發(fā)布時間：2023-08-20 14:58:02
序言：寫作是分享個人見解和探索未知領(lǐng)域的橋梁，我們?yōu)槟x了8篇的鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層社會治理樣本，期待這些樣本能夠為您提供豐富的參考和啟發(fā)，請盡情閱讀。
[論文關(guān)鍵詞]農(nóng)民 組織化水平 鄉(xiāng)村 治理結(jié)構(gòu)
[論文內(nèi)容提要]我國農(nóng)村弱質(zhì)性的社會基礎(chǔ)以及農(nóng)民組織化水平低的基本狀況，越來越不適應(yīng)市場經(jīng)濟體制的發(fā)展和建設(shè)社會主義新農(nóng)村的需要。所以，要在尊重農(nóng)民權(quán)利和自由、保障農(nóng)民權(quán)益的基礎(chǔ)上提高農(nóng)民的組織化水平。農(nóng)民組織化水平的提高。必然會對農(nóng)村政治、經(jīng)濟和社會文化產(chǎn)生積極影響，從而影響；村治理結(jié)構(gòu)的改革。因此，要不斷擴大農(nóng)村自治體的規(guī)模，逐步實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治，實現(xiàn)農(nóng)村社會自主治理和民主治理。
在我國，農(nóng)村居住分散情況十分普遍，農(nóng)民原子化現(xiàn)象十分嚴(yán)重，農(nóng)民相互分離，處于散漫的低組織狀態(tài)，這是一個不爭的農(nóng)村現(xiàn)實情況，人們常常用“一盤散沙”來形容。然而，農(nóng)民的這種低組織狀況已經(jīng)越來越不能適應(yīng)社會主義新農(nóng)村建設(shè)的需要。社會主義新農(nóng)村“可以理解為中國農(nóng)村社會基礎(chǔ)再造的過程，針對當(dāng)前的社會理想、國家目標(biāo)或現(xiàn)代化導(dǎo)向，有目的、有意識地對農(nóng)民之間的連接關(guān)系以及由此形成的農(nóng)民與國家、市場之間的關(guān)系結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整和改造，使得二者之間能夠有高度的契合，能夠?qū)崿F(xiàn)順利的對接。同時，也可以理解為農(nóng)民如何形成一致行動的能力與國家力量相配合實現(xiàn)國家目標(biāo)并獲取自身福利的實踐過程”。而農(nóng)民與國家、市場高度契合、順利對接、形成一致行動能力的結(jié)合點就是農(nóng)村組織化的社會基礎(chǔ)。
一、當(dāng)前農(nóng)村組織存在的問題
社會主義新農(nóng)村建設(shè)需要組織化的社會基礎(chǔ)。尤其在農(nóng)村，要在尊重農(nóng)民權(quán)利、保護(hù)農(nóng)民權(quán)益的基礎(chǔ)之上把農(nóng)民組織起來，因為“現(xiàn)代的個體都是權(quán)利主體，它們之間因權(quán)利而平等，彼此之間的聯(lián)系只靠契約建立。為了實現(xiàn)權(quán)利，大規(guī)模的社會組織和普遍的社會交往成為必需”。。然而，在我國，農(nóng)民的組織化水平仍然比較低，主要表現(xiàn)在：
第一。在我國農(nóng)村社會，非正式組織的數(shù)量少、種類單一。有學(xué)者把我國農(nóng)村組織分為正式組織和非正式組織，認(rèn)為“在我國農(nóng)村社會，正式組織包括鄉(xiāng)(鎮(zhèn))黨委、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府、村支部、村委會等；非正式組織則主要包括宗(家)族組織、宗教組織、農(nóng)民自發(fā)的維權(quán)組織以及新型合作經(jīng)濟組織等”。。然而，就我國廣域的農(nóng)村社會和龐大的農(nóng)民數(shù)量而言，農(nóng)村組織和農(nóng)民組織的數(shù)量顯然很少，組織種類也比較單一，不能滿足社會主義新農(nóng)村建設(shè)的需要。
第二，從農(nóng)村組織和農(nóng)民組織的發(fā)展趨勢上看，一些組織出現(xiàn)衰微趨勢，而一些組織仍處于發(fā)展的初期階段，還不穩(wěn)定、不成熟。首先，就農(nóng)村社會中的宗族組織而言，雖然宗族組織和宗族觀念在我國根深蒂固，仍會在以后很長時間影響基層農(nóng)村社會，但是隨著社會和經(jīng)濟條件的變化以及人們思想觀念的改變，其中，“最主要的原因則是民工潮的出現(xiàn)，因為農(nóng)民再也不會被固定在生他養(yǎng)他的血緣和地緣社會，宗族勢必失去了賴以存在的千年基礎(chǔ)”，因此，宗族會不斷地瓦解，不斷地渾蝕其固有的劣根性。其次，對于農(nóng)民的維權(quán)組織來說，只能算是一種臨時性的組織，它為維護(hù)農(nóng)民的權(quán)益而成立，一旦所要求的權(quán)益得到解決便自行解散。至于新型農(nóng)村合作經(jīng)濟組織，由于它產(chǎn)生時間短，所以組織體制和運行機制還不成熟，而且數(shù)量也很少。只有宗教組織在農(nóng)村社會迅速復(fù)興，填補了人們的精神需求，農(nóng)村成為宗教活動的重要場所，人教人數(shù)不斷增加，但即使這樣，宗教組織也沒有成為農(nóng)村社會的主導(dǎo)組織。
第三，就正式組織而言，村委會和村黨支部組織的治理效能不理想，沒有發(fā)揮應(yīng)有的組織功能。首先，從國家與社會層面上看，由于農(nóng)村實行和人民公社體制的解體，以及國家在農(nóng)村推行“鄉(xiāng)政村治”，農(nóng)民開始自我管理，實行村民自治，國家政權(quán)與農(nóng)村社會逐步分離，尤其在稅費改革和取消農(nóng)業(yè)稅以后，村民自治組織由于缺乏必要的財力支撐，難以提供有效的公共服務(wù)，已經(jīng)影響了村民自治的有效運行。其次，從村委會與村黨支部的運行機制來看，“村兩委”相互掣肘，影響村級組織的有效運行?！吨腥A人民共和國村民委員會組織法》規(guī)定，村民委員會是由村民選舉產(chǎn)生的基層群眾性自治組織，而村黨支部作為黨在農(nóng)村的基層組織，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用。這樣，“村兩委”在行使公共權(quán)力時就難免產(chǎn)生矛盾和沖突，“在這個問題上，抱怨是雙重的，黨支部方面認(rèn)為村級直接選舉削弱了黨的領(lǐng)導(dǎo)，村委會方面認(rèn)為組織法不落實”。加之“組織體系的制度化水平不夠，組織運作的規(guī)范性、統(tǒng)一性、靈活性還都很差”，因此，“從改革之初到現(xiàn)在……一套真正體現(xiàn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟社會內(nèi)在要求的組織體系還遠(yuǎn)沒有建立起來?！裰骰潭鹊奶岣卟]有帶來組織體系的適應(yīng)性提高，也沒有有效地保障鄉(xiāng)村社會經(jīng)濟的協(xié)調(diào)運行”。。最后，從村民委員會和村黨支部組織與村民的關(guān)系上來看，農(nóng)民對村級組織的疏離感加劇了?！皬泥l(xiāng)村生活的觀察出發(fā)，我們沒有辦法得出基層組織對于農(nóng)民的服務(wù)越來越好、農(nóng)民對于基層組織越來越親的整體判斷。相反，農(nóng)民和基層組織的疏離感加劇了。”這已經(jīng)被一項“農(nóng)民對村組織、村干部的信任程度”的調(diào)查所證實。
從一些數(shù)字可以看出，村民對村組織和村干部的信任程度主要集中在“有點不可信”和“有點可信”之間，村民并不怎么信任村干部和村組織；更嚴(yán)重的是，在農(nóng)村社會的實際生活中，一些村干部腐敗、不檢點的行為也引起了農(nóng)民的極大不信任甚至是反感。因此，村干部和村組織在村民中的威信并不高，其管理活動依靠的不是權(quán)威而是權(quán)力。農(nóng)民對村干部和村組織的不信任，大大地阻礙了“村兩委”組織功能的發(fā)揮和鄉(xiāng)村治理的效能。但是，“客觀地說，基層組織在促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟增長方面的作用是強大而積極的，但比較而言，在治理方面的努力就差強人意?；蛘哒f，目前的基層組織體制，如果說在動員和組織經(jīng)濟方面是有效的，那么在改善鄉(xiāng)村治理方面，是基本不相適應(yīng)的。所以，改善鄉(xiāng)村治理，首先要反思和檢討的，是改造基層組織體制”?！盎鶎咏M織改革必須有大動作。在一定意義上可以說，現(xiàn)在的任務(wù)是要再造基層組織體系”。再造農(nóng)村社會基礎(chǔ)，提高農(nóng)民的組織化水平。
二、農(nóng)村(民)組織在農(nóng)村基層的重要作用
當(dāng)前我國政治、經(jīng)濟的發(fā)展?fàn)顩r以及整個社會的發(fā)展?fàn)顩r，為農(nóng)村組織和農(nóng)民組織的發(fā)展提供了一個歷史性的機遇，創(chuàng)造了非常好的政治環(huán)境、經(jīng)濟環(huán)境和社會環(huán)境。我們要在現(xiàn)有的農(nóng)村經(jīng)濟政策的空間里改造基層農(nóng)村社會基礎(chǔ)，逐步解決“三農(nóng)問題”，在農(nóng)村社會建立各種形式的農(nóng)村組織和農(nóng)民組織，提高農(nóng)民組織化水平，這有利于促進(jìn)基層農(nóng)村政治、經(jīng)濟和社會文化的發(fā)展，具體體現(xiàn)在： "
首先，在基層農(nóng)村政治建設(shè)上，農(nóng)村組織化水平的提高，有利于基層民主政治的發(fā)展和公民民主意識的成長，有利于農(nóng)民利益表達(dá)和民主參與過程的有序化、制度化和對國家權(quán)力社會監(jiān)督的機制化。從民主管理的角度看，農(nóng)民組織可以平衡農(nóng)村社會各階層的利益，制約基層政權(quán)組織的權(quán)力，防止強勢群體侵犯農(nóng)民權(quán)益，“必須讓社會中的主要利益團(tuán)體聯(lián)合參與政府組織，以此來防止任何一個利益團(tuán)體可能將自身的意志強加于其他利益集團(tuán)”。。從政治參與和利益表達(dá)的角度來看，隨著社會格局的深刻變動，農(nóng)民的利益關(guān)系也發(fā)生了深刻的變化，由此而產(chǎn)生的許多社會矛盾和經(jīng)濟糾紛，就需要農(nóng)村有相應(yīng)的解決機制。而單個農(nóng)民的利益表達(dá)和訴求就顯得“軟弱無力”，在整個政治參與體制中處于劣勢；而且，作為單純原子化農(nóng)民的政治參與，容易帶來政治參與的失序和低效，需要農(nóng)民組織起來表達(dá)自己的訴求，建立與國家政權(quán)的聯(lián)系通道。從農(nóng)民組織的公益性來看，它會更多地關(guān)注社會弱勢群體的利益訴求，關(guān)注社會的多元化需求，統(tǒng)籌社會各方，兼顧弱勢群體，發(fā)揚民主，實現(xiàn)社會公平。廣大農(nóng)民應(yīng)該組織起來，在利益一致的基礎(chǔ)上結(jié)成各式各樣的農(nóng)民組織，集中農(nóng)民意見，代表農(nóng)民利益，和政府部門以及其他社會組織進(jìn)行對話，有序地進(jìn)行政治參與和利益表達(dá)，以增強農(nóng)民與國家、市場和社會的博弈能力。
其次，在基層農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展上，農(nóng)民組織化水平的提高，有利于建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)向科學(xué)化、商品化、集約化轉(zhuǎn)型；有利于提高農(nóng)業(yè)組織化程度，增加農(nóng)民收入，促進(jìn)農(nóng)民經(jīng)營的有序競爭，提高農(nóng)業(yè)的國際競爭力；也有利于國家的宏觀調(diào)控和宏觀組織。應(yīng)該把原子化的農(nóng)民個體結(jié)成代表農(nóng)民權(quán)益的組織，發(fā)揮廣大農(nóng)民群眾的主體性作用。農(nóng)村組織和農(nóng)民組織也可以以專業(yè)經(jīng)濟合作組織、農(nóng)村合作社、農(nóng)民互助協(xié)會等形式，參與到農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村金融服務(wù)體系建設(shè)、農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易和流通體系建設(shè)中去。另一方面，隨著市場化、信息化和農(nóng)業(yè)科技的快速發(fā)展以及電話、電腦、網(wǎng)絡(luò)等現(xiàn)代信息傳輸工具在農(nóng)村的使用，農(nóng)村市場服務(wù)型中介組織發(fā)展很快。這些中介組織在市場營銷、信息服務(wù)、農(nóng)產(chǎn)品加工、儲藏和農(nóng)資采購經(jīng)營等方面提供了許多便捷服務(wù)，有利于農(nóng)民r解市場信息，調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和規(guī)模，避免盲目生產(chǎn)}在彌補市場和政府的不足，克服市場失靈和政府失靈方面能起到重要作用。
最后，在基層社會和文化建設(shè)方面，農(nóng)民組織化水平的提高，有利于農(nóng)村基層社會的和諧穩(wěn)定。目前，對于農(nóng)民個體來說，一方面，一家一戶分散經(jīng)營的生產(chǎn)方式以及國家權(quán)力對農(nóng)村社會控制的減弱，使得農(nóng)民在生產(chǎn)、生活方面的需求不斷增長，從而產(chǎn)生對各種社會組織的需求。在現(xiàn)實生活中，農(nóng)民自發(fā)結(jié)成各種組織，如生產(chǎn)幫扶組織、特困戶救助組織、兒童上學(xué)接送組織等。這些農(nóng)村社會組織在社會互助、公共援助、社會福利、情感交流等方面進(jìn)行合作。另一方面，由于農(nóng)村基本上都是一家一戶進(jìn)行生產(chǎn)，大多數(shù)農(nóng)村家庭很難備足各種農(nóng)具，很難具有足夠的資金、技術(shù)，或因家庭勞動力不足等原因，程度不同地需要各種農(nóng)村組織的幫助。除了在物質(zhì)利益方面需要實際幫助以外，農(nóng)民在體育、衛(wèi)生、文化和精神等方面還需要組織實體，以便于開展各種體育活動、衛(wèi)生活動、文化活動等。這些活動既能滿足農(nóng)民的社會情感需求，也能滿足他們的精神信仰需求。但是，我們也應(yīng)該看到，農(nóng)村組織的各種活動，不乏有迷信活動、非法宗教活動以及違法活動。所以，我們要對農(nóng)民進(jìn)行教育，以提高他們的素質(zhì)，使廣大農(nóng)民樹立正確的價值觀、道德觀、消費觀、婚育觀，不斷提高農(nóng)民的思想道德水平，讓農(nóng)民在社會主義新農(nóng)村建設(shè)中發(fā)揮他們的主動性、積極性和創(chuàng)造性。
既然農(nóng)民組織化水平的提高有利于促進(jìn)基層社會政治、經(jīng)濟和文化的發(fā)展，那么，就應(yīng)該給予農(nóng)村社會組織和農(nóng)民組織相應(yīng)的法律地位，保障農(nóng)村組織和農(nóng)民組織在基層社會的活動，提高農(nóng)村組織和農(nóng)民組織的民主化、制度化和法律化水平。
三、國內(nèi)有關(guān)鄉(xiāng)村治理理論和農(nóng)村(民)組織對鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的影響 "
國內(nèi)理論界對于鄉(xiāng)村治理理論的研究以及鄉(xiāng)村治理的模式和路徑選擇，大多是從國家與社會互動關(guān)系的視角出發(fā)，立足于解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在的問題而提出來的，而很少有專文從尊重農(nóng)民的權(quán)利、發(fā)揮農(nóng)民群眾的主體性作用的視角，提出農(nóng)民組織化水平的提高對于鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)改革的影響，而這恰恰是解決中國農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民問題的核心所在。
中國問題的實質(zhì)是農(nóng)村問題，而農(nóng)村問題的實質(zhì)是農(nóng)民問題，解決農(nóng)民問題的出路在于改造農(nóng)村社會的社會組織結(jié)構(gòu)以及農(nóng)民的聯(lián)結(jié)和組織方式。針對我國目前農(nóng)村組織化水平低、農(nóng)民居住分散以及農(nóng)民群體具有散漫性的特點，鄉(xiāng)村治理的根本出路就在于把農(nóng)民組織起來，建立各種農(nóng)民組織，再造農(nóng)村基層組織化的社會基礎(chǔ)。理由是：
根據(jù)多中心治理理論，把農(nóng)民組織起來，建立各式各樣的農(nóng)村組織和農(nóng)民組織，使這些農(nóng)村組織和農(nóng)民組織成為鄉(xiāng)村治理的中心，與政府組織、非政府組織以及各種社會組織進(jìn)行合作治理，實現(xiàn)基層社會與政府之間的互動，“一方面，社會中分散的利益按照功能分化的原則組織起來，有序地參與到政策形成過程中去；另一方面，從這種制度化的參與機制中，國家權(quán)力獲得了穩(wěn)定的支持來源(合法性)和控制權(quán)”。在經(jīng)濟上，這些組織參與基層社會的經(jīng)濟管理，可以把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)從繁重的經(jīng)濟事務(wù)中解脫出來，切斷了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為“謀利性政權(quán)人”的經(jīng)濟基礎(chǔ)。在政治上，這些組織參與鄉(xiāng)村社會的政治民主建設(shè)，進(jìn)行自我管理、自我服務(wù)、自我監(jiān)督，這樣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)可以從傳統(tǒng)的政治管理繁瑣的事務(wù)中解放出來，而它所要“扮演的角色越來越不是服務(wù)的直接供給者而是調(diào)停者、中介人甚或裁判員”。這樣就切斷了上級政府可借以利用的壓力型體制的通道。在社會文化建設(shè)上，農(nóng)村組織和農(nóng)民組織可以為村民提供各種服務(wù)和幫助，開展各種健康有益的群眾文化活動和互助活動，實現(xiàn)農(nóng)民的自我教育、相互合作和相互援助。這樣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)“政府與社會力量通過面對面的合作方式組成了網(wǎng)狀管理系統(tǒng)”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農(nóng)民組織及其他社會主體就能以平等的身份，通過對話建立合作關(guān)系來實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理的目標(biāo)。
從國家對農(nóng)村社會政治整合的轉(zhuǎn)型來看。由于實施城鄉(xiāng)一體化和“工業(yè)支持農(nóng)業(yè)、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”的農(nóng)村戰(zhàn)略，國家對農(nóng)村社會的整合方式發(fā)生了很大變化，尤其是以農(nóng)業(yè)稅費改革特別是社會主義新農(nóng)村建設(shè)的推動為標(biāo)志，國家對社會的整合開始由“汲取式整合”向“供給式整合”轉(zhuǎn)型。在這個轉(zhuǎn)型過程中，國家應(yīng)該充分發(fā)揮農(nóng)民的主體性作用，維護(hù)農(nóng)民的權(quán)利和自由，保護(hù)農(nóng)民權(quán)益，對農(nóng)村社會應(yīng)該采取新的整合方式，挖掘基層社會的內(nèi)在潛力，為鄉(xiāng)村社會的民主治理和自主治理提供內(nèi)生動力。這種內(nèi)生動力借助于國家、市場和社會等外在力量的推動，使農(nóng)村社會的民主治理和自主治理具有堅實的社會組織基礎(chǔ)。把農(nóng)民組織起來，讓農(nóng)民組織在基層農(nóng)村的政治、經(jīng)濟和社會文化中發(fā)揮農(nóng)民的主體性作用，行使憲法和法律賦予農(nóng)民的各種權(quán)利，以便與政府組織、非政府組織以及各種社會組織共同參與鄉(xiāng)村治理。
顯然，上述的治理結(jié)構(gòu)必然涉及到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)改革的未來走向問題。從現(xiàn)有的對未來鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的各種觀點來分析，其目的基本上都是為了解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在的問題而提出來的。在實際生活中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)仍然存在許多問題，這一方面反映出鄉(xiāng)村治理是一個長期而復(fù)雜的艱巨任務(wù)，不僅僅是因為我國農(nóng)村地域廣闊、農(nóng)民數(shù)量龐大、農(nóng)村生產(chǎn)水平低下的歷史和現(xiàn)實狀況所形成的黏滯性給治理帶來難度；還因為我國以為主要形式的農(nóng)村改革到現(xiàn)在也只有不到30年的時間，而要在這短短的時間里理順鄉(xiāng)村社會的各種結(jié)構(gòu)和關(guān)系，幾乎是不可能的；而且，隨著整個國家政治、經(jīng)濟和社會的不斷發(fā)展變化，各種新的政策、措施會不斷出臺，各種新的情況也會不斷產(chǎn)生。所以鄉(xiāng)村治理是一個長期的調(diào)適過程。但另一方面，我們也必須看到，我們所采取的立足于解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)實問題的鄉(xiāng)村治理路徑，都難免有“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的弊病。因為隨著一個問題的解決，難免又會出現(xiàn)新的問題，同時又產(chǎn)生解決新的問題的方法和途徑。而要想從根本上解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)問題，就要尋找產(chǎn)生鄉(xiāng)鎮(zhèn)問題的根源：農(nóng)民組織化水平低下所造成的弱社會。
“治理危機”的出現(xiàn)，主要根源在于政府在經(jīng)濟發(fā)展過程中的過度介入。這種過度介入，如果用國外關(guān)于政府與市場關(guān)系的理論來分析，就是地方政府的“發(fā)展型政府”特征。政府在經(jīng)濟發(fā)展過程中的過度作用，既是中國經(jīng)濟持續(xù)高速增長的解釋，也是社會不和諧加劇的解釋。斯坦福大學(xué)政治系教授戴慕珍通過對中國農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展過程的研究，提出了“地方政府公司主義”的概念：一方面，在經(jīng)濟發(fā)展的過程中，地方政府具有了公司的許多特征，官員們像一個董事會成員那樣行動；另一方面，在地方經(jīng)濟的發(fā)展過程中，地方政府與企業(yè)密切合作。一個地方政府協(xié)調(diào)轄區(qū)內(nèi)各個經(jīng)濟事業(yè)單位，似乎是一個從事多種經(jīng)營的實業(yè)公司。
“地方政府公司主義”雖然最初只是被用來解釋鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)快速發(fā)展的現(xiàn)象，但是它揭示了基層政府活動的主要內(nèi)容和方式。現(xiàn)在，雖然原來意義上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)沒落，但是基層政權(quán)參與經(jīng)濟運作、介入企業(yè)運行的意愿和活動并沒有減少，或者說，雖然已經(jīng)基本上不再直接興辦控制企業(yè)，但是，地方政府在招商引資、土地征用等方面介入經(jīng)濟活動的強烈沖動，表現(xiàn)出同樣鮮明的公司化行為特征。因此，“公司化”成為地方政府的重要特征。這是目前地方政府存在的主要問題，是政府運行的癥結(jié)所在。這種公司化特征集中表現(xiàn)為地方政府以追求經(jīng)濟增長，特別是財政收入為最高動力。在某種意義上，GDP是公司化政府的營業(yè)額，財政收入則是其利潤。在“發(fā)展是第一要務(wù)”的口號下，GDP和財政收入增長成為政府活動的核心，而政府的公共服務(wù)責(zé)任則退居其次。
政府的公司型特征在經(jīng)濟發(fā)展的過程中發(fā)揮了很大的作用，但同時，也是“治理危機”的基本成因。第一，在公司化的政府運行邏輯下，資源主要被用于滿足地方經(jīng)濟發(fā)展，面向全社會提供公共物品的目標(biāo)被忽略，基層政權(quán)沒有提供公共物品的動機；第二，僵化的行政體制使得國家與社會之間的關(guān)系不平衡，社會的要求對基層政權(quán)沒有制度性的約束力；第三，政府無法有效地化解基層社會內(nèi)部的緊張和沖突，一方面基層政權(quán)對于社會沖突的處理缺少動力，另一方面基層政權(quán)本身也被卷入社會沖突中，成為沖突過程中的利益相關(guān)者甚至是沖突發(fā)生的根源（尤其是體現(xiàn)在矛盾最為集中的征地活動中）；第四，政府無法滿足基層社會對公共服務(wù)和公共物品的需要，因而無法有效調(diào)動政治支持和信任。
關(guān)鍵詞：社會治理；綜治網(wǎng)格；創(chuàng)新
中圖分類號：D035 文獻(xiàn)識別碼：A 文章編號：1001-828X（2017）010-00-01
加強和創(chuàng)新社會治理，完善中國特色社會主義社會治理體系，是建設(shè)更高水平的平安中國的重要保障，是進(jìn)一步增強人民群眾安全感的重要基石?；鶎泳C治網(wǎng)格工作，對于加強基礎(chǔ)綜治基礎(chǔ)，提升現(xiàn)代社會治理水平至關(guān)重要。如何提升基層綜治網(wǎng)格工作水平，是一個值得深入探討的話題。本文重點圍繞“網(wǎng)格怎么劃、網(wǎng)格做什么、誰來做、如何做”等問題，創(chuàng)造性地提出了網(wǎng)格工作“十要”、網(wǎng)格工作“四法”，并規(guī)范了各個層面的服務(wù)管理團(tuán)隊，從而進(jìn)一步明確了工作內(nèi)容、創(chuàng)新了工作方法、落實了工作責(zé)任，為開創(chuàng)基層社會治理綜合治理工作新格局奠定了基礎(chǔ)。
一、科學(xué)劃分，合理構(gòu)建服務(wù)管理單元
按照精細(xì)化管理的要求，優(yōu)化社會服務(wù)管理單元，使基層服務(wù)管理組織設(shè)置更合理、更科學(xué)、更有利于工作開展。一是在劃分原則上，以現(xiàn)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村居（社區(qū)）管理格局為基礎(chǔ)，綜合衡量地域位置、戶數(shù)多少、人情世故等多方面因素，并充分考慮工作開展的“完整性、便利性、均衡性”，屬地劃分，適度劃分。二是在劃分程序上，按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）制定總體網(wǎng)格規(guī)劃、村居（社區(qū)）提出具體網(wǎng)格劃分方案、相關(guān)職能部門最后協(xié)商確定的方式進(jìn)行。三是在網(wǎng)格管理上，將劃分好的網(wǎng)格，按地域和類別合理編排，確定相應(yīng)序號，實施登記管理。
二、明確職責(zé)，整合優(yōu)化服務(wù)管理團(tuán)隊
根據(jù)基層綜治工作任務(wù)，重點關(guān)注基層社會治理的“十要”：即實有人口底數(shù)“清”、重點人群幫教“誠”、社會治安防控“嚴(yán)”、矛盾糾紛化解“早”、民情信息反映“靈”、安全隱患整改“實”、非法經(jīng)營管控“牢”、應(yīng)急處置行動“快”、公共服務(wù)發(fā)揮“好”、平安法制宣傳“勤”。為實現(xiàn)上述目標(biāo)，根據(jù)社會治理工作的新要求，對服務(wù)管理的機構(gòu)設(shè)置和人員配置可以進(jìn)行改革調(diào)整，真正實現(xiàn)社會服務(wù)管理中心的實體化運作。一是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）層面，以社會服務(wù)管理中心建設(shè)為重點，抓好“一室+一廳+N隊”建設(shè)?！耙皇摇奔淳C合協(xié)調(diào)辦公室，主要承擔(dān)總體規(guī)劃部署、牽頭協(xié)調(diào)、檢查督辦、日常工作辦理等職能；“一廳”即服務(wù)大廳，凡是對群眾服務(wù)的事項都納入大廳業(yè)務(wù)承辦范圍；“N隊”可以把社會治安防控、矛盾糾紛化解、安全生產(chǎn)管控、特殊人群管理等多支承擔(dān)不同的服務(wù)管理職責(zé)的隊伍一起劃入管理。二是在村居（社區(qū)）層面，以社會服務(wù)管理站建設(shè)為重點，抓好“窗口+團(tuán)隊”建設(shè)?！按翱凇奔丛O(shè)立對外服務(wù)窗口，落實專門工作人員，為轄區(qū)公眾提供一站式服務(wù)；“團(tuán)隊”既可以是由駐村領(lǐng)導(dǎo)、駐村干部、片警等基層干部組成的基礎(chǔ)團(tuán)隊，也可以是巡防、調(diào)解、幫教等具有特色的專業(yè)團(tuán)隊。三是在網(wǎng)格層面，每個網(wǎng)格都配備一名網(wǎng)格員，切實做好網(wǎng)格內(nèi)的社會服務(wù)管理工作。
三、健全體系，充分發(fā)揮服務(wù)管理效能
要在健全工作體系上下功夫。主要是通過完善和落實工作例會、首問責(zé)任、情況報告、督查督辦、考核獎懲、工作流程、基本臺賬等制度，形成“黨政領(lǐng)導(dǎo)、條塊結(jié)合、上下聯(lián)動”的工作模式，有效避免重復(fù)建設(shè)和各自為政，促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村居（社區(qū)）和網(wǎng)格間日常工作的對接，促進(jìn)部門間工作資源的有機整合，真正把有限的人力、物力、財力都用到社會服務(wù)管理的刀刃上。要在完善工作機制上下功夫。不斷完善以矛盾聯(lián)調(diào)、治安（安全）聯(lián)防、工作聯(lián)動、信息聯(lián)通、問題聯(lián)治、事件聯(lián)處、平安聯(lián)創(chuàng)、服務(wù)（管理）聯(lián)抓為主要內(nèi)容的工作機制，進(jìn)一步整合社會服務(wù)管理力量，規(guī)范社會服務(wù)管理行為，保證服務(wù)管理工作高效、有序地開展。要在化工作保障上下功夫。在落實專項經(jīng)費的基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌安排村郵員、流管員、計生員等各類人員的支出經(jīng)費，解決好專職網(wǎng)格管理員的報酬問題；建立完善內(nèi)部考核激勵機制，加強督促檢查，最大限度地調(diào)動黨員、干部和社會各方面參與這項工作的積極性。
四、創(chuàng)新方法，高效開展服務(wù)管理工作
社會服務(wù)管理的方式方法需不斷創(chuàng)新，提出網(wǎng)格工作“四法”，促進(jìn)服務(wù)管理工作高效開展。一是實行“定人定格定責(zé)”。每個網(wǎng)格都落實專人管理，明確責(zé)任，強化考評。二是推行“一卡一冊一線”?！耙豢ā奔礊槊穹?wù)聯(lián)系卡，卡片以網(wǎng)格為單位設(shè)計發(fā)放，內(nèi)容包括各級服務(wù)管理內(nèi)容、流程、聯(lián)系方式、監(jiān)督電話、主要服務(wù)人員等，做到一卡在手，辦事不憂?！耙粌浴奔淳W(wǎng)格員工作手冊，由網(wǎng)格專職服務(wù)管理人員填寫使用，內(nèi)容包括網(wǎng)格基本情況、群眾需求、民情信息、案件事件、工作記錄等?！耙痪€”即服務(wù)咨詢熱線，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村居（社區(qū)）開通一條服務(wù)咨詢熱線電話，隨時接受群眾業(yè)務(wù)辦理、咨詢、求助、投訴等。三是堅持“月訪月清月會”?！霸略L”就是由網(wǎng)格專管員及其服務(wù)團(tuán)隊每月對網(wǎng)格內(nèi)的工作對象、困難群眾、重點部位進(jìn)行集中走訪，聽取意見，摸清底數(shù)，掌握實情?！霸虑濉本褪菍κ芾淼霓k理事項、各類矛盾糾紛做到能辦即辦、當(dāng)月結(jié)清。“月會”就是服務(wù)管理中心每月召開工作例會，談網(wǎng)格實情、談工作業(yè)績、談存在問題，集中梳理、分析和研究解決工作中存在的問題，相互交流服務(wù)管理情況，總結(jié)經(jīng)驗，部署工作。四是做到“勤查勤問勤記”?！扒诓椤本褪蔷W(wǎng)格專管員及服務(wù)管理團(tuán)隊經(jīng)常對網(wǎng)格進(jìn)行巡查，重點檢查發(fā)現(xiàn)違法犯罪、安全隱患、非法經(jīng)營等情況。“勤問”就是經(jīng)常同群眾交談溝通，問民情、問困難、問問題。“勤記”就是將“勤查”“ 勤問”“訪談”得到的情況及時記錄到網(wǎng)格員工作手冊，作好備忘。
參考文獻(xiàn)：
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關(guān) 鍵 詞：農(nóng)村信用社；改革模式；信息披露；道德風(fēng)險
中圖分類號：F830.61 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1006-3544(2007)01-0022-02
一､農(nóng)村信用社省聯(lián)社的現(xiàn)狀
2003年，中央政府頒布《深化農(nóng)村信用社改革試點方案》，并選擇吉林､重慶､陜西､山東､浙江､江西､江蘇､貴州八省市為試點地區(qū)，對農(nóng)村信用社進(jìn)行了新一輪的改革。2004年，改革鋪開到絕大部分省､市､自治區(qū)，并出臺了《關(guān)于明確對農(nóng)村信用社監(jiān)督管理職責(zé)分工指導(dǎo)意見的通知》([2004]48號)､《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步深化農(nóng)村信用社改革試點的意見》([2004]66號)､《農(nóng)村信用社省(自治區(qū)､直轄市)聯(lián)合社管理暫行規(guī)定》(銀監(jiān)發(fā)[2003]14號)等一整套的文件､政策，以此對農(nóng)村信用社改革進(jìn)行指導(dǎo)。改革的內(nèi)容之一就是把農(nóng)村信用社的管理權(quán)交給省級政府，而大部分省市都采取了建立省聯(lián)社并通過省聯(lián)社來管理農(nóng)村信用社的形式，即通常人們所說的省聯(lián)社模式。
所謂省聯(lián)社模式，是指將縣聯(lián)社和信用社原來的兩級法人合并為一級法人，在縣聯(lián)社的基礎(chǔ)上，出資建立省級聯(lián)社。對農(nóng)村信用社的改革進(jìn)行指導(dǎo)的一整套文件一方面規(guī)定省聯(lián)社是由省(自治區(qū)､直轄市)政府授權(quán)的行政管理機構(gòu)，另一方面又規(guī)定省聯(lián)社是具有獨立法人資格的地方性金融機構(gòu)。文件規(guī)定，“經(jīng)省(自治區(qū)､直轄市)政府授權(quán)，省聯(lián)社承擔(dān)對轄內(nèi)農(nóng)村信用社(含農(nóng)村合作銀行，下同)的管理､指導(dǎo)､協(xié)調(diào)和服務(wù)職能”，“省聯(lián)社不對公眾辦理存貸款金融業(yè)務(wù)”。也就是說，省聯(lián)社所行使的管理､指導(dǎo)､協(xié)調(diào)和服務(wù)職能都必須經(jīng)省政府的授權(quán)，沒有省政府的授權(quán)，就不能行使。另外，根據(jù)文件規(guī)定，省政府還可以授權(quán)省聯(lián)社行使其他管理職責(zé)。由此可以看出，省聯(lián)社行使的是一種省政府授權(quán)的行政管理權(quán)。而對另一層面的作為地方金融機構(gòu)而言，文件又規(guī)定，省聯(lián)社“是由所在省(自治區(qū)､直轄市)內(nèi)的農(nóng)村信用合作社､市(地)聯(lián)合社､縣(市､區(qū))聯(lián)合社､縣(市､區(qū))農(nóng)村信用合作聯(lián)社､農(nóng)村合作銀行自愿入股組成，實行民主管理，主要履行行業(yè)自律管理和服務(wù)職能，具有獨立企業(yè)法人資格的地方性金融機構(gòu)”。省聯(lián)社要依法自主經(jīng)營､自負(fù)盈虧､自擔(dān)風(fēng)險､自我約束，從這個意義上說，省聯(lián)社又是一個企業(yè)。
要設(shè)立省聯(lián)社，必須有符合規(guī)定的章程､注冊資本金，要辦理營業(yè)執(zhí)照和金融許可證，而且省聯(lián)社的解散､被接管､被撤銷和被宣告破產(chǎn)，適用《中華人民共和國公司法》及相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定。另外，根據(jù)規(guī)定，由社員代表組成的社員大會是省聯(lián)社權(quán)力機構(gòu)，行使制定和修改章程，選舉理事，審議批準(zhǔn)省聯(lián)社年度財務(wù)預(yù)算方案､決算方案､利潤分配方案和虧損彌補方案等職權(quán)；省聯(lián)社設(shè)有理事會，對社員大會進(jìn)行執(zhí)行和監(jiān)督，行使執(zhí)行社員大會決議，聘任或解聘省聯(lián)社主任，擬訂省聯(lián)社分立､合并､解散的方案等職權(quán)；主任和副主任構(gòu)成了省聯(lián)社高級管理層，行使組織實施理事會決議，擬訂省聯(lián)社規(guī)章管理制度等職權(quán)。
二､省聯(lián)社模式運作過程中存在的問題
盡管省聯(lián)社的成立對加強農(nóng)村信用社內(nèi)控建設(shè)､網(wǎng)絡(luò)建設(shè)､降低經(jīng)營風(fēng)險等有積極的意義，而且在省聯(lián)社模式下，農(nóng)村信用社改革迅速推進(jìn)，經(jīng)營環(huán)境有了明顯地改善。但經(jīng)過實踐，這種模式不可避免地出現(xiàn)了一些問題，妨礙了該模式的有效運行以及我國農(nóng)村信用社改革的積極推進(jìn)。
(一)省聯(lián)社“政企合一”的模式不利于建立科學(xué)的信息披露制度
農(nóng)村信用社從一成立就有“官辦”色彩，經(jīng)過多年的改革已有了很大的好轉(zhuǎn)，但是根據(jù)目前對省聯(lián)社角色的定位，賦予了省聯(lián)社“運動員”和“裁判員”雙重角色：省聯(lián)社既是市場主體性質(zhì)的地方金融機構(gòu)，是企業(yè)；又是一個政府授權(quán)的行政機關(guān)性質(zhì)的管理機構(gòu)，是行政機關(guān)。在這種制度安排下，政府對省聯(lián)社不可避免地會進(jìn)行行政控制，而省政府不可能對基層社也去管理，這樣它可能會借助地市､縣､鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的力量來管理信用社，政府對信用社的行政干預(yù)就延伸到了各級農(nóng)村信用社，從而導(dǎo)致“政企不分”。中國國有企業(yè)改革基于主體法律角色單一的原則，經(jīng)過多年的探索，實行了政企分開，并通過實踐證明是正確的。但是，現(xiàn)在省聯(lián)社又恢復(fù)了“政企合一”狀態(tài)，必然會影響到農(nóng)村信用社的市場約束機制和法人治理結(jié)構(gòu)的完善。
從上述分析可以看出，省聯(lián)社處于市場主體兼行政機關(guān)的政企合一狀態(tài)，而這種狀態(tài)不利于信用社建立科學(xué)的信息披露制度。在需要對信息進(jìn)行披露時，只能是對信息有選擇的進(jìn)行披露，即只披露那些對自己有利的信息。對于那些不利于自己的信息則進(jìn)行掩蓋，如把信用社之間的惡性競爭當(dāng)作“家丑”來處理，而這可能會使一部分經(jīng)營不善的信用社繼續(xù)經(jīng)營下去，不利于信用社的長遠(yuǎn)利益和信用社的可持續(xù)健康發(fā)展。
(二)省聯(lián)社不具備真正意義上的獨立法人地位
文件規(guī)定，現(xiàn)行省聯(lián)社一方面由農(nóng)村信用社等自愿入股，實行民主管理，具有獨立企業(yè)法人資格，依法自主經(jīng)營､自負(fù)盈虧､自擔(dān)風(fēng)險､自我約束，對轄內(nèi)的農(nóng)村信用社承擔(dān)管理､指導(dǎo)､協(xié)調(diào)和服務(wù)職能；而另一方面對基層社的管理､指導(dǎo)､協(xié)調(diào)和服務(wù)職能必須經(jīng)省政府授權(quán)，省政府負(fù)責(zé)省聯(lián)社的管理，但省聯(lián)社不吸收除信用社以外的其他法人和自然人入股。也就是說，省政府不能入股省聯(lián)社，不能成為省聯(lián)社的股東。從這個意義上說，省政府不能領(lǐng)導(dǎo)管理省聯(lián)社。但是，按照規(guī)定，省政府又必須管理省聯(lián)社，這樣，省聯(lián)社的獨立法人地位就受到了管制。在這種領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的行政關(guān)系下，省政府很難不越位管理，而省聯(lián)社的自主管理也很難實現(xiàn)。
另外，現(xiàn)行體制下社員大會是省聯(lián)社的權(quán)力機構(gòu)，并且設(shè)有理事會來對社員大會進(jìn)行執(zhí)行和監(jiān)督，而省聯(lián)社主任則由理事會聘任和解聘。但在實際中，高級管理人員往往由政府任命，政府對他們的考察提名､任職資格等有很大的發(fā)言權(quán)，而所謂的由信用社選出的代表選舉產(chǎn)生高層管理人員難免走過場，最終這些高層管理人員的任命還是政府說了算。這些人員自然就不會對股東負(fù)責(zé)，而是對決定他們命運的上級負(fù)責(zé)，往往他們的決定體現(xiàn)了政府的意志，而省聯(lián)社也就很難具備完全的獨立法人地位。
(三)省聯(lián)社模式會加劇道德風(fēng)險
這次改革把農(nóng)村信用社的管理交給地方政府負(fù)責(zé)，在這種情況下，政府對信用社進(jìn)行干預(yù)的可能性會增加，例如：在地方政府財政緊張時，國有銀行受它影響可能性較小，它就會重點對信用社進(jìn)行干預(yù)，以擴大對本地信貸投入或支持其他一些能讓政府出政績的工程；由于商業(yè)銀行等金融機構(gòu)大規(guī)模從農(nóng)村撤出，農(nóng)村信用社在農(nóng)村金融中就發(fā)揮了主力軍作用，這基本上決定了農(nóng)村金融體系必須存在，否則農(nóng)村金融就出現(xiàn)了缺失，支持“三農(nóng)”的重任將無人承擔(dān)，而省聯(lián)社由省內(nèi)各信用社入股組成，它也不能倒，否則它的股東就會承擔(dān)損失，甚至也會倒閉。因此，省聯(lián)社即使經(jīng)營不善，政府也會被迫為其“埋單”。有了政府的保底，省聯(lián)社的危機意識就會很淡薄。生存危機沒有了，就會失去發(fā)展的動力；股東關(guān)注的只是他能獲得的收益，而不會去關(guān)注信用社是如何經(jīng)營的，是不是存在風(fēng)險以及能不能持續(xù)發(fā)展等等。只要股東能獲得令他滿意的收益，就不會給信用社增加壓力。這樣，信用社來自股東的壓力就比較??；而省聯(lián)社的高層管理人員往往是由政府任命，他們?yōu)楸Ｗ∽约旱奈恢弥粫犆谡皇菍蓶|負(fù)責(zé)。這種層層之間的道德風(fēng)險也就不可避免了。
(四)省聯(lián)社的決策行為可能影響基層社的正常經(jīng)營活動
省聯(lián)社做出的決策往往是面向全省每個信用社的，而不考慮其具體情況，如地理位置､規(guī)模大小､經(jīng)營的好壞等等，這種“一刀切”的決策缺乏大量充分調(diào)研及意見征集，有的決策雖然發(fā)出了意見征集通知但往往只是很少的幾天，基層社的考慮時間太短，根本不能形成一個成熟的意見。這更像是為了完成一項任務(wù)流程而不得不發(fā)，而不是真正想征集意見，在具體工作中意義不大。這種情況下做出的決策并不適用每個信用社，有的社對這些決策就會感到無所適從。而且，省聯(lián)社決策做出后，往往基層社必須服從，基層法人社基本上失去了獨立性。如一些省份撤銷代辦站，給基層社的經(jīng)營活動帶來很大不便，有的基層社并不想撤銷，但還是不得不服從省聯(lián)社的決定，從而導(dǎo)致存款減少､人力資源緊張､支農(nóng)工作更加難以開展。
(五)省聯(lián)社很難真正做到協(xié)調(diào)､服務(wù)基層工作
省聯(lián)社工作人員一般有限，而且與基層社的人員之間大多相互不認(rèn)識，對基層社的認(rèn)識基本上是通過開會､聽匯報､看報表等形式形成的，如果這些是有水分的，省聯(lián)社的工作人員就很難真正了解掌握基層社的情況，就很難去具體指導(dǎo)基層社的工作。另外，省聯(lián)社與基層社之間缺乏互動?，F(xiàn)在省聯(lián)社的角色之一是管理者，作為管理者面對基層社的時候，會認(rèn)為自己在面對下級，下級對上級需要服從，而基層社也認(rèn)為省聯(lián)社是自己的上級，對省聯(lián)社的決策即使有意見也不會提出，兩者之間的溝通橋梁就這樣斷了。省聯(lián)社對下面的情況不真正了解，只按自己認(rèn)為正確的去指導(dǎo)基層社的工作；基層社不主動與省聯(lián)社溝通，卻在背后意見滿腹，影響工作情緒。在這種互動不足的情況下，省聯(lián)社要真正做好協(xié)調(diào)､服務(wù)基層工作，可以說是難上加難。
三､對完善省聯(lián)社模式的建議
(一)減少行政干預(yù)
在目前的省聯(lián)社模式下，省聯(lián)社的管理權(quán)在政府手中，且要求不能把信用社的管理權(quán)下放到地市､縣､鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，但農(nóng)村信用社遍布各地，省政府勢必會借助地市､縣､鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的力量來管理，使得信用社不得不聽政府指揮，而省聯(lián)社高層管理人員首先是由政府推薦的，然后經(jīng)法定程序認(rèn)可，也就是通過社員大會選舉產(chǎn)生，這難免有走過場之嫌，他們的任命的主要決定權(quán)還在政府手中，因此他們可能只聽命于政府，而不是對社員負(fù)責(zé)?？梢?，雖然改革要求省政府堅持政企分開原則對信用社依法實施管理，不干預(yù)具體業(yè)務(wù)和經(jīng)營活動，但是政府對信用社的干預(yù)無處不在。因此，要完善省聯(lián)社模式，我們首先應(yīng)該明確政府的定位。政府的職責(zé)應(yīng)該從管理向監(jiān)管轉(zhuǎn)變，把信用社的管理權(quán)真正交給股東。政府可以在當(dāng)前司法機制不完善的情況下，幫助信用社清收舊貸､打擊逃廢債，為信用社的發(fā)展創(chuàng)造良好信用環(huán)境；制定一些優(yōu)惠政策，為信用社創(chuàng)造良好的經(jīng)營環(huán)境等等，通過這些形式來促進(jìn)信用社的健康穩(wěn)定發(fā)展。省聯(lián)社的高層管理人員不再由黨委､政府提名，而是由全體入股的社員選舉產(chǎn)生。在具體實行過程中，由于社員人數(shù)較多，且比較分散，可由基層社首先選出代表，再由代表選舉產(chǎn)生省聯(lián)社的高層管理人員。高層管理人員實行差額選舉，并且候選人員要經(jīng)過監(jiān)管部門的資格審查。這樣，這些管理人員的任命不再受制于政府，而取決于社員，他們就會轉(zhuǎn)而對社員負(fù)責(zé)，以社員利益為第一位。
政府對省聯(lián)社的行政干預(yù)減少后，信用社的管理人員擁有較大的自，在其任命取決于社員的情況下，會首先以社員的利益為重。這時，他們就會考慮如何實現(xiàn)信用社效益的最大化，其中的一方面就是建立科學(xué)的信息披露制度。并且在披露過程中，注意信息反饋，加強對相關(guān)責(zé)任人的監(jiān)督檢查，以確保信息披露制度落到實處。另外，社員作為信用社的主人，應(yīng)主動了解和積極參與信用社的經(jīng)營管理，從而有效地督促信用社主動披露信息，以切實維護(hù)自身權(quán)益?？茖W(xué)的信息披露制度建立后，把信用社之間的惡性競爭當(dāng)作家丑來處理的事情就不會再發(fā)生。
(二)完善管理體制
首先，基層社的高層管理人員不再由省聯(lián)社提名，而由基層社所轄范圍的社員召開社員大會選舉產(chǎn)生。省聯(lián)社只負(fù)責(zé)基層社高層管理人員的資格審查和對他們進(jìn)行業(yè)績考核及評價，并且向股東或董事會､監(jiān)事會成員披露，以真正發(fā)揮董事會､監(jiān)事會和社員大會的作用，實現(xiàn)真正的民主，而不是流于形式。其次，督促基層社完善法人治理結(jié)構(gòu)，加強內(nèi)控建設(shè)，對基層社的發(fā)展規(guī)劃､業(yè)務(wù)活動等進(jìn)行指導(dǎo)，但不干預(yù)基層社的日常經(jīng)營活動。最后，省聯(lián)社應(yīng)重點為信用社搭建業(yè)務(wù)平臺，優(yōu)化信用社經(jīng)營環(huán)境，建立一套行之有效的風(fēng)險管理體系，探索對經(jīng)營管理層及其他員工的激勵約束機制，使管理層真正把信用社的發(fā)展作為第一目標(biāo)，把注意力集中到信用社的可持續(xù)發(fā)展上，而其他員工也積極為信用社的發(fā)展盡自己最大的努力，為信用社的發(fā)展獻(xiàn)計獻(xiàn)策，以實現(xiàn)信用社的穩(wěn)健發(fā)展。
(三)注重調(diào)查研究，進(jìn)行科學(xué)決策
各個信用社由于所處的地理環(huán)境､所在的經(jīng)營環(huán)境的不同，都有自己的特點。在具體經(jīng)營活動中需區(qū)別對待，“一刀切”式的決策不可能適用于所有的信用社。目前，省聯(lián)社所做的決策往往是面對全省所有的信用社，而不管經(jīng)營環(huán)境的好壞､所處地理環(huán)境的不同，基層社在執(zhí)行時必然會遇到困難。因此，為了提高工作效率，合理分配利用資源，省聯(lián)社應(yīng)區(qū)別對待，分類指導(dǎo)，不搞“一刀切”。在做決策之前，首先搞清各社之間的差異，對癥下藥，使各社的功能得到最大的發(fā)揮。
由于缺乏與基層社的交流互動，省聯(lián)社做出的決策往往會與基層社的實際操作存在一定的差距，不符合基層社的實際情況，而基層社盡管有意見，也不向省聯(lián)社提出，導(dǎo)致上下溝通的不順暢。為了避免這種情況的發(fā)生，省聯(lián)社應(yīng)多深入基層，多聽基層的意見，多了解基層存在的困難，搭建與基層溝通的橋梁，并且多做調(diào)查研究。不做調(diào)查就沒有發(fā)言權(quán)，省聯(lián)社作為決策者，它的決策正確與否會對下面的信用社產(chǎn)生巨大的影響。因此，省聯(lián)社的工作必須在深入調(diào)查研究的基礎(chǔ)上開展。通過深入基層，聽取基層的意見，了解農(nóng)村信用社之間的差異，了解農(nóng)村信用社發(fā)展的當(dāng)務(wù)之急，了解農(nóng)村信用社的經(jīng)營狀況等等。在此基礎(chǔ)上，認(rèn)真謀劃農(nóng)村信用社的發(fā)展思路，根據(jù)不同信用社的特點提出不同的指導(dǎo)意見。
(四)注重人才隊伍的建設(shè)
現(xiàn)代社會已進(jìn)入以人為本的時代，人才對一個企業(yè)的發(fā)展起著至關(guān)重要的作用，有了人才，企業(yè)就擁有了一筆巨大的財富。信用社要發(fā)展，就需要一批優(yōu)秀的專業(yè)技術(shù)人才來為之服務(wù)。目前制約信用社發(fā)展的瓶頸之一就是人才的缺乏。因此，省聯(lián)社人才隊伍的建設(shè)已刻不容緩。首先，要注重專業(yè)技術(shù)人才的引進(jìn)。要面向社會，面向市場，打破人才引進(jìn)的條條框框，加大人才引進(jìn)的力度，使真正德才兼?zhèn)涞娜瞬偶尤氲铰?lián)社隊伍中來。其次，還要注重提高本身已有員工的素質(zhì)。對員工多進(jìn)行培訓(xùn)，使他們在自己的崗位上更好地發(fā)揮作用。
參考文獻(xiàn)：
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以新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，深入貫徹四中全會推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略部署，進(jìn)一步提升司法所建設(shè)整體水平。
二、工作目標(biāo)
以鞏固和完善基層法治平臺建設(shè)為目標(biāo)，整體規(guī)劃、分步實施、重點突破、全面提升，努力打造設(shè)施完備、制度健全、保障有力、素質(zhì)優(yōu)良、職能彰顯的高水平規(guī)范化基層司法行政工作平臺，為經(jīng)濟社會發(fā)展提供優(yōu)質(zhì)高效的服務(wù)和保障。通過司法所建設(shè)提檔升級三年行動，持續(xù)打造司法行政基層綜合性、一站式服務(wù)平臺，推進(jìn)司法所內(nèi)涵式發(fā)展，全面提升司法所基礎(chǔ)保障、管理水平及履職能力，進(jìn)一步夯實司法行政基層基礎(chǔ)。到2022年底，所有司法所達(dá)到提檔升級基本要求。
三、主要任務(wù)
1.加強司法所黨的建設(shè)
2.完善司法所組織體系
3.提升司法所隊伍建設(shè)水平
4.優(yōu)化司法所所務(wù)管理
5.強化司法所基礎(chǔ)設(shè)施保障
6.充分發(fā)揮司法所職能作用
7.積極打造“智慧司法所”
四、創(chuàng)新舉措
堅持示范引導(dǎo)，爭先創(chuàng)優(yōu)。立足新時代司法所工作面臨的新形勢新任務(wù)，修訂市級示范司法所標(biāo)準(zhǔn)，組織開展示范司法所創(chuàng)建復(fù)評活動，加強示范司法所動態(tài)管理。通過培育典型，樹立標(biāo)桿，強化典型示范帶動作用，營造比學(xué)趕超氛圍，不斷提升全市司法所建設(shè)整體水平；
堅持整合資源，協(xié)調(diào)聯(lián)動。積極整合法治宣傳、法律服務(wù)、人民調(diào)解、法律援助等系統(tǒng)內(nèi)資源，通過開展結(jié)對共建、掛職鍛煉、交流任職、駐點實習(xí)等方式進(jìn)一步壯大司法所力量，提升司法所服務(wù)能力。加強司法所與基層綜治、公安、等工作部門協(xié)作配合，打造基層綜合性、一體化服務(wù)平臺。積極探索社會力量參與司法所工作常態(tài)化機制。
五、活動時間
第一階段：動員部署階段（2020年4月底前）
第二階段：組織實施階段（20205月—2022年6月）
第三階段：總結(jié)驗收階段（2022年下半年）
六、下一步工作考慮
結(jié)合本地實際，分級分層抓好示范點建設(shè)，及時總結(jié)提煉并固化好的做法，探索形成一批可復(fù)制、可借鑒、可推廣的經(jīng)驗，推出一批立得住、有特色、效果好的品牌。要在司法行政內(nèi)網(wǎng)、外網(wǎng)首頁開辟行動計劃專欄，宣傳司法行政基層基礎(chǔ)建設(shè)成果，加強工作信息和典型經(jīng)驗交流。要積極運用傳統(tǒng)媒體及新媒體，宣傳司法所在促進(jìn)基層法治建設(shè)、推進(jìn)基層社會治理創(chuàng)新方面工作成效，充分展示司法行政機關(guān)服務(wù)為民的良好形象，擴大社會影響，提高人民群眾的知曉度、認(rèn)同度。
1.特困救助有新水平。一是搞好擴面提標(biāo)，落實全省城鄉(xiāng)低保統(tǒng)一指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)，落實優(yōu)撫對象撫恤補助標(biāo)準(zhǔn)和孤兒最低養(yǎng)育標(biāo)準(zhǔn)自然增長機制。二是推動政策創(chuàng)制，爭取把 “支出型”貧困家庭等特殊困難群體納入救助范圍，推動低收入家庭認(rèn)定成為住房、教育等政府性救助的前置條件。三是繼續(xù)資源挖潛，發(fā)揮好慈善、福彩事業(yè)在社會救助中的補充作用，調(diào)動更多社會力量參與改善民生。
2.社會管理開新局面。一是完美社區(qū)建設(shè)有成果。按照“一本四化”（以人為本，居民自治，社區(qū)設(shè)施完美化、社區(qū)管理規(guī)范化、社區(qū)服務(wù)便民化、社區(qū)和諧文明化）的思路，構(gòu)建信息化支撐、網(wǎng)格化管理、社會化服務(wù)的新型城市基層社會治理體系。二是社會組織有拓展。推行4類社會組織直接登記，加快推進(jìn)政府向社會組織購買公共服務(wù)，鞏固并擴大社會組織黨建成果。三是行政區(qū)劃調(diào)整有進(jìn)展。搞好部分地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)改設(shè)街道工作，積極推進(jìn)津__融城。四是雙擁優(yōu)撫有突破。深化退役士兵安置改革，創(chuàng)新“雙擁”活動形式，為創(chuàng)建全國雙擁模范城打好基礎(chǔ)。
3.公共服務(wù)上新臺階。一是服務(wù)人性化，在所有基層服務(wù)場所開展人性化優(yōu)質(zhì)服務(wù)，進(jìn)一步提升民政對象滿意度。二是政務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化，探索建立民政政務(wù)服務(wù)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，在全市民政系統(tǒng)推行標(biāo)準(zhǔn)化服務(wù)。三是設(shè)施完備化。加快推進(jìn)養(yǎng)老、基層、殯葬三大服務(wù)體系建設(shè)，確保2017年前80%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立農(nóng)村托老服務(wù)中心、50%的村（居）建立居家養(yǎng)老服務(wù)站，每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立規(guī)范的民政服務(wù)平臺，完成全市殯葬服務(wù)體系整體改造升級。
一、深化改革，加強服務(wù)，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌取得良好成績
我局以樹立大局意識和服務(wù)意識為統(tǒng)領(lǐng)，以預(yù)防化解基層社會矛盾糾紛為主線，大力加強各項業(yè)務(wù)建設(shè)，不斷提高服務(wù)大局、依法行政、服務(wù)人民群眾和創(chuàng)造性開展工作的能力，取得了一定成績和良好成效。
一是完善基層司法所建設(shè)。我局于2013年底全部完成基層司法所建設(shè)，目前，全市共有司法所316個，其中新建52個、購置79個、政府劃撥97個，改建20個，租用7個，災(zāi)后重建40個。316個基層司法所已全部立戶列編，其中直屬所208個占65.8%；掛牌所95個，占30.1%；另外，武侯區(qū)13個司法所與街道的綜合治理、維穩(wěn)、機構(gòu)進(jìn)行整合，實行大科室制，成立了促進(jìn)和諧建設(shè)辦公室。全市司法所共有工作人員942人，其中專職司法助理員510人，兼職司法助理員432人；專職司法助理員中，司法行政專項編制318人、地方行政編制155人、事業(yè)編制37人。經(jīng)過建設(shè)，全市基層司法所辦公設(shè)施建設(shè)得到改善，現(xiàn)有轎車30輛、面包車21輛、摩托車91輛，共計142輛；計算機359臺，少部分司法所配備了音響、電視機、攝像機、照相機、傳真機、打印機。
二是認(rèn)真開展法制宣傳教育工作。為提高人民群眾法制意識，依法辦事，建設(shè)法制社會，我局認(rèn)真開展法制宣傳教育工作。2013年以來，圍繞“全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)”建設(shè)和農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革等中心工作，全市基層司法所共開展法制宣傳13336場次，受教育人數(shù)為11157888人次。通過開展法制宣傳教育，為人民群眾提供法律咨詢，引導(dǎo)人民群眾合理表達(dá)訴求，化解各類矛盾糾紛，提高了人民群眾的法律意識，營造良好的法治氛圍，為建設(shè)和諧社會服務(wù)。
三是創(chuàng)新司法行政工作。我局在不斷發(fā)展的新形勢下，積極創(chuàng)新司法行政工作，滿足人民群眾對司法行政工作的需要。2013年，我局撤銷了老干處、法制教育處，增設(shè)法律援助處、人民調(diào)解處，2014年又增設(shè)警務(wù)督察處，整合社區(qū)矯正安置幫教處和基層處，在基層建立建立法律援助工作站，完善法律服務(wù)體系，并把法律服務(wù)體系延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，為人民群眾直接提供法律服務(wù)。2008年，全市共招進(jìn)司法助理員165名，有效改善司法隊伍素質(zhì)，增強司法隊伍力量，促進(jìn)司法行政工作深入發(fā)展。在這基礎(chǔ)上，通過為人民群眾提供法律援助、幫教安置、社區(qū)矯正工作，滿足了人民群眾的法律需求；做好刑釋解教人員幫教安置和社區(qū)矯正工作，最大限度地預(yù)防和減少重新違法犯罪；使人民群眾對司法行政工作的滿意度明顯提高。
四是取得顯著工作成效。自年來，我局司法行政系統(tǒng)為基層政府提出司法建議3733條，被基層政府采用3197條；協(xié)助基層政府處理社會矛盾糾紛17789件，處理成功17012件；參與疑難復(fù)雜民間糾紛調(diào)解11976件；開展矛盾糾紛排查7045次；防止群眾上訪1777次；防止群體性械斗754件；參與“嚴(yán)打”整治活動及專項治理活動20146人次。這些所取得的成績獲得了基層黨委政府和廣大人民群眾的充分肯定。在抗震救災(zāi)工作中，都江堰市司法局崇陽司法所所長張忠理被司法部授予二級英模，一個基層司法所和兩名基層司法所所長受到司法部表彰。
二、司法行政建設(shè)中存在的問題
我局在深化統(tǒng)籌城鄉(xiāng)管理體制機制改革中取得明顯的成績，但是也存在一些不能忽視的問題，主要反映在基層司法所建設(shè)方面。
1、人員編制不足，空編嚴(yán)重，補員不及時
司法所承擔(dān)著人民調(diào)解、社區(qū)矯正等九項職能，工作任務(wù)日益繁重，但人員編制嚴(yán)重不足，全市316個司法所，僅有專項編制318人，與司法部的要求相距甚大。全市司法所共空編79人，不能滿足司法行政一線工作需要。在缺編少員的情況下，司法助理員調(diào)離后長期得不到補員，嚴(yán)重影響司法所司法行政工作的正常開展。
2、司法所管理體制不順
一是缺乏統(tǒng)一的管理體制。目前，司法所存在由司法局直接管理的直屬所，和由鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）直接管理、司法局給予業(yè)務(wù)指導(dǎo)的掛牌所兩種體制。我市316個司法所中，直屬所208個，掛牌所95個。由于掛牌所的人財物全部由鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）管理，導(dǎo)致掛牌所人員兼職多、任務(wù)雜、流動大，隊伍不穩(wěn)定，難以正常開展司法行政工作。
二是司法行政專項編制違規(guī)下放到街道。市人事局、編辦、司法局《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范基層司法所管理體制的通知》第7條“凡統(tǒng)一招錄的基層司法助理員，其編制、組織、人事關(guān)系必須統(tǒng)一由各區(qū)（市）縣司法局管理，嚴(yán)禁下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道?！蔽宄菂^(qū)103名政法專項編制的司法助理員中，共有80名政法專項編制違反該文件規(guī)定下放到街道，這部分人員組織、人事、工資關(guān)系均在街道，大部分從事綜合行政、招商引資、民政等非司法行政工作，五城區(qū)司法局對這部分人員事實上“管不住，用不到，調(diào)不動”。
三是政工機構(gòu)負(fù)責(zé)人未進(jìn)入黨組班子，全市20個區(qū)（市）縣司法局除青白江區(qū)司法局政工負(fù)責(zé)人進(jìn)入黨組班子外，其余均未進(jìn)入，弱化了對司法工作人員的管理。
3、司法工作保障條件不完善
一是司法經(jīng)費缺乏剛性保障。目前，我市司法所沒有基本經(jīng)費保障，主要靠擠用司法行政機關(guān)經(jīng)費和爭取地方黨委政府的支持來獲得，且數(shù)量有限，致使司法工作運轉(zhuǎn)困難。
二是缺乏基本的裝備保障。我市司法所車輛等裝備保障建設(shè)長期落后，明顯不足，不能滿足隨機性、急迫性等工作，影響司法所工作效能。
三是信息化建設(shè)落后。我市司法所尚無與上級司法局建立縱向的辦公信息網(wǎng)絡(luò)，也無任何業(yè)務(wù)專網(wǎng)和業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)，對反饋工作信息與交流工作情況帶來很大不便。
三、加強存在問題的幾點建議
要深化統(tǒng)籌城鄉(xiāng)管理體制機制，解決存在的問題，提高司法行政工作效能，創(chuàng)新社會管理，維護(hù)社會穩(wěn)定，建設(shè)和諧社會，必須按照中央的精神和“十二五”規(guī)劃綱要的要求，扎實做好各項工作，提升司法行政工作水平與能力，服從服務(wù)于地方經(jīng)濟建設(shè)和社會事業(yè)發(fā)展。這里面要著重加強和規(guī)范基層司法所建設(shè)，使基層司法所樹立大局意識和服務(wù)意思，努力開展法制宣傳教育，著力預(yù)防化解基層社會矛盾糾紛，為維護(hù)社會基層穩(wěn)定、建設(shè)和諧社會發(fā)揮更大的作用。
1、落實和規(guī)范司法所人員配置及管理
一是要在司法所總的編制內(nèi)，確保人員到位，每個司法所應(yīng)當(dāng)配備至少3名工作人員，其中設(shè)所長1人，司法助理員1名；一圈層區(qū)市縣司法所至少配備三名輔助工作人員，二圈層司法所至少配備二名輔助人員，三圈層司法所至少配備一名輔助人員。二是要保證司法助理員專編專用，現(xiàn)有編制空編的應(yīng)及時補充，如到期不補充的，由市里收回編制統(tǒng)一調(diào)配。三是由市政府協(xié)調(diào)省人事部門，將司法助理員空編職位納入統(tǒng)一招考，解決空編問題。四是按照《關(guān)于進(jìn)一步加強人民法庭、公安派出所、司法所建設(shè)的通知》文件要求，由各區(qū)（市）縣司法局根據(jù)工作需求和工作人員空缺情況報區(qū)（市）縣政府確定，公開招聘一定數(shù)量的輔助人員充實司法行政一線。招聘人員的經(jīng)費納入財政綜合預(yù)算。五是把全市316個司法所建成區(qū)（市）縣司法局的派出機構(gòu)，實現(xiàn)區(qū)（市）縣司法局直管，對政法專編和地方編制人員推行實名制管理，形成機構(gòu)編制管理與組織人事管理、財政管理相互協(xié)調(diào)配合的制約機制，提高調(diào)入、調(diào)出審批權(quán)限，強化監(jiān)督管理。六是制定計劃，逐步將95個掛牌所改設(shè)為直屬所，由區(qū)（市）縣司法局直接管理為主，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）管理為輔，按規(guī)定設(shè)立辦公場所、配置工作人員、任命司法所長。建議區(qū)（市）縣黨委將區(qū)（市）縣司法局政工機構(gòu)負(fù)責(zé)人按規(guī)定配備到黨組。
2、糾正司法所不規(guī)范現(xiàn)象
建議市機構(gòu)編制委員會辦公室、市人事局與司法局共同成立專門督查組，督查五城區(qū)落實成機編辦號等文執(zhí)行情況，對發(fā)現(xiàn)的問題發(fā)出限期整改意見函，清理糾正不規(guī)范現(xiàn)象，將違規(guī)下放到街道的政法專項編制收回到司法局。司法助理員全部實行實名制管理，確保專編專用。
3、進(jìn)一步加強司法所基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)
要按照要求管理使用好司法所辦公用房，嚴(yán)禁挪用、拆遷、出租、出讓和轉(zhuǎn)借辦公用房，凡挪用、擠占司法所的，必須交還司法所使用；新建和改擴建的司法所要按照司法部《關(guān)于統(tǒng)一司法所標(biāo)識的通知》（司發(fā)通〔2009〕124號）要求，統(tǒng)一規(guī)范使用司法行政徽，統(tǒng)一規(guī)范司法所辦公場所標(biāo)牌，保持所容所貌整潔，樹立司法所良好形象。
4、進(jìn)一步加強司法保障工作
[關(guān)鍵詞]社會治理;農(nóng)村宗族;村民自治
[中圖分類號]D422 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1009 ― 2234（2015）02 ― 0086 ― 02
中國農(nóng)民聚村而居，村與宗族始終是中國農(nóng)村社會的基本組織形式。從20世紀(jì)80年代以來， 中國農(nóng)村社會發(fā)展的轉(zhuǎn)型使得傳統(tǒng)宗族勢力重新找到了賴以生存的經(jīng)濟基礎(chǔ)和資源空間，宗族組織在農(nóng)村開始活躍，對農(nóng)村村民自治的實施產(chǎn)生了重要的影響。
一、基層社會治理中農(nóng)村宗族對村民自治的積極影響
（一）農(nóng)村宗族德育傳統(tǒng)對農(nóng)村社會的和諧穩(wěn)定起到了凝聚作用
農(nóng)村宗族比較注重傳統(tǒng)道德教育，通過宗族文化這個載體，宗族道德被不斷傳承，很多宗族都秉承了以儒家思想為核心的傳統(tǒng)道德，盡管其中不乏封建倫常色彩，但也凝聚了許多傳統(tǒng)道德精華，對宣揚和保持優(yōu)良傳統(tǒng)道德具有一定教化功能?！肚房赘畽n案史料選編》中選錄的孔子宗族的族規(guī)家訓(xùn)中，就規(guī)定“務(wù)宜父慈、子孝、兄友、弟恭，雍睦一堂，方不愧為圣裔”、“崇道重道，好禮德”〔1〕。山東淄博翟氏在總結(jié)該族歷史經(jīng)驗時，提出“尊老、敬老、贍養(yǎng)老人，乃吾族之美德……如果人類把血脈相連的親緣丟掉，那么罪惡便會瘋長;如果人們把最具良知的孝道忘記，那么世間便失卻了真情。”〔2〕在長達(dá)兩千余年的封建社會中，農(nóng)村宗族宗法關(guān)系一直與基層政權(quán)并存，農(nóng)村宗族承擔(dān)著一定的組織、協(xié)調(diào)、教化和救助的義務(wù)，維系了農(nóng)村社會的秩序和穩(wěn)定。時至今日，在宗族文化內(nèi)化下的傳統(tǒng)道德仍然是維系農(nóng)村社會安定秩序的重要基礎(chǔ)，在解決農(nóng)村社會矛盾和糾紛方面發(fā)揮著很好的調(diào)解功能。實踐證明，現(xiàn)代文化與傳統(tǒng)宗族文化經(jīng)過適度整合可以統(tǒng)一， 其功能可以促進(jìn)當(dāng)代鄉(xiāng)村社會的和諧。
（二）農(nóng)村宗族力量對基層行政權(quán)力的制衡影響了鄉(xiāng)村政治民主化進(jìn)程
馬克思曾經(jīng)提出社會參與國家、社會制約國家、社會收回國家這三種防止國家權(quán)力蛻變的途徑，村民自治就是社會參與國家，社會制約國家和社會收回國家的重要表現(xiàn)形式?！?〕隨著國家制度安排的多樣化，村莊內(nèi)部的公共事務(wù)由國家嚴(yán)密管控變成了村莊社會的自我管理和自我服務(wù)，形成了國家與社會的分權(quán)。在農(nóng)村，村民會認(rèn)為村委會背后有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的支持，他們往往會在認(rèn)為自己利益受到侵害時尋求宗族力量的幫助，宗族力量無形中成為制約基層行政權(quán)力的一種獨特力量，在一定程度上提高了村委會選舉的競爭性和選舉的公正性，影響了鄉(xiāng)村政治民主化的進(jìn)程。①借助宗族這種隱性的形式，農(nóng)民形成了一定的利益表達(dá)共同體，參與鄉(xiāng)村政治，悄然改變了農(nóng)民對政治的冷漠觀望，逐漸由動員性政治參與向自覺性政治參與轉(zhuǎn)變，推動了村民自治的發(fā)展和鄉(xiāng)村民主化進(jìn)程。
（三）農(nóng)村宗族力量與國家行政權(quán)的博弈促進(jìn)了新型治理權(quán)威的形成
農(nóng)村社會一般并存著以國家強制力為后盾的行政權(quán)威和以血緣關(guān)系為紐帶形成的宗族權(quán)威，并隨國家法律、政策的變化而消長。改革開放之后，隨著村民自治的普遍推行，國家行政權(quán)的觸角開始從農(nóng)村抽離，由于村民自治組織的功能比較單一，其利益價值取向和村民的實際要求存在一定差距，它更強調(diào)依法治理?！?〕而廣大農(nóng)村仍然是一個熟人社會②，鄉(xiāng)親間的關(guān)系讓人們依賴彼此，更加注重一個“情”字，人們會認(rèn)為宗族權(quán)威本土化一些，基層政權(quán)和村民自治組織權(quán)威與宗族權(quán)威博弈的結(jié)果是形成了一種新型的農(nóng)村村落權(quán)威，這種權(quán)威既是依據(jù)父系血緣關(guān)系而形成的宗族觀念，同時也是基于農(nóng)村村民自治組織的權(quán)威而形成。它是傳統(tǒng)與現(xiàn)代的結(jié)合，是倫理道德規(guī)范之治和國家法律之治的結(jié)合，著名學(xué)者諾斯指出，歷史實踐證明：一個國家的現(xiàn)代化必須要以其本身的傳統(tǒng)作為歷史的起點，否則結(jié)果就會是四處碰壁，頭破血流。這種新型村落權(quán)威的形成發(fā)展體現(xiàn)了現(xiàn)代化進(jìn)程中對歷史傳統(tǒng)的揚棄。
二、基層社會治理中農(nóng)村宗族對村民自治的消極影響
（一）農(nóng)村宗族族規(guī)形成了與國家法制的緊張狀態(tài)
農(nóng)村宗族以族規(guī)宗法替代法律，形成了與國家法律法規(guī)的緊張沖突。宗族“人治”主導(dǎo)下的族規(guī)制度規(guī)范過分強調(diào)族規(guī)家法的重要性，強化同一宗族對本族的文化認(rèn)同感，這種狹隘的宗族思想與現(xiàn)代社會所要求的法治相差甚遠(yuǎn)，損害了法律的規(guī)范性。從族規(guī)所涉及到的內(nèi)容上來看，有些族規(guī)存在明顯與國家法律的抵觸之處，如林氏族規(guī)第十條規(guī)定，凡是有族人做事不端，違反了族規(guī)祖訓(xùn)者，交予公祠審議后，才可以交由政府機關(guān)處置?！?〕違規(guī)者一般會受到訓(xùn)斥，罰款，嚴(yán)重者將會受到身體上的懲罰。有些強大的宗族勢力依仗著“家大族大”稱霸一方，對國家的法律政策視而不見，甚至運用暴力抵制正常執(zhí)法。此外，農(nóng)村宗族力量對農(nóng)村集體械斗的影響由來已久，宗族常常成為農(nóng)村集體械斗的主導(dǎo)性力量。宗族族規(guī)文化所傳遞出來的精神與公共權(quán)力所要求的民主、平等格格不入，抑制了鄉(xiāng)村社會競爭精神的成長。
（二）農(nóng)村宗族力量影響了村民自治權(quán)的行使
農(nóng)村村民主要是以血緣關(guān)系為紐帶，以地域關(guān)系為基礎(chǔ)構(gòu)成了他們?nèi)粘５纳罘秶蜕a(chǎn)關(guān)系，形成 “熟人社會”亦或“半熟人社會”，這也是宗族力量的存在基礎(chǔ)。隨著我國基層民主的推進(jìn)，農(nóng)村宗族力量不可避免和村民自治權(quán)的行使產(chǎn)生了碰撞和沖突，宗族力量從某種程度上排斥了法治社會的形成，阻礙了村民自治權(quán)的行使。村民自治的前提和基礎(chǔ)是民主選舉，選出具有一定威望和凝聚力的村民委員會對于村民自治具有非常重要的意義。但是在宗族力量強大的一些村落，農(nóng)民希望選舉時“自家人”和“本房人”能夠當(dāng)選，村委會的選舉實際上演變?yōu)楦鞔笞谧鍎萘χ\求本宗族利益的舞臺。它以犧牲沒有強大宗族勢力可以依靠的小戶村民的利益來換取部分村民所謂的公平，形成大族壟斷的局面，造成了村民自治組織職能弱化甚至異化。
（三）農(nóng)村宗族文化的傳播抑制了現(xiàn)代農(nóng)民的培育
農(nóng)村宗族力量的復(fù)興使多子多福的生育觀、宗法裙帶關(guān)系網(wǎng)、臣民意識等帶有封建文化印記的落后思想意識得以形成和蔓延，宗族“不僅使社會內(nèi)部缺乏有機的聯(lián)系方式和變革因素，而且使社會在與外界的聯(lián)系中傾向于封閉和保守”〔6〕，村民人格獨立性與創(chuàng)造性被壓抑，創(chuàng)新意識和進(jìn)取精神缺乏，與現(xiàn)代社會對公民的要求格格不入，不利于現(xiàn)代農(nóng)民的培養(yǎng)。我國是農(nóng)業(yè)大國，8億多農(nóng)民的現(xiàn)代化是我國現(xiàn)代化進(jìn)程中面臨的嚴(yán)峻課題。不僅要使他們在經(jīng)濟生活上得到改善，而且要使他們在思想觀念、價值取向、心理結(jié)構(gòu)、思維方式上也要走向現(xiàn)代化。
三、基層社會治理中規(guī)制農(nóng)村宗族促進(jìn)村民自治的對策
（一）在法治框架內(nèi)合理整合農(nóng)村宗族力量
農(nóng)村宗族力量的發(fā)展和存在與現(xiàn)代法治要求有背離之處，應(yīng)將族規(guī)宗法納入到社會規(guī)范體系和道德準(zhǔn)則中來，確保族規(guī)宗法和國家法律政策在同一個規(guī)范體系中，在吸收族規(guī)宗法中傳統(tǒng)精華的同時，逐步消解與國家法律沖突的部分，使德治和法治在農(nóng)村基層以恰當(dāng)?shù)姆绞浇Y(jié)合。當(dāng)前鄉(xiāng)村社會的選舉為宗族力量參與農(nóng)村公共事務(wù)管理提供了一個合法入口和現(xiàn)實平臺。在農(nóng)村基層選舉以及治理整合中，要在國家法律規(guī)則范圍內(nèi)，將宗族力量整合改造到國家政治體系中，使其在法治框架內(nèi)參與農(nóng)村社會公共權(quán)力角逐。
（二）加快推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展
村民自治作為一種農(nóng)村治理的制度設(shè)計與安排，其發(fā)展水平取決于農(nóng)村市場經(jīng)濟的發(fā)展?fàn)顩r。農(nóng)村的推行使得農(nóng)村生產(chǎn)呈多樣化發(fā)展，村民與村委會的利益關(guān)聯(lián)弱化，村委會對農(nóng)民收入影響微乎其微。在市場條件下，只有發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟，才能為村民提供更多的公共產(chǎn)品和服務(wù)，村民與村委會之間的利益關(guān)聯(lián)也才會隨之增多，村民參與村民自治的政治熱情才能增高。另一方面，只有集體經(jīng)濟發(fā)展了，宗族力量的經(jīng)濟職能才可能弱化甚至分化，村民參與基層民主才能更為理性，較少受宗族力量的影響，現(xiàn)代民主法治的土壤才可能逐步形成，從而有利于村民自治的深入發(fā)展。
（三）要加強農(nóng)村村民自治的法制建設(shè)
首先，要修訂完善《村民委員會組織法》。明確村支兩委的職能劃分，當(dāng)兩者的職能權(quán)限不明確，出現(xiàn)了重合或者職能管理空白，國家法律政策就難以在鄉(xiāng)村落實。要修改村委會選舉中的委托投票制度，明確禁止全權(quán)委托，并就“近親屬”的范圍作補充規(guī)定。進(jìn)一步完善村務(wù)監(jiān)督機構(gòu)對村委會的監(jiān)督權(quán)，完善對侵害村民自治權(quán)的法律責(zé)任。其次，要建立維護(hù)村民自治權(quán)的司法救濟制度。目前， 村民自治權(quán)運行中的經(jīng)濟糾紛、選民資格糾紛、政治權(quán)利問題（如賄選）等均未納入司法保護(hù)范疇，司法保護(hù)的缺失損害了村民自治制度的有效性。再次，要對農(nóng)村宗族問題專項立法。宗族問題不能簡單地依靠行政手段和外部強制加以消除，只有持續(xù)在農(nóng)村開展社會主義精神文明和法治建設(shè)，讓科學(xué)、民主、法治精神深入人心，宗族力量才會喪失生存的空間。
〔參 考 文 獻(xiàn)〕
〔1〕譚毅溪，石勇.宗族復(fù)興對農(nóng)村法制建設(shè)的影響〔J〕.江西社會科學(xué)，1998，（11）.
〔2〕新續(xù)翟氏五支世潛?序言.轉(zhuǎn)引自馮爾康.18世紀(jì)以來中國家族的現(xiàn)代轉(zhuǎn)向〔M〕.上海：上海人民出版社，2005：445.
〔3〕王禹.我國村民自治研究〔M〕.北京：北京大學(xué)出版社，2004：19.
〔4〕朱炳祥.村民自治與宗族關(guān)系研究〔M〕.武漢：武漢大學(xué)出版社，2007：198.
〔5〕林氏宗族族規(guī)，2000年修訂，第56條.
〔6〕工寬讓，賈生華.傳統(tǒng)農(nóng)民向現(xiàn)代農(nóng)民的轉(zhuǎn)化〔M〕.貴州：貴州人民出版社，1994：31.
① 據(jù)對中部某縣26個村委會選舉的調(diào)查，很多村為了讓各自參與競選的宗族候選人成功獲選，宗族之間都進(jìn)行了比較激烈的宣傳活動。不少大宗族的候選人在關(guān)注自身競選的同時，也更為關(guān)注競選對手和選舉主持者的行為，在一定程度上增加了選舉的透明度、公正度。
② 盡管隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，大批農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工，農(nóng)民在城鄉(xiāng)之間大規(guī)模的流動，在城鎮(zhèn)化過程中，大批農(nóng)村村落被消解，但從整體來看，農(nóng)村社會仍然是熟人社會。
[收稿日期]2014 ― 12 ― 15
