發(fā)布時(shí)間：2023-10-13 09:37:42
序言：寫(xiě)作是分享個(gè)人見(jiàn)解和探索未知領(lǐng)域的橋梁，我們?yōu)槟x了8篇的土地利用總規(guī)劃樣本，期待這些樣本能夠?yàn)槟峁┴S富的參考和啟發(fā)，請(qǐng)盡情閱讀。
關(guān)鍵詞：土地利用 總體規(guī)劃 實(shí)施評(píng)價(jià) 建議
中圖分類(lèi)號(hào)：F301.2文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A 文章編號(hào)：
前言
土地是人類(lèi)生存和發(fā)展的基礎(chǔ)，長(zhǎng)期以來(lái)，許多地方不重視土地資源的合理劃分和利用，缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)眼光，導(dǎo)致各種用地堆積，隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和人口的增加，用地緊張，在不同地區(qū)，呈現(xiàn)出不同景象，為此，需要我們加強(qiáng)對(duì)土地利用總體規(guī)劃實(shí)施的評(píng)估，以提高土地利用的科學(xué)性，提高經(jīng)濟(jì)效益。影響土地利用的原因主要是由于規(guī)劃自身不合理、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)以及制度等多方面因素導(dǎo)致。我國(guó)在土地利用總體規(guī)劃上的發(fā)展還不是比較成熟，時(shí)間比較短，自上世紀(jì)中葉，隨著經(jīng)濟(jì)學(xué)、系統(tǒng)論的興起和發(fā)展，為土地利用總體規(guī)劃的評(píng)估提供了有力工具。
評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)和方法概述
現(xiàn)在集中需要討論的問(wèn)題是，如何選擇一套完整系統(tǒng)的評(píng)價(jià)手段和評(píng)價(jià)指標(biāo)，科學(xué)的進(jìn)行評(píng)估土地利用。筆者結(jié)合了國(guó)內(nèi)外學(xué)者的研究成果和經(jīng)驗(yàn)認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)可以采用經(jīng)濟(jì)學(xué)中的分析方法和系統(tǒng)論的思想，加強(qiáng)對(duì)土地利用總體規(guī)劃實(shí)施的評(píng)價(jià)。對(duì)于指標(biāo)權(quán)重的劃分，需要根據(jù)不同區(qū)域的實(shí)際情況，比如就城市規(guī)劃來(lái)講，城市的類(lèi)型決定城市土地規(guī)劃的重點(diǎn)，因此也決定著評(píng)價(jià)指標(biāo)的重點(diǎn)，應(yīng)結(jié)合結(jié)果、效益和效力三個(gè)方面的指標(biāo)綜合考量。將土地規(guī)劃影響因子量化評(píng)估，嚴(yán)格法紀(jì)，加強(qiáng)3S等信息管理系統(tǒng)的管理監(jiān)測(cè)和評(píng)估，并用科學(xué)的方法，建立評(píng)估模型，對(duì)未來(lái)用地狀況進(jìn)行前期預(yù)測(cè)等。
土地利用總體規(guī)劃基本考慮
4.1土地利用結(jié)構(gòu)
土地利用和規(guī)劃應(yīng)優(yōu)先安排國(guó)家以及省部級(jí)的重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目，對(duì)居民點(diǎn)和工業(yè)用地以及新增的建設(shè)用地應(yīng)嚴(yán)格按照規(guī)劃確定的布局和指標(biāo)進(jìn)行審批；對(duì)于地方重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目用地，應(yīng)采取定量和定序的方法進(jìn)行確定；針對(duì)于不同的城市類(lèi)型，應(yīng)遵循優(yōu)先安排主要用地，統(tǒng)籌安排其他各項(xiàng)用地的原則，比如工業(yè)程度高的城市，應(yīng)重點(diǎn)安排工業(yè)用地；對(duì)于農(nóng)業(yè)性質(zhì)城市，應(yīng)優(yōu)先安排農(nóng)田用地。除此之外，土地利用總體規(guī)劃的評(píng)估還要考慮其自身的整體性、協(xié)調(diào)性、導(dǎo)向性和動(dòng)態(tài)性的特點(diǎn)。即規(guī)劃的目的就是對(duì)用地使用起到導(dǎo)向作用，是對(duì)未來(lái)不確定因素的一個(gè)整體把握；總體規(guī)劃又是動(dòng)態(tài)協(xié)調(diào)的，因?yàn)槌鞘谢虻貐^(qū)是不斷變化和發(fā)展的，因此需要有一定的靈活性。
以城市用地總體布局為例，城市的整體布局應(yīng)遵循城鄉(xiāng)結(jié)合，統(tǒng)籌安排的原則；功能協(xié)調(diào)，結(jié)構(gòu)清晰的原則；依托舊城，緊湊發(fā)展的原則；分期建設(shè)，留有余地的原則等。城市用地一般包括城市工業(yè)區(qū)的建設(shè)、居民區(qū)的建設(shè)、城市綠化用地、城市交通用地等，除此之外，城市總體布局應(yīng)滿足一定的藝術(shù)性，這是城市用地規(guī)劃的最高要求。因此，在評(píng)估時(shí)，可以按照城市用地的幾個(gè)公用區(qū)進(jìn)行逐一評(píng)價(jià)，綜合考慮多方因素。
4.2用地適用性評(píng)價(jià)
用地的適用性評(píng)價(jià)是土地利用總體規(guī)劃的一項(xiàng)重要工作，主要內(nèi)容是在調(diào)查研究各項(xiàng)自然環(huán)境條件的基礎(chǔ)上，按照規(guī)劃與建設(shè)要求，對(duì)用地在工程技術(shù)與經(jīng)濟(jì)合理性方面進(jìn)行綜合質(zhì)量評(píng)價(jià)，確定用地的適用性程度。對(duì)于城市用地的評(píng)定，一般應(yīng)分為三大類(lèi)，即適宜修建用地；基本適用用地；不宜修建用地。對(duì)于城市的適用性評(píng)價(jià)要抓住對(duì)用地影響突出的環(huán)境要素，重點(diǎn)分析和評(píng)價(jià)。應(yīng)結(jié)合地區(qū)的具體實(shí)際情況，逐漸形成用地評(píng)定體系。
4.3用地平衡表的編制
應(yīng)當(dāng)充分使用3S技術(shù)實(shí)現(xiàn)對(duì)土地資源的動(dòng)態(tài)管理和監(jiān)控，利用3S技術(shù)對(duì)土地歷年使用情況進(jìn)行計(jì)算機(jī)分析和預(yù)測(cè)，為實(shí)現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃實(shí)施評(píng)估提供客觀依據(jù)。根據(jù)城市目前用地的整體情況和政策布局，一般來(lái)講，城市用地平衡表的內(nèi)容包括總體規(guī)劃用地，城市建設(shè)用地和水域其他用地匯總，在城市建設(shè)用地平衡表中又包括居住用地、公共設(shè)施用地、工業(yè)用地、交通用地、綠化用地等。
評(píng)估指標(biāo)
5.1環(huán)境容量
環(huán)境容量是指環(huán)境對(duì)于土地以及人類(lèi)活動(dòng)提出的限度。土地利用總體規(guī)劃的實(shí)施評(píng)價(jià)體系中必須考慮到環(huán)境容量這一指標(biāo)，近年來(lái)，我國(guó)城市污染情況嚴(yán)重，部分城市為了提高所謂GDP過(guò)分投入建筑用地和工業(yè)用地，導(dǎo)致城市擁擠，污染嚴(yán)重，因此環(huán)境容量的指標(biāo)必須考慮在用地評(píng)價(jià)體系之內(nèi)。具體包括：地區(qū)人口容量、地區(qū)大氣環(huán)境容量、地區(qū)水環(huán)境容量三個(gè)方面。要將環(huán)境容量在評(píng)價(jià)權(quán)重相應(yīng)的提高，具體的流程和具體權(quán)重比，應(yīng)由多部門(mén)協(xié)調(diào)商定。
5.2城市規(guī)模
城市規(guī)模是城市用地限制的重要指標(biāo)。城市用地規(guī)模=城市人口規(guī)?！寥司鞘薪ㄔO(shè)用地，根據(jù)該公式，我國(guó)早在《城市用地分類(lèi)與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》中對(duì)不同的城市人均用地規(guī)模進(jìn)行了等級(jí)劃分，具體可參見(jiàn)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)。其中對(duì)人均單項(xiàng)建設(shè)用地指標(biāo)中明確規(guī)定，其中居住用地為18~28平方米每人；工業(yè)用地為10~25平方米每人；綠化用地為大于九平方米每人。在建設(shè)用地結(jié)構(gòu)上，規(guī)劃建設(shè)用地結(jié)構(gòu)，國(guó)家給出的標(biāo)準(zhǔn)時(shí)居住用地控制在20~32%，工業(yè)用地控制在15~25，綠地控制在8~15%。對(duì)于不同城市的實(shí)際情況，標(biāo)準(zhǔn)可以適當(dāng)調(diào)整。因此，城市規(guī)模的定位是土地利用總體規(guī)劃評(píng)價(jià)的一項(xiàng)硬性指標(biāo)。土地利用總體規(guī)劃都應(yīng)建立在此基礎(chǔ)上進(jìn)行。
大致評(píng)價(jià)體系
土地利用總體規(guī)劃的評(píng)價(jià)指標(biāo)主要課分為兩大類(lèi)，第一類(lèi)是效果指標(biāo)，另一類(lèi)是執(zhí)行指標(biāo)。前者是指對(duì)土地利用總體規(guī)劃實(shí)施將產(chǎn)生的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)效益；后者是對(duì)實(shí)施過(guò)程中的落實(shí)完成情況，以及違規(guī)事件的頻率等。效果指標(biāo)主要從投入產(chǎn)出率、社會(huì)公眾認(rèn)知度等方面進(jìn)行評(píng)估；執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)按照完成性指標(biāo)中土地開(kāi)發(fā)、整理、退耕還林等面積指標(biāo)；限制性指標(biāo)則包括上限指標(biāo)，如建設(shè)用地使用面積、城鎮(zhèn)擴(kuò)展規(guī)模等，下限是基本農(nóng)田保護(hù)率、面積等。
七、總結(jié)
土地利用總體規(guī)劃實(shí)施評(píng)估對(duì)土地資源科學(xué)利用具有重要意義，本文重點(diǎn)介紹了環(huán)境容量、城市規(guī)模、土地利用結(jié)構(gòu)的對(duì)土地利用總體規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)的影響，強(qiáng)調(diào)評(píng)價(jià)體系的建立和完善，強(qiáng)調(diào)3S技術(shù)在土地資源管理中的應(yīng)用，強(qiáng)調(diào)評(píng)價(jià)指標(biāo)的權(quán)重設(shè)定和量化，對(duì)于如何量化、如何確定權(quán)重比等問(wèn)題，建議引入經(jīng)濟(jì)學(xué)中的因素分析和評(píng)估方法，運(yùn)用系統(tǒng)工程的思想完善評(píng)價(jià)過(guò)程等。 參考文獻(xiàn)：
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關(guān)鍵詞 用地狀態(tài)偏離度；省域土地利用總體規(guī)劃；實(shí)施狀況差異
中圖分類(lèi)號(hào) F301.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 1002-2104（2008）04-0108-06[FK)][FK)]
土地利用總體規(guī)劃是我國(guó)土地管理制度的重要組成部分，也是實(shí)施土地用途管制制度的基礎(chǔ)。目前，新一輪土地利用總體規(guī)劃的修編工作已經(jīng)在全國(guó)逐步鋪開(kāi)，如何客觀評(píng)價(jià)上輪土地利用總體規(guī)劃（規(guī)劃期為1997-2010年）的實(shí)施狀況，成為科學(xué)合理編制新一輪規(guī)劃的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。在業(yè)已開(kāi)展的有關(guān)上輪規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)研究中，關(guān)注點(diǎn)主要集中在地（市）、縣（市）單元，評(píng)價(jià)內(nèi)容、指標(biāo)設(shè)計(jì)多圍繞在規(guī)劃實(shí)施的效果、效益、效力等方面［1～4］，缺乏全國(guó)尺度和省級(jí)尺度的評(píng)價(jià)研究及方法探索。然而，依照我國(guó)有關(guān)法律規(guī)定，上一行政層次規(guī)劃對(duì)下一層次的規(guī)劃有調(diào)控作用，因此，對(duì)各省域上輪規(guī)劃的實(shí)施狀況進(jìn)行比較分析，將有助于從宏觀層面上加強(qiáng)對(duì)規(guī)劃實(shí)施狀況的認(rèn)識(shí)。為此，本文結(jié)合上輪土地利用總體規(guī)劃的調(diào)控要求，設(shè)計(jì)了用地狀態(tài)偏離度指標(biāo)，據(jù)此評(píng)價(jià)1997-2004年間各省域土地利用總體規(guī)劃實(shí)施狀況的差異，并分析出現(xiàn)差異的原因，為新一輪規(guī)劃的編制提供參考。
1 上輪全國(guó)土地利用總體規(guī)劃的調(diào)控目標(biāo)簡(jiǎn)析
上輪規(guī)劃編制時(shí)，我國(guó)的土地資源面臨保證糧食生產(chǎn)穩(wěn)定增長(zhǎng)和國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)、快速、健康發(fā)展的雙重挑戰(zhàn)，規(guī)劃確定了以保持耕地為核心的規(guī)劃目標(biāo)［5］：①農(nóng)用地特別是耕地得到有效保護(hù)和綜合整治。耕地面積保持平衡，到2010年保持在12 801萬(wàn)hm2（19.20億畝）以上，其中基本農(nóng)田面積保持在10 856萬(wàn)hm2（16.28億畝）以上。林地、牧草地面積增加（見(jiàn)表1）。②在保障重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目和基礎(chǔ)設(shè)施用地的前提下，建設(shè)用地總量得到控制。規(guī)劃期間（即1997-2010年），新增建設(shè)用地不超過(guò)340.80萬(wàn)hm2（5 112萬(wàn)畝），其中，占用耕地面積不超過(guò)196.67萬(wàn)hm2（2 950萬(wàn)畝）。此外，上輪規(guī)劃對(duì)土地 開(kāi)發(fā)整理復(fù)墾、土地生態(tài)環(huán)境保護(hù)也提出相應(yīng)的要求。根據(jù)全國(guó)規(guī)劃有關(guān)具體目標(biāo)，對(duì)各個(gè)省域規(guī)劃的編制進(jìn)行了目標(biāo)分解和調(diào)控
上述目標(biāo)在全國(guó)或各省域的實(shí)現(xiàn)，實(shí)質(zhì)上涉及在有限或固定數(shù)量的土地資源中，在“保護(hù)耕地總量動(dòng)態(tài)平衡”的基本前提下，如何對(duì)各類(lèi)用地規(guī)模進(jìn)行合理配置，亦即土地利用結(jié)構(gòu)的合理優(yōu)化問(wèn)題。從這一角度出發(fā)，選擇規(guī)劃調(diào)控的主要用地類(lèi)型，分析某一時(shí)間點(diǎn)的利用狀況與規(guī)劃設(shè)想的可能狀態(tài)的差異，其結(jié)果將是規(guī)劃實(shí)施狀況的反映。
2 用地狀態(tài)偏離度的指標(biāo)設(shè)計(jì)與技術(shù)處理
2.1 用地狀態(tài)偏離度的指標(biāo)設(shè)計(jì)
用地狀態(tài)偏離度是指土地利用的現(xiàn)狀規(guī)模與規(guī)劃預(yù)計(jì)規(guī)模的偏離程度。本文設(shè)定的現(xiàn)狀年份為2004年，對(duì)應(yīng)年份的各省域各種類(lèi)型土地面積作為現(xiàn)狀用地規(guī)模，而2004年的規(guī)劃預(yù)計(jì)實(shí)現(xiàn)目標(biāo)則需要根據(jù)規(guī)劃設(shè)計(jì)的用地規(guī)模變化量進(jìn)行推算。由于上輪省域規(guī)劃一直到2001年才全部獲得批準(zhǔn)，此時(shí)已經(jīng)過(guò)了近期目標(biāo)年，因此，本文采用上輪規(guī)劃確定的基期年（即1996年）和規(guī)劃目標(biāo)年（2010年）之間年均用地規(guī)模量來(lái)推算2004年的規(guī)劃預(yù)計(jì)用地規(guī)模。具體計(jì)算公式為：
其中：Pi為某地類(lèi)的用地狀態(tài)偏離度；Y1i為1996年某地類(lèi)用地規(guī)模；Yti為規(guī)劃2010年某地類(lèi)用地規(guī)模；Ygi為規(guī)劃預(yù)計(jì)2004年某地類(lèi)用地規(guī)模；Yxi為2004年某地類(lèi)用地實(shí)際規(guī)模；di為1996-2004年某地類(lèi)年均變化量。
用地狀態(tài)偏離度的正負(fù)號(hào)表示現(xiàn)狀用地規(guī)模與規(guī)劃目標(biāo)的偏離方向，絕對(duì)值表示與規(guī)劃目標(biāo)的偏離程度。由于上輪規(guī)劃對(duì)于各種地類(lèi)的調(diào)控方向不同，所以正負(fù)號(hào)所表示的意義也有所不同。譬如，對(duì)于耕地而言，規(guī)劃要求耕地保有量不低于規(guī)劃目標(biāo)，因此，偏離度小于0表示耕地保有量沒(méi)有達(dá)到規(guī)劃要求，偏離度大于0則說(shuō)明規(guī)劃目標(biāo)的落實(shí)情況較好；而對(duì)于建設(shè)用地則恰恰相反，偏離度小于0說(shuō)明規(guī)劃目標(biāo)的落實(shí)情況較好，偏離度大于0說(shuō)明建設(shè)用地的增長(zhǎng)已經(jīng)突破了規(guī)劃目標(biāo)。
2.2 反映規(guī)劃實(shí)施狀況的主要用地類(lèi)型選擇
結(jié)合上輪規(guī)劃嚴(yán)格保護(hù)耕地、控制建設(shè)用地規(guī)模的主旨，用地結(jié)構(gòu)優(yōu)化的基本落腳點(diǎn)是耕地占補(bǔ)平衡，并且需要從宏觀上體現(xiàn)農(nóng)用地、建設(shè)用地、未利用地的用途管制差異。因此，本文選取了耕地、林地、牧草地、居民點(diǎn)及工礦用地、交通用地、未利用地6種用地類(lèi)型，對(duì)比分析2004年各類(lèi)用地實(shí)際用地規(guī)模與規(guī)劃預(yù)計(jì)目標(biāo)的偏離程度，進(jìn)而反映各省域上輪土地利用規(guī)劃的實(shí)施狀況。
2.3 數(shù)據(jù)處理說(shuō)明2.3.1 用地分類(lèi)的調(diào)整及相關(guān)數(shù)據(jù)處理
2001年，國(guó)土資源部頒布了新的土地分類(lèi)，導(dǎo)致1996年、2004年以及上輪規(guī)劃目標(biāo)年數(shù)據(jù)無(wú)法銜接。因此，本文按照上輪規(guī)劃的土地分類(lèi)體系對(duì)1996年和2004年數(shù)據(jù)進(jìn)行了調(diào)整主要調(diào)整是在“農(nóng)用地”中增加了“水面"，并將2002年土地分類(lèi)中的建設(shè)用地、未利用地涉及和“水面”有關(guān)的用地調(diào)整到相應(yīng)的“水面”中；在“交通用地”中將“農(nóng)村道路用地”納入，而非設(shè)置在2002年土地分類(lèi)的“其它農(nóng)用地”中。 ，以保證數(shù)據(jù)口徑的一致性。
2.3.2 規(guī)劃預(yù)計(jì)的2004年用地規(guī)模估計(jì)
本文涉及的用地?cái)?shù)據(jù)來(lái)源于1996年和2004年的土地變更調(diào)查，以及各省域上輪規(guī)劃目標(biāo)年（2010年）的用地規(guī)模目標(biāo)。但是，各省域編制上輪規(guī)劃時(shí)所采用的規(guī)劃基期數(shù)據(jù)，與1996年的土地利用變更調(diào)查數(shù)據(jù)并不完全一致，特別是城鎮(zhèn)用地規(guī)模有所調(diào)整。因此，本文在估算規(guī)劃預(yù)計(jì)的2004年用地規(guī)模時(shí)，采取以1996年變更調(diào)查數(shù)據(jù)為基數(shù)，加上1997-2004年間規(guī)劃預(yù)計(jì)凈變化量的方式來(lái)處理。
3 省域土地利用總體規(guī)劃的實(shí)施狀況差異分析
3.1 全國(guó)土地利用總體規(guī)劃的實(shí)施總體狀況簡(jiǎn)析
截至2004年底，全國(guó)農(nóng)用地規(guī)模低于規(guī)劃預(yù)計(jì)目標(biāo)2.22%，而建設(shè)用地、未利用地規(guī)模分別超出預(yù)計(jì)目標(biāo)3.18%和5.57%。在農(nóng)用地中，耕地、林地、牧草地和預(yù)計(jì)目標(biāo)存在明顯的差距，分別相差4.99%、2.23%和1.81%；建設(shè)用地則恰恰相反，除水利設(shè)施用地外，居民點(diǎn)及工礦用地、交通用地都遠(yuǎn)大于規(guī)劃預(yù)計(jì)目標(biāo)，分別高出6.93%和4.04%。
上述情況表明，1997-2004年間，農(nóng)用地尤其是耕地減少、建設(shè)用地增長(zhǎng)的速度都要大于上輪規(guī)劃的預(yù)期。
3.2 各省域土地利用總體規(guī)劃的實(shí)施狀況差異分析
3.2.1 耕地保護(hù)目標(biāo)的規(guī)劃實(shí)施效果空間地帶性明顯，呈現(xiàn)“黑滇線”沿線較好、東西兩翼較差的“溝谷”狀格局
在全國(guó)31個(gè)省域單元中，所有省域的耕地偏離度都小于0，說(shuō)明無(wú)一省域的耕地保有量達(dá)到了規(guī)劃預(yù)計(jì)目標(biāo)。其中，有7個(gè)省域的狀態(tài)偏離度低于-10%，偏離程度最多的北京達(dá)-31%。
從空間分布看，以黑龍江和云南兩省連線（簡(jiǎn)稱“黑滇線”）為界，耕地狀態(tài)偏離度呈現(xiàn)明顯的沿線低、兩翼高的“溝谷”狀格局（見(jiàn)圖1a）。 “黑滇線”沿線省域以及，耕地狀態(tài)偏離度絕對(duì)值相對(duì)較??；“黑滇線”以西，自內(nèi)蒙古向西至新疆，向南至四川，包括河北、山西等在內(nèi)的12個(gè)省域，是我國(guó)耕地偏離度絕對(duì)值較高的地帶，并且各省域之間相差較大，偏離幅度最高的北京是相對(duì)較低的甘肅省的5倍；“黑滇線”以東地區(qū)，包括廣東、福建、浙江、江蘇等11個(gè)省域，偏離度介于“黑滇線”沿線和該線以西的省域之間，屬于二級(jí)高地。此外，北京、天津、上海三大傳統(tǒng)直轄市的耕地狀態(tài)偏離度絕對(duì)值要明顯大于周邊省域。
3.2.2 多數(shù)省份的林地未達(dá)到規(guī)劃目標(biāo)，黃河中游沿線諸省規(guī)劃實(shí)施相對(duì)較好；牧草地實(shí)施效果以“黑滇線”為界，西優(yōu)東劣
從林地的規(guī)劃實(shí)施情況來(lái)看，多達(dá)20個(gè)省域沒(méi)有達(dá)到規(guī)劃預(yù)計(jì)目標(biāo)，其中偏離程度較大的省域主要包括環(huán)渤海地區(qū)的北京、天津、河北、山東，西南的廣西、云南、貴州，以及內(nèi)蒙古、江西和青海，而黃河中游沿線的河南、山西、陜西和寧夏等省域規(guī)劃實(shí)施相對(duì)較好（見(jiàn)圖1b）。
就牧草地而言，只有青海、河北、寧夏、浙江四個(gè)省域達(dá)到規(guī)劃預(yù)計(jì)目標(biāo)。從空間分布上來(lái)看，牧草地狀態(tài)偏離度也呈現(xiàn)以“黑滇線”為界，東高西低的格局，“黑滇線”以西規(guī)劃實(shí)施相對(duì)較好，而該邊界線以東省域，集中了所有偏離度小于-10%的省域，除浙江、福建、安徽外，其余所有省域偏離度的絕對(duì)值都高于“黑滇線”以西地區(qū)（見(jiàn)圖1c）。
3.2.3 居民點(diǎn)及工礦用地普遍超出規(guī)劃預(yù)計(jì)目標(biāo)，偏離度沿東部沿海和長(zhǎng)江所構(gòu)筑的“T”字軸向外逐步減小
從居民點(diǎn)及工礦用地來(lái)看，多達(dá)22個(gè)省域的用地規(guī)模突破相應(yīng)目標(biāo)。如圖1d所示，居民點(diǎn)及工礦用地狀態(tài)偏離度的空間分布，明顯是由東向西、由沿海向內(nèi)陸逐漸降低的趨勢(shì)，并以長(zhǎng)江為橫軸，呈“T”字型衰減。超出規(guī)劃預(yù)計(jì)目標(biāo)幅度最大的前6個(gè)省域全部分布在東部及東南部沿海地區(qū)，中部地區(qū)的偏離度略低于東部，但長(zhǎng)江沿線省域的狀態(tài)偏離度要明顯高于南北兩側(cè)其他省域；未超出規(guī)劃預(yù)計(jì)目標(biāo)的主要集中在中國(guó)的北部和西部地區(qū)，包括東北三省、中部的內(nèi)蒙古、西北的甘肅、陜西、青海以及西南的、廣西。[HJ*4]圖1 各省域不同類(lèi)型用地的狀態(tài)偏離度分析圖
Fig.1 The spatial distribution of different land use departure degree in every province3.2.4 北部和中南地區(qū)交通用地的規(guī)劃落實(shí)較好，東部沿海地區(qū)和北緯35°線附近省域偏離度較大
就交通運(yùn)輸用地而言，有14個(gè)省域未突破規(guī)劃預(yù)計(jì)目標(biāo)，在空間分布上以北部和中南兩大區(qū)域?yàn)橹鳎饕ㄗ詵|北三省向西的北部國(guó)界線沿線的內(nèi)蒙古、甘肅、新疆，以及湖北、湖南、安徽、江西、貴州、云南、廣東和海南等省域。
超出規(guī)劃設(shè)想的省份，主要包括東部沿海的福建、浙江、上海、江蘇、山東、河北、天津，以及自北京、河北向西，分布于北緯35°線附近的山西、河南、山西、寧夏、四川、重慶、青海和等省域。中西部地區(qū)交通用地的快速增長(zhǎng)是上輪規(guī)劃實(shí)施的重要特點(diǎn)，偏離度較大的前5個(gè)省域中有3個(gè)位于中國(guó)西部，平均偏離度高達(dá)8.4%（見(jiàn)圖1e）。
3.2.5 未利用地開(kāi)發(fā)力度不足，偏離度較大的省域集中分布于全國(guó)的南北兩端
雖然上輪規(guī)劃將耕地補(bǔ)充列為主要規(guī)劃目標(biāo)之一，但作為主要補(bǔ)充來(lái)源的未利用地開(kāi)發(fā)，規(guī)劃實(shí)施效果并不理想，全國(guó)僅有新疆、上海兩地達(dá)到預(yù)計(jì)目標(biāo)。從未利用地狀態(tài)偏離度的空間分布看，數(shù)值超過(guò)20%的省域主要包括南部的廣東、廣西、云南、貴州、海南，以及北部的北京、天津、內(nèi)蒙古、山西和山東，基本上集中分布于中國(guó)的南北兩端（見(jiàn)圖1f）。
3.3 省域土地利用總體規(guī)劃實(shí)施的類(lèi)型分區(qū)
在單項(xiàng)指標(biāo)分析的基礎(chǔ)上，利用SPSS軟件，以耕地、林地、牧草地、居民點(diǎn)及工礦用地、交通運(yùn)輸用地和未利用地的用地狀態(tài)偏離度作為變量，運(yùn)用基于歐式距離的離差平方和法，對(duì)31個(gè)省域進(jìn)行空間聚類(lèi)分析，從而形成依類(lèi)歸并的結(jié)果，由此反映出我國(guó)上輪規(guī)劃在全國(guó)不同地域的實(shí)施情況以及相應(yīng)類(lèi)型的主要特點(diǎn)。經(jīng)過(guò)聚類(lèi)分析，將全國(guó)各省域歸為4個(gè)類(lèi)型區(qū)（見(jiàn)圖2）。
（1）第一類(lèi)型區(qū)：包括東北的黑龍江、吉林，東部的河北、福建、浙江，中部的安徽、湖南，西部的、重慶、四川、貴州、新疆、甘肅等13個(gè)省域，國(guó)土總面積占全國(guó)的57%，該類(lèi)區(qū)域各類(lèi)用地指標(biāo)的狀態(tài)偏離度相對(duì)較低，除未利用地偏離度稍大，其余各類(lèi)用地的平均偏離度絕對(duì)值都在5%以下。需要說(shuō)明的是浙江、福建、安徽三省域 ，雖然被劃入這一類(lèi)型區(qū)，但其居民點(diǎn)及工礦用地的狀態(tài)偏離度卻很高，如果單就這一用地而言，其規(guī)劃實(shí)施效果并不理想，而從本文研究所選六類(lèi)用地的綜合情況來(lái)看，規(guī)劃實(shí)施與規(guī)劃預(yù)期較為接近。
（2）第二類(lèi)型區(qū)：包括遼寧、湖北、廣西、海南和云南5個(gè)省域，國(guó)土總面積占全國(guó)的10%，其規(guī)劃實(shí)施的共同特點(diǎn)是未利用地開(kāi)發(fā)不足、牧草地與規(guī)劃預(yù)期有差距，但都處在第二梯隊(duì)。根據(jù)上輪規(guī)劃對(duì)1997-2004年間的估計(jì)，這些省域應(yīng)開(kāi)發(fā)未利用地450萬(wàn)hm2，但實(shí)際只開(kāi)發(fā)了60萬(wàn)hm2，僅占規(guī)劃目標(biāo)的13%，同時(shí)也略好于天津、廣東（僅實(shí)現(xiàn)規(guī)劃目標(biāo)的3.6%）；牧草地規(guī)劃預(yù)計(jì)增加97.8萬(wàn)hm2，而實(shí)際卻減少12.1萬(wàn)hm2，狀態(tài)偏離度在-48.2%～-49.2%之間，但仍要稍好于第四類(lèi)型區(qū)（所有省域牧草地偏離度都小于-60%）。
（3）第三類(lèi)型區(qū)：包括內(nèi)蒙古、陜西、青海和寧夏4個(gè)省域，主要位于中國(guó)北部地區(qū)，國(guó)土總面積占全國(guó)的22%，區(qū)域內(nèi)耕地規(guī)劃實(shí)施情況較差，平均狀態(tài)偏離度達(dá)-16%，耕地減少速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出規(guī)劃設(shè)想。按照上輪規(guī)劃，到2004年末區(qū)內(nèi)4個(gè)省域單元耕地保有量應(yīng)維持在1 489萬(wàn)hm2左右，而實(shí)際已經(jīng)減少到1 278萬(wàn)hm2。
（4）第四類(lèi)型區(qū)：主要位于中國(guó)的東部地區(qū)，包括廣東、江蘇、山東、北京、上海、天津、河南、山西、江西等9個(gè)省域，國(guó)土總面積占全國(guó)的10%，區(qū)域內(nèi)各類(lèi)用地指標(biāo)的狀態(tài)偏離度普遍比較高，建設(shè)用地超出規(guī)劃實(shí)施與農(nóng)用地、未利用地未達(dá)到規(guī)劃設(shè)想的現(xiàn)象并存，規(guī)劃的實(shí)施效果和預(yù)計(jì)目標(biāo)相差較大。2004年，這些省域居民點(diǎn)及工礦用地合計(jì)880萬(wàn)hm2，比1996年增長(zhǎng)78萬(wàn)hm2，超出規(guī)劃設(shè)想9.6%。與建設(shè)用地的快速增長(zhǎng)恰恰相反，耕地和牧草地規(guī)模逐漸減小，到2004年已分別降至3 124萬(wàn)hm2和75萬(wàn)hm2，低于規(guī)劃設(shè)想4.9%和64%；林地保有量也不太理想，除山西、上海、河南外，其余省域林地保有量均未達(dá)到規(guī)劃要求。同時(shí)，未利用地開(kāi)發(fā)也未達(dá)到規(guī)劃要求，按照上輪規(guī)劃設(shè)想，到2004年末開(kāi)發(fā)未利用地291萬(wàn)hm2，而實(shí)際上僅僅完成了40萬(wàn)hm2，不足規(guī)劃設(shè)想的14%。
4 省域土地利用總體規(guī)劃實(shí)施差異的成因分析
分析上輪省域土地利用總體規(guī)劃的實(shí)施狀況差異，主要集中在以下方面：
4.1 退耕還林（草）政策的實(shí)施導(dǎo)致我國(guó)西部和西北部地區(qū)耕地大量減少
1998年我國(guó)長(zhǎng)江、松花江、嫩江特大洪災(zāi)后，我國(guó)“積極推行封山育林，對(duì)過(guò)度開(kāi)墾的土地，有計(jì)劃、有步驟地退耕還林，加快林草植被的恢復(fù)與重建”［6］。1999年退耕還林（草）工作在陜西、甘肅、四川三省率先展開(kāi)試點(diǎn)，并于2002年在全國(guó)25個(gè)省、自治區(qū)、直轄市和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)全面啟動(dòng)，我國(guó)的北部、西部和西北部地區(qū)正是這次退耕還林（草）工作的重點(diǎn)地區(qū)。
1999-2004年間全國(guó)大部分省域耕地減少的主要原因在于退耕還林(草)，而這種影響表現(xiàn)為由東往西逐步增大的趨勢(shì)。這6年間，“黑滇線”以西的12個(gè)省域，由耕地轉(zhuǎn)為林地和牧草地的面積分別為329萬(wàn)hm2和106萬(wàn)hm2，合計(jì)達(dá)435萬(wàn)hm2，共占該地域同期耕地減少總規(guī)模的75.4%，其中青海和寧夏分別高達(dá)96.3%和95.8%。
4.2 社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展推動(dòng)了建設(shè)用地的迅速擴(kuò)張，加大了耕地規(guī)模的減少
在上輪規(guī)劃實(shí)施的“九五”和“十五”時(shí)期，全國(guó)平均經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度分別達(dá)到8.3%和9.5%，高出規(guī)劃設(shè)想0.3和2.5個(gè)百分點(diǎn)，受社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的影響，建設(shè)用地規(guī)模也不斷增長(zhǎng)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2004年GDP總量排在全國(guó)前10位的省份，其1996-2004年居民點(diǎn)及工礦用地增長(zhǎng)占全國(guó)總增量的60%，而前5位的省份所占比例高達(dá)44%。進(jìn)一步對(duì)省域的居民點(diǎn)及工礦用地狀態(tài)偏離度、偏差量與GDP增量、人均GDP增量、總?cè)丝谠隽糠謩e進(jìn)行相關(guān)分析，發(fā)現(xiàn)居民點(diǎn)及工礦用地偏差量與GDP增量之間的相關(guān)性最高，偏離度則與人均GDP增量之間具有較高的相關(guān)性（見(jiàn)表2），表明經(jīng)濟(jì)發(fā)展是導(dǎo)致居民點(diǎn)及工礦用地與規(guī)劃預(yù)計(jì)目標(biāo)產(chǎn)生偏差的最主要原因。
與建設(shè)用地的快速擴(kuò)張相對(duì)應(yīng)，社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展地區(qū)的耕地保有量也在不斷減少，這在“黑滇線”以東表現(xiàn)得尤為明顯。僅1998-2004年間，這些地區(qū)共有30.9%的耕地減少是由于建設(shè)占用造成的，高出全國(guó)平均水平75%，其中上海市高達(dá)73.9%，福建和江蘇也分別達(dá)到57.2%和47.6%。
4.3 土地開(kāi)發(fā)力度與規(guī)劃預(yù)期差距大，耕地補(bǔ)充規(guī)模偏小
按照上輪規(guī)劃的要求，應(yīng)通過(guò)土地的開(kāi)發(fā)整理復(fù)墾，保證耕地總量的動(dòng)態(tài)平衡，然而，在規(guī)劃實(shí)施期間，這項(xiàng)要求并沒(méi)有完全得到落實(shí)，全國(guó)未利用地的規(guī)劃實(shí)施偏離度將近6%，土地開(kāi)發(fā)力度不足，僅上海和新疆兩地達(dá)到了規(guī)劃要求，其余省域的未利用地開(kāi)發(fā)規(guī)模均低于規(guī)劃目標(biāo)，耕地補(bǔ)充規(guī)模嚴(yán)重不足，在一定程度上造成各省的耕地總量不斷下降。
4.4 土地利用年度計(jì)劃的適時(shí)調(diào)整也對(duì)土地利用規(guī)劃的實(shí)施帶來(lái)一定的影響
土地利用總體規(guī)劃的規(guī)劃期一般為15-20年，雖然在編制規(guī)劃時(shí)，編制者會(huì)對(duì)未來(lái)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展變化進(jìn)行考慮，但由于規(guī)劃期限長(zhǎng)，并且缺乏更具實(shí)際指導(dǎo)意義的近期規(guī)劃，往往導(dǎo)致規(guī)劃設(shè)想與近期內(nèi)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不能完全銜接。為此，在歷年的土地利用年度計(jì)劃執(zhí)行中，需要對(duì)土地利用規(guī)劃進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整，這在一定程度上影響了規(guī)劃的實(shí)施。
對(duì)比分析1997-2004年實(shí)際下達(dá)給各省域的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用指標(biāo)和規(guī)劃預(yù)計(jì)的建設(shè)用地新增規(guī)模，可以發(fā)現(xiàn)，共有23個(gè)省域的轉(zhuǎn)用指標(biāo)低于規(guī)劃預(yù)計(jì)增量，其余8個(gè)省域則超出了規(guī)劃設(shè)想；在偏離幅度上，僅有5個(gè)省域的偏離幅度在10%以內(nèi)，有一半的省域偏離幅度超過(guò)30%。進(jìn)一步分析歷年建設(shè)占用耕地指標(biāo)與規(guī)劃預(yù)計(jì)的新增建設(shè)占用耕地規(guī)模之間的差異，只有6個(gè)省域的占用耕地指標(biāo)沒(méi)有超出規(guī)劃設(shè)想，其余省域全部突破規(guī)劃控制目標(biāo)，土地利用年度計(jì)劃與土地利用規(guī)劃之間存在一定的差距。
5 結(jié) 語(yǔ)
本文對(duì)1997-2004年各省域土地利用總體規(guī)劃實(shí)施狀況的差異性進(jìn)行評(píng)價(jià)，發(fā)現(xiàn)：①耕地保護(hù)目標(biāo)的規(guī)劃實(shí)施效果空間地帶性明顯，呈“黑滇線”沿線較好、東西兩翼較差的“溝谷”狀格局。②多數(shù)省份的林地未達(dá)到規(guī)劃目標(biāo)，黃河中游沿線諸省規(guī)劃實(shí)施相對(duì)較好；牧草地實(shí)施效果以“黑滇線”為界西優(yōu)東劣。③居民點(diǎn)及工礦用地普遍超出規(guī)劃預(yù)計(jì)目標(biāo)，偏離度沿東部沿海和長(zhǎng)江所構(gòu)筑的“T”字軸向外逐步減小。④北部和中南地區(qū)交通運(yùn)輸用地的規(guī)劃落實(shí)較好，東部沿海地區(qū)和北緯35°線附近省域偏離度較大。⑤未利用地開(kāi)發(fā)力度不足，偏離度較大的省域集中分布于中國(guó)的南北兩端。在此基礎(chǔ)上，通過(guò)對(duì)6種用地類(lèi)型的狀態(tài)偏離度進(jìn)行聚類(lèi)分析，將全國(guó)31個(gè)省域分為四個(gè)類(lèi)型，從而反映各自規(guī)劃實(shí)施的主要特點(diǎn)。進(jìn)一步分析表明，退耕還林（草）政策的實(shí)施、社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展、未利用地開(kāi)發(fā)力度不足以及土地利用年度計(jì)劃的適時(shí)調(diào)整是造成各省域土地利用總體規(guī)劃實(shí)施差異的主要原因。
上述研究提供的啟示在于：在中國(guó)這樣一個(gè)區(qū)域差異巨大的地域范圍內(nèi)開(kāi)展土地利用總體規(guī)劃編制，必須要開(kāi)展分區(qū)研究，針對(duì)不同區(qū)域的土地利用和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展特點(diǎn)，因地制宜地制定規(guī)劃目標(biāo)和管制措施。而且，要加強(qiáng)土地利用規(guī)劃體系及其相應(yīng)技術(shù)體系的建設(shè)，強(qiáng)調(diào)近期規(guī)劃的編制和執(zhí)行，密切近遠(yuǎn)期規(guī)劃之間以及規(guī)劃與土地利用年度計(jì)劃之間的聯(lián)系，加大規(guī)劃的執(zhí)行和監(jiān)管力度，真正將規(guī)劃落到實(shí)處。
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關(guān)鍵詞：總體規(guī)劃 城市用地 存在問(wèn)題 解決辦法
一、土地利用規(guī)劃與城市規(guī)劃的關(guān)系
（一）土地利用規(guī)劃與城市規(guī)劃
城市用地包括兩個(gè)方面，一是城市區(qū)域內(nèi)已經(jīng)被建設(shè)、被利用的土地資源，二是已經(jīng)被有關(guān)部門(mén)批準(zhǔn)，列入了城市規(guī)劃的區(qū)域范圍之內(nèi)，有待于開(kāi)發(fā)、建設(shè)的土地資源。另外，需要指出的一點(diǎn)就是，按照我國(guó)城市規(guī)劃法中所規(guī)定的城市區(qū)域內(nèi)的所有非建設(shè)的用地，象山石、樹(shù)林、池水等占用的那部分土地資源，也屬于廣泛意義上的城市用地。
改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)社會(huì)主義建設(shè)高速發(fā)展，土地利用的總體規(guī)劃與城市規(guī)劃的關(guān)鍵性和重要性日益凸顯。土地利用規(guī)劃和城市規(guī)劃既有兼容性，互有側(cè)重又互為彌補(bǔ)，同時(shí)還具有矛盾性。它們?cè)谝?guī)劃法律依據(jù)、指導(dǎo)思想、理論依據(jù)上有矛盾之處，給社會(huì)主義建設(shè)的發(fā)展帶來(lái)了一些困難。
（二）兼容性：互有側(cè)重、互為彌補(bǔ)
從社會(huì)主義建設(shè)的全局來(lái)看，土地利用的總體規(guī)劃與城市規(guī)劃都是區(qū)域規(guī)劃的組成部分之一，二者雖然側(cè)重點(diǎn)不同，但是它們是互相補(bǔ)充、缺一不可的兩部分。
土地利用總體規(guī)劃的立足點(diǎn)是一個(gè)地區(qū)乃至一個(gè)國(guó)家的遠(yuǎn)景發(fā)展和統(tǒng)籌發(fā)展，側(cè)重點(diǎn)不僅是科學(xué)分析城市用地的范圍和規(guī)模，還有保證城市用地和其他用地的平衡、保護(hù)地球自然資源，注重整體性原則和堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展。
（三）矛盾性：供需矛盾、過(guò)分?jǐn)U張
現(xiàn)在我國(guó)建設(shè)用地規(guī)劃把人均建設(shè)用地指數(shù)作為標(biāo)準(zhǔn)，好像很合理，實(shí)際上忽略了很多因素，比如區(qū)域與城市之間的關(guān)系、城市中建設(shè)用地急劇擴(kuò)張的原因等等，從而直接或者間接地影響了建設(shè)用地規(guī)劃管理的效果。
幾十年的社會(huì)主義建設(shè)中，土地利用總體規(guī)劃中的城市用地顯得很重要，現(xiàn)代化城市的建設(shè)和發(fā)展需要很多的土地，國(guó)家相關(guān)部門(mén)雖然嚴(yán)格控制城市的建設(shè)用地，但是城市土地規(guī)劃往往只是從城市的建設(shè)和發(fā)展出發(fā)，不把全局的土地資源供需考慮在內(nèi)，土地利用總體規(guī)劃對(duì)城市用地規(guī)劃沒(méi)有起到限制作用，城市建設(shè)的用地不合理地?cái)U(kuò)張，侵占了耕地，給生態(tài)環(huán)境造成了破壞。
二、總體規(guī)劃中的城市用地存在問(wèn)題
（一）發(fā)展定位不當(dāng)
因?yàn)橥恋乩每傮w規(guī)劃的立足點(diǎn)是最大限度地對(duì)資源進(jìn)行保護(hù)，然而城市建設(shè)用地的規(guī)劃的立足點(diǎn)是追求城市的現(xiàn)代化發(fā)展，一般情況下會(huì)為了城市的發(fā)展，想盡辦法調(diào)動(dòng)區(qū)域范圍內(nèi)一切可調(diào)動(dòng)的資源，有時(shí)候還會(huì)利用本城以外的各種資源來(lái)為城市建設(shè)服務(wù)，二者在在這一層面上是矛盾的。
現(xiàn)階段我國(guó)城市的現(xiàn)代化建設(shè)的實(shí)施很少受到土地利用總體規(guī)劃的制約，城市建設(shè)用地有過(guò)度擴(kuò)張的情況，這對(duì)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)用地的規(guī)劃管理有不良的影響，它使城鄉(xiāng)一體化偏離了正確的方向，保護(hù)資源成了迫切的任務(wù)。應(yīng)該從理性的角度，準(zhǔn)確定位，綜合考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人口資源增長(zhǎng)、城鄉(xiāng)流動(dòng)等因素，根據(jù)城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展目標(biāo)，能提出建設(shè)性的策略。
（二）布局不合理
城市并不等于工業(yè)基地，那是工業(yè)革命時(shí)代的標(biāo)志，近代以來(lái)，城市的發(fā)展就往往和工業(yè)聯(lián)系在一起了，一提到城市的時(shí)候，就會(huì)使人們聯(lián)想到工業(yè)基地。
然而，城市不能局限于發(fā)展工業(yè)，還有更多的功能，現(xiàn)代化的城市是金融、商貿(mào)、科技、信息交流都很發(fā)達(dá)的地方，土地利用總體規(guī)劃中的城市用地規(guī)劃也應(yīng)該充分考慮到這一點(diǎn)，認(rèn)識(shí)不到這一點(diǎn)，不能兼顧城市各種功能的開(kāi)發(fā)，城市朝著片面的方向發(fā)展，將導(dǎo)致資源浪費(fèi)和行業(yè)發(fā)展缺陷，不利于社會(huì)的發(fā)展和文明的進(jìn)步。
三、具體解決辦法
（一）堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展
《中華人民共和國(guó)土地管理法》中第二十二條明確規(guī)定：“城市建設(shè)用地規(guī)模應(yīng)當(dāng)符合國(guó)家規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，充分利用現(xiàn)有建設(shè)用地，不占或者盡量少占農(nóng)用地。城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)與土地利用總體規(guī)劃相銜接，城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃中建設(shè)用地規(guī)模不得突破土地利用總體規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模?！?/p>
把可持續(xù)發(fā)展的理念運(yùn)用到土地利用總體規(guī)劃中的城市用地規(guī)劃，就是注重提高土地規(guī)劃的科學(xué)性和合理性，立足于城市的全局發(fā)展和社會(huì)的整體發(fā)展，注重土地資源的可持續(xù)利用。在發(fā)展經(jīng)濟(jì)、滿足人民日益增長(zhǎng)的物質(zhì)需要和精神需要的同時(shí)，要以土地資源的可持續(xù)利用和良性循環(huán)為目的，增長(zhǎng)經(jīng)濟(jì)、開(kāi)發(fā)資源要和協(xié)調(diào)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)齊步進(jìn)行。
（二）資源保護(hù)與發(fā)展優(yōu)先并重
現(xiàn)階段我國(guó)城市的現(xiàn)代化建設(shè)的實(shí)施很少受到土地利用總體規(guī)劃的制約，城市建設(shè)用地有過(guò)度擴(kuò)張的情況，不顧耕地資源的流失，優(yōu)先發(fā)展經(jīng)濟(jì)是不可取的做法。
要兼顧優(yōu)先發(fā)展和保護(hù)資源，正確處理城市發(fā)展建設(shè)用地和耕地資源保護(hù)之間的矛盾，城市建設(shè)用地規(guī)劃要和土地利用的總體規(guī)劃大方向上一致。在土地利用總體規(guī)劃發(fā)揮了應(yīng)有功能基礎(chǔ)上，靈活地科學(xué)地規(guī)劃城市建設(shè)用地，環(huán)境開(kāi)發(fā)、資源利用、把市場(chǎng)需求、保護(hù)治理要統(tǒng)一發(fā)展。
（三）各類(lèi)規(guī)劃管理部門(mén)協(xié)作
城市規(guī)劃部門(mén)和土地管理部門(mén)應(yīng)該加強(qiáng)業(yè)務(wù)上的互通有無(wú)和日常工作上的協(xié)調(diào)合作，既保證發(fā)展又保護(hù)資源。加強(qiáng)部門(mén)之間的溝通和合作應(yīng)該從以下幾方面入手：土地利用總體規(guī)劃的制定人員應(yīng)當(dāng)充分考慮，使規(guī)劃能夠充分反映現(xiàn)代化城市的發(fā)展要求，自覺(jué)實(shí)行局部服從全局的原則，工作中的協(xié)調(diào)和調(diào)整應(yīng)該以土地利用總體規(guī)劃為標(biāo)準(zhǔn)；城市用地建設(shè)項(xiàng)目預(yù)審的時(shí)候，凡是超過(guò)了土地利用的總體規(guī)劃制定的用地規(guī)模的項(xiàng)目，要以總體規(guī)劃為標(biāo)準(zhǔn)。各部門(mén)協(xié)調(diào)工作，共同努力，才能建設(shè)節(jié)約型社會(huì)，促進(jìn)社會(huì)快速發(fā)展。
參考文獻(xiàn)
關(guān)鍵詞：土地；規(guī)劃；問(wèn)題
中圖分類(lèi)號(hào)： F301 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A 文章編號(hào)： 1674-0432（2013）-22-05-1
1 上一輪柳河縣土地利用總體規(guī)劃（1997～2010）執(zhí)行情況
1.1 上輪規(guī)劃主要指標(biāo)
柳河縣土地利用總體規(guī)劃（1997～2010）是1998年經(jīng)吉林省人民政府批準(zhǔn)后實(shí)施的。規(guī)劃中確定的耕地保有量是63773.18公頃，其中基本農(nóng)田面積是55286.7公頃，耕地減少量是775公頃，建設(shè)占用指標(biāo)是117公頃，補(bǔ)充耕地量是1135公頃。
1.2 主要指標(biāo)執(zhí)行情況
從上一輪規(guī)劃實(shí)施到2006年末，全縣耕地總面積為63788.83公頃，略高于規(guī)劃確定的耕地保有量，其中基本農(nóng)田面積仍為55286.7公頃，保證了基本農(nóng)田數(shù)量不減少，質(zhì)量不降低；1997～2006年全縣耕地減少量為576.67公頃，其中建設(shè)占用耕地279.49公頃；共補(bǔ)充耕地1133.94公頃。另外，柳河縣建設(shè)占用耕地量已遠(yuǎn)遠(yuǎn)突破了規(guī)劃時(shí)確定的建設(shè)占用耕地指標(biāo)。
1.3 規(guī)劃執(zhí)行中存在的主要問(wèn)題
從以上數(shù)據(jù)上來(lái)看，全縣耕地保有量和基本農(nóng)田數(shù)量均在規(guī)劃范圍內(nèi)，耕地減少量也沒(méi)有突破規(guī)劃，補(bǔ)充耕地量也基本達(dá)到規(guī)劃確定的數(shù)量。但是，建設(shè)占用一項(xiàng)卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于規(guī)劃確定的數(shù)量。建設(shè)占用的279.49公頃耕地中，僅營(yíng)白公路、通梅一級(jí)公路、柳新線水泥路占地就總計(jì)205.15公頃，其他建設(shè)占地為74.34公頃。
在上一輪規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中也發(fā)現(xiàn)了不少問(wèn)題，主要是對(duì)全縣的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市建設(shè)以及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展預(yù)測(cè)不足，前瞻性不夠，使原規(guī)劃形成一些先天不足；各部門(mén)配合與溝通較少、基礎(chǔ)資料不詳、調(diào)查研究不夠，基礎(chǔ)工作不扎實(shí)。
2 新一輪柳河縣土地利用總體規(guī)劃（2006～2020）修編工作情況
2.1 規(guī)劃修編前期工作情況
按照上級(jí)要求，柳河縣專門(mén)成立了土地利用總體規(guī)劃修編領(lǐng)導(dǎo)小組，為規(guī)劃修編及前期工作撥付了專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，組織了全縣各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）及相關(guān)部門(mén)開(kāi)展了“四查清四對(duì)照”工作，對(duì)上一輪規(guī)劃實(shí)施到現(xiàn)在的各類(lèi)用地情況進(jìn)行了深入細(xì)致的調(diào)查，為進(jìn)行上一輪規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)工作提供了基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。同時(shí)，對(duì)各行業(yè)、各部門(mén)在新一輪規(guī)劃期間的重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目及各類(lèi)用地情況進(jìn)行了調(diào)查統(tǒng)計(jì)，完成了規(guī)劃修編前期工作調(diào)研和數(shù)據(jù)的匯總工作。
2.2 規(guī)劃修編工作進(jìn)展情況
按照上級(jí)要求科學(xué)分配全縣各項(xiàng)用地指標(biāo)。本輪規(guī)劃修編的基期是2005年，近期為2010年，遠(yuǎn)期到2020年。根據(jù)柳河縣區(qū)域發(fā)展模式的選擇，在地域空間上，強(qiáng)化各級(jí)中心鎮(zhèn)的極點(diǎn)作用，提高次級(jí)交通線路等級(jí)，擴(kuò)大干線交通與縣域的接觸面，形成“點(diǎn)――軸――面”聯(lián)動(dòng)發(fā)展的空間結(jié)構(gòu)。
柳河縣現(xiàn)有一個(gè)百?gòu)?qiáng)鎮(zhèn)――柳河鎮(zhèn)和一個(gè)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)――三源浦鎮(zhèn)，這兩個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）地理位置也比較重要，工業(yè)集中區(qū)位于柳河鎮(zhèn)境內(nèi)，空港服務(wù)區(qū)位于三源浦境內(nèi)和一級(jí)路沿線，所以指標(biāo)分配重點(diǎn)也主要是這兩個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）。
基本農(nóng)田調(diào)整情況。一是基本農(nóng)田現(xiàn)狀。截止到2005年，柳河縣基本農(nóng)田保護(hù)面積為55286.7公頃，新一輪規(guī)劃上級(jí)給全縣的基本農(nóng)田指標(biāo)為55452.05公頃，另外，在此基礎(chǔ)上市局要求柳河縣再增加600公頃基本農(nóng)田作為今后補(bǔ)劃基本農(nóng)田用。二是基本農(nóng)田局部調(diào)整。全縣可調(diào)整不超過(guò)20%的基本農(nóng)田，主要思路是：柳河鎮(zhèn)伊通河北作為建設(shè)預(yù)留地，將此處基本農(nóng)田調(diào)出，通梅一級(jí)路沿線經(jīng)濟(jì)走廊500米內(nèi)的基本農(nóng)田原則上調(diào)出，做到調(diào)整后的基本農(nóng)田保護(hù)面積不低于上級(jí)下達(dá)的保護(hù)指標(biāo)，且質(zhì)量等別有所提高、集中連片程度有所提高。
3 柳河縣土地利用總體規(guī)劃大綱編制方法
3.1 全國(guó)規(guī)劃大綱通過(guò)后，對(duì)各相關(guān)部門(mén)和各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）進(jìn)行了多次調(diào)研和征求意見(jiàn)
2008年10月28日國(guó)土資源部召開(kāi)電視電話會(huì)議后，縣政府又結(jié)合二次調(diào)查，要求國(guó)土資源局對(duì)各部門(mén)及各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）在新一輪規(guī)劃開(kāi)展前進(jìn)行了一次詳細(xì)調(diào)研，內(nèi)容包括規(guī)劃期內(nèi)各部門(mén)用地打算、各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）近期和遠(yuǎn)期用地打算。
2009年末，規(guī)劃大綱初稿形成后，又將規(guī)劃大綱中分配給鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）的各項(xiàng)指標(biāo)下發(fā)到各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)），國(guó)土所向鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）主要領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行了匯報(bào)，并按指標(biāo)進(jìn)行了落位，同時(shí)結(jié)合二調(diào)基本農(nóng)田上圖工作，確定了各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）基本農(nóng)田的分布和落位。
2010年，由主管縣長(zhǎng)帶隊(duì)，由國(guó)土局、建設(shè)局、發(fā)改局、林業(yè)局、農(nóng)業(yè)局、水利局、柳河鎮(zhèn)人民政府、工業(yè)集中區(qū)負(fù)責(zé)同志參加，下到實(shí)地進(jìn)行了調(diào)研，各部門(mén)對(duì)柳河鎮(zhèn)中心城發(fā)展規(guī)劃提出了寶貴意見(jiàn)。
3.2 規(guī)劃大綱各項(xiàng)指標(biāo)分配情況
關(guān)鍵詞 土地利用總體規(guī)劃；規(guī)劃成果管理；規(guī)劃輔助審查；ArcGIS
中圖分類(lèi)號(hào)TU99 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼A 文章編號(hào) 1674-6708（2013）83-0033-02
0引言
土地利用總體規(guī)劃是土地管理的“龍頭”和依法行政的依據(jù)。目前全省各縣區(qū)新一輪土地利用總體規(guī)劃基本通過(guò)省政府批準(zhǔn)，批準(zhǔn)后的土地利用規(guī)劃數(shù)據(jù)庫(kù)是國(guó)土資源“一張圖”核心數(shù)據(jù)庫(kù)之一，是農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、土地征收、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)項(xiàng)目、農(nóng)村土地整治項(xiàng)目等行政審批事項(xiàng)的依據(jù)。基于GIS技術(shù)開(kāi)發(fā)土地利用規(guī)劃信息系統(tǒng)能夠?qū)ν恋匦姓徟马?xiàng)進(jìn)行科學(xué)合理的規(guī)劃審查，及時(shí)了解與掌握土地利用變化數(shù)量和空間分布規(guī)律，對(duì)于保持耕地總量和土地持續(xù)利用具有十分重要的意義。
1 系統(tǒng)業(yè)務(wù)需求
土地利用總體規(guī)劃系統(tǒng)開(kāi)發(fā)的主要目標(biāo)為管理新一輪土地利用總體規(guī)劃修編成果以及規(guī)劃修編成果在規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中的日常應(yīng)用。土地利用總體規(guī)劃修編成果主要包括規(guī)劃大綱、規(guī)劃文本、規(guī)劃圖件和規(guī)劃數(shù)據(jù)庫(kù)等內(nèi)容，規(guī)劃系統(tǒng)能夠?qū)⒁?guī)劃修編成果入庫(kù)、查詢、調(diào)閱、打印輸出等功能。規(guī)劃實(shí)施業(yè)務(wù)主要包括土地利用年度計(jì)劃管理、征轉(zhuǎn)用地審批、農(nóng)村土地整治等。農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收審批、農(nóng)村土地整治在空間布局上都需要符合土地利用總體規(guī)劃，在規(guī)劃系統(tǒng)中需要以規(guī)劃矢量數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)對(duì)征轉(zhuǎn)用地審批和農(nóng)村土地整治進(jìn)行審查。
2 系統(tǒng)開(kāi)發(fā)及應(yīng)用環(huán)境
3 系統(tǒng)主要功能
3.2.1文檔資料管理
文檔資料管理功能主要進(jìn)行文檔的管理，包括土地利用總體規(guī)劃文本、圖件等各類(lèi)規(guī)劃文檔，可實(shí)現(xiàn)對(duì)各類(lèi)文檔的存檔，調(diào)閱，更新及打印輸出。
3.2.2規(guī)劃報(bào)表管理
系統(tǒng)支持根據(jù)選擇的行政區(qū)代碼，輸出當(dāng)前行政級(jí)別對(duì)應(yīng)的各類(lèi)報(bào)表。
3.2.3查詢統(tǒng)計(jì)分析
數(shù)據(jù)查詢分析統(tǒng)計(jì)模塊包括數(shù)據(jù)查詢、統(tǒng)計(jì)、分析三個(gè)模塊，在這兩個(gè)模塊里提供用戶通過(guò)多種方式實(shí)現(xiàn)交互式信息查詢，并且對(duì)查詢結(jié)果可按要求的格式進(jìn)行統(tǒng)計(jì)輸出。
3.2.4成果數(shù)據(jù)輸出
成果數(shù)據(jù)輸出支持矢量數(shù)據(jù)導(dǎo)出，子庫(kù)導(dǎo)出和匯總成果數(shù)據(jù)包輸出。
3.3制圖輸出
規(guī)劃成果管理菜單下的功能主要是對(duì)規(guī)劃成果中的矢量數(shù)據(jù)、文檔資料、圖件、報(bào)表、元數(shù)據(jù)以及成果包進(jìn)行管理。制圖輸出的主要功能界面如圖3所示。
3.3.1符號(hào)管理器
系統(tǒng)擁有完整的符號(hào)管理系統(tǒng)，支持多種多樣的圖式符號(hào)庫(kù)，它包含了編制各種不同類(lèi)型地圖所需要的大量圖例符號(hào)和相關(guān)要素，可以提供用戶編制符號(hào)相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)或規(guī)范的地圖。
3.3.2專題圖圖層信息配置
系統(tǒng)提供省、市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)圖件的標(biāo)準(zhǔn)配置，包括圖層組成，圖層顯示順序，圖層的渲染字段及所使用的渲染符號(hào)庫(kù)；修改現(xiàn)有圖件的信息，添加或刪除圖層，改變顯示順序等。
3.3.3行政區(qū)及任意區(qū)域出圖
3.3.4打印輸出
將各種專題圖件輸出為常見(jiàn)的圖件格式，并將圖件保存到數(shù)據(jù)庫(kù)中，支持各種專題圖件的打印參數(shù)設(shè)置，打印預(yù)覽和打印。
3.4規(guī)劃輔助審查
3.4.1導(dǎo)入地塊
根據(jù)項(xiàng)目編號(hào)、項(xiàng)目名稱、項(xiàng)目時(shí)間、項(xiàng)目所在行政區(qū)及經(jīng)手人信息把項(xiàng)目地塊導(dǎo)入數(shù)據(jù)庫(kù)中進(jìn)行分析，系統(tǒng)支持dwg、dxf、shp格式數(shù)據(jù)導(dǎo)入分析。
3.4.2審查分析
系統(tǒng)提供對(duì)項(xiàng)目地塊進(jìn)行建設(shè)用地管制區(qū)、土地利用功能分區(qū)（土地用途區(qū)）、農(nóng)村土地整治是否符合規(guī)劃分析，分析結(jié)果以報(bào)表體現(xiàn)存儲(chǔ)。
3.5系統(tǒng)維護(hù)管理
系統(tǒng)維護(hù)管理的主要功能包括系統(tǒng)用戶權(quán)限管理、數(shù)據(jù)字典字典設(shè)置、備份還原、元數(shù)據(jù)庫(kù)管理等。
3.6系統(tǒng)常用工具
常用工具菜單下的功能主要是用于輔助系統(tǒng)操作的，包括數(shù)據(jù)庫(kù)工具、數(shù)據(jù)交換工具、查詢分析工具及其他輔助工具。
4 結(jié)論
系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)了省、市、縣各級(jí)規(guī)劃數(shù)據(jù)存儲(chǔ)、管理、查詢、更新、以及成果應(yīng)用的一體化管理，為土地規(guī)劃管理的現(xiàn)代化提供輔助支持和必要工具，該系統(tǒng)的應(yīng)用提高了規(guī)劃審查的效率，提高了全省各級(jí)土地利用規(guī)劃部門(mén)的管理水平，使全省土地管理更加規(guī)范化、科學(xué)化。
參考文獻(xiàn)
關(guān)鍵詞 環(huán)境影響評(píng)價(jià)；土地利用總體規(guī)劃；生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能
中圖分類(lèi)號(hào) F304．6
文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A
文章編號(hào) 1002-2104（2007）03-0045-05
隨著《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》及其配套法規(guī)的頒布實(shí)施，土地利用規(guī)劃的環(huán)境影響評(píng)價(jià)（以下簡(jiǎn)稱“環(huán)評(píng)”）成為當(dāng)前規(guī)劃環(huán)評(píng)的研究熱點(diǎn)之一。在新一輪土地利用總體規(guī)劃修編過(guò)程中開(kāi)展環(huán)評(píng)，分析、預(yù)測(cè)和評(píng)估規(guī)劃實(shí)施后可能造成的環(huán)境影響，為決策者提供必要的環(huán)境信息，是進(jìn)一步提高土地利用總體規(guī)劃科學(xué)性、促進(jìn)環(huán)境與發(fā)展綜合決策的重要途徑，也是滿足法律要求、構(gòu)建資源節(jié)約型與環(huán)境友好型社會(huì)的必要手段。
土地利用總體規(guī)劃綜合性較強(qiáng)，其核心內(nèi)容為確定或調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)和用地布局。生態(tài)方面的影響是土地利用總體規(guī)劃環(huán)評(píng)考慮的重點(diǎn)，主要表現(xiàn)為土地利用宏觀結(jié)構(gòu)調(diào)整與布局以及土地開(kāi)發(fā)整理復(fù)墾等活動(dòng)對(duì)區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)的影響。然而，由于當(dāng)前規(guī)劃環(huán)評(píng)的理論方法體系仍不完善以及中宏觀尺度土地利用與生態(tài)環(huán)境相互作用的基礎(chǔ)研究不足，使很多土地利用總體規(guī)劃環(huán)評(píng)工作的實(shí)際效果不盡理想。以土地利用/土地覆蓋變化（LUCC）研究為代表的土地利用變化的環(huán)境效應(yīng)研究，多是從微觀、小流域或長(zhǎng)時(shí)間尺度等角度考慮土地利用/覆蓋變化對(duì)氣候、土壤、水文及不同尺度生態(tài)系統(tǒng)的影響[1]，較難應(yīng)用于中宏觀、較短時(shí)間尺度的土地利用總體規(guī)劃環(huán)評(píng)。規(guī)劃環(huán)評(píng)中常用的一些定性方法（如核查表法）雖然在環(huán)境影響識(shí)別時(shí)可操作性較強(qiáng)，但在預(yù)測(cè)、評(píng)估復(fù)雜宏觀的生態(tài)環(huán)境影響方面效果并不理想，因?yàn)閱渭兌ㄐ缘慕Y(jié)果不能很好地反映環(huán)境影響的程度，往往使評(píng)價(jià)結(jié)論缺乏應(yīng)有的說(shuō)服力。
作為生態(tài)學(xué)前沿課題之一的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能價(jià)值評(píng)估，可以定量反映區(qū)域土地利用變化對(duì)生態(tài)系統(tǒng)的綜合影響。本文在應(yīng)用生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)已有研究成果的基礎(chǔ)上，對(duì)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能價(jià)值評(píng)估在土地利用總體規(guī)劃環(huán)評(píng)中
的應(yīng)用進(jìn)行了探討，旨在為土地利用總體規(guī)劃環(huán)評(píng)中定量地考慮生態(tài)環(huán)境影響提供一種思路。
1 生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能價(jià)值估算的研究概況
生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能可以理解為生態(tài)系統(tǒng)與生態(tài)過(guò)程所形成及所維持的人類(lèi)賴以生存的自然環(huán)境條件與效用[2]，國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)其功能的分類(lèi)至今還未形成共識(shí)，如Daily[2]、Costanza等[3]、歐陽(yáng)志云[4]等均有不同看法，近年來(lái)，生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的研究取得了諸多成果，如對(duì)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能價(jià)值的劃分[4]，對(duì)某種生態(tài)系統(tǒng)類(lèi)型服務(wù)功能的價(jià)值評(píng)估[5]，對(duì)不同類(lèi)型或尺度區(qū)域的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的價(jià)值評(píng)估[6～7]等。
如何解決現(xiàn)實(shí)的生態(tài)問(wèn)題是當(dāng)前生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)研究的熱點(diǎn)，特別是生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能價(jià)值評(píng)估為規(guī)劃、決策和管理提供定量依據(jù)方面的研究引起了國(guó)內(nèi)學(xué)者的廣泛關(guān)注，如彭建等[8]利用土地利用變更調(diào)查資料和TM影像，研究了2000年深圳市的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能價(jià)值，為城市生態(tài)管理提出了有益建議；于書(shū)霞等[9]以生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能價(jià)值為評(píng)價(jià)指標(biāo)，對(duì)吉林省生態(tài)省建設(shè)中土地利用政策的環(huán)境影響進(jìn)行了定量的分析，并針對(duì)政策實(shí)施引起的負(fù)面環(huán)境影響提出了改善的建議?？梢?jiàn)，生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能價(jià)值評(píng)估作為生態(tài)學(xué)的前沿課題之一，其研究著眼點(diǎn)正從單純的自然科學(xué)領(lǐng)域向著為滿足社會(huì)對(duì)生態(tài)學(xué)的需求過(guò)渡。因此，規(guī)劃環(huán)評(píng)的方法體系對(duì)于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能價(jià)值評(píng)估的吸納，開(kāi)辟了生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能研究的新領(lǐng)域，更重要的是為土地利用總體規(guī)劃環(huán)評(píng)工作提供了有益的工具。
2 生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能價(jià)值評(píng)估在土地利用總體規(guī)劃環(huán)評(píng)中的應(yīng)用
1969年確立環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的美國(guó)《國(guó)家環(huán)境政策法案》明確規(guī)定，該法案旨在促進(jìn)人與自然的和諧，努力預(yù)防和消除對(duì)環(huán)境和生物圈的危害。要求政府部門(mén)用系統(tǒng)的、人文和自然等多學(xué)科綜合的方法來(lái)分析決策可能對(duì)環(huán)境的影響，使決策在考慮經(jīng)濟(jì)和技術(shù)因素的同時(shí)，對(duì)當(dāng)前尚不能量化的環(huán)境價(jià)值給與恰當(dāng)?shù)脑u(píng)估(nepa.gov/nepa/regs/nepa/nepaeqia.htm)。幾十年來(lái)，環(huán)境影響評(píng)價(jià)正是遵循這些核心思想發(fā)展起來(lái)的。從這點(diǎn)上看，生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能價(jià)值評(píng)估有必要成為土地利用總體規(guī)劃環(huán)評(píng)理論和方法體系中的重要組成部分。
土地利用總體規(guī)劃環(huán)評(píng)要對(duì)規(guī)劃實(shí)施前后土地利用變化的生態(tài)效益進(jìn)行估計(jì)，而生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能價(jià)值核算是正確評(píng)價(jià)土地生態(tài)效益的重要基礎(chǔ)。土地利用總體規(guī)劃是以確定或調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)和用地布局為核心的宏觀戰(zhàn)略措施，其實(shí)施將引起區(qū)域內(nèi)各種土地利用類(lèi)型數(shù)量和空間位置的變化，進(jìn)而影響土地生態(tài)系統(tǒng)所提供服務(wù)的能力。長(zhǎng)期以來(lái)，由于土地利用的生態(tài)效益難以度量和貨幣化，人們往往更看重單純或狹義的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，而忽視了土地的生態(tài)服務(wù)功能、代際公平等外在于市場(chǎng)的價(jià)值[10]，如何更好地體現(xiàn)人與自然和諧的宗旨，全面、客觀地考察土地利用變化的生態(tài)價(jià)值損益，為決策提供更加充分、科學(xué)的依據(jù)，是當(dāng)前土地利用總體規(guī)劃環(huán)評(píng)的一個(gè)重要任務(wù)。生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能價(jià)值評(píng)估能綜合評(píng)估土地利用變化對(duì)生態(tài)系統(tǒng)的影響，其評(píng)估結(jié)果將以對(duì)策和建議的形式反饋給規(guī)劃決策者，從而促進(jìn)土地利用總體規(guī)劃更好地發(fā)揮社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境的綜合協(xié)調(diào)作用。
同時(shí)規(guī)劃環(huán)評(píng)作為一種實(shí)踐性很強(qiáng)的專門(mén)技術(shù)，綜合性與可操作性是其選擇評(píng)價(jià)工具的重要原則。生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能價(jià)值以其指標(biāo)的綜合性、定量化，以及與土地利用總體規(guī)劃的空間特點(diǎn)相適應(yīng)性，可作為土地利用總體規(guī)劃環(huán)評(píng)的一項(xiàng)定量化指標(biāo)，這種定量的評(píng)價(jià)結(jié)果對(duì)于形象地反映土地利用的生態(tài)效益具有積極意義。
基于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能價(jià)值評(píng)估的土地利用總體規(guī)劃環(huán)評(píng)主要包含以下工作內(nèi)容：首先，根據(jù)規(guī)劃所確定的土地利用目標(biāo)，對(duì)規(guī)劃實(shí)施前后區(qū)域內(nèi)土地利用方式的變化情況進(jìn)行分析。其次，以生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能價(jià)值為指標(biāo)，核算并比較土地利用變化引起的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能價(jià)值變化量。第三，根據(jù)實(shí)際需要及已獲得的數(shù)據(jù)，可以核算區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能總價(jià)值量變化，也可重點(diǎn)核算某一類(lèi)用地類(lèi)型（如農(nóng)用地、水域等）變化的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能價(jià)值量變化。綜合評(píng)價(jià)。根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能價(jià)值量的計(jì)算結(jié)果分析規(guī)劃目標(biāo)的環(huán)境合理性，比較各規(guī)劃方案的環(huán)境可行性，并針對(duì)顯著的負(fù)面影響提出補(bǔ)償或減緩措施。
3 案例研究
選取上一輪土地利用總體規(guī)劃中的一個(gè)城市層面的規(guī)劃――《武漢市土地利用總體規(guī)劃（1997～2010年）》(digitalwuhan.省略 /articleshow.asp?NewsId=1923)（以下簡(jiǎn)稱“《規(guī)劃》”）中土地利用結(jié)構(gòu)調(diào)整目標(biāo)為評(píng)價(jià)對(duì)象，探討生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能價(jià)值評(píng)估在土地利用總體規(guī)劃環(huán)評(píng)中的應(yīng)用。
3.1 研究方法
3.1.1 土地利用數(shù)據(jù)獲取方法
依照《規(guī)劃》將評(píng)價(jià)區(qū)域劃分為耕地、園地、林地、牧草地、水面、建設(shè)用地、未利用地等土地利用類(lèi)型。土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)和變化數(shù)據(jù)均源于《規(guī)劃》。
3.1.2 動(dòng)態(tài)度
土地利用類(lèi)型動(dòng)態(tài)度(K)反映了研究區(qū)一定時(shí)間范圍內(nèi)某種土地利用類(lèi)型的數(shù)量變化情況。
式中：Ua、Ub分別為研究初期及研究末期某一種土地利用類(lèi)型的數(shù)量；T為研究時(shí)段，當(dāng)T的時(shí)段設(shè)定為年時(shí)，K值就是該研究區(qū)某種土地利用類(lèi)型年變化率。
3.1.3 生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的價(jià)值核算方法
對(duì)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的價(jià)值進(jìn)行核算時(shí)，供選擇的方法有市場(chǎng)價(jià)值法、替代市場(chǎng)法、防護(hù)費(fèi)用法、恢復(fù)費(fèi)用法、補(bǔ)償價(jià)值法、生產(chǎn)功能法、造林成本及碳稅法等[11]。Costanza等[3]和謝高地等[12]的方法模型近年來(lái)得到了國(guó)內(nèi)學(xué)者的廣泛應(yīng)用。Costanza等[3]將生態(tài)系統(tǒng)的功能歸為17類(lèi)，綜合應(yīng)用多種評(píng)估技術(shù)方法對(duì)每種生物群落單位面積提供的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值進(jìn)行估算，然后乘以該生物群落在地球上的總面積，相加后得到地球上所有生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值總和。這一研究成果為后續(xù)研究提供了重要的理論參考和研究空間。謝高地等[12]參考了Costanza等[3]的理論，并針對(duì)其不足（如對(duì)耕地價(jià)值估計(jì)過(guò)低、對(duì)濕地估計(jì)偏高等），結(jié)合我國(guó)的具體情況，建立了中國(guó)不同陸地生態(tài)系統(tǒng)單位面積生態(tài)服務(wù)價(jià)值[12]（見(jiàn)表1），將表1中不同土地利用類(lèi)型各項(xiàng)功能服務(wù)價(jià)值加和得到生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值系數(shù)（見(jiàn)表2）。本文亦參考上述兩項(xiàng)研究成果，按照公式（2）和表2中的參數(shù)，對(duì)《規(guī)劃》實(shí)施前后研究區(qū)土地利用結(jié)構(gòu)數(shù)量變化引發(fā)的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能價(jià)值變化量進(jìn)行計(jì)算。
其中：ESV是研究區(qū)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能總價(jià)值（元）；Pi為單位面積上土地利用類(lèi)型i的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能價(jià)值（元/hm2）；Ai為研究區(qū)內(nèi)土地利用類(lèi)型i的面積（hm2）。
3.2 結(jié)果與分析
3.2.1 土地利用結(jié)構(gòu)數(shù)量變化分析
各種土地利用類(lèi)型面積、變化率和動(dòng)態(tài)度見(jiàn)表3。對(duì)比1996年現(xiàn)狀與2010年規(guī)劃目標(biāo)值可見(jiàn)，土地利用變化的總體趨勢(shì)是：園地、林地和建設(shè)用地面積將增加；耕地、水面和未利用地面積均有所減少；牧草地的面積沒(méi)有變化。其中，建設(shè)用地面積增加最多，達(dá)到12 417.9 hm2，其次是林地，增加11 495.9 hm2；園地增加幅度最大，達(dá)到20．04%；未利用地減少面積最多，達(dá)到22 507.3 hm2，幅度為34.77%。土地利用動(dòng)態(tài)度的總體情況是：園地面積增加的速度最快，其次是林地；未利用地面積減少的速度最快，其次是耕地。從土地利用構(gòu)成來(lái)看，耕地和水面仍是2010年研究區(qū)主要的土地利用類(lèi)型。
3.2.2 土地利用結(jié)構(gòu)變化引起的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能價(jià)值的變化
按照公式（2）和表2、3計(jì)算出研究區(qū)不同土地類(lèi)型生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能總價(jià)值（見(jiàn)表4）。1996年土地生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)總價(jià)值為109.93億元；2010年將達(dá)到112.06億元，相當(dāng)于1996年研究區(qū)國(guó)民生產(chǎn)總值782.13億元的14.33%。規(guī)劃目標(biāo)年較規(guī)劃基準(zhǔn)年的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)總價(jià)值增加了2.13億元，增加幅度為1.94%。生態(tài)價(jià)值的總增加量2.34億元中，林地的增加價(jià)值最多，占94.78%；生態(tài)價(jià)值的總減少量0.21億元中，耕地減少的生態(tài)價(jià)值損失量占主導(dǎo)地位，為95.27%。但由于林地生態(tài)系統(tǒng)單位面積價(jià)值高，林地面積增加幅度較大，彌補(bǔ)了耕地和水面減少造成的總體生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值的下降。由于缺乏對(duì)鹽堿地和建筑用地等相關(guān)研究信息，以及未利用地中各類(lèi)用地結(jié)構(gòu)的變化數(shù)據(jù)，該估算結(jié)果是對(duì)研究區(qū)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能價(jià)值的保守估計(jì)。
3.2.3 生態(tài)環(huán)境影響的綜合評(píng)價(jià)
總體上看，《規(guī)劃》中土地利用結(jié)構(gòu)調(diào)整目標(biāo)對(duì)于保護(hù)區(qū)域土地生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能具有積極的意義，特別是林地的增加對(duì)于提高整個(gè)區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值具有顯著的作用。不過(guò)，耕地和水面生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能價(jià)值均出現(xiàn)了不同程度的下降，社會(huì)用地的增長(zhǎng)是重要原因，《規(guī)劃》中應(yīng)加強(qiáng)科學(xué)技術(shù)手段在區(qū)域土地管理開(kāi)發(fā)中的作用，完善對(duì)城鎮(zhèn)建設(shè)、交通等用地的科學(xué)管理和監(jiān)督措施，以促進(jìn)土地資源的合理開(kāi)發(fā)、集約利用及土地生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)。
4 結(jié) 論
通過(guò)案例分析可以發(fā)現(xiàn)，生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能價(jià)值評(píng)估在土地利用總體規(guī)劃環(huán)評(píng)中的應(yīng)用具有很多優(yōu)勢(shì)，主要包括：把土地利用的生態(tài)效益轉(zhuǎn)化為簡(jiǎn)單易懂的貨幣形式，表3 研究區(qū)各土地利用類(lèi)型面積變化和動(dòng)態(tài)度
Tab.3 Change in area of different landuse types and their dynamic degrees of research area
土地利用類(lèi)型1996年2010年面積(hm2)比重(%)面積( hm2)比重(%)
為決策者提供了直觀的生態(tài)信息，是將生態(tài)價(jià)值納入土地利用規(guī)劃決策的重要途徑。生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能價(jià)值可作為一項(xiàng)量化指標(biāo)，對(duì)土地利用總體規(guī)劃目標(biāo)及規(guī)劃方案的生態(tài)效益進(jìn)行綜合評(píng)估。核算比較簡(jiǎn)單（依據(jù)已有的研究成果），有助于節(jié)省規(guī)劃環(huán)評(píng)的時(shí)間和資源。
當(dāng)然，生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能價(jià)值評(píng)估在土地利用總體規(guī)劃環(huán)評(píng)中的應(yīng)用還需要在研究和實(shí)踐中加以完善和深入，特別是核算過(guò)程中有關(guān)參數(shù)的確定，需要不斷吸取生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的基礎(chǔ)研究成果，例如對(duì)未利用地和建設(shè)用地等服務(wù)功能價(jià)值系數(shù)的進(jìn)一步認(rèn)識(shí)；綜合生物量、空間位置及時(shí)間變化等多重因素來(lái)確定的各種土地利用類(lèi)型單位面積生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能價(jià)值等。目前在沒(méi)有更精準(zhǔn)和統(tǒng)一的核算參數(shù)的情況下，我們使用該方法的重點(diǎn)應(yīng)放在對(duì)于規(guī)劃基準(zhǔn)年和規(guī)劃目標(biāo)年在生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能價(jià)值變化量的核算上，并將此作為評(píng)估土地利用目標(biāo)的環(huán)境合理性以及比較和選擇環(huán)境友好性規(guī)劃方案的重要參考。在未來(lái)的研究中有如下幾方面值得關(guān)注：加強(qiáng)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能價(jià)值參數(shù)的研究，特別是與土地利用總體規(guī)劃的空間層次、土地生態(tài)系統(tǒng)分類(lèi)及其特點(diǎn)相結(jié)合，建立不同區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能價(jià)值參數(shù)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)，為規(guī)劃環(huán)評(píng)工作提供便利。還可以嘗試將生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能價(jià)值評(píng)估與“3S”技術(shù)相結(jié)合，對(duì)土地利用空間布局變化的生態(tài)環(huán)境影響進(jìn)行預(yù)測(cè)和判斷，而不僅僅局限于對(duì)土地利用結(jié)構(gòu)數(shù)量變化的生態(tài)環(huán)境影響進(jìn)行分析。將生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能價(jià)值納入土地利用總體規(guī)劃環(huán)評(píng)的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，可以應(yīng)用于國(guó)家、省、市等不同空間層面的土地利用總體規(guī)劃環(huán)評(píng)，如冉圣宏等學(xué)者已經(jīng)針對(duì)基于生態(tài)服務(wù)價(jià)值的全國(guó)土地利用變化環(huán)境影響評(píng)價(jià)進(jìn)行了有關(guān)的探索[13]?？傊?，生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能價(jià)值評(píng)估的引進(jìn)，實(shí)現(xiàn)了土地利用總體規(guī)劃環(huán)評(píng)方法體系從定性到定量的綜合集成，推進(jìn)了以生態(tài)學(xué)為基礎(chǔ)的土地利用規(guī)劃的科學(xué)決策，對(duì)于土地利用總體規(guī)劃環(huán)評(píng)的發(fā)展、完善具有重要的理論意義和應(yīng)用價(jià)值。
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Application of Ecosystem Services Evaluation in Environmental
Impact Assessment on Landuse Master Planning
TANG Tao ZHU Tan XU He WANG Zhe GUO Liang YANG Fan
(Institute of Environmental Science and Engineering, Nankai University, Tianjin 300071, China)
Abstract Environmental Impact Assessment Law of the People's Republic of China (EIA Law) was approved in 2003. According to the EIA law, the Environmental Impact Assessment for Plans (PEIA) should be implemented in the landuse planning sector. PEIA is a useful tool for developing an environmentallyfriendly landuse master plan. The effective, systematic and universal methodology of PEIA on landuse master planning is still not developed, which is one of the most significant obstacles for its application in practice. This paper aims to introduce a new approach to assess the significant effect on the ecosystem resulted from the implementation of landuse master plan by using the changes of ecosystem services value (ESV) as one of the assessment indexes. Taking Wuhan city for instance, the authors discussed the methodology of applying the Ecosystem Services Evaluation in the PEIA of landuse master planning. Results show that the proposed landuse master plan of Wuhan city is generally environmentallyfeasible from the ecosystem protection perspectives, while the expansion of construction land should be strictly controlled. The Ecosystem Services Evaluation was considered to be a synthetic and quantitative method for the PEIA on landuse master planning, and some aspects of the application such as the identification of the ESV parameters should be improved in the further studies.
關(guān)鍵詞：城市規(guī)劃；土地；土地利用規(guī)劃；協(xié)調(diào)
一、城市規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的關(guān)系
1、二者之間的聯(lián)系
城市規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃都是國(guó)民生產(chǎn)建設(shè)的重要基礎(chǔ)，城市規(guī)劃的核心是為了城市建設(shè)發(fā)展而提出的，土地利用總體規(guī)劃則是以土地的合理利用為核心的，二者都注重對(duì)土地資源的優(yōu)化利用，強(qiáng)調(diào)土地的基礎(chǔ)性，從宏觀到微觀層面，都對(duì)土地結(jié)構(gòu)、資源進(jìn)行綜合的調(diào)整、配置，總體而言，城市規(guī)劃互相聯(lián)系，相互補(bǔ)充，二者在土地規(guī)劃的目標(biāo)上是一致的，都是為了促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)、建設(shè)的發(fā)展，不同的是城市規(guī)劃的發(fā)展主要范圍在城市，而土地利用總體規(guī)劃的范圍是區(qū)域性的，城市規(guī)劃根據(jù)城市的規(guī)模、功能、特點(diǎn)、發(fā)展方向確定，而土地利用總體規(guī)劃設(shè)計(jì)到轄區(qū)范圍內(nèi)的土地綜合開(kāi)發(fā)、利用、保護(hù)、整治等。由此可見(jiàn)，城市規(guī)劃需要在土地利用總體規(guī)劃的具體標(biāo)準(zhǔn)的指導(dǎo)下，結(jié)合城市的環(huán)境、性質(zhì)等，明確城市規(guī)劃的內(nèi)容與要求，而土地利用總體規(guī)劃也要考慮到城市發(fā)展空間的需求。
2、二者之間存在的矛盾
近年來(lái)，我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，對(duì)土地利用的需求不斷增大，城市規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的差距逐步加大，甚至存在相互矛盾、沖突的地方，不僅影響了城市建設(shè)的總體效率和質(zhì)量，也不利于土地資源的合理利用。目前，我國(guó)城市規(guī)劃主要是根據(jù)城市范圍內(nèi)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的計(jì)劃來(lái)利用土地，這一規(guī)劃所依據(jù)的法律法規(guī)主要是《中華人民共和國(guó)城市規(guī)劃法》，而土地利用總體規(guī)劃則是從區(qū)域土地資源特點(diǎn)、功能及耕地保護(hù)等層面對(duì)土地的利用做出規(guī)劃，這一規(guī)劃主要依據(jù)的法律是《土地管理法》，雖然二者的法律地位相同，但是側(cè)重的內(nèi)容不同，采取的規(guī)劃方法、統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù)也存在較大的差別，在數(shù)據(jù)處理上缺少銜接性，尤其是在農(nóng)村耕地日漸減少、污染加劇的情況下，土地利用總體規(guī)劃更強(qiáng)調(diào)從農(nóng)村土地保護(hù)的角度來(lái)制定規(guī)劃，而城市發(fā)展則要求拓寬城市發(fā)展空間，對(duì)土地的要求較高。由此可見(jiàn)，城市規(guī)劃要求最大限度地實(shí)現(xiàn)土地的空間功能，而土地利用總體規(guī)劃則偏向于對(duì)建設(shè)用地總量的控制。城市規(guī)劃與土地總體利用規(guī)劃的矛盾，不僅體現(xiàn)在法律依據(jù)、指導(dǎo)思想的不同，還體現(xiàn)在執(zhí)行、行政上的不同，城市規(guī)劃有地方政府根據(jù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求制定的，體現(xiàn)了地方意志，而土地總體利用規(guī)劃則是根據(jù)中央對(duì)土地利用的總體規(guī)劃實(shí)施的，這也導(dǎo)致了在實(shí)際的規(guī)劃執(zhí)行中，城市規(guī)劃與土地總體利用規(guī)劃存在不協(xié)調(diào)、甚至矛盾的地方。
二、城市規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的協(xié)調(diào)
1、法規(guī)體系的協(xié)調(diào)
由于城市規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的法律依據(jù)上存在差異，因此，應(yīng)從法律上進(jìn)行恰當(dāng)?shù)男薷模{(diào)整，使《城市規(guī)劃法》與《土地管理法》相互協(xié)調(diào)，補(bǔ)充，如在《城市規(guī)劃法》中適當(dāng)?shù)卦黾訉?duì)土地資源保護(hù)開(kāi)發(fā)、合理控制的內(nèi)容，加強(qiáng)對(duì)城市有償使用土地的規(guī)劃管理，在《土地管理法》中也可以加入社會(huì)公眾參與、責(zé)任的條款，讓社會(huì)公眾、行政主體更加積極地參與到土地的合理利用及保護(hù)中，體現(xiàn)城市文明發(fā)展對(duì)土地利用的意義。同時(shí)，還可以結(jié)合我國(guó)區(qū)域及城市發(fā)展實(shí)際，加強(qiáng)區(qū)域性的土地規(guī)劃法律法規(guī)體系的建立，促進(jìn)城市規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的協(xié)調(diào)互補(bǔ)。
將我國(guó)現(xiàn)有的城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃與空間規(guī)劃法規(guī)體系相協(xié)調(diào)，
2、行政體系的協(xié)調(diào)
城市規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃在行政管轄部門(mén)、管轄范圍上需要根據(jù)規(guī)劃的總體目標(biāo)、規(guī)劃實(shí)施的模式，進(jìn)行科學(xué)、有效的創(chuàng)建、協(xié)調(diào)。為此，可以從中央一級(jí)建立統(tǒng)籌規(guī)劃的行政管理機(jī)構(gòu)，或結(jié)合建設(shè)、交通、城市規(guī)劃、環(huán)境、土地資源等部門(mén)，以省、市、縣（鄉(xiāng)）逐級(jí)進(jìn)行規(guī)劃管理，省級(jí)及以下的管理機(jī)構(gòu)需要接受上級(jí)行政規(guī)劃部門(mén)的監(jiān)督、檢查與考核，由此，以統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)，結(jié)合區(qū)域規(guī)劃的實(shí)際，以整體性、科學(xué)性、協(xié)調(diào)性為原則，促進(jìn)城市規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃發(fā)展的一致性。另外，還要建立公眾性的規(guī)劃委員會(huì)，引入人民代表、工程師、規(guī)劃師、建筑師、開(kāi)發(fā)商等公眾作為規(guī)劃委員的成員，實(shí)施對(duì)土地規(guī)劃的監(jiān)督，在增強(qiáng)公眾對(duì)土地規(guī)劃參與積極性的同時(shí)，也有助于防止城市規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃行政管理上的效率低下，腐敗等問(wèn)題。
3、編制體系的協(xié)調(diào)
土地利用總體規(guī)劃對(duì)城市規(guī)劃具有指導(dǎo)作用，城市規(guī)劃師對(duì)土地利用總體規(guī)劃的從屬與內(nèi)容。雖然二者的側(cè)重點(diǎn)不同，但是在規(guī)劃的編制中，應(yīng)以相互補(bǔ)充的依據(jù)為基礎(chǔ)，使二者相互促進(jìn)，共同為現(xiàn)代社會(huì)文明及土地資源的合理利用奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。
在編制城市規(guī)劃的過(guò)程中，應(yīng)明確土地利用總體規(guī)劃的指導(dǎo)價(jià)值，根據(jù)土地利用總體規(guī)劃確定土地利用結(jié)構(gòu)、內(nèi)容等，進(jìn)一步解決城市土地供需之間的矛盾。在城市規(guī)劃中，還應(yīng)加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、開(kāi)發(fā)區(qū)等區(qū)域范圍內(nèi)的規(guī)劃，引導(dǎo)不同類(lèi)型的功能區(qū)域能夠?qū)煌?、基礎(chǔ)設(shè)施、風(fēng)景園區(qū)、重點(diǎn)保護(hù)區(qū)、生態(tài)園區(qū)、工業(yè)園區(qū)等踐行合理的土地建設(shè)控制要求，為土地利用總體規(guī)劃中的空間分布、建設(shè)指標(biāo)設(shè)置提供一定的依據(jù)。
在土地利用總體規(guī)劃編制中，除了對(duì)土地進(jìn)行全面、具體的分析、研究外，還應(yīng)該適當(dāng)?shù)亟Y(jié)合城市建設(shè)發(fā)展方向及實(shí)際，補(bǔ)充城鎮(zhèn)用地結(jié)構(gòu)、功能，對(duì)城市土地規(guī)劃提供更加切實(shí)的指導(dǎo)。使城市規(guī)劃能夠根據(jù)土地利用總體規(guī)劃中所提出的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行科學(xué)的設(shè)定。在編制上二者還應(yīng)明確各自的重點(diǎn)，避免重復(fù)或矛盾。
4、運(yùn)作體系的協(xié)調(diào)
城市規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃都是區(qū)域規(guī)劃中必不可少的內(nèi)容，為了促進(jìn)區(qū)域范圍內(nèi)人與自然、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的和諧發(fā)展，應(yīng)以區(qū)域規(guī)劃為協(xié)調(diào)運(yùn)作的平臺(tái)，在加強(qiáng)自身規(guī)劃質(zhì)量的同時(shí)，遵循國(guó)家、區(qū)域、公眾的利益，積極溝通、合作，使規(guī)劃的各項(xiàng)要求能夠得到最大程度的實(shí)施，在二者運(yùn)行過(guò)程中，管理部門(mén)、職能機(jī)構(gòu)應(yīng)本著發(fā)展區(qū)域社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的目標(biāo)，在合理利用、珍惜、保護(hù)土地的基礎(chǔ)上，促進(jìn)人、生態(tài)、城鄉(xiāng)的協(xié)調(diào)發(fā)展。
三、結(jié)論
綜上所述，城市規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃本雖然在法律依據(jù)、編制性質(zhì)、內(nèi)容、運(yùn)行體系上存在不同之處，在具體的規(guī)定上甚至存在矛盾的地方，但是二者的目標(biāo)是一致的，為了促進(jìn)二者的協(xié)調(diào)，充分發(fā)揮二者在現(xiàn)代社會(huì)中的互相補(bǔ)充、促進(jìn)的作用，應(yīng)從法規(guī)體系、行政體系、編制體系及運(yùn)行體系上進(jìn)行全面、深入的協(xié)調(diào)，以更好地發(fā)揮土地利用總體規(guī)劃的指導(dǎo)作用，使城市規(guī)劃更加科學(xué)、細(xì)致，進(jìn)而推動(dòng)我國(guó)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、文化等各方面的發(fā)展。
參考文獻(xiàn)：
關(guān)鍵詞：土地總體規(guī)劃；城市規(guī)劃；兩規(guī)不協(xié)調(diào)
Abstract: this paper is mainly aimed at the general land use planning and the urban planning of the implementation of the existing in the process of coordination problem of planning theory and analysis between, and find out the cause two rules don't coordinate the cause of the problem, and to these questions some personal opinions, and put forward the corresponding solving these problems and methods of the path, and I hope to these key solutions of the problem of help.
Keywords: land planning; Urban planning; Two rules don't coordinate
中圖分類(lèi)號(hào)：TU984 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：
隨著土地利用總體規(guī)劃的推進(jìn)，在我國(guó)規(guī)劃學(xué)術(shù)界出現(xiàn)了許多爭(zhēng)議性的問(wèn)題，而其中極具代表性的問(wèn)題就是城市總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的協(xié)調(diào)問(wèn)題(以下簡(jiǎn)稱兩規(guī)協(xié)調(diào))。個(gè)人認(rèn)為，在兩規(guī)不協(xié)調(diào)的諸多問(wèn)題中首先要解決就是規(guī)劃功能定位不清的問(wèn)題，他們之間沒(méi)有的明確相互關(guān)系，這與其在規(guī)劃體系中的作用與地位有關(guān)。究其本質(zhì)原因就是我國(guó)規(guī)劃體系缺位，沒(méi)有明確規(guī)劃之間的相互關(guān)系。本文就兩規(guī)協(xié)調(diào)問(wèn)題解決措施和方法提出個(gè)人的一些觀點(diǎn)看法。
一、兩規(guī)協(xié)調(diào)中存在的問(wèn)題
1986年頒布的《中華人民共和國(guó)土地管理法》第十六條規(guī)定，協(xié)調(diào)城市規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的相互關(guān)系。也就是從那時(shí)起，在我國(guó)學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界開(kāi)始有兩規(guī)協(xié)調(diào)問(wèn)題的研究和討論。許多學(xué)者提出了自己的意見(jiàn)和建議，在總體上認(rèn)為，兩規(guī)是具有相同之處的，主要表現(xiàn)在其法律依據(jù)組織領(lǐng)導(dǎo)和規(guī)劃審批方面。但是兩規(guī)的規(guī)劃范圍和兩規(guī)的規(guī)劃思路是不同的。土地利用總體規(guī)劃編制思路是依據(jù)上一級(jí)下達(dá)的建設(shè)占用耕地面積、新增耕地面積和凈增耕地面積三項(xiàng)控制指標(biāo)，以供給制約和引導(dǎo)需求，重在控制，這種控制是剛性的。而在城市總體規(guī)劃編制時(shí)，則不同于前者，它不是依照上級(jí)下達(dá)的規(guī)劃控制指標(biāo)，城市的發(fā)展思路和城市規(guī)模，是依據(jù)城市的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、地理、資源、人文背景等多個(gè)人因素綜合分析而建立的。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的條件下，根據(jù)城市發(fā)展的客觀規(guī)律，設(shè)計(jì)出城市發(fā)展目標(biāo)和發(fā)展規(guī)模的計(jì)劃，滿足需求，重在發(fā)展。換句話說(shuō)，土地利用總體規(guī)劃屬有控制規(guī)劃，而城市規(guī)劃屬無(wú)控制規(guī)劃。此外，兩規(guī)在城市建設(shè)用地范圍和兩規(guī)中人口統(tǒng)計(jì)口徑不一致，導(dǎo)致兩規(guī)中關(guān)于城市人口規(guī)模的內(nèi)涵存在很大的差異，前者明顯大于后者，直接影響根據(jù)人口規(guī)模計(jì)算的城市用地面積。
為了解決兩規(guī)協(xié)調(diào)問(wèn)題，我國(guó)其他政府部門(mén)也參與此項(xiàng)研究，針對(duì)構(gòu)建中國(guó)規(guī)劃體系的問(wèn)題，提出了相關(guān)的解決方法和途徑。國(guó)家建設(shè)部也提出城鄉(xiāng)規(guī)劃的建議，主要包括有全國(guó)城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市規(guī)劃、省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃、風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃、歷史文化名城規(guī)劃等。國(guó)務(wù)院城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門(mén)作為全國(guó)的城鄉(xiāng)規(guī)劃工作的主管。國(guó)土資源部強(qiáng)調(diào)土地利用總體規(guī)劃作為土地利用領(lǐng)域中統(tǒng)籌社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境過(guò)程的基本規(guī)劃，一切其他各項(xiàng)規(guī)劃均應(yīng)當(dāng)向土地利用總體規(guī)劃看齊，用地規(guī)模與布局要做好與土地利用總體規(guī)劃的銜接。
二、兩規(guī)協(xié)調(diào)宏觀層面：上端規(guī)劃功能缺位
兩規(guī)不協(xié)調(diào)宏觀層面上的重要原因是上端規(guī)劃功能缺位的問(wèn)題。上端規(guī)劃功能缺位具體指規(guī)劃體系中區(qū)域規(guī)劃功能缺位和上一級(jí)土地利用總體規(guī)劃功能缺位。兩規(guī)協(xié)調(diào)是土地規(guī)劃工作需要的，由于兩個(gè)規(guī)劃出于不同的目的和任務(wù)，導(dǎo)致其目標(biāo)、任務(wù)、內(nèi)容和編制思路有很大的無(wú)法統(tǒng)一協(xié)調(diào)的差異。要從根本上解決這種差異，這就要求上一級(jí)規(guī)劃充分發(fā)揮對(duì)下一級(jí)規(guī)劃的綜合協(xié)調(diào)功能和作用。建設(shè)用地指標(biāo)是兩規(guī)協(xié)調(diào)的焦點(diǎn)問(wèn)題，上一級(jí)土地利用總體規(guī)劃分配確定的這些指標(biāo)，“建設(shè)用地總量不得超過(guò)上一級(jí)土地利用總體規(guī)劃確定的控制指標(biāo)?！鄙弦患?jí)土地利用總體規(guī)劃對(duì)下一級(jí)土地利用總體規(guī)劃的剛性約束，因此想要協(xié)調(diào)這之間的矛盾，就要在上一級(jí)土地利用總體規(guī)劃的框架內(nèi)進(jìn)行協(xié)調(diào)解決。從這一方面來(lái)看，城市總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃之間是局部與整體的關(guān)系。但從經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面來(lái)看，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展是以城市的發(fā)展為依托的，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中城市是區(qū)域經(jīng)濟(jì)中心，對(duì)土地利用總體規(guī)劃具有重要的指導(dǎo)作用。而且土地利用總體規(guī)劃的編制是以城鎮(zhèn)體系規(guī)劃和城市總體規(guī)劃的成果作為重要依據(jù)的，二者本應(yīng)是相互促進(jìn)的關(guān)系的，在城鎮(zhèn)用地規(guī)模與布局上緊密協(xié)調(diào)。兩規(guī)協(xié)調(diào)宏觀層面上就是上端規(guī)劃功能補(bǔ)缺，具體來(lái)講，就是要開(kāi)展區(qū)域規(guī)劃或國(guó)土規(guī)劃，做好社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護(hù)與土地資源合理配置三者之間的協(xié)調(diào)工作，為下端規(guī)劃編制和實(shí)施提供科學(xué)依據(jù)。
三、兩規(guī)協(xié)調(diào)微觀層面：建設(shè)用地規(guī)模
建設(shè)用地規(guī)模作為兩規(guī)協(xié)調(diào)的重點(diǎn)。目前，在我國(guó)無(wú)論土地利用總體規(guī)劃還是城市總體規(guī)劃，本著 “以人定地”的方式，即依人口規(guī)模和人均建設(shè)用地測(cè)算建設(shè)用地規(guī)模。在兩規(guī)協(xié)調(diào)過(guò)程中，要求在統(tǒng)計(jì)規(guī)范人口和建設(shè)用地時(shí)統(tǒng)一口徑。在進(jìn)行人口統(tǒng)計(jì)時(shí)，兩規(guī)協(xié)調(diào)時(shí)應(yīng)當(dāng)采用相同的城鎮(zhèn)人口、常住人口和流動(dòng)人口統(tǒng)計(jì)數(shù)。
而建設(shè)用地作為兩規(guī)協(xié)調(diào)中的焦點(diǎn)問(wèn)題，則要求統(tǒng)一建設(shè)用地尤其城市建設(shè)用地的概念。還有工業(yè)用地、綠地和道路廣場(chǎng)用地，其發(fā)展特性主要受產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、交通需求、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和自然生態(tài)等的影響更大，這類(lèi)用地規(guī)模應(yīng)考慮產(chǎn)業(yè)類(lèi)型和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)對(duì)用地需求特性，采用分組控制加以確定。
結(jié)論：
從宏觀層面上講，兩規(guī)協(xié)調(diào)要依據(jù)我國(guó)的基本國(guó)情建立健全規(guī)劃體系，開(kāi)展區(qū)域規(guī)劃工作，在區(qū)域?qū)哟紊蠀f(xié)調(diào)安排土地利用與工業(yè)化、城市化之間相互關(guān)系。從微觀層面上講，解決兩規(guī)之間不同的地方，主要針對(duì)解決人口和建設(shè)用地的統(tǒng)計(jì)口徑的問(wèn)題。發(fā)展與保護(hù)是辨證統(tǒng)一的關(guān)系。只有通過(guò)走發(fā)展的道路才能增強(qiáng)國(guó)力和提高人民生活水平，而保護(hù)也是為了能夠持續(xù)發(fā)展。城市規(guī)劃是以發(fā)展為主要特征的，不過(guò)在進(jìn)行規(guī)劃工作時(shí)要注意優(yōu)化發(fā)展方式，以低代價(jià)求發(fā)展，發(fā)展模式中要注意尋求低占地的發(fā)展，走集約利用土地的道路；土地利用規(guī)劃是以保護(hù)為特征的，但也改變過(guò)去的消極保護(hù)模式，要進(jìn)行主動(dòng)保護(hù)，本著“一要吃飯，二要建設(shè)，三要保護(hù)環(huán)境”的土地利用方針，研究在發(fā)展中求保護(hù)，在保護(hù)中求發(fā)展的策略，。
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