產(chǎn)出指標(biāo)：總貸款組合，總資金，金融業(yè)務(wù)收益，主動借款者數(shù)量；吳少新等(2009)運(yùn)用DEA分析法的超效率模型，對4家典型村鎮(zhèn)銀行的經(jīng)營效率進(jìn)行了比較分析時(shí)選取職工人數(shù)、資本金和主營業(yè)務(wù)成本作為投入變量選取，主營業(yè)務(wù)收入、存款規(guī)模和凈利潤作為產(chǎn)出變量；王杰(2010)選擇小額貸款公司的總資產(chǎn)、職工人數(shù)、地區(qū)人均GDP為投人指標(biāo)；選擇累計(jì)貸款總額、營業(yè)收入作為產(chǎn)出指標(biāo)。參照以往研究經(jīng)驗(yàn)，本文選擇投人指標(biāo)為：資產(chǎn)總額、貸款余額、信貸員數(shù)；產(chǎn)出指標(biāo)為：貸款客戶數(shù)和還款率。資產(chǎn)和信貸員是小額信貸機(jī)構(gòu)投入的資本和勞動力。資產(chǎn)是小額信貸機(jī)構(gòu)放款的來源，其規(guī)模大小影響小額信貸機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)的多少。信貸員小額信貸機(jī)構(gòu)的主要工作人員，也是收款的關(guān)鍵人，其人數(shù)多少關(guān)系著小額信貸機(jī)構(gòu)的業(yè)績。貸款余額是每年貸出未到期和沒有償還的貸款量，衡量小額信貸機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)好壞，算作投入變量。因?yàn)樾☆~信貸機(jī)構(gòu)不能夠吸收存款，資金來源有限，貸出未歸還的資金影響以后的貸款發(fā)放。小額信貸機(jī)構(gòu)是為客戶提供金融服務(wù)，其產(chǎn)出是貸款客戶和還款狀況。小額信貸機(jī)構(gòu)壯大要考核覆蓋率，所以選擇貸款客戶數(shù)作為產(chǎn)出指標(biāo)?？蛻魯?shù)越多，證明機(jī)構(gòu)覆蓋面越廣。小額信貸機(jī)構(gòu)可持續(xù)發(fā)展要保證高還款率。還款率關(guān)系到小額信貸機(jī)構(gòu)運(yùn)行好壞及其發(fā)展進(jìn)程，并關(guān)系到其貸款質(zhì)量及資金的使用效率，所以選為產(chǎn)出變量。
三、結(jié)果分析
本文使用DEAP2.1軟件選擇投入導(dǎo)向的BCC模型來測算16家小額信貸機(jī)構(gòu)的效率。這16家小額信貸機(jī)構(gòu)效率值，表1，4省均值，表2。表3、表4、表5、表6是各省小額信貸機(jī)構(gòu)效率值。
4個(gè)省整體技術(shù)效率均值0.735，純技術(shù)效率均值是O.884，規(guī)模效率均值是0.824。16家機(jī)構(gòu)有4家達(dá)到最佳狀態(tài)，處于技術(shù)效率有效前沿面上，技術(shù)效率、純技術(shù)效率、規(guī)模效率都達(dá)到1。這4家機(jī)構(gòu)中青海有2家，分別是青海省貴德縣鄉(xiāng)村發(fā)展協(xié)會、青海省貴南縣LPAC項(xiàng)目辦。內(nèi)蒙有2家，內(nèi)蒙古赤峰市松山區(qū)農(nóng)村信用合作聯(lián)社、內(nèi)蒙古克什克騰旗農(nóng)村信用合作聯(lián)社。另外還有3家小額信貸機(jī)構(gòu)的純技術(shù)效率達(dá)到1。l家機(jī)構(gòu)位于青海，是青海省尖扎縣LPAC項(xiàng)目辦；1家機(jī)構(gòu)位于陜西，是陜西蒲城縣婦女可持續(xù)發(fā)展協(xié)會；1家機(jī)構(gòu)位于內(nèi)蒙，是內(nèi)蒙古赤峰昭烏達(dá)蒙婦女可持續(xù)發(fā)展協(xié)會。有2家機(jī)構(gòu)規(guī)模報(bào)酬遞增。位于甘肅l家，是甘肅省白銀市靖遠(yuǎn)縣城鄉(xiāng)發(fā)展協(xié)會；青海1家，是青海湟源UNDP援助項(xiàng)目辦公實(shí)(縣鄉(xiāng)村發(fā)展協(xié)會)。4家機(jī)構(gòu)規(guī)模報(bào)酬不變，分別位于青海和內(nèi)蒙，青海2家，內(nèi)蒙2家。10家機(jī)構(gòu)規(guī)模報(bào)酬遞減。陜西4家，陜西佳縣婦女可持續(xù)發(fā)展協(xié)會、陜西蒲城縣婦女可持續(xù)發(fā)展協(xié)會、陜西西鄉(xiāng)婦女發(fā)展協(xié)會、陜西省淳化縣婦女發(fā)展協(xié)會。甘肅有3家。甘肅省渭源縣貧困地區(qū)兒童規(guī)劃與發(fā)展項(xiàng)目辦、甘肅省通渭縣鄉(xiāng)村發(fā)展協(xié)會、甘肅省定西市安定區(qū)城鄉(xiāng)發(fā)展協(xié)會。內(nèi)蒙2家，內(nèi)蒙古烏審旗貧困地區(qū)社會發(fā)展小額信貸管理中心、內(nèi)蒙古赤峰昭烏達(dá)蒙婦女可持續(xù)發(fā)展協(xié)會。青海l家，青海省尖扎縣LPAC項(xiàng)目辦。
這16家機(jī)構(gòu)中只有內(nèi)蒙古赤峰市松山區(qū)農(nóng)村信用合作聯(lián)社和內(nèi)蒙古克什克騰旗農(nóng)村信用合作聯(lián)社是金融機(jī)構(gòu)型小額信貸機(jī)構(gòu)，這2家金融機(jī)構(gòu)型小額信貸機(jī)構(gòu)是技術(shù)有效率的，其余的14家都是非政府組織型小額信貸機(jī)構(gòu)，非政府組織型小額信貸機(jī)構(gòu)14家中有2家達(dá)到技術(shù)有效。
各省相比較。技術(shù)效率比較，青海的機(jī)構(gòu)技術(shù)效率平均值較高，達(dá)到0.876；其次是內(nèi)蒙機(jī)構(gòu)的均值，達(dá)到O.732；陜西機(jī)構(gòu)的均值，達(dá)到O.722；甘肅機(jī)構(gòu)的均值最低，達(dá)到O.610。青海的機(jī)構(gòu)技術(shù)效率均值大于這4省平均水平，達(dá)到O.735；甘肅、陜西和內(nèi)蒙的機(jī)構(gòu)技術(shù)效率均值小于4省平均水平。純技術(shù)效率比較，還是青海機(jī)構(gòu)的純技術(shù)效率均值最高，達(dá)到0.954；其次是陜西機(jī)構(gòu)的均值，達(dá)到0.923；內(nèi)蒙機(jī)構(gòu)的均值，達(dá)到0.892；最低是甘肅機(jī)構(gòu)的均值O.766。青海、陜西和內(nèi)蒙機(jī)構(gòu)的純技術(shù)效率均值高于4省平均水平，達(dá)到O.884；甘肅機(jī)構(gòu)的純技術(shù)效率均值
低于4省平均水平。規(guī)模效率比較，青海機(jī)構(gòu)的規(guī)模效率均值最高，達(dá)到O.919；其次是內(nèi)蒙機(jī)構(gòu)的均值O.806；甘肅機(jī)構(gòu)的均值達(dá)到0.796；陜西機(jī)構(gòu)的均值最低，達(dá)到0.775。青海機(jī)構(gòu)的規(guī)模效率均值高于4省平均水平，達(dá)到O.748；甘肅、陜西和內(nèi)蒙機(jī)構(gòu)的規(guī)模效率均值低于4省的平均水平。
總體看，西部4省小額信貸機(jī)構(gòu)技術(shù)效率低的原因是純技術(shù)效率和規(guī)模效率都低。相對而言，規(guī)模效率低于純技術(shù)效率。規(guī)模不足是小額信貸機(jī)構(gòu)效率低下的最主要原因，并且管理等因素也對效率低下有主要的影響。西部4省各自小額信貸機(jī)構(gòu)效率低，從而影響了4省小額信貸機(jī)構(gòu)整體的效率。青海和陜西小額信貸機(jī)構(gòu)純技術(shù)效率接近最佳狀態(tài)，對4省小額信貸機(jī)構(gòu)整體產(chǎn)生很小的負(fù)面影響。規(guī)模效率方面青海省小額信貸機(jī)構(gòu)對4省小額信貸機(jī)構(gòu)整體有較小的影響。
甘肅省選擇的都是凈利潤為正的機(jī)構(gòu)。甘肅小額信貸機(jī)構(gòu)技術(shù)效率均值為0.610，甘肅省內(nèi)的4家小額信貸機(jī)構(gòu)有3家小額信貸機(jī)構(gòu)技術(shù)效率值大于省均值，1家機(jī)構(gòu)技術(shù)效率均值低于省均值。3家機(jī)構(gòu)的純技術(shù)效率值高于省均值，1家機(jī)構(gòu)純技術(shù)效率均值低于省均值。2家機(jī)構(gòu)的規(guī)模效率值大于省均值，2家機(jī)構(gòu)的規(guī)模效率值小于省均值。3家機(jī)構(gòu)規(guī)模報(bào)酬遞減，1家機(jī)構(gòu)規(guī)模報(bào)酬遞增。其中，甘肅省白銀市靖遠(yuǎn)縣城鄉(xiāng)發(fā)展協(xié)會效率最低，它的純技術(shù)效率和規(guī)模效率低下嚴(yán)重影響了甘肅省小額信貸機(jī)構(gòu)整體效率、純技術(shù)效率和規(guī)模效率。但是這家機(jī)構(gòu)規(guī)模報(bào)酬遞增，擴(kuò)大規(guī)?？梢赃_(dá)到規(guī)模經(jīng)濟(jì)，改善效率狀況。
青海省選擇凈利潤為正的機(jī)構(gòu)和數(shù)據(jù)完整的機(jī)構(gòu)。青海省的4家小額信貸機(jī)構(gòu)有2家機(jī)構(gòu)技術(shù)效率值大于省均值并達(dá)到1，2家機(jī)構(gòu)技術(shù)效率值小于省均值。3家機(jī)構(gòu)的純技術(shù)效率值都高于省均值，達(dá)到1，1家機(jī)構(gòu)的純技術(shù)效率低于省均值。1家機(jī)構(gòu)規(guī)模效率值大于省均值，2家機(jī)構(gòu)的規(guī)模效率值大于省均值，達(dá)到1，1家機(jī)構(gòu)規(guī)模效率值小于省均值。1家機(jī)構(gòu)規(guī)模報(bào)酬遞增，2家機(jī)構(gòu)規(guī)模報(bào)酬不變，1家機(jī)構(gòu)規(guī)模報(bào)酬遞減。青海省尖扎縣LPAC項(xiàng)目辦效率最低，規(guī)模不足，導(dǎo)致其技術(shù)效率不高，從而影響了青海省小額信貸機(jī)構(gòu)整體效率沒有達(dá)到最佳狀態(tài)，處于規(guī)模報(bào)酬遞減狀態(tài)。青海湟源UNDP援助項(xiàng)且辦公室(縣鄉(xiāng)村發(fā)展協(xié)會)純技術(shù)效率較低，影響其技術(shù)效率值，也拉低了青海省小額信貸機(jī)構(gòu)整體效率，處于規(guī)模報(bào)酬遞增階段。青海省貴德縣鄉(xiāng)村發(fā)展協(xié)會和青海省貴南縣LPAC項(xiàng)目辦的純技術(shù)效率、規(guī)模效率和技術(shù)效率都達(dá)到1，達(dá)到最佳狀態(tài)。
陜西省選擇利潤為正的機(jī)構(gòu)。陜西省4家小額信貸機(jī)構(gòu)有3家機(jī)構(gòu)技術(shù)效率值高于省均值，1家機(jī)構(gòu)技術(shù)效率值低于省均值。3家機(jī)構(gòu)的純技術(shù)效率值高于省均值，1家機(jī)構(gòu)的純技術(shù)效率值低于省均值。2家機(jī)構(gòu)規(guī)模效率值高于省均值，2家機(jī)構(gòu)規(guī)模效率值低于省均值。4家機(jī)構(gòu)規(guī)模報(bào)酬遞減。陜西西鄉(xiāng)婦女發(fā)展協(xié)會的技術(shù)效率值最低，影響了陜西省小額信貸機(jī)構(gòu)整體效率值的提高。這家機(jī)構(gòu)主要是規(guī)模不行，管理也存在問題，從而致使其技術(shù)效率很低。陜西省淳化縣婦女發(fā)展協(xié)會的技術(shù)效率最高，其純技術(shù)效率和規(guī)模效率接近1。
內(nèi)蒙選擇凈利潤為正的機(jī)構(gòu)。內(nèi)蒙4家小額信貸機(jī)構(gòu)2家技術(shù)效率值高于省均值，達(dá)到1，2家機(jī)構(gòu)低于省均值。3家機(jī)構(gòu)純技術(shù)效率值高于省均值，達(dá)到1，1家機(jī)構(gòu)低于省均值。2家機(jī)構(gòu)規(guī)模效率高于省均值，達(dá)到1，2家機(jī)構(gòu)規(guī)模效率低于省均值。2家機(jī)構(gòu)規(guī)模報(bào)酬遞減，2家機(jī)構(gòu)規(guī)模報(bào)酬不變。內(nèi)蒙古赤峰市松山區(qū)農(nóng)村信用合作聯(lián)社、內(nèi)蒙古克什克騰旗農(nóng)村信用合作聯(lián)社的純技術(shù)效率、規(guī)模效率和技術(shù)效率均達(dá)到理想狀態(tài)，且規(guī)模報(bào)酬不不變。內(nèi)蒙古烏審旗貧困地區(qū)社會發(fā)展小額信貸管理中心效率最低，其規(guī)模效率和純技術(shù)效率都很低。這個(gè)機(jī)構(gòu)的管理和規(guī)模都要進(jìn)一步改善和提高。內(nèi)蒙古赤峰昭烏達(dá)蒙婦女可持續(xù)發(fā)展協(xié)會的規(guī)模不足，影響了其技術(shù)效率的提高。此機(jī)構(gòu)急需擴(kuò)大規(guī)模以提高技術(shù)效率。
四、結(jié)論
整體而言，西部四省小額信貸機(jī)構(gòu)效率低的原因是純技術(shù)效率和規(guī)模效率都低。相對而言，規(guī)模效率比純技術(shù)效率略低。除甘肅省小額信貸機(jī)構(gòu)外其他3省小額信貸機(jī)構(gòu)均是如此。相比較而言，青海小額信貸機(jī)構(gòu)效率最高，其次是內(nèi)蒙、陜西，最后是甘肅。效率達(dá)到1的小額信貸機(jī)構(gòu)青海有2家，青海省貴德縣鄉(xiāng)村發(fā)展協(xié)會和青海省貴南縣LPAC項(xiàng)目辦；內(nèi)蒙有2家，內(nèi)蒙古赤峰市松山區(qū)農(nóng)村信用合作聯(lián)社和內(nèi)蒙古克什克騰旗農(nóng)村信用合作聯(lián)社。綜合技術(shù)效率最差的是內(nèi)蒙古烏審旗貧困地區(qū)社會發(fā)展小額信貸管理中心，它的純技術(shù)效率也是最低的；規(guī)模效率最低的是內(nèi)蒙古赤峰昭烏達(dá)蒙婦女可持續(xù)發(fā)展協(xié)會。
西部4省小額信貸機(jī)構(gòu)的管理和規(guī)模嚴(yán)重不足，尤其是規(guī)模小，規(guī)模不經(jīng)濟(jì)，導(dǎo)致其規(guī)模效率低下，綜合效率不高。這些小額信貸機(jī)構(gòu)規(guī)模要擴(kuò)大，以廣覆蓋率和高還款率來降低單位貸款成本，從而減低經(jīng)營成本。此外，這些機(jī)構(gòu)的管理并非無懈可擊，機(jī)構(gòu)普遍存在投入過多，資源冗余的現(xiàn)象，產(chǎn)出明顯不足。管理效率要提高，可以利用國際計(jì)劃無償轉(zhuǎn)讓的小額信貸管理軟件，合理投入、科學(xué)管理、增加產(chǎn)出。
基金項(xiàng)目：本文受到民族學(xué)院校內(nèi)項(xiàng)目資助，項(xiàng)目名稱：西部農(nóng)村小額信貸運(yùn)行狀況分析，2010。
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【關(guān)鍵詞】汶川地震；人居環(huán)境；重建；管理
0 引言
人居環(huán)境科學(xué)就是以人類居住的環(huán)境科學(xué)這二大要領(lǐng)范疇基礎(chǔ)上發(fā)展起來的新學(xué)科。它是探索研究人類因各類生存活動需求而構(gòu)筑空間、場所、領(lǐng)域的學(xué)問，是一門綜合性的以包括鄉(xiāng)村、集鎮(zhèn)、城市等在內(nèi)的以人為中心的人類聚居活動與以生存環(huán)境為中心的生物圈相聯(lián)系，加以研究的科學(xué)和藝術(shù)[1]。是對建筑學(xué)、城市規(guī)劃學(xué)、景觀建筑學(xué)的綜合，其研究領(lǐng)域是大容量、多層次、多學(xué)科的綜合系統(tǒng)。
吳良墉院士將人居環(huán)境定義為“是人類的聚居生活的地方，是與人類生存活動密切相關(guān)的地表空間，它是人類在大自然中賴以生存的基地，是人類利用自然、改造自然的主要場所[2]。
災(zāi)后人居環(huán)境建設(shè)應(yīng)注重居住環(huán)境景觀打造，而且需要與山區(qū)植被景觀的修復(fù)建設(shè)協(xié)作并進(jìn)。特別是在川西龍門山區(qū)域，擁有如此優(yōu)越的自然山水環(huán)境條件下，將人居環(huán)境建設(shè)與植被景觀的修復(fù)相結(jié)合，能構(gòu)建出以人為本，可持續(xù)發(fā)展的新環(huán)境，更能體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀的核心理念。
1 居民安置點(diǎn)人居環(huán)境建設(shè)方法
居民點(diǎn)的災(zāi)后重建應(yīng)盡量突出其地域文化特點(diǎn)，尤其是要維護(hù)羌族等少數(shù)民族傳統(tǒng)的生活習(xí)俗、禮儀節(jié)慶、建筑形式、布局方式等，結(jié)合當(dāng)?shù)氐牡匦?、氣候和居民的生活?xí)慣進(jìn)行恢復(fù)重建。
居民建筑的性質(zhì)與功能、內(nèi)容與規(guī)模、標(biāo)準(zhǔn)與檔次、位置與高度、體量與體形、色彩與風(fēng)格等，均應(yīng)有明確的分區(qū)分級控制措施，并形成樸素的風(fēng)貌特點(diǎn)，建筑布局與相地立基，均應(yīng)因地制宜，充分順應(yīng)和利用原有地形，盡量減少對原有地物與環(huán)境的損傷或改造，并保留出自然景觀視廊。
2 居民安置點(diǎn)人居環(huán)境建設(shè)綜述
2.1 居民安置點(diǎn)人居環(huán)境建設(shè)綜述
在生態(tài)敏感地區(qū)進(jìn)行城鎮(zhèn)建設(shè)，應(yīng)以城鎮(zhèn)生態(tài)安全為首要原則。從全局出發(fā)，立足區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，合理調(diào)整城鎮(zhèn)體系，謀求災(zāi)后重建整體效益的最大化。規(guī)劃建設(shè)活動必須以對自然環(huán)境的生態(tài)復(fù)建為基礎(chǔ)，將生態(tài)復(fù)建內(nèi)容納入各層面規(guī)劃之中，并作為重點(diǎn)。城鎮(zhèn)內(nèi)部的物質(zhì)空間規(guī)劃應(yīng)強(qiáng)調(diào)對應(yīng)急避難地的合理安排，提升城鎮(zhèn)應(yīng)對極端狀況的空間能力[2]。
首先要利用災(zāi)后地質(zhì)現(xiàn)狀調(diào)查的相關(guān)成果，對存在極大安全隱患的次生災(zāi)害進(jìn)行排查、治理；同時(shí)開展適應(yīng)性評價(jià)。其次工程的選址要全面考慮地質(zhì)環(huán)境條件可能造成的隱患，做好地質(zhì)災(zāi)害評估，選擇安全穩(wěn)定的場地，有利于長久的人居環(huán)境建設(shè)。
2.2 居民安置點(diǎn)環(huán)境建設(shè)要點(diǎn)
2.2.1 羌族特色，文化傳承
地震災(zāi)區(qū)多數(shù)為羌族居住地，因此，設(shè)計(jì)必須體現(xiàn)羌族文化特色。傳承羌族的傳統(tǒng)建筑方式，并應(yīng)用地域建筑材料來展現(xiàn)羌族特色、歷史文脈。使人立于此地，懷古惟風(fēng)。
2.2.2 因地制宜，尊重自然
災(zāi)區(qū)90%為山區(qū)地貌，高差、坡度較大，難以平整，因此，設(shè)計(jì)時(shí)應(yīng)該結(jié)合地形，利用現(xiàn)有優(yōu)良的地域環(huán)境，創(chuàng)造人工與自然的和諧景觀。源于自然，又溶于自然。
2.2.3 可觀可玩，可賞可游
居民安置區(qū)內(nèi)除開有統(tǒng)領(lǐng)全區(qū)的標(biāo)志性羌族文化元素建筑物外，它還應(yīng)具有使用性，能融入普通平民生活，使人們在閑暇之余有休閑鍛煉場所，外來游客也能在這些場地里近距離感受羌族文化。
3 重建管理方法與對策
在人居環(huán)境重建上，應(yīng)抓住產(chǎn)業(yè)重建和生態(tài)重建同步的歷史機(jī)遇，以生態(tài)保護(hù)為基本歸屬，以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為基本手段，通過合理布局和技術(shù)運(yùn)用，重點(diǎn)解決當(dāng)前一些對生態(tài)環(huán)境負(fù)面影響比較大的區(qū)域，特別是極重災(zāi)區(qū)的治理。通過生態(tài)環(huán)境管理，實(shí)現(xiàn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)恢復(fù)同步運(yùn)行的協(xié)調(diào)發(fā)展格局。
3.1 建立環(huán)評影響制度
嚴(yán)格按照地震災(zāi)區(qū)恢復(fù)重建規(guī)劃對區(qū)域主體功能的定位，建立生態(tài)環(huán)境影響評價(jià)制度。
汶川地震災(zāi)區(qū)恢復(fù)重建區(qū)劃分為“適宜重建區(qū)、適度重建區(qū)和生態(tài)恢復(fù)重建區(qū)”，三大區(qū)域的地理空間范圍也基本劃定。適宜重建區(qū)是指四川境內(nèi)龍門山前平原和與龍門山脈接壤的淺丘地區(qū)，具體包括成都市受災(zāi)區(qū)縣（都江堰市、彭州市、崇州市、大邑縣）的丘壩地區(qū)、德陽市受災(zāi)縣的丘壩地區(qū)（綿竹、什邡等）和綿陽市受災(zāi)縣（北川、安縣、江油等）的丘壩地區(qū)；適度重建區(qū)是指龍門山山后高原地區(qū)和山中丘陵地區(qū)，青川、北川、汶川、茂縣、平武境內(nèi)的部分低海拔區(qū)域；生態(tài)恢復(fù)重建區(qū)是指龍門山地震斷裂帶的核心區(qū)和高山地區(qū)，自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、生態(tài)脆弱區(qū)云集于此。依據(jù)各主體功能定位，產(chǎn)業(yè)發(fā)展重點(diǎn)具有較大的差異性。因此，研究區(qū)域內(nèi)的生態(tài)管理的重點(diǎn)區(qū)域是以山體修復(fù)為基本單元，制定與山區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展的循環(huán)經(jīng)濟(jì)規(guī)劃并對規(guī)劃進(jìn)行生態(tài)環(huán)境影響評價(jià)。重點(diǎn)評價(jià)對環(huán)境影響比較大的破損山區(qū)，同時(shí)，加強(qiáng)區(qū)域內(nèi)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展、特色農(nóng)牧業(yè)發(fā)展的生態(tài)環(huán)境影響評價(jià)。對區(qū)域內(nèi)的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目、旅游項(xiàng)目、農(nóng)田水利設(shè)施項(xiàng)目，同樣應(yīng)進(jìn)行生態(tài)環(huán)境影響評價(jià)。
3.2 建立經(jīng)濟(jì)發(fā)展對生態(tài)環(huán)境影響評估
建立社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展五年規(guī)劃的生態(tài)環(huán)境影響評價(jià)機(jī)制，重點(diǎn)評估區(qū)域內(nèi)重大基礎(chǔ)設(shè)施投資項(xiàng)目、重大資源開發(fā)項(xiàng)目對生態(tài)環(huán)境的影響，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與生態(tài)環(huán)境建設(shè)目標(biāo)同步。在發(fā)展中結(jié)合地震災(zāi)后特殊情況，注意加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)內(nèi)容，特別是生態(tài)恢復(fù)重建的重大項(xiàng)目。由于產(chǎn)業(yè)發(fā)展項(xiàng)目、社會基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、固定投資等項(xiàng)目卻缺少相應(yīng)的環(huán)境制約，所以需要制定完善的規(guī)范文件去進(jìn)行管理。
針對研究區(qū)域以各自地域?yàn)閱挝?，建立自然資源（如水能資源、旅游資源、農(nóng)業(yè)資源、礦產(chǎn)資源等）信息庫并對開發(fā)狀況及其生態(tài)環(huán)境影響進(jìn)行評估，縮減主要河流的水電站規(guī)模，關(guān)停一批對環(huán)境破壞比較大的高污染礦產(chǎn)企業(yè)，對地震造成的廢棄礦山礦坑進(jìn)行恢復(fù)治理。減少或消除高能耗、高污染、低效益的原料性產(chǎn)業(yè)，重點(diǎn)發(fā)展清潔、能耗低三大效益均比較高的產(chǎn)業(yè)。
3.3 確定主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，扶持生態(tài)農(nóng)業(yè)
農(nóng)牧業(yè)以及林副產(chǎn)品采集業(yè)還是生態(tài)恢復(fù)區(qū)人口依存的產(chǎn)業(yè)。因此，生態(tài)主體功能區(qū)形成了以旅游和農(nóng)牧業(yè)為主的（下轉(zhuǎn)第127頁）（上接第20頁）特色產(chǎn)業(yè)并以旅游業(yè)為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。從生態(tài)恢復(fù)重建的角度，應(yīng)將旅游業(yè)、農(nóng)牧業(yè)發(fā)展與生態(tài)恢復(fù)項(xiàng)目相結(jié)合，在保護(hù)生態(tài)環(huán)境的同時(shí)促成旅游業(yè)和農(nóng)牧業(yè)的健康發(fā)展。充分挖掘農(nóng)業(yè)的生態(tài)屬性，引導(dǎo)農(nóng)業(yè)向循環(huán)農(nóng)業(yè)發(fā)展。在大農(nóng)業(yè)內(nèi)部形成良性的產(chǎn)業(yè)循環(huán)和資源利用循環(huán)，減少環(huán)境壓力。結(jié)合特色效益農(nóng)業(yè)發(fā)展，定位地域特色鮮明的特色產(chǎn)業(yè)開發(fā)。謹(jǐn)慎對待低效林改造工程，避免一些以改造低效林為借口，實(shí)施新的生態(tài)破壞。
3.4 建立生態(tài)發(fā)展考核指標(biāo)，完善財(cái)稅制度
地震災(zāi)區(qū)生態(tài)恢復(fù)重建面臨的最大難題是考核指標(biāo)制約，在GDP為主的考核模式下，生態(tài)恢復(fù)重建區(qū)和限制開發(fā)區(qū)（適宜開發(fā)區(qū)）內(nèi)必然會以各種方式發(fā)展經(jīng)濟(jì)，完成GDP排名。這樣，很容易出現(xiàn)兩張皮的現(xiàn)象：一邊是熱火朝天的經(jīng)濟(jì)建設(shè)，一邊是植樹造林，一邊是破壞。尤其是一些地下礦產(chǎn)資源豐厚的地區(qū)，將考核指標(biāo)量化到鄉(xiāng)鎮(zhèn)。制定適應(yīng)不同主體功能區(qū)的考核指標(biāo)，弱化GDP功能引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)健康持續(xù)發(fā)展。建立生態(tài)資源評價(jià)機(jī)制，通過生態(tài)資源的增值情況給予財(cái)政轉(zhuǎn)移額度。
加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，確保生態(tài)主體功能區(qū)的生態(tài)恢復(fù)重建任務(wù)。地方追求產(chǎn)業(yè)發(fā)展尤其是工業(yè)發(fā)展的根本目標(biāo)是財(cái)政收入。在我國現(xiàn)行的稅制之下，地方（縣）缺少穩(wěn)定的稅源，轉(zhuǎn)移支付數(shù)量有限，為增加地方財(cái)稅收入，有資源的開發(fā)資源，無資源則招商引資，破壞本已脆弱的生態(tài)環(huán)境。因此，國家已明確劃定了國土空間利用方向，確定了不同空間的主體功能。依據(jù)主體功能定位，對生態(tài)主體功能區(qū)實(shí)施財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，確保生態(tài)主體功能目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。
給予環(huán)境友好型企業(yè)以稅收、信貸、資金、土地等政策優(yōu)惠，鼓勵(lì)環(huán)境友好型產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。對于環(huán)境污染較大、生態(tài)破壞明顯的企業(yè)，征收懲罰性費(fèi)用，抑制這類企業(yè)和產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。對旅游、采礦、水電等產(chǎn)業(yè)，增收資源枯竭稅和生態(tài)恢復(fù)費(fèi)，用于被毀植被的恢復(fù)和當(dāng)?shù)厝罕姷睦嫜a(bǔ)償?，F(xiàn)代社會離不開自然資源的開采和利用，人類幾乎所有的工具、容器、機(jī)械、車輛等交通運(yùn)輸工具和建筑物都是以金屬、木材、石化塑料等合成的。因而，礦山開采是社會發(fā)展的需求，對礦山開采征收生態(tài)恢復(fù)和污染治理費(fèi)，可有效解決礦產(chǎn)資源對環(huán)境的破壞問題?？s減地震災(zāi)區(qū)尤其是生態(tài)恢復(fù)重建區(qū)和生態(tài)脆弱區(qū)內(nèi)的水電站規(guī)模，恢復(fù)河流應(yīng)有的生態(tài)功能。
【參考文獻(xiàn)】
關(guān)鍵詞：貧困標(biāo)準(zhǔn)；扶貧政策；回顧與展望
貧困測度是監(jiān)測貧困狀態(tài)和制定反貧困政策和戰(zhàn)略的重要依據(jù)，貧困的識別和度量是把握貧困狀況、認(rèn)識貧困對象、理解貧困深度的窗口。中國建國60年來，中國貧困線測度經(jīng)歷了多次變化，扶貧政策以及扶貧問題的研究也經(jīng)歷了多次調(diào)整，回顧與總結(jié)這些變化可以為將來做好扶貧工作提供借鑒。
一、關(guān)于貧困線的確定
(一)“生活救濟(jì)線”
從嚴(yán)格意義上說，這不是一條貧困線。1978年以前，由于絕對貧困人口數(shù)量龐大，國家經(jīng)濟(jì)實(shí)力薄弱，扶貧主要是通過緊急救濟(jì)計(jì)劃和依托自上而下的民政救濟(jì)系統(tǒng)。在農(nóng)村表現(xiàn)為政府提供的社會救濟(jì)、自然災(zāi)害救濟(jì)、優(yōu)扶等。這是一種單純的輸血式救濟(jì)扶貧，不能救濟(jì)對象從根本上最終擺脫貧困。在扶貧方法上很大程度上僅局限于對貧困人口實(shí)施生活救濟(jì)，對邊遠(yuǎn)落后地區(qū)(主要是老、少、邊、窮地區(qū))輸送物資，進(jìn)行外部支援和財(cái)政補(bǔ)貼。
(二)啟動線
政府有組織的扶貧工作開始階段所確定的貧困線。農(nóng)業(yè)部1981年首次確定了中國用來劃定貧困縣的第一條收入線，即使用人均集體分配收入40元和50元來劃分1977-1979年的窮縣和窮隊(duì)。1986劃定國定貧困縣的標(biāo)準(zhǔn)是1985年農(nóng)民年人均純收入150元以下的縣(老革命根據(jù)地縣和少數(shù)民族縣則為200元)，或者是1984-1986年3年平均人均純收入低于300元的牧區(qū)旗(縣)或低于200元的半牧區(qū)旗(縣)。
(三)攻堅(jiān)線
“八七”扶貧攻堅(jiān)階段確定的貧困線。1994年，國家制定“八七”扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃，對國家扶持的貧困縣進(jìn)行了較大的調(diào)整。調(diào)整的標(biāo)準(zhǔn)是“四進(jìn)七出”，即1992年全縣農(nóng)業(yè)人口人均純收入低于400元的列入國家貧困縣，讓1992年全縣農(nóng)業(yè)人口人均純收入超過700元的縣退出貧困縣行列，當(dāng)時(shí)一共確定了592個(gè)國定貧困縣。
(四)世紀(jì)線
新世紀(jì)扶貧階段使用的貧困線。2001年5月第三次中央扶貧工作會議頒布并實(shí)施了《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要》，扶貧標(biāo)準(zhǔn)基本延續(xù)了“八七”扶貧攻堅(jiān)階段的標(biāo)準(zhǔn)，但進(jìn)行了適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，村級瞄準(zhǔn)成為中國新世紀(jì)農(nóng)村扶貧工件的基本出發(fā)點(diǎn)，同時(shí)在稱謂上也有所改變，“國定貧困縣”改稱為“國家扶貧工作重點(diǎn)縣”，數(shù)量還是592個(gè)。
(五)“統(tǒng)一線”
2008年12月27日，國家宣布上調(diào)扶貧標(biāo)準(zhǔn)。對2007年人均收入1067元以下的農(nóng)村人口將實(shí)施同樣的扶貧政策，扶貧對象共計(jì)4320萬人，占全部農(nóng)村人口的4.6％。這一次調(diào)整可以被看成是又一次貧困線的調(diào)整，因?yàn)閲鴦?wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室負(fù)責(zé)人表示，從2009年起將對農(nóng)村低收入人口全面實(shí)施扶貧政策，取消將農(nóng)村絕對貧困人口和低收入人口區(qū)別對待的政策，因此與前面的政策在指向上有了很大的不同，正是在這個(gè)意義上，本文把這次調(diào)整稱為“統(tǒng)一線”。
二、關(guān)于貧困標(biāo)準(zhǔn)的創(chuàng)新調(diào)整研究(代表性觀點(diǎn))
(一)實(shí)行國際通行標(biāo)準(zhǔn)線
研究者認(rèn)為世界銀行根據(jù)33個(gè)發(fā)展中國家貧困狀況的研究結(jié)果，提出了人均每日消費(fèi)1美元的國際貧困標(biāo)準(zhǔn)，而中國原有的貧困標(biāo)準(zhǔn)只相當(dāng)于人均0.7美元左右，這就導(dǎo)致了對中國貧困人口多少的爭議，因此貧困標(biāo)準(zhǔn)有必要盡可能地與國際標(biāo)準(zhǔn)接軌。
(二)建立以人為本的綜合標(biāo)準(zhǔn)
研究者認(rèn)為，在現(xiàn)有以經(jīng)濟(jì)收入為核心的標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上。應(yīng)該增加醫(yī)療保健、文化教育等非經(jīng)濟(jì)收入因素。有的學(xué)者從廣泛的社會文化角度來考察貧困，認(rèn)為貧困還應(yīng)包括文化生活的缺乏、身心健康的不良、甚至權(quán)利和地位等政治因素的欠缺。
(三)貧困標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)包含生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)
童星、林閩鋼等研究者認(rèn)為現(xiàn)行貧困標(biāo)準(zhǔn)僅僅考慮收入和消費(fèi)，排除了生產(chǎn)因素，屬于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的范疇，應(yīng)該用特困線、溫飽線、發(fā)展線、小康線和富裕線的劃分來代替現(xiàn)行單一的貧困線、脫貧線，這樣才能更全面地反映農(nóng)戶生活的層次及其差距，全面衡量農(nóng)村的貧困狀況。
三、關(guān)于扶貧政策方面的研究
(一)現(xiàn)行反貧困戰(zhàn)略中的制度研究
20世紀(jì)80年代以來，隨著中國經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展，關(guān)于反貧困戰(zhàn)略中的制度研究，開始逐步展開，到90年代在認(rèn)識上取得了巨大進(jìn)步。在這些實(shí)踐及研究中，有兩個(gè)方面的工作具有典型的代表意義：一是微型信貸即小額信貸的實(shí)踐，二是參與式社區(qū)發(fā)展的實(shí)踐。這兩個(gè)方面的實(shí)踐對貧困農(nóng)戶的直接支持以及對扶貧資源有效利用的結(jié)果顯示了生命力。
(二)扶貧模式研究
中國扶貧的模式和策略大致有3類：傳統(tǒng)的扶貧策略，主要以救濟(jì)為主；把扶貧工作轉(zhuǎn)向依靠普及科技知識的軌道，但僅僅依靠各農(nóng)戶推廣科技興農(nóng)，很難抵御自然災(zāi)害的風(fēng)險(xiǎn)；走科技+市場之路。研究表明，政府、公司和農(nóng)戶是組建公司+農(nóng)戶模式缺一不可的主體。政府是啟動、組織者，同時(shí)也是約束公司偏離扶貧目標(biāo)的監(jiān)督者。公司是農(nóng)民進(jìn)入市場、實(shí)現(xiàn)社會支持系統(tǒng)的載體。
(三)民間組織的扶貧狀況研究
所謂民間組織扶貧，就是“非營利性非政府組織”，相當(dāng)于“社會團(tuán)體”和“民辦非企業(yè)單位”扶貧。在中國反貧困工作中，各類民間組織以不同方式在扶貧工作中發(fā)揮著巨大的作用。由于民間組織自身的靈活性、專業(yè)性、公益性以及民主性，在很大程度上彌補(bǔ)了政府扶貧的不足。但在20世紀(jì)90年代中期以前。很少有人專門研究民間組織的扶貧活動。大概是在20世紀(jì)90年代中晚期，相關(guān)研究才逐步發(fā)展起來。
(四)中國在扶貧開發(fā)領(lǐng)域與國際組織的合作情況研究
國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室的《我國扶貧開發(fā)的偉大歷史進(jìn)程》認(rèn)為，從根本上說，解決中國的貧困問題。要靠中國人自己，但是，發(fā)達(dá)國家和國際組織對中國的援助和支持，毫無疑問地會加快中國扶貧開發(fā)的進(jìn)程。20世紀(jì)90年代以來。這方面的工作有了明顯的進(jìn)展。與世界銀行、聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署等國際組織的合作，與荷蘭、日本等國政府的合作以及與福特基金會等的合作，都有很大的發(fā)展。這些合作對緩解中國的貧困狀況有非常直接和重要的作用。這些合作項(xiàng)目的實(shí)施，不僅有利于解決貧困人日的溫飽問題，而且有助于通過借鑒國際社會多年積累的扶貧經(jīng)驗(yàn)和形成的科學(xué)方式，提高中國扶貧開發(fā)工作的整體水平，而后者的意義更重要、更深遠(yuǎn)。
(五)中國扶貧政策、機(jī)制中存在的主要問題研究
盡管中國政府在農(nóng)村扶貧方面取得了舉世矚目的成就。在扶貧實(shí)踐中也得到了一些有益的經(jīng)驗(yàn)，但在扶貧體制和治理結(jié)構(gòu)方面還存在一些根本性的問題。從而影響了扶貧投資的效率。
1、扶貧政策中存在的問題。資金短缺是扶貧政策失靈的一個(gè)重要因素?，F(xiàn)行扶貧政策中存在的問題遠(yuǎn)遠(yuǎn)比資金短缺要復(fù)雜得多。在扶貧理念上。重消極救助輕積極扶助；在扶貧目標(biāo)上，重?cái)?shù)量輕質(zhì)量，短期行為嚴(yán)重，不注重對扶貧成果的鞏固；在扶貧主體上，重政府和行政行為，忽視了各種社會力量和因素對扶貧工作的貢獻(xiàn)；在扶貧客體上，重貧困區(qū)域，輕貧困村、貧困戶等類型；在扶貧內(nèi)容上，重改善供給，輕刺激需求(即只重視改善貧困地區(qū)生產(chǎn)生活條件)；在扶貧方法上，重外部注入，輕內(nèi)部培植經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)：在扶貧資源上，重經(jīng)濟(jì)和物質(zhì)，輕思想和精神：在扶貧產(chǎn)業(yè)選擇上，重工業(yè)項(xiàng)目，輕農(nóng)業(yè)項(xiàng)目：在扶貧組織實(shí)施上，重被動服從，輕主動參與和自我發(fā)展；在扶貧效益評估上，重經(jīng)濟(jì)效益，輕社會效益、心理效益。
2、中國當(dāng)前扶貧機(jī)制中存在的主要問題。扶貧開發(fā)工作還面臨著一些新情況和新問題。在扶貧對象瞄準(zhǔn)上，還沒有形成動態(tài)的精準(zhǔn)識別和瞄準(zhǔn)機(jī)制；在扶貧項(xiàng)目選擇上，還沒有建立有效的選擇機(jī)制：在扶貧資金使用上，還沒有形成多元化、突出重點(diǎn)的投入機(jī)制：在扶貧管理工作上，還沒有建立有效的分工合作機(jī)制：在扶貧監(jiān)管評價(jià)上，還沒有形成信息對稱、及時(shí)有效的監(jiān)督評價(jià)機(jī)制。
3、中國扶貧在治理結(jié)構(gòu)方面面臨的主要挑戰(zhàn)。中國扶貧治理結(jié)構(gòu)方面的挑戰(zhàn)有：政府部門過度主導(dǎo)扶貧資源的分配和使用；財(cái)政體制不利于貧困地區(qū)的發(fā)展：商業(yè)銀行執(zhí)行政策性扶貧貸款中存在利益沖突；缺乏有效的監(jiān)督、評估系統(tǒng)和問責(zé)制度；非政府機(jī)構(gòu)發(fā)展不足和缺乏生存的法律環(huán)境和與政府間的合作協(xié)調(diào)機(jī)制：貧困人口缺乏參與：扶貧部門之間缺乏協(xié)調(diào)；城鄉(xiāng)扶貧體制不協(xié)調(diào)。
四、新時(shí)期農(nóng)村貧困標(biāo)準(zhǔn)與政策設(shè)定展望
綜合專家學(xué)者的研究成果，結(jié)合中國各地區(qū)和當(dāng)前農(nóng)村出現(xiàn)的新情況、新問題，新的農(nóng)村貧困標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)想應(yīng)該與以往有所不同，扶貧政策也必須有所調(diào)整。
(一)新農(nóng)村貧困標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定應(yīng)綜合多重因素
在新的歷史時(shí)期，貧困標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定必須考慮以下因素：現(xiàn)行絕對貧困標(biāo)準(zhǔn)：貧困地域農(nóng)民面臨的不確定風(fēng)險(xiǎn)因素：文化教育因素；醫(yī)療保健因素；發(fā)展費(fèi)用：休閑娛樂因素；權(quán)利缺失造成的不平等因素等。貧困標(biāo)準(zhǔn)測定可以簡單表述成以下模型：貧困標(biāo)準(zhǔn)=現(xiàn)行絕對貧困標(biāo)準(zhǔn)+貧困農(nóng)民面臨的不確定風(fēng)險(xiǎn)支出+文化教育支出+醫(yī)療保健支出+發(fā)展費(fèi)用+休閑娛樂支出+權(quán)利缺失造成的不平等因素?fù)p失支出。
(二)政策設(shè)計(jì)要偏重非物質(zhì)消費(fèi)需求
在扶貧政策的設(shè)計(jì)上，應(yīng)該從各地貧困鄉(xiāng)村和貧困人口的特點(diǎn)出發(fā)，將扶貧的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向貧困人口的非物質(zhì)消費(fèi)需求上，強(qiáng)化教育，立足從根本上提高貧困人口自我生存和自我發(fā)展的能力；同時(shí)針對不同鄉(xiāng)村和不同人群的貧困狀況，實(shí)施分類扶貧。
(三)改變觀念，積極創(chuàng)新，提高現(xiàn)有扶貧政策與措施的效率與作用
完善開發(fā)式扶貧，在做好“自然資源開發(fā)”的基礎(chǔ)上，同時(shí)側(cè)重“人力資源開發(fā)”；實(shí)現(xiàn)開發(fā)式扶貧和救助式扶貧的有效結(jié)合，致力于建立一個(gè)以開發(fā)式扶貧為主并有針對性地結(jié)合救助式扶貧的綜合扶貧體系；建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的一體化扶貧體系；建立合理的信貸扶貧體制：加強(qiáng)國務(wù)院和各級扶貧領(lǐng)導(dǎo)小組的政策制定和組織、協(xié)調(diào)、考核功能；發(fā)揮民間組織在扶貧中的作用，發(fā)動非政府組織來動員高收入人群，為低收入弱勢群體狀況的改善出錢出力；改變增長方式，按照比較優(yōu)勢發(fā)展經(jīng)濟(jì)，同時(shí)實(shí)現(xiàn)增長和公平的目標(biāo)。
(四)嘗試“梯次移民”方式，實(shí)現(xiàn)異地脫貧
在扶貧方式上。局部地區(qū)可以從當(dāng)?shù)貙?shí)際出發(fā)，通過“梯次移民”方式，適當(dāng)集聚人口，依靠群體力量優(yōu)勢實(shí)施脫貧。所謂梯次移民是指在充分尊重村民意愿和實(shí)際情況的前提下，由政府提供資金支持并有組織地把分散的村莊整體遷移到生存條件相對較好的區(qū)域，以便形成人口集聚效應(yīng)，同時(shí)把村民按照標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分類，不同性質(zhì)的村民按照他們的意愿和實(shí)際情況遷移到不同的區(qū)域，如中心村、集鎮(zhèn)、縣城、直至大中城市，成熟一批遷移一批；通過發(fā)展集群農(nóng)業(yè)來提高農(nóng)戶抵御風(fēng)險(xiǎn)能力和市場談判能力；通過鼓勵(lì)科技人員直接下鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)來彌補(bǔ)欠發(fā)達(dá)地域的人才真空，從而從根本上推進(jìn)貧困地域的發(fā)展。
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