發(fā)布時(shí)間：2023-10-08 15:43:35
序言：寫作是分享個(gè)人見解和探索未知領(lǐng)域的橋梁，我們?yōu)槟x了8篇的土地收儲(chǔ)管理?xiàng)l例樣本，期待這些樣本能夠?yàn)槟峁┴S富的參考和啟發(fā)，請(qǐng)盡情閱讀。
關(guān)鍵詞：城市化；法治；秩序
中圖分類號(hào)：DF127 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1673-2596（2013）11-0031-03
2001年諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)得主、美國(guó)哥倫比亞大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)教授約瑟夫?斯蒂格利茨曾將中國(guó)的城市化視為21世紀(jì)對(duì)世界影響最大的兩件事之一。當(dāng)前，我國(guó)正處于快速發(fā)展的城市化階段，城市化進(jìn)程必然會(huì)對(duì)城鄉(xiāng)社會(huì)秩序產(chǎn)生影響。
一、城市房屋拆遷及政府與房屋被征收所有權(quán)人的利益博弈
城市化不可避免地涉及到對(duì)城市的規(guī)劃、改造以及對(duì)部分城市居民房屋的征收、補(bǔ)償和安置。房屋是城市居民重要的財(cái)產(chǎn)，如果不能公正、合理地補(bǔ)償、安置，必然會(huì)引發(fā)房屋被征收者的不滿、抗?fàn)?。近年來，因城市房屋拆遷引發(fā)的房屋被征收居民上訪、“自焚”、被“活埋”、暴力抵抗等事件屢見報(bào)端，這讓我們不得不反思我國(guó)的城市房屋拆遷制度。國(guó)務(wù)院在城市房屋拆遷方面先后頒布了三部行政法規(guī)，即1991年通過的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》、2001年修訂的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》以及2011年公布的《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》。2001年修訂的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》和1991年通過的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》一脈相承?！冻鞘蟹课莶疬w管理?xiàng)l例》沒有區(qū)分公益拆遷和商業(yè)拆遷，政府單方面制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。而實(shí)際在商業(yè)拆遷中，政府為了最大化土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓收益，對(duì)房屋被征收所有權(quán)人的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)就不會(huì)太高。在房屋征收程序方面，這兩部拆遷條例都將拆遷設(shè)置成行政許可模式，由政府給拆遷人頒發(fā)許可證，由拆遷人與被拆遷人達(dá)成拆遷協(xié)議，而政府躲在幕后。一旦達(dá)不成拆遷協(xié)議，當(dāng)事人只能向行政機(jī)關(guān)請(qǐng)求行政裁決，對(duì)行政裁決不服才可以提起行政訴訟，訴訟期間不停止拆遷的執(zhí)行，而政府還可以強(qiáng)制拆遷。這兩部先后實(shí)行的拆遷條例使得城市房屋拆遷變成了政府、拆遷人、被拆遷人之間的一場(chǎng)利益博弈。政府改造城市的任務(wù)由開發(fā)商的商業(yè)行為完成，權(quán)力和資本很容易結(jié)盟，而房屋被征收者的利益則被漠視，這也是近年城市房屋拆遷引起民眾抗?fàn)幍母础?/p>
國(guó)務(wù)院2011年的《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》與先前的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》相比，在保護(hù)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)、規(guī)范國(guó)家權(quán)力方面有了很大突破，但其本身也存在亟待改進(jìn)之處，如征收城市房屋的同時(shí)收回土地使用權(quán)，行政機(jī)關(guān)只對(duì)房屋進(jìn)行補(bǔ)償，而對(duì)未到期的土地使用權(quán)不進(jìn)行補(bǔ)償，這很有可能使被征收房屋所有權(quán)人得不到充分合理的補(bǔ)償。此外，《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》雖然明確規(guī)定為了社會(huì)公共利益，市、縣人民政府才能作出房屋征收的決定，但我國(guó)目前對(duì)城市房屋商業(yè)拆遷如何運(yùn)作并沒有相關(guān)法律規(guī)定，而《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》的落實(shí)仍需要不斷深入理解與把握，難免不會(huì)有地方政府想“渾水摸魚”。在巨大的利益面前，現(xiàn)實(shí)中有些地方政府及開發(fā)商并不會(huì)遵守《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》的相關(guān)規(guī)定。而隨著民眾權(quán)利意識(shí)的覺醒，由城市房屋征收引起的糾紛即使經(jīng)過了司法程序，仍有部分房屋被征收權(quán)利人對(duì)裁判結(jié)果不會(huì)心悅誠(chéng)服。實(shí)踐中，我們也看到，《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》頒布后，拆遷糾紛，甚至血案仍時(shí)有發(fā)生，并對(duì)城市社會(huì)秩序產(chǎn)生影響。
二、政府對(duì)農(nóng)村土地征收及政府與失地農(nóng)民的博弈
隨著城市人口的增長(zhǎng)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)的發(fā)展，城市必然會(huì)在空間上擴(kuò)張，這就涉及到城市對(duì)周邊農(nóng)村土地的征收。自1994年我國(guó)實(shí)行分稅制以來，在中央和地方政府關(guān)系上出現(xiàn)了“財(cái)權(quán)上移、事權(quán)下移”的局面，地方政府財(cái)力不足。在這種情況下，征收城市周邊農(nóng)村土地并有償轉(zhuǎn)讓就成為地方政府的生財(cái)之道，“土地財(cái)政”盛行。
征收城市周邊農(nóng)村土地自然要對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償。根據(jù)《土地管理法》的規(guī)定，征收耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及土地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)；土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的三十倍。很顯然，這種以產(chǎn)值定補(bǔ)償?shù)姆椒ú⑽闯浞挚紤]市場(chǎng)因素，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)明顯偏低。有些地方政府為謀求自身利益，甚至?xí)旱蛯?duì)失地農(nóng)民的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。土地是農(nóng)民基本的社會(huì)保障，一旦失地農(nóng)民利益受損，就容易產(chǎn)生紛爭(zhēng)。由于征地規(guī)模較大，涉及失地農(nóng)民的數(shù)量較多，一旦糾紛得不到解決，很容易引發(fā)失地農(nóng)民與地方政府、開發(fā)商之間的沖突，失地農(nóng)民會(huì)自發(fā)組織維權(quán)抗?fàn)?。?jù)中國(guó)社科院長(zhǎng)期研究農(nóng)村問題的學(xué)者于建嶸統(tǒng)計(jì)，2004年至2009年五年間，每年發(fā)生的農(nóng)地沖突約占全國(guó)發(fā)生的的25%，占農(nóng)村群體性突發(fā)事件的65%左右。許多政府官員也已經(jīng)公開承認(rèn)土地是誘發(fā)農(nóng)村的主要因素，乃至認(rèn)同：50%以上的中國(guó)農(nóng)村地區(qū)群體性抗議事件都是由于農(nóng)地遭到地方政府強(qiáng)行暴力征占造成的。越來越多的事實(shí)和研究都表明，中國(guó)的農(nóng)地沖突已成為當(dāng)前及今后相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)影響農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定和發(fā)展的首要問題[1]。
因征地而失去家園的農(nóng)民進(jìn)入城市，他們的身份也將轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻瘛！氨怀鞘谢钡乃麄兓蛟S還沒有做好充分的準(zhǔn)備，就不得不面對(duì)進(jìn)城后謀生方式、生活方式的轉(zhuǎn)變。而失地農(nóng)民城市生活的狀態(tài)不僅關(guān)涉自身利益，而且會(huì)直接影響城市社會(huì)秩序。失地農(nóng)民的適應(yīng)過程是被動(dòng)的，政府的安置保障措施將會(huì)直接影響到失地農(nóng)民進(jìn)城后的生存狀態(tài)。對(duì)失地農(nóng)民的征地補(bǔ)償是否足夠？失地農(nóng)民的住房是否妥善解決？失地農(nóng)民是否參加城市居民醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)、享受低保？政府是否對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行職業(yè)培訓(xùn)或引導(dǎo)自主創(chuàng)業(yè)？這些問題的解決與城市秩序的發(fā)展走向密切相關(guān)。只有失地農(nóng)民在城里“安居樂業(yè)”，這種由失地農(nóng)民向市民的轉(zhuǎn)變才可以說是成功的。如果失地農(nóng)民進(jìn)城后境遇惡化，淪為城市貧民，這就將成為影響城市管理秩序新的社會(huì)問題。
三、政府采取措施引導(dǎo)農(nóng)民變市民對(duì)城市秩序的影響
改革開放以來，大量農(nóng)民自愿進(jìn)城，經(jīng)商或打工，一些“成功人士”在城市定居，已融入城市生活。但大部分打工農(nóng)民像候鳥一樣往返于城鄉(xiāng)之間，他們脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，大部分時(shí)間生活在城市，但大多享受不到城里人的福利待遇。這種現(xiàn)象被一些學(xué)者稱為“半城市化”。
農(nóng)民工的“半城市化”并不是真正的城市化。近年來，一些地方政府嘗試將農(nóng)民變市民的改革。自2005年開始，天津、重慶、北京、廣東、成都、嘉興、無錫先后開始農(nóng)民變市民實(shí)踐。自2011年下半年開始，筆者的家鄉(xiāng)――寧夏平羅縣采取以下措施，促進(jìn)農(nóng)民向城鎮(zhèn)有序轉(zhuǎn)移：（1）降低農(nóng)民進(jìn)城的戶籍準(zhǔn)入門檻，規(guī)定在縣城有住房、經(jīng)商或就業(yè)等相關(guān)情況的，可以辦理城市戶籍；（二）保留進(jìn)城進(jìn)鎮(zhèn)落戶農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地使用權(quán)；（三）農(nóng)民首次進(jìn)城鎮(zhèn)購房享受優(yōu)惠政策；（四）對(duì)進(jìn)城農(nóng)民就業(yè)進(jìn)行培訓(xùn)、扶持；（五）進(jìn)城農(nóng)民養(yǎng)老、醫(yī)療、子女入學(xué)等方面保障到位。寧夏平羅縣農(nóng)民變市民的惠民政策吸引大批農(nóng)民進(jìn)城，僅2011年，就有2萬農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻瘛?/p>
寧夏平羅縣農(nóng)民變市民的實(shí)踐為我國(guó)城市化提供了鮮活的經(jīng)驗(yàn)材料。中國(guó)政法大學(xué)的學(xué)者蔣立山認(rèn)為：“從法學(xué)意義上說，中國(guó)的城市化本質(zhì)上是一場(chǎng)權(quán)利運(yùn)動(dòng)，即中國(guó)公民開始享有遷徙自由權(quán)和部分城市居民享有‘市民權(quán)利’向惠及包括農(nóng)村居民的公民權(quán)利轉(zhuǎn)化的過程?！盵2]城市化不僅僅是對(duì)農(nóng)民戶籍身份的變動(dòng)，更是身份背后的權(quán)益共享，否則城市化后的農(nóng)民就有被社會(huì)邊緣化的危險(xiǎn)。寧夏平羅縣的城市化實(shí)踐表明，政府應(yīng)當(dāng)做出把農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻竦木唧w規(guī)劃，在戶籍、住房、就業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療、子女教育等方面提供制度設(shè)計(jì)和保障。農(nóng)民具有很強(qiáng)的實(shí)用理性，他們會(huì)在農(nóng)村務(wù)農(nóng)與進(jìn)城謀生的“期望收益”之間理性地做出自己的選擇。
幾億農(nóng)民進(jìn)入城市，這本身就是對(duì)城市秩序的挑戰(zhàn)。進(jìn)城農(nóng)民融入城市社會(huì)的程度、在城市境遇的好壞、進(jìn)城農(nóng)民與原住居民融合的程度都會(huì)對(duì)城市秩序產(chǎn)生直接或間接的影響。不僅如此，“億萬農(nóng)民的城市化發(fā)展必然產(chǎn)生或伴生諸多的社會(huì)問題和矛盾，而且還將有一個(gè)持續(xù)的過程。在高速發(fā)展的城市化中，中國(guó)的社會(huì)在克服舊有社會(huì)問題的同時(shí)，也必然產(chǎn)生新的社會(huì)問題?！盵3]城市化意味著人口向城市聚集，人口不斷膨脹就會(huì)影響到城市社會(huì)生活的各個(gè)方面，催生出一系列的城市社會(huì)問題，迫使政府必須有所作為。以就業(yè)為例，城市化并不能自動(dòng)解決轉(zhuǎn)化為市民的農(nóng)民的就業(yè)問題，政府要為農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)創(chuàng)造更多的機(jī)會(huì)。政府還需要對(duì)進(jìn)城農(nóng)民進(jìn)行培訓(xùn)，鼓勵(lì)進(jìn)城農(nóng)民就業(yè)或自主創(chuàng)業(yè)。為了應(yīng)對(duì)城市化進(jìn)程中人口、就業(yè)、住房、交通、生態(tài)、教育、治安等社會(huì)問題帶來的壓力，城市的管理者要以城市資源環(huán)境承載力作為城市化發(fā)展的重要考量因素，在城市規(guī)劃、住房建設(shè)、公共服務(wù)、社區(qū)管理上做出通盤、周密的安排。托克維爾在《舊制度與大革命》中分析法國(guó)大革命時(shí)認(rèn)為，許多國(guó)家發(fā)生大革命，發(fā)生秩序的混亂，不是因?yàn)椴桓母铮∏∈且驗(yàn)楦母?。城市化?duì)我國(guó)當(dāng)前社會(huì)來講是一場(chǎng)深刻的變革，更需要周密的思考，做出理性的安排，才不致于引發(fā)因變革而導(dǎo)致的秩序動(dòng)蕩。
四、城市化對(duì)農(nóng)村社會(huì)秩序的影響
城市化不僅對(duì)城市產(chǎn)生影響，而且對(duì)傳統(tǒng)的農(nóng)村社會(huì)秩序也產(chǎn)生了沖擊。一些農(nóng)民進(jìn)城打工，一些農(nóng)民在政府引導(dǎo)下轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻瘢麄儽Ａ粼谵r(nóng)村的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)就不可避免了。一些進(jìn)城打工農(nóng)民或轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻竦霓r(nóng)民將其保留在農(nóng)村的土地交給其他村民耕種，收取報(bào)酬或不收取。當(dāng)然，在農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)方面，一些地方也出現(xiàn)了制度創(chuàng)新。2006年，在寧夏平羅縣興起了土地信用合作社。土地信用合作社是一種農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中介組織，這種土地流轉(zhuǎn)的成功模式實(shí)際上已在全國(guó)推廣。隨著在城市站穩(wěn)腳跟，一些進(jìn)城農(nóng)民會(huì)選擇放棄在農(nóng)村的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地使用權(quán)而獲得補(bǔ)償，這就需要建立農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)退出機(jī)制。隨著土地流轉(zhuǎn)規(guī)模不斷擴(kuò)大，土地集約經(jīng)營(yíng)就具有了現(xiàn)實(shí)可能性，家庭農(nóng)場(chǎng)、股份制農(nóng)場(chǎng)等新興事物在農(nóng)村出現(xiàn)也不再是“癡人說夢(mèng)”。寧夏平羅縣已在探索農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地使用權(quán)退出機(jī)制，設(shè)立了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、農(nóng)民宅基地和房屋產(chǎn)權(quán)退出收儲(chǔ)基金，并已實(shí)踐操作。家庭農(nóng)場(chǎng)也成為重點(diǎn)培育模式，截止2013年4月，寧夏平羅縣已成立家庭農(nóng)場(chǎng)107個(gè)，流轉(zhuǎn)土地5.57萬畝。以上農(nóng)村改革實(shí)踐已讓我們看到了城市化對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)生活產(chǎn)生的連鎖反應(yīng)。
隨著城市化的發(fā)展，農(nóng)村會(huì)因人煙稀少、空房增多而顯得有些“凋敝”，甚至一些地方還出現(xiàn)了“村落的終結(jié)”。中國(guó)傳統(tǒng)的農(nóng)村秩序似乎已衰落，但我們并不是看不到希望，一種新興的現(xiàn)代農(nóng)村秩序即將產(chǎn)生。為了開發(fā)進(jìn)城農(nóng)民放棄的分散各處的宅基地，農(nóng)村原有居住格局就會(huì)改變，為了生產(chǎn)生活的方便，必然會(huì)形成統(tǒng)一、現(xiàn)代的農(nóng)村新社區(qū)。這種農(nóng)村新社區(qū)或許與城市的設(shè)施并無太大區(qū)別。隨著土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在農(nóng)村大規(guī)模流轉(zhuǎn)、集約化經(jīng)營(yíng)的發(fā)展，留在農(nóng)村的農(nóng)民就會(huì)逐步轉(zhuǎn)變?yōu)榧彝マr(nóng)場(chǎng)主或現(xiàn)代農(nóng)業(yè)工人，他們的生產(chǎn)方式、生活方式、價(jià)值觀念都會(huì)發(fā)生變化，一種基于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和合同規(guī)則基礎(chǔ)上的新型人際關(guān)系就會(huì)形成，這不是預(yù)言，而是現(xiàn)實(shí)生活中已發(fā)生的真實(shí)的改變?！暗牵J(rèn)為鄉(xiāng)村社會(huì)和鄉(xiāng)下人將來變得和大城市的情況一樣，這是一種過于簡(jiǎn)單化的幻想?！盵4]這種新型的農(nóng)村社會(huì)秩序依然有別于城市秩序，有其獨(dú)特的“田園色彩”。
五、余論
城市化是人類社會(huì)發(fā)展的必然趨勢(shì)，但不可否認(rèn)的是城市化也不可避免地伴隨著一些社會(huì)矛盾、社會(huì)沖突。在法律層面上，城市化中出現(xiàn)的社會(huì)沖突大多最終會(huì)歸結(jié)為權(quán)利和權(quán)力的沖突?！肮と?、農(nóng)民、市民等群體為了自身利益采取集體上訪、游行示威等方式表達(dá)自己的訴求和意愿，本來應(yīng)該被看作是在行使公民正常的利益表達(dá)權(quán)利，卻被當(dāng)成了影響穩(wěn)定的‘’?！盵5]穩(wěn)定的社會(huì)秩序是我們追求的目標(biāo)，但“不要將民眾的利益表達(dá)與社會(huì)穩(wěn)定對(duì)立起來，不要將公民正當(dāng)?shù)睦嬖V求與表達(dá)視為不穩(wěn)定因素”[6]。只有維護(hù)了民眾的基本權(quán)利，才能最終維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定。我國(guó)歷史上“治亂循環(huán)”的規(guī)律表明，社會(huì)秩序惡化的主要責(zé)任承擔(dān)者往往是政府，是政府的恣意妄為導(dǎo)致民眾不滿進(jìn)而引發(fā)社會(huì)矛盾尖銳。英國(guó)的霍布斯曾將政府比作《圣經(jīng)》上的海怪――利維坦，它的強(qiáng)大既可以保護(hù)民眾的利益，當(dāng)然也可能會(huì)損害民眾的利益，所以才有了將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里之類的說法。在城市化進(jìn)程中，政府要約束自己的行為，不能以“維穩(wěn)”為借口，侵害民眾的合法利益。
當(dāng)下，我國(guó)正處在社會(huì)轉(zhuǎn)型期，社會(huì)結(jié)構(gòu)和利益格局都在發(fā)生深刻變化，所以產(chǎn)生各種利益矛盾和社會(huì)沖突是很正常的，也是不可避免的。社會(huì)沖突具有雙重功能。社會(huì)沖突一方面會(huì)產(chǎn)生社會(huì)問題，耗費(fèi)社會(huì)資源，破壞社會(huì)秩序；但另一方面，不涉及社會(huì)基本矛盾、不沖擊核心價(jià)值的社會(huì)沖突也具有促進(jìn)社會(huì)發(fā)展的功能。美國(guó)社會(huì)學(xué)家科賽就強(qiáng)調(diào)過沖突在社會(huì)系統(tǒng)中的正面功能[7]。所以，政府應(yīng)以平常心對(duì)待城市化進(jìn)程中的社會(huì)沖突與秩序問題，將社會(huì)沖突納入法律框架，理性地加以解決。
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一、規(guī)范拆遷管理行為
（一）城市房屋拆遷工作是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，實(shí)行屬地負(fù)責(zé)制，各鎮(zhèn)、辦事處負(fù)責(zé)本轄區(qū)內(nèi)的房屋行政強(qiáng)制拆遷工作，區(qū)公安、規(guī)劃、財(cái)政、發(fā)改委、建設(shè)、國(guó)土、房管、物價(jià)、民政、工商、稅務(wù)、市容管理等部門應(yīng)各司其職，密切配合，保障順利進(jìn)行。
（二）拆遷人應(yīng)根據(jù)拆遷預(yù)評(píng)估報(bào)告，按規(guī)定向區(qū)房屋拆遷主管部門交納拆遷補(bǔ)償安置資金后方可實(shí)施房屋拆遷。城建重點(diǎn)工程、土地儲(chǔ)備項(xiàng)目及重大拆遷項(xiàng)目的拆遷補(bǔ)償安置專儲(chǔ)資金不低于50%。區(qū)房屋拆遷主管部門負(fù)責(zé)專項(xiàng)儲(chǔ)存專儲(chǔ)資金，依照與拆遷人、金融機(jī)構(gòu)簽訂的協(xié)議，設(shè)立專門帳號(hào)進(jìn)行監(jiān)管，同時(shí)接6768
受財(cái)政部門的監(jiān)督拆遷人嚴(yán)格執(zhí)行協(xié)議，保證專儲(chǔ)資金的安全。
（三）拆遷評(píng)估機(jī)構(gòu)的選定，按照《江蘇省城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》第十九條的規(guī)定執(zhí)行。
（四）區(qū)拆遷主管部門及房地產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)行政主管部門要加強(qiáng)對(duì)房屋拆遷實(shí)施單位、評(píng)估機(jī)構(gòu)的動(dòng)態(tài)監(jiān)管，實(shí)行企業(yè)信用檔案制度和業(yè)績(jī)考核制度。凡因房屋拆遷實(shí)施單位、評(píng)估機(jī)構(gòu)的過錯(cuò)延長(zhǎng)拆遷期限的，一律不得承接新的服務(wù)項(xiàng)目，并依法予以嚴(yán)厲查處。
（五）未經(jīng)規(guī)劃行政主管部門批準(zhǔn)，擅自將住宅房屋破門（窗）開店改為經(jīng)營(yíng)用房的，工商部門不予辦理營(yíng)業(yè)執(zhí)照。
凡列入舊城改造計(jì)劃的“棚戶區(qū)”范圍內(nèi)的房屋，區(qū)有關(guān)部門原則上不予辦理房屋改、擴(kuò)建，戶口遷入及房屋分戶等手續(xù)。
拆遷過程中弄虛作假、蓄意騙取拆遷補(bǔ)償安置資金的，有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)依法查處。
二、完善拆遷補(bǔ)償政策
（一）住宅房屋自竣工之日起至拆遷許可頒發(fā)之日止，不滿五年被拆遷的，拆遷人應(yīng)當(dāng)對(duì)被拆遷人增加補(bǔ)償金額。具體標(biāo)準(zhǔn)為拆遷房屋評(píng)估額的15％。住宅房屋的竣工日期，以建設(shè)單位辦理竣工驗(yàn)收備案日期為準(zhǔn)。
（二）被拆遷人（含公房承租人）只有一處住房且實(shí)際居住，拆遷補(bǔ)償款達(dá)不到最低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的，經(jīng)拆遷人在拆遷范圍內(nèi)公示、核準(zhǔn)，按照*區(qū)城區(qū)住宅房屋拆遷補(bǔ)償最低3.6萬元予以補(bǔ)償。住宅房屋拆遷補(bǔ)償最低標(biāo)準(zhǔn)6970
將根據(jù)房地產(chǎn)市場(chǎng)的變化進(jìn)行調(diào)整并公布。
（三）被認(rèn)定為經(jīng)濟(jì)特困（享受城市低保）的被拆遷人，拆遷補(bǔ)償款低于3.6萬元的，可以選擇獲得最低補(bǔ)償款3.6萬元后自行解決住房，也可以選擇由拆遷人使用拆遷補(bǔ)償款異地購買成套使用面積不小于國(guó)家住宅設(shè)計(jì)規(guī)范規(guī)定的最小戶型面積標(biāo)準(zhǔn)的房屋予以安置。
（四）非住宅房屋拆遷補(bǔ)償采取貨幣補(bǔ)償方式。
同時(shí)符合下列條件的非住宅房屋，認(rèn)定為商業(yè)營(yíng)業(yè)用房：
1、具有合法的商業(yè)營(yíng)業(yè)用房批準(zhǔn)文件；
2、持續(xù)按照商業(yè)用地納稅。
商業(yè)營(yíng)業(yè)用房采取路線價(jià)法或市場(chǎng)比較法評(píng)估，不能采取上述方法的，可以采取收益法進(jìn)行評(píng)估；土地性質(zhì)為出讓的，評(píng)估時(shí)根據(jù)土地出讓協(xié)議剩余使用年限比例扣除土地出讓金增值部分；土地性質(zhì)為劃撥的，評(píng)估時(shí)按照規(guī)定扣除土地出讓金增值部分的40%。非營(yíng)利性的科教、文化、衛(wèi)生和社會(huì)公共福利性公益事業(yè)用房以及工交倉儲(chǔ)用房采取成本法評(píng)估。
（五）住宅房屋改為非住宅房屋使用的，應(yīng)當(dāng)提供規(guī)劃行政主管部門的批準(zhǔn)文件，方可按照非住宅房屋予以補(bǔ)償；不能提供規(guī)劃行政主管部門批準(zhǔn)文件的，經(jīng)拆遷人現(xiàn)場(chǎng)核準(zhǔn)后，按照以下方法予以評(píng)估補(bǔ)償：
1、住宅樓一層（包括平房）改為非住宅房屋使用的
（1）1984年1月5日前持有營(yíng)業(yè)執(zhí)照并實(shí)際連續(xù)作為非住宅房屋使用的，參照同類非住宅房屋，按照收益法予以評(píng)估，依法需扣除土地出讓金的，相應(yīng)扣除土地出讓金增值部分的40%。但拆遷補(bǔ)償款不得超過同類住宅房屋拆遷補(bǔ)償款的2.5倍。
（2）1984年1月5日后取得營(yíng)業(yè)執(zhí)照并已持續(xù)營(yíng)業(yè)一年以上的，參照同類非住宅房屋，按照收益法予以評(píng)估，依法需扣除土地出讓金的，相應(yīng)扣除土地出讓金增值部分的40%后，按一定比例予以補(bǔ)償：1至5年（含本數(shù)，下同）為60%，6至10年為70%，11至15年為80%，16年以上為90%。但拆遷補(bǔ)償款不得高于同類住宅房屋拆遷補(bǔ)償款的2倍。
2、二層及二層以上住宅房屋改為非住宅房屋使用的，按照住宅房屋予以評(píng)估補(bǔ)償安置。
3、住宅房屋改為非住宅房屋使用，被拆遷人要求產(chǎn)權(quán)調(diào)換安置的，一律按住宅房屋予以安置。
三、加強(qiáng)拆遷組織領(lǐng)導(dǎo)
區(qū)政府成立推進(jìn)拆遷工作領(lǐng)導(dǎo)小組和推進(jìn)拆遷工作辦公室，負(fù)責(zé)組織、協(xié)調(diào)和推進(jìn)全區(qū)的拆遷工作。區(qū)推進(jìn)拆遷工作領(lǐng)導(dǎo)小組由區(qū)政府主要負(fù)責(zé)人任組長(zhǎng)，分管負(fù)責(zé)人任副組長(zhǎng)，建設(shè)、規(guī)劃、國(guó)土、監(jiān)察、公安、民政、城管、環(huán)保、、法制、工商、稅務(wù)及辦事處負(fù)責(zé)人為小組成員。區(qū)推進(jìn)拆遷工作辦公室設(shè)在區(qū)建設(shè)局，配備專職人員，在區(qū)推進(jìn)拆遷工作領(lǐng)導(dǎo)小組的領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，并接受市拆遷和國(guó)土主管部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)。各鎮(zhèn)、辦事處相應(yīng)成立推進(jìn)拆遷工作領(lǐng)導(dǎo)小組和推進(jìn)拆遷工作辦公室，負(fù)責(zé)組織、協(xié)調(diào)和推進(jìn)本轄區(qū)的拆遷工作。
(一)區(qū)推進(jìn)拆遷工作領(lǐng)導(dǎo)小組主要職責(zé)：
1、負(fù)責(zé)審查擬定本區(qū)內(nèi)拆遷年度計(jì)劃；
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2、協(xié)調(diào)解決拆遷過程中的重大問題；
3、依法組織實(shí)施行政強(qiáng)制拆遷；
4、督促檢查拆遷計(jì)劃落實(shí)情況；
5、依法查處拆遷過程中的違法、違紀(jì)行為。
(二)各鎮(zhèn)、辦事處推進(jìn)拆遷工作領(lǐng)導(dǎo)小組主要職責(zé)：
1、承擔(dān)區(qū)政府投資的市政重點(diǎn)工程拆遷、收儲(chǔ)地塊拆遷和區(qū)政府審定的其他拆遷任務(wù)；
2、接受拆遷主體委托，做好房屋拆遷許可前的準(zhǔn)備工作；
3、負(fù)責(zé)拆遷政策、法規(guī)宣傳，做好拆遷動(dòng)員工作；
4、負(fù)責(zé)組織召開協(xié)調(diào)會(huì)，協(xié)調(diào)拆遷矛盾：
5、配合做好拆遷的許可聽證、裁決聽證、行政強(qiáng)制拆遷聽證及各類文書的送達(dá)等工作；
6、配合執(zhí)行行政強(qiáng)制拆遷和做好強(qiáng)制拆遷善后工作；
7、負(fù)責(zé)處理本轄區(qū)內(nèi)拆遷工作，做好被拆遷特困戶的安置工作；
8、監(jiān)督轄區(qū)內(nèi)拆遷實(shí)施單位的拆遷行為，確保依法拆遷；
9、負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)拆遷統(tǒng)計(jì)等其他日常工作。
2004年國(guó)家放開糧食購銷市場(chǎng)后，先后出臺(tái)了最低收購價(jià)和國(guó)家臨時(shí)存儲(chǔ)收購政策。兩項(xiàng)政策的實(shí)施在保護(hù)種糧農(nóng)民利益、促進(jìn)國(guó)內(nèi)糧油穩(wěn)產(chǎn)增產(chǎn)方面發(fā)揮了重要作用，也對(duì)國(guó)內(nèi)糧食流通領(lǐng)域產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。本文將結(jié)合幾年來兩項(xiàng)政策運(yùn)行的實(shí)際情況，對(duì)政策中涉及的幾個(gè)理論問題進(jìn)行一些探討。
一、托市收購政策的由來及其基本原理
2004年國(guó)務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步深化糧食流通體制改革的意見》決定全面放開糧食購銷市場(chǎng)和價(jià)格，但同時(shí)指出，“當(dāng)糧食供求發(fā)生重大變化時(shí)，為保證市場(chǎng)供應(yīng)、保護(hù)農(nóng)民利益，必要時(shí)可由國(guó)務(wù)院決定對(duì)短缺的重點(diǎn)糧食品種，在糧食主產(chǎn)區(qū)實(shí)行最低收購價(jià)格”。同年，國(guó)家發(fā)改委等部門公布了早秈稻、中晚稻的最低收購價(jià)格和執(zhí)行預(yù)案，對(duì)主產(chǎn)區(qū)稻谷實(shí)行最低收購價(jià)政策；2006年國(guó)家公布了小麥最低收購價(jià)和執(zhí)行預(yù)案，對(duì)主產(chǎn)區(qū)小麥實(shí)行最低收購價(jià)政策。2006年國(guó)務(wù)院《關(guān)于完善糧食流通體制改革政策措施的意見》進(jìn)一步指出，除要完善、健全最低收購價(jià)政策外，“對(duì)不實(shí)行最低收購價(jià)的主要糧食品種，在出現(xiàn)供過于求、價(jià)格下跌較多時(shí)，政府要及時(shí)采取有效措施調(diào)節(jié)供求，防止出現(xiàn)農(nóng)民‘賣糧難’和‘谷賤傷農(nóng)’”。2007年開始，國(guó)家先后對(duì)玉米、大豆、油菜籽和新疆地區(qū)的小麥實(shí)行國(guó)家臨時(shí)存儲(chǔ)收購政策。
最低收購價(jià)政策和國(guó)家臨時(shí)存儲(chǔ)收購政策雖然在表述上、實(shí)施的區(qū)域和品種上有所不同，但政策的目的相同，都是在糧油購銷市場(chǎng)全面放開的情況下，國(guó)家為保護(hù)農(nóng)民種糧積極性，防止“谷賤傷農(nóng)”采取的調(diào)控手段。兩項(xiàng)政策操作方式相同，由國(guó)家規(guī)定最低收購價(jià)水平或臨時(shí)存儲(chǔ)收購價(jià)格(以下統(tǒng)稱托市價(jià)格)，當(dāng)市場(chǎng)價(jià)格高于托市價(jià)時(shí)，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用，國(guó)家不干預(yù)；當(dāng)市場(chǎng)價(jià)格低于托市價(jià)時(shí)，由中國(guó)儲(chǔ)備糧管理總公司按照國(guó)家規(guī)定的托市價(jià)格收購農(nóng)民余糧，托住市場(chǎng)價(jià)格(以下將這兩項(xiàng)政策統(tǒng)稱為托市收購政策)；當(dāng)市場(chǎng)價(jià)格回到托市價(jià)格水平之上時(shí)，政策性收購?fù)顺觥?/p>
托市收購政策的基本原理是：政府通過政策性收儲(chǔ)，減少市場(chǎng)上糧食的供給量，從而拉動(dòng)市場(chǎng)價(jià)格上升，達(dá)到保護(hù)農(nóng)民利益的目標(biāo)。如下圖所示，政府啟動(dòng)托市收購，相當(dāng)于減少市場(chǎng)供給量，供給曲線(S)向左移動(dòng)，從S到S1，市場(chǎng)在新的供求關(guān)系上實(shí)現(xiàn)新的均衡，均衡點(diǎn)從E0到E1，價(jià)格從P0上升到P1，種糧農(nóng)民的收入由OQ2EOPO增加到OQ2APl，凈增加POEOAPl。糧食屬于生活必需品，所以需求彈性小于1，在圖形上就體現(xiàn)為需求曲線(D)傾斜度較大，國(guó)家只要收購較少的量(Q102)就會(huì)拉動(dòng)價(jià)格較大幅度的上升，帶來生產(chǎn)者收益的大幅上漲，起到“四兩撥千斤”的作用。
二、托市收購政策與保護(hù)價(jià)政策的區(qū)別
托市收購和保護(hù)價(jià)政策的目的相同，都是為了防止“谷賤傷農(nóng)”；在操作上，都制定了具有保護(hù)性質(zhì)的目標(biāo)價(jià)格一一“保護(hù)價(jià)”、“最低收購價(jià)”或“臨儲(chǔ)收購價(jià)”，在低于目標(biāo)價(jià)時(shí)，都要求收購主體按目標(biāo)價(jià)格敞開收購農(nóng)民余糧。但兩者的體制基礎(chǔ)和運(yùn)行機(jī)制有著根本的區(qū)別。
(一)體制基礎(chǔ)不同。1998年國(guó)家實(shí)行保護(hù)價(jià)政策時(shí)，糧食購銷市場(chǎng)和價(jià)格并未放開。1998年頒布的《糧食收購條例》規(guī)定，“只有經(jīng)縣級(jí)人民政府糧食行政管理部門批準(zhǔn)的國(guó)有糧食收儲(chǔ)企業(yè)，方可按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定從事糧食收購活動(dòng)”，糧食價(jià)格實(shí)行訂購價(jià)和市場(chǎng)價(jià)的“雙軌制”。2004年國(guó)家出臺(tái)最低收購政策時(shí)，國(guó)家已全面放開糧食購銷市場(chǎng)和購銷價(jià)格，當(dāng)年頒布的《糧食流通管理?xiàng)l例》規(guī)定，“國(guó)家鼓勵(lì)多種所有制市場(chǎng)主體從事糧食經(jīng)營(yíng)活動(dòng)”，“糧食價(jià)格主要由市場(chǎng)供求形成”，國(guó)家在市場(chǎng)調(diào)節(jié)的基礎(chǔ)上對(duì)糧食市場(chǎng)進(jìn)行宏觀調(diào)控。
(二)運(yùn)行機(jī)制不同。保護(hù)價(jià)屬于最低限價(jià)性質(zhì)，在市場(chǎng)糧價(jià)低于保護(hù)價(jià)水平時(shí)，所有的市場(chǎng)參與者都必須按保護(hù)價(jià)敞開收購，帶有強(qiáng)制性。而托市收購采取政府委托企業(yè)運(yùn)作的方式，受國(guó)家委托的企業(yè)在市場(chǎng)價(jià)格低于托市價(jià)格時(shí)啟動(dòng)托市收購，按國(guó)家規(guī)定的托市價(jià)收購農(nóng)民余糧，其他企業(yè)則可以隨行就市按市場(chǎng)價(jià)收購，自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧。同保護(hù)價(jià)政策相比，托市收購政策更尊重市場(chǎng)供求規(guī)律，更注重發(fā)揮多元主體參與市場(chǎng)的作用，一旦達(dá)到目標(biāo)價(jià)格，政策性收購自動(dòng)退出，在充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用的前提下，通過有限干預(yù)調(diào)控市場(chǎng)。
(三)財(cái)政財(cái)務(wù)政策不同。保護(hù)價(jià)糧產(chǎn)生的費(fèi)用、利息等由收儲(chǔ)企業(yè)計(jì)入成本，銷售按順價(jià)的原則，銷售產(chǎn)生的虧損實(shí)行企業(yè)掛賬。由于1998年以來國(guó)內(nèi)糧價(jià)持續(xù)走低，企業(yè)實(shí)際很難實(shí)現(xiàn)順價(jià)銷售，結(jié)果產(chǎn)生了大量虧損掛賬。托市收購的糧食由國(guó)家有關(guān)部門按照順價(jià)銷售的原則，統(tǒng)一制定銷售底價(jià)，銷售盈利上交中央財(cái)政，虧損由中央財(cái)政負(fù)擔(dān)，庫存占用的貸款利息由中央財(cái)政負(fù)擔(dān)，中央財(cái)政對(duì)企業(yè)提供的保管和收購等服務(wù)支付相應(yīng)費(fèi)用補(bǔ)貼。同保護(hù)價(jià)政策相比，托市收購的財(cái)政財(cái)務(wù)政策充分體現(xiàn)了政府委托、企業(yè)運(yùn)作的機(jī)制，政府和企業(yè)間的責(zé)權(quán)更加明確。同時(shí)，中央財(cái)政統(tǒng)一確定銷售底價(jià)，也避免出現(xiàn)保護(hù)價(jià)政策執(zhí)行中購銷企業(yè)競(jìng)相壓價(jià)銷售的情況，有利于托市收購的糧油實(shí)現(xiàn)順價(jià)銷售。
三、影響托市收購政策效率的因素
托市收購政策的效率高不高，關(guān)鍵看是否能以較少的收購量、較小的財(cái)政支出達(dá)到政策的預(yù)期目標(biāo)。從政策實(shí)施幾年的情況看，在有些年份、有些品種，國(guó)家只要收購較少的量，市場(chǎng)價(jià)格很快就能上升到國(guó)家確定的目標(biāo)價(jià)格之上。而有些年份、有些品種，價(jià)格完全靠國(guó)家的托市收購支撐，國(guó)家收購了市場(chǎng)上的大部分商品量，但對(duì)市場(chǎng)價(jià)格的拉動(dòng)作用卻不明顯。這種差異主要受以下幾方面因素影響：
(一)市場(chǎng)價(jià)與托市價(jià)的差距。從圖中我們可以看到，如果國(guó)家制定的托市價(jià)格與市場(chǎng)原來的均衡價(jià)格(PO)之間存在較大的差距，只有收購較多的數(shù)量，減少較多的供給量，才能使價(jià)格上升到托市價(jià)水平。反之，如果托市價(jià)格接近市場(chǎng)價(jià)格，國(guó)家只需收購較少的數(shù)量就能使價(jià)格上升到托市價(jià)水平之上。極端的情況是市場(chǎng)價(jià)格高于托市價(jià)，則無需啟動(dòng)托市收購，如2011年小麥、早秈稻和中晚稻收購期間，市場(chǎng)價(jià)格均在托市價(jià)格之上。
(二)市場(chǎng)的活躍程度。在多元主體積極入市，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)較為充分的情況下，國(guó)家啟動(dòng)托市后，其他主體會(huì)積極跟進(jìn)，市場(chǎng)價(jià)格會(huì)很快上升到托市價(jià)格水平之上。反之，如果市場(chǎng)不活躍，其他主體持謹(jǐn)慎觀望態(tài)度，即使市場(chǎng)價(jià)格與托市價(jià)格較為接近，國(guó)家也只有通過大量收購才能使價(jià)格維持在托市收購價(jià)水平之上。市場(chǎng)活躍程度跟宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行狀況、物價(jià)上漲預(yù)期、流動(dòng)性狀況等多個(gè)因素有關(guān)。在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行較好，市場(chǎng)存在漲價(jià)預(yù)期，而流動(dòng)性又較為充裕的情況下，糧食市場(chǎng)一般較為活躍，如2009年下半年至2011年上半年這段時(shí)間，國(guó)家托市收購很少的量，甚至不用啟動(dòng)托市，市場(chǎng)價(jià)格就已經(jīng)在托市價(jià)格之上。相反，當(dāng)經(jīng)濟(jì)處于下行通道、市場(chǎng)存在緊縮預(yù)期或者流動(dòng)性短缺時(shí)，糧食市場(chǎng)的活躍度會(huì)大大降低，如2008年金融危機(jī)到2009年上半年這段時(shí)間，其他主體入市謹(jǐn)慎，國(guó)家托市收購成為市場(chǎng)主力，國(guó)家收購了大部分的商品量才托住
了市場(chǎng)價(jià)格。
(三)市場(chǎng)的開放程度以及與國(guó)內(nèi)外產(chǎn)品的價(jià)差。在市場(chǎng)開放的條件下，用糧企業(yè)可以選擇購買國(guó)產(chǎn)品種，也可以選擇在國(guó)際市場(chǎng)上進(jìn)口。當(dāng)國(guó)內(nèi)托市收購價(jià)格高于從國(guó)外進(jìn)口的成本時(shí)，企業(yè)就會(huì)轉(zhuǎn)向從國(guó)際市場(chǎng)進(jìn)口產(chǎn)品，而不購買國(guó)內(nèi)產(chǎn)品，造成進(jìn)口產(chǎn)品對(duì)國(guó)內(nèi)產(chǎn)品的替代。此時(shí)，農(nóng)民手中的大部分余糧只能進(jìn)入國(guó)家托市收購庫存，托市收購量會(huì)大大增加。近幾年，國(guó)產(chǎn)大豆臨儲(chǔ)收購價(jià)格高于進(jìn)口大豆成本價(jià)，壓榨企業(yè)使用國(guó)產(chǎn)大豆的積極性不高，大豆臨儲(chǔ)收購量連續(xù)幾年維持在較高水平。反過來，當(dāng)托市收購價(jià)格低于從國(guó)外進(jìn)口的成本時(shí)，企業(yè)采購國(guó)產(chǎn)品種的積極性會(huì)大大增加，在其他條件相同的情況下，托市收購量會(huì)大大減少。
四、參與托市收購政策的企業(yè)數(shù)量問題
如前文所述，市場(chǎng)活躍度影響著托市收購政策的效率，而市場(chǎng)的活躍度除了受宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的影響外，還與市場(chǎng)主體是否多元化、競(jìng)爭(zhēng)是否充分等微觀因素有關(guān)。在市場(chǎng)化條件下，市場(chǎng)中存在大量自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧、自主決策的市場(chǎng)主體，這些主體對(duì)市場(chǎng)價(jià)格敏感，在價(jià)格的引導(dǎo)下互相競(jìng)爭(zhēng)，開展自主經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。在多元主體參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的情況下，國(guó)家只要托市收購少量的糧食，就能使市場(chǎng)在國(guó)家確定的托市價(jià)之上實(shí)現(xiàn)新的均衡。但如果絕大部分糧食購銷企業(yè)，甚至用糧企業(yè)都參與到政策性的托市收購中來，而不從事自主的市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)，無異于減少了市場(chǎng)參與主體，降低了市場(chǎng)的活力，破壞了托市收購政策發(fā)揮作用的市場(chǎng)基礎(chǔ)。結(jié)果會(huì)產(chǎn)生這樣的情況：托市收購成為市場(chǎng)上唯一渠道、托市價(jià)成了市場(chǎng)上唯一價(jià)格，大部分商品糧通過托市收購進(jìn)入國(guó)家政策性庫存，增加了財(cái)政負(fù)擔(dān)，達(dá)不到“四兩撥千斤”的效果，這與政策設(shè)計(jì)的初衷是相違背的。因此，實(shí)際操作中必須控制好參與托市收購企業(yè)的數(shù)量和規(guī)模，讓絕大部分企業(yè)參與市場(chǎng)化的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，以保持多元主體的存在和市場(chǎng)的活力。
五、托市收購價(jià)格的確定
托市價(jià)格是整個(gè)托市政策的核心，合理確定托市收購價(jià)格關(guān)系到農(nóng)民種糧積極性的保護(hù)、財(cái)政負(fù)擔(dān)和物價(jià)的穩(wěn)定。價(jià)格定得過低，種糧農(nóng)民利益得不到保障；價(jià)格定得過高，增加收儲(chǔ)壓力和中央財(cái)政負(fù)擔(dān)，也容易引起糧價(jià)過快上漲，給物價(jià)上漲帶來壓力。
在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，價(jià)格對(duì)資源配置起基礎(chǔ)性作用，托市收購價(jià)同樣會(huì)影響資源在糧食生產(chǎn)上的配置，對(duì)糧食生產(chǎn)起引導(dǎo)作用。當(dāng)前，托市收購價(jià)同時(shí)又被賦予了促進(jìn)農(nóng)民增收的功能。從理論上講，這兩者存在著相矛盾的地方。作為資源配置手段的價(jià)格應(yīng)具有彈性，應(yīng)當(dāng)隨著糧食供求變化而變化，可升可降，以合理引導(dǎo)生產(chǎn)，促進(jìn)供求平衡，如果人為單方向地提高糧價(jià)，會(huì)導(dǎo)致資源過度地流向糧食生產(chǎn)，造成資源配置的不合理；而作為收入支持手段，托市收購價(jià)就像工資一樣具有剛性，只能上升不能降低。如何處理好這對(duì)矛盾，關(guān)鍵是要對(duì)托市價(jià)格的功能進(jìn)行合理定位。從要素的集中度看，糧食生產(chǎn)屬于土地密集型行業(yè)。我國(guó)種糧農(nóng)民人均耕地面積少、人均產(chǎn)量低，尤其是華北及南方人口密度較大的產(chǎn)區(qū)，農(nóng)民人均可耕地面積更小，通過提高糧價(jià)增加的收入平均到每個(gè)種糧農(nóng)戶就非常少，對(duì)單個(gè)農(nóng)戶或家庭來說增收的效果和力度是十分有限的。提高種糧農(nóng)民的收入，從長(zhǎng)遠(yuǎn)和根本上講，還是要通過推動(dòng)農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；?jīng)營(yíng)，提高單個(gè)農(nóng)民的播種面積和產(chǎn)量來解決。因此，確定托市收購價(jià)格水平，其立足點(diǎn)應(yīng)放在保護(hù)農(nóng)民種糧積極性上面，確保其基本收益不下降。
在確定最低收購價(jià)水平時(shí)，我們應(yīng)重點(diǎn)考慮以下幾方面因素：一是種糧的絕對(duì)收益不降低，即種糧收入減去種糧成本略有盈余，充分考慮化肥、農(nóng)藥、柴油等農(nóng)資成本價(jià)格的上漲因素。二是相對(duì)收益不太低，即農(nóng)民種植糧油作物與種植其他作物或者從事其他工作帶來的收益相差不是太大。由于工農(nóng)產(chǎn)品“剪刀差”的長(zhǎng)期存在，當(dāng)前農(nóng)民種糧的收益相比其他行業(yè)仍有較大的差距，適當(dāng)提高價(jià)格，不會(huì)出現(xiàn)資源在糧食生產(chǎn)領(lǐng)域過度配置的情況，反而有利于防止資源從糧食生產(chǎn)領(lǐng)域流出，避免糧食產(chǎn)量下降。從這個(gè)角度講，托市收購價(jià)還有一定的提升空間。三是要考慮經(jīng)濟(jì)、社會(huì)對(duì)提價(jià)的承受能力。提高托市收購價(jià)的過程也是改變糧食與其他產(chǎn)品比價(jià)關(guān)系的過程。由于糧食以及以糧食為主要原料的食品在物價(jià)指數(shù)中所占的比重較大，糧價(jià)提高會(huì)對(duì)整個(gè)物價(jià)水平產(chǎn)生較大的影響。四是與國(guó)際市場(chǎng)相應(yīng)產(chǎn)品價(jià)格的比較。對(duì)大豆、油菜籽兩個(gè)市場(chǎng)開放程度比較高的品種托市價(jià)格的確定，應(yīng)充分考慮國(guó)際市場(chǎng)價(jià)格，避免托市價(jià)過高，造成進(jìn)口產(chǎn)品對(duì)國(guó)內(nèi)產(chǎn)品的大規(guī)模替代。
六、結(jié)論和有關(guān)建議
通過對(duì)上述幾個(gè)理論問題的探討，我們可以得到如下結(jié)論：
(一)托市收購是在我國(guó)糧油購銷市場(chǎng)全面放開的形勢(shì)下，國(guó)家為保護(hù)農(nóng)民種糧積極性，防止“谷賤傷農(nóng)”，采取的一項(xiàng)重要的調(diào)控措施。其核心思想是在尊重市場(chǎng)規(guī)律、充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用的前提下，通過托市收購減少市場(chǎng)供給的方式，促進(jìn)糧價(jià)合理回升，在調(diào)控市場(chǎng)中起到“四兩撥千斤”的作用。
(二)托市收購政策不同于保護(hù)價(jià)政策，兩者在體制基礎(chǔ)、執(zhí)行主體、運(yùn)行機(jī)制、財(cái)政財(cái)務(wù)政策等方面都有較大的區(qū)別。在對(duì)政策的理解和操作上切不可將兩者混為一談。
(三)托市收購政策的效率跟市場(chǎng)價(jià)與托市價(jià)的價(jià)差、市場(chǎng)的活躍程度、市場(chǎng)的開放程度和國(guó)內(nèi)外產(chǎn)品的價(jià)差等因素有關(guān)。
20*年是“十一五”發(fā)展的開局之年，是深入貫徹市委重大決策部署、實(shí)施“大投入、大建設(shè)”之年，也是全面建設(shè)小康社會(huì)的關(guān)鍵之年。一年來，我局始終圍繞市委、市政府的中心工作，認(rèn)真履行綜合經(jīng)濟(jì)管理職能，開拓進(jìn)取，扎實(shí)工作，較好地發(fā)揮了參謀助手和綜合協(xié)調(diào)作用，有效促進(jìn)了我市經(jīng)濟(jì)社會(huì)的又快又好發(fā)展。
（一）圍繞發(fā)展，加強(qiáng)綜合計(jì)劃、規(guī)劃管理，實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康協(xié)調(diào)發(fā)展。
1、加強(qiáng)計(jì)劃規(guī)劃編制工作。完成市十三屆人大四次會(huì)議發(fā)展計(jì)劃工作報(bào)告，提出20*年全市國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展工作思路與主要指標(biāo)建議，經(jīng)人大會(huì)議審議通過實(shí)施。完成《*市國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》，印制文本提供人代會(huì)審議、通過。積極配合相關(guān)部門做好“十一五”專項(xiàng)規(guī)劃編制等工作。規(guī)劃編制工作先后被評(píng)為*市政府“十一五”規(guī)劃編制工作一等獎(jiǎng)和省發(fā)改委規(guī)劃編制“綜合獎(jiǎng)”。完成了《規(guī)劃課題集（二）》的編印、發(fā)送工作。
2、做好經(jīng)濟(jì)運(yùn)行監(jiān)測(cè)分析。密切掌握全市經(jīng)濟(jì)動(dòng)態(tài)，對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)各階段運(yùn)行情況進(jìn)行跟蹤分析，先后開展了7次全市經(jīng)濟(jì)運(yùn)行（發(fā)展）態(tài)勢(shì)分析，針對(duì)各階段經(jīng)濟(jì)運(yùn)行過程中出現(xiàn)的新問題新情況積極研究分析、預(yù)測(cè)走勢(shì)，提出對(duì)策和建議，促進(jìn)了計(jì)劃的順利執(zhí)行和全市經(jīng)濟(jì)的健康平穩(wěn)發(fā)展。牽頭組織召開了全市第十五次綜合經(jīng)濟(jì)分析例會(huì)，專題研究第一季度全市經(jīng)濟(jì)運(yùn)行情況及重點(diǎn)工程建設(shè)的思路和對(duì)策措施，為市委、市政府做好全年經(jīng)濟(jì)工作提供決策參考和建議。按月及時(shí)向省發(fā)改委上報(bào)我市經(jīng)濟(jì)發(fā)展數(shù)據(jù)指標(biāo)和分析說明，加強(qiáng)社會(huì)發(fā)展動(dòng)態(tài)分析，積極參與文化大市建設(shè)。
3、重視課題和政策研究。完成了“關(guān)于建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的研究與建議”、“建設(shè)新農(nóng)村，推進(jìn)新和諧”等15個(gè)全局性發(fā)展問題的課題調(diào)研，其中《推進(jìn)新和諧要在高起點(diǎn)上建設(shè)新農(nóng)村》被《浙江經(jīng)濟(jì)》錄用。組織開展了對(duì)全市七個(gè)領(lǐng)域非公有經(jīng)濟(jì)進(jìn)入教育領(lǐng)域投資情況和“節(jié)水型社會(huì)”建設(shè)情況的調(diào)研工作。完成《關(guān)于加快服務(wù)業(yè)發(fā)展若干意見》，報(bào)市委印發(fā)實(shí)施。研究起草了《發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)建設(shè)節(jié)約型社會(huì)“665行動(dòng)計(jì)劃”》。起草了“關(guān)于發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)建設(shè)節(jié)約型社會(huì)”領(lǐng)導(dǎo)小組、領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室和領(lǐng)導(dǎo)小組成員單位工作職責(zé)討論稿。
（二）引導(dǎo)投向，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施和投資項(xiàng)目管理，促進(jìn)了中等城市建設(shè)。
1、加強(qiáng)基本建設(shè)項(xiàng)目綜合管理。深化投資體制改革，研究起草了《*市政府投資管理實(shí)施細(xì)則》。做好政府投資項(xiàng)目的綜合管理，牽頭組織財(cái)政性投資為主項(xiàng)目的方案設(shè)計(jì)、初步設(shè)計(jì)以及工程概算審查，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目全過程管理。編制實(shí)施“十一五”重大前期建設(shè)政府投資項(xiàng)目規(guī)劃，共33項(xiàng)，總投資163.64億元。組織開展了政府投資項(xiàng)目實(shí)行“代建制”的考察學(xué)習(xí)。對(duì)企業(yè)投資項(xiàng)目由審批制改為核準(zhǔn)制或備案制。積極宣傳貫徹落實(shí)《浙江省招投標(biāo)條例》。
2、做好重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目管理工作。建立了重大項(xiàng)目建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制，完善《重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目管理辦法》，做好重點(diǎn)工程申報(bào)工作。編制了“*市20*年度重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目建議表”，經(jīng)市政府審核，確定實(shí)施重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目35項(xiàng)（其中省、*市重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目7項(xiàng)），總投資101.24億元，年度計(jì)劃投資16.77億元，同比增長(zhǎng)27.51%。協(xié)助市政府組織召開全市重點(diǎn)工程建設(shè)工作會(huì)議，進(jìn)行深入動(dòng)員，營(yíng)造良好氛圍。積極履行重點(diǎn)工程綜合管理職能，加強(qiáng)重點(diǎn)工程督查、協(xié)調(diào)工作，保證建設(shè)進(jìn)度。全市在建重點(diǎn)工程累計(jì)完成投資16.97億元，占年度投資計(jì)劃的101.17%，比上年同期增長(zhǎng)28%。
3、重視重大項(xiàng)目前期工作。制定了20*年*市重大建設(shè)項(xiàng)目前期工作計(jì)劃，做好已列入重點(diǎn)工程預(yù)備項(xiàng)目名單的27個(gè)項(xiàng)目的前期準(zhǔn)備工作。建立了20*年招商引資項(xiàng)目庫，積極參與招商活動(dòng)。配合做好高速公路復(fù)線、*－*第二通道有關(guān)前期工作。配合市委組織部做好村級(jí)組織辦公場(chǎng)所建設(shè)和有關(guān)前期工作。配合市供電局做好500KV*輸變電所址及線路路徑論證工作。配合水利部門做好市水利項(xiàng)目建議書論證工作，爭(zhēng)取列入20*年省重點(diǎn)項(xiàng)目。
（三）強(qiáng)化監(jiān)管，加強(qiáng)價(jià)格調(diào)控管理，規(guī)范了市場(chǎng)價(jià)格秩序。
1、加強(qiáng)重要商品、服務(wù)的價(jià)格管理。先后組織召開調(diào)整出租車票價(jià)、開征污水處理費(fèi)、調(diào)整樂虹片區(qū)自來水價(jià)格聽證會(huì)，調(diào)整了我市出租車票價(jià)，出臺(tái)調(diào)整和開征污水處理費(fèi)政策，擬定樂虹片區(qū)供水價(jià)格調(diào)整方案。重新公布524種政府定價(jià)和政府指導(dǎo)價(jià)藥品價(jià)格，繼續(xù)對(duì)非盈利市級(jí)醫(yī)療機(jī)構(gòu)藥品采購實(shí)行差別利率順加作價(jià)，進(jìn)一步減輕患者和醫(yī)保經(jīng)費(fèi)負(fù)擔(dān)。調(diào)整了5座我市1996年底以前投產(chǎn)的非省統(tǒng)調(diào)地方公用水力發(fā)電機(jī)組的上網(wǎng)價(jià)格，促進(jìn)實(shí)施煤電價(jià)格聯(lián)運(yùn)，緩解電力緊張局面。做好價(jià)格受理、成本、定價(jià)三大前期工作，加強(qiáng)成本監(jiān)審，完善集體審價(jià)。健全價(jià)格監(jiān)測(cè)定期分析制度，堅(jiān)持對(duì)9大類37個(gè)品種商品每月2次的價(jià)格監(jiān)測(cè)、分析。出臺(tái)了物業(yè)管理服務(wù)收費(fèi)辦法，核定了新世紀(jì)、銀河花園2個(gè)普通住宅小區(qū)前期物業(yè)服務(wù)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。
2、加強(qiáng)清費(fèi)治亂減負(fù)工作。部署并開展了20*年度收費(fèi)驗(yàn)審工作，對(duì)全市20*年度行政事業(yè)性收費(fèi)、壟斷經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)以及以收費(fèi)形式征收的各種基金、集資、附加的執(zhí)收單位進(jìn)行逐個(gè)細(xì)致的驗(yàn)審。對(duì)4個(gè)單位發(fā)出整改意見書，要求限期整改，4個(gè)單位移交檢查分局立案查處，注銷收費(fèi)許可證10個(gè)。規(guī)范和調(diào)整了會(huì)計(jì)師事務(wù)所服務(wù)、土地事務(wù)服務(wù)、防雷技術(shù)服務(wù)、有線電視服務(wù)、機(jī)動(dòng)車牌證工本費(fèi)等有關(guān)收費(fèi)。規(guī)范培訓(xùn)班收費(fèi)審批流程，認(rèn)真審核了21個(gè)強(qiáng)制性培訓(xùn)班收費(fèi)。完成了全市行政事業(yè)性和經(jīng)營(yíng)服務(wù)性收費(fèi)單位的收費(fèi)許可證辦理有關(guān)延期手續(xù)。全面清理了我局近幾年來有關(guān)收費(fèi)文件，停止執(zhí)行部分收費(fèi)項(xiàng)目。
3、加大價(jià)格監(jiān)督檢查力度。聯(lián)合運(yùn)管部門，及時(shí)采取措施，開展春運(yùn)期間我市部分公路客運(yùn)票價(jià)檢查，有效制止亂漲價(jià)行為。開展了醫(yī)療服務(wù)和藥品價(jià)格重點(diǎn)檢查以及教育、涉農(nóng)收費(fèi)專項(xiàng)檢查，切實(shí)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，維護(hù)消費(fèi)者權(quán)益。組織了節(jié)假日市場(chǎng)價(jià)格檢查和日常菜市場(chǎng)價(jià)格檢查，切實(shí)維護(hù)了社會(huì)穩(wěn)定。加強(qiáng)了市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村三級(jí)價(jià)格監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，開展了“價(jià)格服務(wù)進(jìn)萬家”活動(dòng)。認(rèn)真做好價(jià)格舉報(bào)工作，全年共受理價(jià)格舉報(bào)投訴135件，辦結(jié)137件（含上年遺留2件），辦結(jié)率為101%。按照“放得開，管得好”的總體要求，加大了對(duì)價(jià)格違法案件的查處力度，全年共立案查處價(jià)格違法案件31件，經(jīng)濟(jì)制裁總額375.62萬元，退還消費(fèi)者36.89萬元，上繳財(cái)政249.67萬元。
（四）注重調(diào)控，加強(qiáng)糧食安全管理，確保了社會(huì)糧情穩(wěn)定。
1、扎實(shí)開展糧食安全工作。大力發(fā)展訂單農(nóng)業(yè)，對(duì)具有一定規(guī)模、信譽(yù)好的種糧戶發(fā)放糧食預(yù)購款，確保糧食訂單履約率。今年早稻訂單糧食收購10179噸，完成計(jì)劃的92.18%，居*市第一。建立健全各項(xiàng)制度，嚴(yán)格開展經(jīng)常性糧食倉儲(chǔ)安全和“一符四無”檢查，做好季度倉儲(chǔ)千分制考核工作，指導(dǎo)和督促收儲(chǔ)公司認(rèn)真抓好倉庫修理、器材維修以及倉容的安排和落實(shí)，有效保證了糧食儲(chǔ)存安全。研究制定了20*年度全市地方儲(chǔ)備糧油的輪換計(jì)劃并上報(bào)市政府批準(zhǔn)執(zhí)行。認(rèn)真開展了上年度全市糧食供需平衡情況和今年全市糧食農(nóng)業(yè)成本調(diào)查，與財(cái)政部門協(xié)商并簽訂了20*年度糧食財(cái)務(wù)包干協(xié)議。編制完成“十一五”糧食安全規(guī)劃，完善糧食安全預(yù)案和應(yīng)急預(yù)警機(jī)制，加強(qiáng)糧食市場(chǎng)監(jiān)測(cè)監(jiān)控。積極開展“放心糧油”活動(dòng)，堅(jiān)持定期檢測(cè)儲(chǔ)備糧油產(chǎn)品，認(rèn)真做好日常檢查，對(duì)檢驗(yàn)不合格的產(chǎn)品和企業(yè)，及時(shí)建議有關(guān)部門進(jìn)行查處，確保居民放心吃糧。認(rèn)真做好我市軍糧供應(yīng)工作，積極開展擁軍慰問活動(dòng)。
2、積極培育糧食市場(chǎng)。加強(qiáng)糧食市場(chǎng)培育，依法加強(qiáng)糧食流通市場(chǎng)管理，推進(jìn)糧食購銷市場(chǎng)化。穩(wěn)步開展國(guó)有糧食企業(yè)改革改制工作，提出了*市糧食收儲(chǔ)公司改革實(shí)施方案，建立相關(guān)規(guī)章制度。加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)管力度，協(xié)助企業(yè)做好國(guó)有資產(chǎn)出租承包等管理工作，盤活國(guó)有資產(chǎn)，有效發(fā)揮現(xiàn)有資產(chǎn)效益。積極做好全市糧情監(jiān)測(cè)點(diǎn)的監(jiān)測(cè)和糧食信息的采集分析及統(tǒng)計(jì)上報(bào)工作，及時(shí)為糧食購銷企業(yè)提供糧食產(chǎn)銷和市場(chǎng)價(jià)格信息，并深入開展對(duì)糧食企業(yè)的調(diào)研活動(dòng)。認(rèn)真做好《糧食流通管理?xiàng)l例》頒布實(shí)施二周年宣傳工作。
3、認(rèn)真抓好安全生產(chǎn)。圍繞“平安*”建設(shè)，我局成立了綜合治理領(lǐng)導(dǎo)小組，及時(shí)落實(shí)了安全生產(chǎn)目標(biāo)管理和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制。安全生產(chǎn)工作被列入局黨委重要議事日程，適時(shí)召開安全生產(chǎn)工作會(huì)議，及時(shí)傳達(dá)上級(jí)有關(guān)會(huì)議精神，定期聽取工作情況匯報(bào)，做到安全生產(chǎn)警鐘長(zhǎng)鳴，使“安全第一，預(yù)防為主”的工作方針得以深入貫徹執(zhí)行。與下屬13個(gè)糧食企業(yè)簽訂了《安全生產(chǎn)和消防安全目標(biāo)管理責(zé)任書》，做到責(zé)任分工明確，安全生產(chǎn)措施落實(shí)到基層、落實(shí)到企業(yè)、落實(shí)到人。加強(qiáng)《安全生產(chǎn)法》宣傳工作，做好節(jié)假日期間的生產(chǎn)安排，完善負(fù)責(zé)同志帶班值班制度。
（五）積極協(xié)調(diào)，服務(wù)企業(yè)改制和上市工作，加速了體制改革各項(xiàng)工作。
貫徹落實(shí)體改會(huì)議精神，著手制定“十一五”體制改革規(guī)劃，積極開展經(jīng)濟(jì)體制改革課題研究。研究制訂放寬非公經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)準(zhǔn)入政策，加強(qiáng)民營(yíng)企業(yè)現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)，鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)通過外資嫁接等多途徑加速發(fā)展。積極參與國(guó)有企業(yè)改制協(xié)調(diào)會(huì)，協(xié)調(diào)通用電子、制鞋總廠、清江糧管所、虹橋建筑公司、*棉紡廠等企業(yè)改制，指導(dǎo)制訂改制方案。幫助勝武公司籌建股份公司，指導(dǎo)其制訂公司章程、組建董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)等。在深入基層調(diào)查了解我市企業(yè)改制情況的基礎(chǔ)上，組織召開市政府改制文件修改補(bǔ)充意見座談會(huì)，提出*市20*年深化經(jīng)濟(jì)體制改革工作意見。積極培育企業(yè)上市資源，引導(dǎo)、推動(dòng)、支持民營(yíng)企業(yè)上市。加快推進(jìn)小城鎮(zhèn)綜合試點(diǎn)改革工作，總結(jié)改革經(jīng)驗(yàn)，并上報(bào)*、*和虹橋三鎮(zhèn)為省級(jí)中心鎮(zhèn)。
（六）突出重點(diǎn)，加強(qiáng)電子政務(wù)建設(shè)和推廣應(yīng)用，推進(jìn)了國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)信息化進(jìn)程。
加強(qiáng)電子政務(wù)外網(wǎng)安全管理，完成防火墻的配置升級(jí)工作，完成KILL殺毒軟件升級(jí)部署，安裝網(wǎng)絡(luò)流量分析軟件對(duì)網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行測(cè)試管理。加強(qiáng)對(duì)電子政務(wù)外網(wǎng)計(jì)算機(jī)的管理，研究了多種互聯(lián)網(wǎng)接入認(rèn)證方式，實(shí)行IP地址和MAC地址綁定，將市政府網(wǎng)站移植到websphere5.0平臺(tái)。按照《浙江省電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)規(guī)范》要求，對(duì)電子政務(wù)平臺(tái)進(jìn)行了改造，接入省電子政務(wù)外網(wǎng)，實(shí)現(xiàn)資源共享網(wǎng)絡(luò)的全省互聯(lián)。推廣電子政務(wù)應(yīng)用，普及短信息辦公業(yè)務(wù)和公文收發(fā)業(yè)務(wù)，完成試點(diǎn)單位的內(nèi)部公文流轉(zhuǎn)、檔案管理等業(yè)務(wù)應(yīng)用，提高機(jī)關(guān)辦事效率。完成20*年*兩會(huì)網(wǎng)站的信息工作，在市政府網(wǎng)站新增設(shè)“便民信息”、“*灣港區(qū)”等欄目。扶持信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展，引導(dǎo)軟件業(yè)、信息產(chǎn)業(yè)制造企業(yè)做大做強(qiáng)，積極申報(bào)設(shè)立省級(jí)信息產(chǎn)業(yè)園。
（七）健全制度，加強(qiáng)隊(duì)伍和系統(tǒng)建設(shè)，維護(hù)了文明機(jī)關(guān)良好形象。
1、加強(qiáng)能力建設(shè)。認(rèn)真學(xué)習(xí)貫徹《國(guó)家公務(wù)員法》、《行政許可法》、《價(jià)格法》、《糧食流通條例》等一系列法律法規(guī)和國(guó)務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》的通知精神，建立健全機(jī)關(guān)干部學(xué)法用法制度，不斷增強(qiáng)干部隊(duì)伍的法制意識(shí)，提高依法行政的能力。繼續(xù)深化審批制度改革，在積極牽頭推行并聯(lián)審批制度的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步簡(jiǎn)化審批程序，實(shí)現(xiàn)了全市基本建設(shè)項(xiàng)目審批全部在行政中心窗口接辦，限時(shí)辦結(jié)，全年承諾件提前辦結(jié)率為96.27%。
2、加強(qiáng)制度建設(shè)。建立健全了“一次性告知制”、“首問責(zé)任制”、“辦事承諾制”、“限時(shí)辦結(jié)制”、“A、B崗工作制”、“新錄用工作人員指導(dǎo)師制”等一系列管理規(guī)章制度，以能力和績(jī)效為導(dǎo)向，把人民滿意作為標(biāo)準(zhǔn)，推行獎(jiǎng)優(yōu)罰劣制，增強(qiáng)工作積極性和責(zé)任感，確保機(jī)關(guān)行政高效。認(rèn)真做好文明機(jī)關(guān)復(fù)評(píng)，積極開展機(jī)關(guān)“四好科室”和“節(jié)約型機(jī)關(guān)”創(chuàng)建活動(dòng)。
3、加強(qiáng)作風(fēng)建設(shè)。繼續(xù)深化黨員先進(jìn)性教育，建立長(zhǎng)效機(jī)制，牢固樹立宗旨意識(shí)，為群眾辦實(shí)事辦好事。進(jìn)一步推進(jìn)機(jī)關(guān)效能建設(shè)，切實(shí)轉(zhuǎn)變作風(fēng)，深入調(diào)查研究，提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。完善黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制，強(qiáng)化工作人員廉潔自律意識(shí)，樹立干凈干事、文明干事的好形象。繼續(xù)打造學(xué)習(xí)型機(jī)關(guān)，實(shí)現(xiàn)“工作學(xué)習(xí)化，學(xué)習(xí)工作化”，努力造就一支“勤學(xué)習(xí)、善思考、精操作”的發(fā)展和改革干部隊(duì)伍。
(一)基本情況
1、耕地及人口情況
全縣土地總面積1374平方公里，其中：耕地面積12.1萬畝。全縣人口5.02萬人，其中：非農(nóng)業(yè)人口1.1萬人。
2、糧食生產(chǎn)情況
糧食作物播種面積12.3萬畝，畝產(chǎn)220公斤，總產(chǎn)量5423萬斤，人均占有量686公斤，其中：小麥播種面積4.64萬畝，畝產(chǎn)201公斤，總產(chǎn)量1869.2萬斤，玉米播種面積3.72萬畝，畝產(chǎn)439公斤，總產(chǎn)量3268.58萬斤。
3、糧食消費(fèi)情況
根據(jù)國(guó)際糧食消費(fèi)溫飽線人均800斤計(jì)算，全縣5.02萬人，全年糧食消費(fèi)總量需4016萬斤(其中：口糧消費(fèi)3012萬斤)。
4、民營(yíng)企業(yè)糧食購銷情況
經(jīng)初步統(tǒng)計(jì)，全縣糧食經(jīng)營(yíng)戶有15余戶，糧食購銷總量約1090萬斤（購進(jìn)506萬斤，銷售530萬斤），其中：納入統(tǒng)計(jì)調(diào)查的非國(guó)有糧食經(jīng)營(yíng)企業(yè)7戶(含加工、制酒、食品業(yè))，全年預(yù)計(jì)購進(jìn)糧食440萬斤，銷售糧食439萬斤。
5、機(jī)構(gòu)人員情況
經(jīng)清理核實(shí)，全縣糧食系統(tǒng)共有各類獨(dú)立核算機(jī)構(gòu)4戶，其中：縣糧食行政管理機(jī)構(gòu)1戶，糧食購銷企業(yè)2戶，非購銷企業(yè)(包括糧貿(mào)企業(yè)、糧辦工業(yè)、飼料企業(yè)、運(yùn)輸及其他企業(yè))1戶；共有職工240人，其中：行政管理機(jī)構(gòu)22人，企業(yè)職工16人(離退休5人)，其中：購銷企業(yè)職工145人；非購銷企業(yè)職工44人。
縣局直屬企業(yè)三戶，分別為：縣糧食收儲(chǔ)公司、縣糧食儲(chǔ)備庫、縣糧食綜合經(jīng)營(yíng)公司，共有職工234人，其中：在崗189人，離退休及內(nèi)退45人，截止2005年底共計(jì)應(yīng)繳養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)189人，已繳養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)145人，欠繳養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)70萬元，其中：經(jīng)營(yíng)公司44位。
6、縣糧食局機(jī)關(guān)人員情況
經(jīng)核實(shí)，縣糧食局機(jī)關(guān)共有在職職工22人，其中：縣財(cái)政供給人員6人，事業(yè)自收自支及企業(yè)供給人員16人，占機(jī)關(guān)工作人員總數(shù)的72.7％。
7、企業(yè)職工辦理養(yǎng)老保險(xiǎn)情況
全縣2戶糧食購銷企業(yè)中，養(yǎng)老保險(xiǎn)欠費(fèi)總額17萬元；有1戶企業(yè)至今未辦理養(yǎng)老保險(xiǎn)，需保險(xiǎn)額53萬元，共計(jì)拖欠養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)70萬元。
8、固定資產(chǎn)情況
全系統(tǒng)固定資產(chǎn)總額529萬元(其中：房屋設(shè)施萬元，土地估價(jià)萬元)，經(jīng)初步評(píng)估現(xiàn)值萬元。
9、糧食購銷及庫存情
2005年全縣收購糧食732.8萬斤，銷售395.6萬斤。全系統(tǒng)現(xiàn)有各類糧食庫存947.6萬斤，其中：省級(jí)儲(chǔ)備糧400萬斤，周轉(zhuǎn)庫存糧547.6萬斤。
10、虧損掛帳情況
截止2005年12月底，全系統(tǒng)虧損掛帳總額1479萬元，其中：已認(rèn)定剝離的政策性虧損掛帳1429萬元，企業(yè)自補(bǔ)虧損掛帳50萬元。
(二)我縣糧食流通體制改革的現(xiàn)狀
近年來，在縣委、縣政府的正確領(lǐng)導(dǎo)下，在市糧食局的大力支持下，全縣糧食部門根據(jù)國(guó)務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步深化糧食流通體制改革的意見》國(guó)發(fā)[2004]17號(hào)、《糧食流通管理?xiàng)l例》及省政府出臺(tái)的一系列配套政策規(guī)定，圍繞“放開購銷縣場(chǎng)，直接補(bǔ)貼糧農(nóng)，轉(zhuǎn)換企業(yè)機(jī)制，維護(hù)縣場(chǎng)穩(wěn)定，加強(qiáng)宏觀調(diào)控“的基本思路，采取了統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，分項(xiàng)推進(jìn)的辦法，穩(wěn)步推進(jìn)了糧食流通體制改革的各項(xiàng)工作。
1、繼續(xù)完善糧食補(bǔ)貼直補(bǔ)政策。按照省政府的統(tǒng)一部署，在2004年全縣放開糧食購銷市場(chǎng)，實(shí)行直接補(bǔ)貼政策的基礎(chǔ)上，2005年省政府又安排我縣糧食風(fēng)險(xiǎn)基金元，用于全縣種糧農(nóng)民的直接補(bǔ)貼，比上年增加萬元，較好地調(diào)動(dòng)了種糧農(nóng)民積極性。
2、陸續(xù)出臺(tái)并落實(shí)了“三老”問題。去年，省政府印發(fā)了《關(guān)于做好當(dāng)前全省糧食流通體制改革工作的會(huì)議紀(jì)要》(甘政辦紀(jì)[2005]37號(hào))。在解決國(guó)有糧食購銷企業(yè)職工分流安置費(fèi)問題上，確定了省財(cái)政撥補(bǔ)一點(diǎn),縣財(cái)政籌補(bǔ)一點(diǎn)，企業(yè)自籌一點(diǎn)的“三個(gè)一點(diǎn)”的思路，省財(cái)政安排我縣職工分流安置資金共萬元，現(xiàn)己撥到市財(cái)政。對(duì)糧食購銷企業(yè)財(cái)務(wù)掛帳，在縣財(cái)政、糧食、農(nóng)發(fā)行的共同努力下，省上已確認(rèn)，1998年6月1日以來，全縣國(guó)有糧食購銷企業(yè)政策性掛帳1429萬元，企業(yè)自補(bǔ)掛帳50萬元，目前，正在辦理相關(guān)掛帳落實(shí)工作。
3、糧食市場(chǎng)管理工作穩(wěn)步實(shí)施。根據(jù)全面放開糧食銷售縣場(chǎng)的新形勢(shì)，省政府陸續(xù)出臺(tái)了一系列加強(qiáng)糧食縣場(chǎng)監(jiān)管的政策措施，我縣認(rèn)真落實(shí)。一是積極組織了糧食流通行政執(zhí)法監(jiān)督檢查培訓(xùn)，培訓(xùn)縣糧食行政執(zhí)法人員共4人，同時(shí)，強(qiáng)化了對(duì)糧油質(zhì)檢人員的管理，確保了依法管糧任務(wù)落到實(shí)處。二是認(rèn)真落實(shí)糧食收購行政許可制度，積極辦理《糧食收購許可證》。建立了一整套制度予以規(guī)范，確定專門的機(jī)構(gòu)，已為3戶企業(yè)辦理糧食收購許可證，其中：國(guó)有糧食企業(yè)3戶。
4、完善糧食調(diào)控措施，確保糧食安全。一是加強(qiáng)基礎(chǔ)工作，啟動(dòng)了對(duì)全社會(huì)糧食流通統(tǒng)計(jì)，擴(kuò)大了統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的采集面，提高了糧食供需變化監(jiān)測(cè)工作的準(zhǔn)確性。二是實(shí)施了對(duì)糧食市場(chǎng)監(jiān)測(cè)引導(dǎo)，實(shí)行了糧食市場(chǎng)價(jià)格周報(bào)制度、糧食收購五日?qǐng)?bào)、購銷存月報(bào)制度，制定了《兩當(dāng)縣糧食市場(chǎng)安全應(yīng)急保障預(yù)案》，建立了縣內(nèi)產(chǎn)銷縣(區(qū))購銷協(xié)作關(guān)系，保障了全縣糧食是市場(chǎng)和價(jià)格的穩(wěn)定。
5、糧食企業(yè)改革取得了新的成效。全縣國(guó)有糧食企業(yè)總數(shù)已由98年初的10戶減少到2005年底的3戶，減幅70％；累計(jì)安置職工10人，職工總?cè)藬?shù)由98年初的244人減少到2005年底的234人，減幅4％，實(shí)現(xiàn)了“兩減一置換，穩(wěn)步推進(jìn)”的階段性改革目標(biāo)。
二、糧改的初步打算
(一)迅速行動(dòng)，全面部署糧改工作。
一是盡快由縣政府行文，下發(fā)《兩當(dāng)縣關(guān)于進(jìn)一步深化糧食流通體制改革的實(shí)施意見》，落實(shí)相關(guān)措施，迅速啟動(dòng)我縣糧改。二是鑒于糧改難度大、范圍廣、參與部門多，近日召開全縣糧食流通體制改革工作會(huì)議，進(jìn)一步靠實(shí)責(zé)任，明確任務(wù)，全面落實(shí)。在會(huì)議上，要重點(diǎn)解決全縣國(guó)有糧食企業(yè)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)籌措，縣糧食行政主管部門編制、經(jīng)費(fèi)及建立縣級(jí)糧食儲(chǔ)備，落實(shí)宏觀調(diào)控措施等糧改的重點(diǎn)問題。
（二）落實(shí)政策措施，全面推進(jìn)企業(yè)改革。
要認(rèn)真學(xué)習(xí)國(guó)務(wù)院、省、縣糧改政策，不斷完善改革措施，全面落實(shí)“兩置換一保障”措施,除國(guó)有獨(dú)資和國(guó)有控股企業(yè)外,企業(yè)職工身份全員置換,企業(yè)資產(chǎn)全部置換,積極推進(jìn)國(guó)有民營(yíng)和國(guó)有控股,落實(shí)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇.
(三)積極推進(jìn)企業(yè)組織機(jī)構(gòu)創(chuàng)新，因地制宜實(shí)行企業(yè)重組和產(chǎn)權(quán)制度改革。
初步改革模式為:設(shè)糧食購銷公司，為獨(dú)立核算的國(guó)有獨(dú)資或國(guó)有控股的企業(yè)，轄儲(chǔ)備糧管理站和糧油購銷站，為二級(jí)核算單位，人員實(shí)行全員勞動(dòng)合同制，崗位實(shí)行聘任制，公開選聘，競(jìng)爭(zhēng)上崗，國(guó)有資本從其他各類糧食企業(yè)退出。
(四)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，進(jìn)一步落實(shí)目標(biāo)管理責(zé)任。
要實(shí)行縣局領(lǐng)導(dǎo)包企業(yè)責(zé)任制，明確職責(zé)，兌現(xiàn)獎(jiǎng)罰。要積極開展比、學(xué)、趕、幫競(jìng)賽活動(dòng)。學(xué)習(xí)外地先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，趕超本縣先進(jìn)典型，以點(diǎn)帶面，整體推進(jìn)。要轉(zhuǎn)變作風(fēng)，狠抓落實(shí)。深入調(diào)查研究，加強(qiáng)督促檢查，靠前指揮，現(xiàn)場(chǎng)服務(wù)，千方百計(jì)為基層把實(shí)事辦好，把好事辦實(shí)。
三、存在的主要困難和問題
(一)企業(yè)改革缺乏成本金
作為受政策性因素影響，長(zhǎng)期虧損，最晚步入縣場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的糧食系統(tǒng)來講，職工身份置換難、資產(chǎn)變現(xiàn)難、債務(wù)化解難、企業(yè)重組難，這“四難”一直困擾著糧食企業(yè)改革的進(jìn)一步深化。初步測(cè)算，全縣189名糧食企業(yè)在職職工(其中：購銷企業(yè)145人，非購銷企業(yè)44人)，按照每個(gè)工齡年保底600元，人均工齡25年，共需身份置換金283萬元，需解決歷年拖欠或未辦理的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)共計(jì)70萬元，共計(jì)需改革成本353萬元。
(二)縣局機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)困難
糧食部門自成立以來，由于歷史形成的原因，糧食行政主管機(jī)關(guān)編制少，財(cái)政供給人員少，機(jī)關(guān)大多使用一部分企業(yè)供給人員，經(jīng)費(fèi)來源主要是違規(guī)擠占省撥各種政策性補(bǔ)貼，以維持機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)。目前，這部分人員多為機(jī)關(guān)中層領(lǐng)導(dǎo)和業(yè)務(wù)骨干。由于省撥政策性補(bǔ)貼取消，企業(yè)經(jīng)營(yíng)無效益，這部分機(jī)關(guān)企業(yè)供給人員的工資已沒有任何來源，這不僅造成了全糧食系統(tǒng)的不穩(wěn)定，也給全社會(huì)的穩(wěn)定帶來了不安定因素。
(三)糧食儲(chǔ)備數(shù)量不足，應(yīng)對(duì)突發(fā)事件和自然災(zāi)害的能力不強(qiáng)。
我縣是甘肅最貧困的縣之一,自然災(zāi)害頻繁,十年九災(zāi)，無相當(dāng)規(guī)模糧食儲(chǔ)備，很難應(yīng)付突發(fā)事件和自然災(zāi)害。保穩(wěn)定、保災(zāi)民口糧供應(yīng)的責(zé)任異常艱巨。目前，按照國(guó)務(wù)院“產(chǎn)區(qū)應(yīng)保持三個(gè)月銷量，銷區(qū)應(yīng)保持六個(gè)月銷量”的儲(chǔ)備糧規(guī)模要求，測(cè)算我縣現(xiàn)有非農(nóng)業(yè)人口1.1萬人(含流動(dòng)人員)，每人每年糧食消費(fèi)量平均805斤，6個(gè)月銷量約為442.2萬斤。
四、幾點(diǎn)建議
關(guān)鍵詞：農(nóng)村；宅基地使用權(quán)；流轉(zhuǎn)；綜述
中圖分類號(hào)：F321.1 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2012）31-0030-02
農(nóng)村宅基地既是農(nóng)戶的居住和消費(fèi)場(chǎng)所，又是農(nóng)戶家庭經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，對(duì)農(nóng)村宅基地使用權(quán)管理制度的調(diào)整，不僅直接關(guān)系到社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)、城鎮(zhèn)化建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤工作能否順利進(jìn)行，更關(guān)系到廣大農(nóng)民的切身利益，對(duì)于促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展、構(gòu)建和諧社會(huì)、維護(hù)國(guó)家政治穩(wěn)定也具有極其重要的意義。對(duì)此，國(guó)內(nèi)不少專家學(xué)者對(duì)農(nóng)村宅基地使用權(quán)及其流轉(zhuǎn)進(jìn)行了深入細(xì)致的研究?；诖?，以下試從農(nóng)村宅基地及其使用權(quán)的內(nèi)涵、農(nóng)村宅基地使用權(quán)的制度、農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)以及規(guī)范農(nóng)村宅基地使用權(quán)的對(duì)策建議等方面進(jìn)行相關(guān)論述。
一、農(nóng)村宅基地及其使用權(quán)的內(nèi)涵
1.農(nóng)村宅基地的內(nèi)涵。趙俠（2008）認(rèn)為，農(nóng)村宅基地是指農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織為滿足本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員的生產(chǎn)和生活需要而用于分配給其成員使用的住宅用地及附屬用地[1]。趙忠君（2010）認(rèn)為，農(nóng)村宅基地是指建了房屋、建過房屋但無上蓋物不能居住的土地以及準(zhǔn)備建房用的規(guī)劃地三種類型[2]。
2.農(nóng)村宅基地使用權(quán)的內(nèi)涵。方金華（2008）認(rèn)為，農(nóng)村宅基地使用權(quán)是指農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員在依法取得的集體組織所有的宅基地上建造自有房屋及其附屬設(shè)施，并對(duì)宅基地享有的占有、使用和有限制處分的權(quán)利[3]。馬克敏（2003）認(rèn)為，農(nóng)村宅基地使用權(quán)不僅包括農(nóng)民宅基地使用權(quán)，而且還包括農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織房屋的土地使用權(quán)[4]。喻文莉（2011）認(rèn)為，宅基地使用權(quán)是國(guó)家為實(shí)現(xiàn)重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)的歷史產(chǎn)物，它是以城鄉(xiāng)二元戶籍制為基礎(chǔ)，以限制城鄉(xiāng)人口流動(dòng)為初衷，以耕作為農(nóng)民的唯一謀生手段，以宅基地的生存保障為唯一功能而作出的一種制度安排[5]。
二、農(nóng)村宅基地使用權(quán)的制度研究
任中秀（2008）從物權(quán)制度的角度出發(fā)，認(rèn)為這項(xiàng)制度是在特定的歷史背景和條件中形成的一項(xiàng)本土制度。她認(rèn)為，允許宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)有利于維護(hù)立法的權(quán)威性，解決立法與現(xiàn)實(shí)的矛盾，促進(jìn)土地資源的合理利用以及解決農(nóng)民的融資問題[6]。
呂軍書、馮琳（2011）從中國(guó)現(xiàn)行農(nóng)村宅基地使用權(quán)法律制度的價(jià)值取向出發(fā)，得出了宅基地使用權(quán)具有身份性、無償性和限制性，其是以戶為單位行使宅基地使用權(quán)。他們認(rèn)為，在單一價(jià)值取向下現(xiàn)行農(nóng)村宅基地法律制度存在著大量土地閑置、隱形交易現(xiàn)象嚴(yán)重、農(nóng)民融資困難等問題[7]。
付玥、梁丹輝（2008），李瑞記（2010）從中國(guó)當(dāng)前農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度的基本特征出發(fā)，認(rèn)為中國(guó)農(nóng)村宅基地的使用權(quán)存在著主體特定性、產(chǎn)權(quán)無償性、使用無期性、權(quán)能限制性四個(gè)特征[8～9]。
三、農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的研究
1.農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)存在的問題。趙忠君（2010）認(rèn)為，中國(guó)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的主要問題有法律制度不健全，缺乏明確的法律依據(jù)；集體所有權(quán)多級(jí)性阻礙了農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)；現(xiàn)行的宅基地制度和規(guī)定加劇了城鄉(xiāng)二元分割，居民與農(nóng)民不平等現(xiàn)象更加突出[2]。張淑臻（2009）認(rèn)為，現(xiàn)行宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度不能長(zhǎng)期承擔(dān)社會(huì)保障，不利于農(nóng)民融資，造成了隱形市場(chǎng)的存在，進(jìn)一步限制了城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展進(jìn)程[10]。
2.農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的制度。馬克敏（2003）認(rèn)為，農(nóng)民宅基地使用權(quán)制度不僅僅是民法問題，而且它與中國(guó)憲法規(guī)定的土地基本制度相適應(yīng)。她認(rèn)為，應(yīng)該建立體現(xiàn)效率、符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的、面向21世紀(jì)的統(tǒng)一的宅基地使用權(quán)制度，同時(shí)又要注意到其與國(guó)有土地基地使用權(quán)的區(qū)別，照顧其特殊性[4]。黨建德（2010）提出要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的宅基地及房屋交易市場(chǎng)，讓農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)和住房所有權(quán)實(shí)行公開競(jìng)價(jià)交易，逐步與城鎮(zhèn)地產(chǎn)市場(chǎng)體制接軌的農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度的創(chuàng)新思路[11]。
3.農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的模式。劉衛(wèi)柏、賀海波（2012）認(rèn)為，現(xiàn)階段中國(guó)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)主要有村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部和外部轉(zhuǎn)讓、農(nóng)戶主導(dǎo)自由租賃、地方政府主導(dǎo)轉(zhuǎn)讓等模式[12]。
毛平（2011）將視角從物權(quán)法領(lǐng)域轉(zhuǎn)移至債權(quán)法領(lǐng)域，提出了農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的“法定租賃權(quán)”模式[13]。
4.農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的意義。王習(xí)明（2011）認(rèn)為，完善的農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)制度可以有效地保障農(nóng)戶的合法權(quán)益，壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)土地的集約利用和城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的統(tǒng)籌發(fā)展[14]。何玉婷（2007）認(rèn)為，農(nóng)村宅基地的合理有償流轉(zhuǎn)有利于農(nóng)村籌集發(fā)展資金，有利于土地生產(chǎn)要素流動(dòng)，有利于促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展[15]。
四、規(guī)范農(nóng)村宅基地使用權(quán)的對(duì)策
文維、游恒濤（2011）從法律層面的角度出發(fā)，認(rèn)為要完善中國(guó)農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度，必須規(guī)范農(nóng)村宅基地使用權(quán)的確權(quán)機(jī)制，健全農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的相關(guān)規(guī)定，豐富農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的途徑，完善宅基地使用權(quán)的可繼承性[16]。
張淑臻（2009）指出，要完善宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度，必須建立完善的農(nóng)村社會(huì)保障體系，統(tǒng)一宅基地使用權(quán)的用益物權(quán)性和保障性，建立宅基地使用權(quán)有償、有期限制度，完善宅基地使用權(quán)登記制度[10]。
張長(zhǎng)春、王立芹等（2011）認(rèn)為，要完善農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，需要逐步放寬對(duì)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的限制，建立農(nóng)村宅基地收儲(chǔ)機(jī)制，明確宅基地流轉(zhuǎn)的范圍和條件，做好宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的相關(guān)配套服務(wù)[17]。
五、簡(jiǎn)要評(píng)述
目前國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)于農(nóng)村宅基地使用權(quán)的研究主要集中于農(nóng)村宅基地使用權(quán)利用存在的問題、農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)模式的探析、農(nóng)村宅基地整理復(fù)墾及農(nóng)村宅基地立法等方面。他們的研究拓寬了宅基地使用權(quán)的內(nèi)涵，深化了對(duì)宅基地使用權(quán)的認(rèn)識(shí)，具有重大的理論和實(shí)踐意義，同時(shí)對(duì)于進(jìn)一步完善宅基地使用權(quán)的相關(guān)法律和管理?xiàng)l例也具有極大的指導(dǎo)意義。但是已有的研究也存在不足，主要表現(xiàn)在如下方面：第一，對(duì)于農(nóng)村宅基地以及農(nóng)村宅基地使用權(quán)的內(nèi)涵還沒有一個(gè)確切的權(quán)威的定義；第二，國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)于農(nóng)村宅基地使用權(quán)存在的問題進(jìn)行了翔實(shí)的研究，但對(duì)于出現(xiàn)這些問題的深層次原因解讀的并不多；第三，在宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的對(duì)策研究中多數(shù)學(xué)者集中在農(nóng)村宅基地使用權(quán)這個(gè)層面上，而對(duì)其他農(nóng)村的制度譬如與農(nóng)村宅基地息息相關(guān)的戶籍制度改革沒有太多提及；第四，系統(tǒng)性地探討農(nóng)村宅基地使用管理制度的改革問題，尤其是將宅基地使用管理制度改革納入到城鎮(zhèn)化進(jìn)程和“以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”發(fā)展階段所面臨的土地資源短缺、建設(shè)占用與耕地保護(hù)矛盾的框架之下，但是對(duì)于現(xiàn)階段農(nóng)民合法權(quán)益保障和財(cái)產(chǎn)性收益增加的研究成果并不多見?；诖?，立足于中國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的實(shí)際，從以上四個(gè)方面出發(fā)，有效地開展系統(tǒng)性的理論創(chuàng)新研究，努力探索一套既能穩(wěn)定和強(qiáng)化農(nóng)村宅基地基本社會(huì)保障功能，又能確保土地要素保值增值，促進(jìn)土地集約利用、增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的農(nóng)村宅基地使用管理制度改革總體思路及其框架，對(duì)于國(guó)家相關(guān)部門進(jìn)行政策改革具有重要的理論價(jià)值和實(shí)踐指導(dǎo)意義。
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[14] 王習(xí)明.統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展與完善農(nóng)村宅基地制度——以成都市為例[J].甘肅社會(huì)科學(xué)，2011，（4）.
[15] 何玉婷.流轉(zhuǎn)：農(nóng)村宅基地的改革路向[J].法制與社會(huì)，2007，（3）.
（一）堅(jiān)持維護(hù)《規(guī)劃》的權(quán)威性與維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定相統(tǒng)一的原則。以宣傳教育為先導(dǎo)，政策措施為保障，因地制宜，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)《規(guī)劃》的實(shí)施。
（二）堅(jiān)持資源效益、經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和環(huán)境效益相統(tǒng)一的原則。對(duì)規(guī)劃提出的限制開采總量的礦種和對(duì)生態(tài)環(huán)境有較大影響的礦山企業(yè)要嚴(yán)格控制開采總量、壓縮礦山數(shù)量，不斷提高經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。
（三）堅(jiān)持合理布局、優(yōu)化配置、規(guī)模生產(chǎn)的原則。采用先進(jìn)的采選技術(shù)、生產(chǎn)工藝和管理方法，促進(jìn)礦業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，提高開采和加工技術(shù)水準(zhǔn)，開發(fā)新產(chǎn)品，提高資源利用率，減輕對(duì)環(huán)境的污染和破壞。
（四）堅(jiān)持“禁采區(qū)關(guān)閉、限采區(qū)收縮、開采區(qū)聚集”的原則。嚴(yán)格按照“鼓勵(lì)、限制、禁止”三區(qū)劃分方案進(jìn)行布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整，實(shí)現(xiàn)我縣礦業(yè)布局合理，礦山設(shè)置科學(xué)，資源開發(fā)有序的總目標(biāo)。
二、主要任務(wù)
（一）礦產(chǎn)資源調(diào)查評(píng)價(jià)與勘查。
1、主要目標(biāo)。
營(yíng)造良好的地質(zhì)工作環(huán)境，在我縣行政區(qū)內(nèi)開展公益性、基礎(chǔ)性地質(zhì)調(diào)查及商業(yè)勘查，礦山生態(tài)環(huán)境調(diào)查評(píng)價(jià)與監(jiān)測(cè)，鼓勵(lì)社會(huì)投資者開展陶粒頁巖、礦泉水等礦產(chǎn)的勘查工作。
2、項(xiàng)目安排。
公益性、基礎(chǔ)性地質(zhì)調(diào)查及商業(yè)性礦產(chǎn)資源勘查工作：
（1）吉林省*縣太平山油頁巖礦詳查（一）
（2）吉林省*縣太平山油頁巖礦詳查（二）
（3）吉林省*縣太平山油頁巖礦詳查（三）
（4）吉林省*縣—農(nóng)安地區(qū)油頁巖礦詳查（一）
（5）吉林省*縣—農(nóng)安地區(qū)油頁巖礦詳查（四）
（6）吉林省*縣—農(nóng)安地區(qū)油頁巖礦詳查（五）
（7）吉林省*縣—楊大成子油頁巖礦普查（一）
（8）吉林省*縣—楊大成子油頁巖礦普查（二）
（9）吉林省*縣—楊大成子油頁巖礦普查（三）
3、礦產(chǎn)資源勘查監(jiān)督管理。
對(duì)轄區(qū)內(nèi)的礦產(chǎn)資源勘查活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督檢查。監(jiān)督探礦權(quán)人是否按照勘查登記的范圍、時(shí)間、礦種、勘查施工單位進(jìn)行勘查活動(dòng)；是否按照提交的勘查設(shè)計(jì)施工；是否完成了最低勘查資金投入；是否按勘查登記的內(nèi)容進(jìn)行勘查，是否存在越界勘查、非法采礦、非法轉(zhuǎn)讓探礦權(quán)、搶占地盤、擅自滾動(dòng)勘查開發(fā)、邊探邊采等非法行為。
(二)礦產(chǎn)資源開發(fā)利用與保護(hù)。
1、主要目標(biāo)。
嚴(yán)格控制礦產(chǎn)開采總量。20*年，石油產(chǎn)量、天然氣產(chǎn)量、陶粒頁巖產(chǎn)量、磚瓦用粘土產(chǎn)量、建筑用砂產(chǎn)量分別限制在6萬噸、1.2億立方米、1萬噸、19.2萬噸、12萬立方米，礦泉水開發(fā)總量要與市場(chǎng)需求相適應(yīng)。
2、調(diào)控礦產(chǎn)資源開發(fā)利用方向和開采總量，提高礦產(chǎn)資源利用率。
鼓勵(lì)開采石油、天然氣。堅(jiān)持油氣開發(fā)并舉。立足低滲透、低豐度、低產(chǎn)量、低效益儲(chǔ)量的現(xiàn)狀，加大開發(fā)中的科技投入，將油田含水上升率控制在1%以內(nèi)，同時(shí)大力推廣三次采油技術(shù)和先進(jìn)的生產(chǎn)工藝，提高原油采收率和產(chǎn)量，保證老油田保持較好的穩(wěn)產(chǎn)水平，新建油氣田產(chǎn)能實(shí)現(xiàn)定額目標(biāo)。緊緊抓住實(shí)施振興東北老工業(yè)基地戰(zhàn)略的有利時(shí)機(jī)，積極向國(guó)家爭(zhēng)取項(xiàng)目，加速石油煉化由燃料型向綜合化工型轉(zhuǎn)變，延長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)鏈，提高產(chǎn)品附加值，增加石油開發(fā)的綜合效益。
鼓勵(lì)陶粒頁巖開發(fā)。積極扶持永久鎮(zhèn)陶粒頁巖項(xiàng)目開發(fā)，爭(zhēng)取20*年投產(chǎn)。進(jìn)一步增加科技含量，使開采回采率提高到90%以上。
在保證建筑市場(chǎng)需求的基礎(chǔ)上，嚴(yán)格限制現(xiàn)有磚瓦用粘土礦的開采。禁止新建、改建、擴(kuò)建磚瓦用粘土礦。逐漸關(guān)、停、并、轉(zhuǎn)現(xiàn)有磚瓦用粘土場(chǎng)。按照規(guī)劃要求，20*年底前，關(guān)閉資源瀕臨枯竭的磚廠，對(duì)這些磚廠不再辦理采礦權(quán)延續(xù)登記手續(xù)。要通過實(shí)行采礦權(quán)有償出讓和儲(chǔ)量塊段管理嚴(yán)格限制磚瓦用粘土的開采總量。
適當(dāng)控制建筑用砂的開采。按照集約化開采的原則，實(shí)行限量開采，防止資源浪費(fèi)。
推廣先進(jìn)適用的技術(shù)工藝、方法、技術(shù)設(shè)備，淘汰落后的采選方法、采選工藝設(shè)備，提高采選技術(shù)水準(zhǔn)。重點(diǎn)提高優(yōu)勢(shì)、特色礦產(chǎn)品的采、選、加工工藝水平，降低初級(jí)產(chǎn)品在銷售中的比例。加強(qiáng)精細(xì)加工產(chǎn)品開發(fā)并逐步提高生產(chǎn)能力，延長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)鏈。
鼓勵(lì)礦山企業(yè)依靠科技進(jìn)步提高礦產(chǎn)資源綜合利用水平，研究攻克貧礦開發(fā)利用技術(shù)。鼓勵(lì)、支持對(duì)油頁巖、膨潤(rùn)土、泥炭等貧礦的開發(fā)利用進(jìn)行技術(shù)攻關(guān)。
加強(qiáng)監(jiān)督管理，使礦山企業(yè)按照批準(zhǔn)的礦產(chǎn)資源開發(fā)利用方案開采礦山資源。生產(chǎn)礦山必須加強(qiáng)技術(shù)管理，健全資源儲(chǔ)量動(dòng)態(tài)管理制度，按《吉林省礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量管理?xiàng)l例》的要求提供合格的年度資源儲(chǔ)量報(bào)表、相應(yīng)資源儲(chǔ)量計(jì)算圖件和必要的文字說明。
3、調(diào)控優(yōu)化礦產(chǎn)資源開發(fā)利用結(jié)構(gòu)。
加強(qiáng)采礦權(quán)市場(chǎng)建設(shè)，運(yùn)用法律和行政手段調(diào)整礦山規(guī)模和布局，使礦山企業(yè)適度集中，布局合理。嚴(yán)格執(zhí)行礦山最低開采規(guī)模制度。20*年全縣砂廠的最低開采規(guī)模要調(diào)整為每年3萬立方米以上，陶粒頁巖的最低開采規(guī)模要達(dá)到每年5萬立方米以上，礦泉水的最低開采規(guī)模要達(dá)到每年5萬立方米以上。對(duì)未達(dá)到最低開采規(guī)模的礦山要限期整改。新建、延續(xù)、變更及擴(kuò)建礦山除符合礦產(chǎn)資源法及有關(guān)政策法規(guī)外，還必須嚴(yán)格符合規(guī)劃中所規(guī)定的開采準(zhǔn)入條件。
（三）礦山生態(tài)環(huán)境保護(hù)與恢復(fù)治理。
1、主要目標(biāo)。
初步建立礦山生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理履約保證金制度和礦山生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理體系。生產(chǎn)礦山生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理率達(dá)到50%以上，閉坑礦山生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理率達(dá)到80%以上。
2、實(shí)施存儲(chǔ)礦山生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理備用金制度。
認(rèn)真落實(shí)礦山生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理備用金存儲(chǔ)制度，新建、改建、擴(kuò)建礦山在提交礦山生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理方案同時(shí)，必須存儲(chǔ)礦山生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理備用金。存儲(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)以礦山生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理方案確定的費(fèi)用為準(zhǔn)。同時(shí)要設(shè)立銀行專用賬戶，國(guó)土資源管理部門與礦山企業(yè)共同管理。
3、加強(qiáng)生產(chǎn)和閉坑礦山生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理。
20*年底前，開展全縣范圍內(nèi)礦山生態(tài)環(huán)境恢復(fù)現(xiàn)狀調(diào)查，根據(jù)調(diào)查結(jié)果，制定20*年度礦山生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理計(jì)劃。20*年底前，要重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)各磚瓦粘土礦區(qū)、旱砂礦區(qū)的生態(tài)環(huán)境整治。
對(duì)于生產(chǎn)礦山，必須制定完善的礦山生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理方案。鼓勵(lì)礦山企業(yè)自籌資金有計(jì)劃地進(jìn)行礦山生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理，對(duì)不履行礦山生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理義務(wù)的礦山企業(yè)，要下達(dá)開展礦山生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理工作通知單，過期3個(gè)月仍不開展工作的要收儲(chǔ)礦山生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理備用金。對(duì)不執(zhí)行礦山有關(guān)環(huán)境保護(hù)法規(guī)，破壞礦山環(huán)境并造成環(huán)境進(jìn)一步嚴(yán)重惡化的行為，要依法進(jìn)行查處。
對(duì)遺留的閉坑礦山，要按照“統(tǒng)籌規(guī)劃、分批實(shí)施、突出重點(diǎn)、注重質(zhì)量”的原則，因地制宜分類指導(dǎo)，盡快恢復(fù)閉坑礦區(qū)生態(tài)環(huán)境。磚瓦用粘土礦閉坑后留下的采空區(qū)，以土地復(fù)墾為主，恢復(fù)整治為經(jīng)濟(jì)林或改造為耕地。
實(shí)施礦山生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理示范工程，在全縣培育3個(gè)示范區(qū)：
（一）*縣三青山鎮(zhèn)機(jī)磚廠粘土礦區(qū)土地復(fù)墾；
（二）*縣機(jī)磚廠粘土礦區(qū)環(huán)境治理；
（三）*縣原二里界鄉(xiāng)機(jī)磚廠粘土礦區(qū)環(huán)境治理。
以上礦區(qū)治理總面積21.3公頃。以*縣機(jī)磚廠作為礦山生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理試點(diǎn)礦區(qū)。
對(duì)于新建礦山要嚴(yán)格執(zhí)行規(guī)劃中確定的新建礦山生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入條件，不符合條件的項(xiàng)目不予審批。
三、保障措施
（一）強(qiáng)化規(guī)劃意識(shí)，嚴(yán)格按規(guī)劃規(guī)范行政行為。
國(guó)土資源主管部門要切實(shí)加強(qiáng)對(duì)規(guī)劃工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，建立并嚴(yán)格執(zhí)行規(guī)劃實(shí)施管理的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制，將規(guī)劃實(shí)施管理納入管理目標(biāo)。明確負(fù)責(zé)規(guī)劃管理的職能科室，落實(shí)工作崗位和人員，明確工作任務(wù)。
（二）嚴(yán)格執(zhí)行規(guī)劃，加強(qiáng)對(duì)礦產(chǎn)資源勘查、開發(fā)利用和礦山生態(tài)環(huán)境保護(hù)與恢復(fù)治理的監(jiān)督管理。
規(guī)劃實(shí)施在符合我縣經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展具體情況的基礎(chǔ)上，要與我縣國(guó)土資源行政管理工作年度安排相結(jié)合，與礦產(chǎn)資源秩序治理整頓相結(jié)合，與探礦權(quán)采礦權(quán)市場(chǎng)建設(shè)相結(jié)合。對(duì)礦產(chǎn)資源調(diào)查評(píng)價(jià)、開采、保護(hù)項(xiàng)目和礦山生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理與土地復(fù)墾項(xiàng)目，探礦權(quán)采礦權(quán)的設(shè)置、申請(qǐng)審批、招標(biāo)、拍賣、掛牌出讓和處置，礦山變更或延續(xù)等，要認(rèn)真做好規(guī)劃審查，提出規(guī)劃意見。對(duì)不符合規(guī)劃要求的，不予批準(zhǔn)立項(xiàng)和發(fā)證。
*年以來，各地區(qū)、各部門認(rèn)真貫徹落實(shí)《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化糧食流通體制改革的意見》（國(guó)發(fā)〔*〕17號(hào)）精神，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)糧食流通體制改革，取得了明顯成效。當(dāng)前，糧食流通體制改革已進(jìn)入關(guān)鍵時(shí)期，為妥善解決改革中出現(xiàn)的新問題，以科學(xué)發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng)，堅(jiān)持中央確定的糧食流通體制改革總體目標(biāo)和基本思路，進(jìn)一步完善政策措施，健全體制機(jī)制，加大改革力度，確保糧食流通體制改革的順利推進(jìn)，現(xiàn)提出以下意見：
一、加快推進(jìn)國(guó)有糧食購銷企業(yè)改革，切實(shí)轉(zhuǎn)換企業(yè)經(jīng)營(yíng)機(jī)制
（一）切實(shí)使國(guó)有糧食購銷企業(yè)真正成為市場(chǎng)主體。各級(jí)糧食行政管理部門要依法加強(qiáng)對(duì)全社會(huì)糧食市場(chǎng)主體的指導(dǎo)、監(jiān)督、檢查和服務(wù)，不得直接干預(yù)企業(yè)的日常經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。國(guó)有獨(dú)資和國(guó)有控股糧食購銷企業(yè)要實(shí)行自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧。進(jìn)一步規(guī)范政府調(diào)控與企業(yè)經(jīng)營(yíng)之間的關(guān)系，政府可根據(jù)糧食宏觀調(diào)控的需要，委托具備資質(zhì)的糧食購銷企業(yè)承擔(dān)相關(guān)政策性業(yè)務(wù)，并按確定的標(biāo)準(zhǔn)給予補(bǔ)貼。繼續(xù)發(fā)揮國(guó)有糧食購銷企業(yè)的主渠道作用，增強(qiáng)政府對(duì)糧食市場(chǎng)的調(diào)控能力。
（二）加快國(guó)有糧食購銷企業(yè)組織結(jié)構(gòu)創(chuàng)新。在糧食主產(chǎn)區(qū)的產(chǎn)糧大縣，可以現(xiàn)有國(guó)有糧食購銷企業(yè)為基礎(chǔ)，通過改制重組，因地制宜地組建國(guó)有獨(dú)資或國(guó)有控股的公司制糧食購銷企業(yè)。在非糧食主產(chǎn)區(qū)和主產(chǎn)區(qū)的非產(chǎn)糧大縣，也要保留必要的國(guó)有獨(dú)資或國(guó)有控股的糧食購銷企業(yè)。支持國(guó)有糧食購銷企業(yè)進(jìn)行跨行業(yè)、跨地區(qū)、跨所有制的資產(chǎn)重組，鼓勵(lì)各種資本參與企業(yè)改組改造，以資產(chǎn)為紐帶，逐步培育若干個(gè)大型糧食企業(yè)集團(tuán)。對(duì)小型國(guó)有糧食購銷企業(yè)，可以通過改組聯(lián)合、股份合作、資產(chǎn)重組、授權(quán)經(jīng)營(yíng)等多種形式放開搞活。
（三）規(guī)范國(guó)有糧食購銷企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革。各地在推進(jìn)國(guó)有糧食購銷企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革過程中，要按照國(guó)家所有、分級(jí)管理、授權(quán)經(jīng)營(yíng)、分工監(jiān)督的原則，積極探索國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和監(jiān)管的有效形式，明確國(guó)有資產(chǎn)出資人職責(zé)，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)的保值增值，防止國(guó)有資產(chǎn)流失。改制后的國(guó)有獨(dú)資、國(guó)有控股糧食購銷企業(yè)要依據(jù)《中華人民共和國(guó)公司法》建立法人治理結(jié)構(gòu)，按照現(xiàn)代企業(yè)制度的要求實(shí)行規(guī)范運(yùn)作。農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行要會(huì)同有關(guān)部門研究制訂促進(jìn)國(guó)有糧食購銷企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革的信貸管理措施。
（四）大力發(fā)展糧食產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)。積極培育糧食產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)，加快以糧食購銷、加工企業(yè)為龍頭的糧食產(chǎn)業(yè)化體系建設(shè)，鼓勵(lì)和發(fā)展糧食訂單生產(chǎn)、訂單收購，引導(dǎo)企業(yè)與農(nóng)民建立利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的合作機(jī)制。加大對(duì)國(guó)有糧食企業(yè)、大型糧食加工企業(yè)和其他多元化龍頭企業(yè)的扶持力度，支持企業(yè)發(fā)展糧深加工，延長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)鏈，增加產(chǎn)品附加值。對(duì)以糧油為主要原料的加工企業(yè)，特別是骨干龍頭企業(yè)，各級(jí)人民政府要給予重點(diǎn)扶持。
（五）研究建立新型糧食倉儲(chǔ)管理機(jī)制。加快制（修）訂適應(yīng)新形勢(shì)的糧食倉儲(chǔ)管理辦法、糧食儲(chǔ)存標(biāo)準(zhǔn)和糧食衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)。加強(qiáng)糧食儲(chǔ)藏技術(shù)的研究和推廣，提升糧食倉儲(chǔ)企業(yè)的核心競(jìng)爭(zhēng)力，降低糧食的數(shù)量、品質(zhì)損失，保證庫存糧食安全。結(jié)合糧食企業(yè)改革和人員分流安置，鼓勵(lì)國(guó)有糧食購銷企業(yè)利用現(xiàn)有的倉儲(chǔ)設(shè)施和技術(shù)力量向社會(huì)提供糧食倉儲(chǔ)和技術(shù)服務(wù)，國(guó)家在政策、資金、稅收上給予適當(dāng)支持。加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民儲(chǔ)存糧食的技術(shù)指導(dǎo)，降低糧食產(chǎn)后損失。
（六）做好糧食收購資金貸款發(fā)放和管理工作。農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行要繼續(xù)發(fā)揮政策性銀行的職能，積極支持糧食產(chǎn)業(yè)發(fā)展。對(duì)中央和地方儲(chǔ)備糧所需信貸資金，要按計(jì)劃保證供應(yīng)；對(duì)糧食企業(yè)受政府委托收購糧食以及啟動(dòng)最低收購價(jià)執(zhí)行預(yù)案收購糧食所需的信貸資金，在落實(shí)收購糧食的費(fèi)用、利息和可能出現(xiàn)的價(jià)差虧損補(bǔ)貼來源的前提下，應(yīng)及時(shí)足額發(fā)放。按照企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)承受能力，積極支持各類具有收購資質(zhì)的糧食企業(yè)入市收購，加大對(duì)糧食產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)、精深加工和轉(zhuǎn)化企業(yè)、工商聯(lián)營(yíng)企業(yè)及其他糧食企業(yè)、糧食生產(chǎn)基地和糧食市場(chǎng)建設(shè)等貸款扶持力度。
二、加快清理和剝離國(guó)有糧食企業(yè)財(cái)務(wù)掛賬，妥善解決企業(yè)歷史包袱
（七）認(rèn)真做好糧食財(cái)務(wù)掛賬的清理、審計(jì)和剝離工作。要按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定，抓緊將國(guó)有糧食購銷企業(yè)政策性糧食財(cái)務(wù)掛賬剝離到縣以上糧食行政管理部門集中管理，為企業(yè)發(fā)揮主渠道作用和推進(jìn)產(chǎn)權(quán)制度改革創(chuàng)造條件。對(duì)經(jīng)清理、審計(jì)的企業(yè)經(jīng)營(yíng)性虧損掛賬，按照債務(wù)與資產(chǎn)一并劃轉(zhuǎn)和防止逃廢銀行債務(wù)的原則，結(jié)合推進(jìn)國(guó)有糧食企業(yè)改革，實(shí)行有效管理，因地制宜地逐步消化或依法處置，有關(guān)部門要盡快制訂具體實(shí)施辦法。審計(jì)、財(cái)政、發(fā)展改革、糧食、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行等部門和單位要組成聯(lián)合督查組，加強(qiáng)對(duì)各地糧食財(cái)務(wù)掛賬清理、審計(jì)和剝離工作的檢查、指導(dǎo)。
（八）繼續(xù)做好國(guó)有糧食購銷企業(yè)分流職工再就業(yè)和社會(huì)保障工作。按照省級(jí)人民政府統(tǒng)籌考慮和多渠道籌集的原則，切實(shí)解決好國(guó)有糧食購銷企業(yè)分流安置職工和離退休人員所需資金。對(duì)國(guó)有糧食購銷企業(yè)分流安置職工、依法解除勞動(dòng)關(guān)系等所需資金，地方各級(jí)人民政府要按規(guī)定給予適當(dāng)補(bǔ)助；同時(shí)，繼續(xù)在中央批準(zhǔn)的限額內(nèi)從糧食風(fēng)險(xiǎn)基金中專項(xiàng)安排一部分資金，用于企業(yè)分流安置職工。糧食企業(yè)依法出售自有產(chǎn)權(quán)公房、建筑物收入和處置企業(yè)使用的劃撥土地的收入，優(yōu)先留給企業(yè)用于繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)和安置職工。國(guó)有糧食企業(yè)要改善經(jīng)營(yíng)，加強(qiáng)管理，增加盈利，做好自籌資金工作。
地方各級(jí)人民政府要按規(guī)定將國(guó)有糧食企業(yè)分流職工納入當(dāng)?shù)卦倬蜆I(yè)規(guī)劃和社會(huì)保障體系，并對(duì)符合條件的分流人員核發(fā)《再就業(yè)優(yōu)惠證》，落實(shí)小額擔(dān)保貸款、稅收減免等再就業(yè)扶持政策。做好企業(yè)解除勞動(dòng)合同人員的檔案移交和社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系接續(xù)等工作，為其再就業(yè)創(chuàng)造良好條件。國(guó)有糧食企業(yè)要充分發(fā)揮現(xiàn)有購銷網(wǎng)點(diǎn)和產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)的優(yōu)勢(shì)，開展多種形式的面向農(nóng)民、方便居民的服務(wù)業(yè)務(wù)，努力增加就業(yè)崗位，為分流人員創(chuàng)造更多的再就業(yè)機(jī)會(huì)。
（九）認(rèn)真做好現(xiàn)有庫存中按保護(hù)價(jià)（含定購價(jià)）收購的高價(jià)位糧食的分步銷售工作。對(duì)這部分糧食要繼續(xù)實(shí)行“新老劃斷、分步銷售”。對(duì)銷售后發(fā)生的價(jià)差虧損和尚未銷售糧食發(fā)生的利息以及必要的保管費(fèi)用，繼續(xù)按照有關(guān)政策規(guī)定辦理。各省、自治區(qū)、直轄市人民政府要制訂具體辦法，根據(jù)市場(chǎng)情況把握節(jié)奏，按計(jì)劃適時(shí)銷售。要抓緊完成庫存陳化糧的定向銷售工作，堅(jiān)決打擊倒賣陳化糧的違法行為。
三、積極培育和規(guī)范糧食市場(chǎng)，加快建立全國(guó)統(tǒng)一開放、競(jìng)爭(zhēng)有序的糧食市場(chǎng)體系
（十）繼續(xù)培育、發(fā)展和規(guī)范多種糧食市場(chǎng)主體。鼓勵(lì)各類具有資質(zhì)的市場(chǎng)主體從事糧食收購和經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，培育農(nóng)村糧食經(jīng)紀(jì)人，開展公平競(jìng)爭(zhēng)，活躍糧食流通。引導(dǎo)多元投資主體投資各類糧食交易市場(chǎng)、糧食物流設(shè)施以及高科技糧油加工企業(yè)。
（十一）健全糧食收購市場(chǎng)準(zhǔn)入制度。繼續(xù)做好糧食收購企業(yè)入市資格審核工作。對(duì)已經(jīng)取得糧食收購資格的企業(yè)，糧食行政管理部門要加強(qiáng)指導(dǎo)、服務(wù)和監(jiān)管，定期進(jìn)行審核。
（十二）加強(qiáng)糧食市場(chǎng)監(jiān)管執(zhí)法。工商行政管理部門要加強(qiáng)對(duì)糧食市場(chǎng)以及市場(chǎng)開辦者和糧食經(jīng)營(yíng)者的監(jiān)管，嚴(yán)厲打擊違法收購、囤積居奇、欺行霸市等各種違法經(jīng)營(yíng)行為，對(duì)糧食市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)實(shí)行分類監(jiān)管。糧食行政管理部門要加強(qiáng)對(duì)糧食質(zhì)量的監(jiān)管。質(zhì)檢、衛(wèi)生部門要加強(qiáng)對(duì)糧食加工和銷售的質(zhì)量管理、衛(wèi)生檢驗(yàn)檢疫。各有關(guān)部門要密切配合，完善信息通報(bào)機(jī)制，形成管理合力，維護(hù)糧食交易秩序，保護(hù)糧食生產(chǎn)者、經(jīng)營(yíng)者和消費(fèi)者的合法權(quán)益。
（十三）完善糧食市場(chǎng)體系建設(shè)。做好糧食市場(chǎng)體系建設(shè)布局規(guī)劃，規(guī)范市場(chǎng)交易規(guī)則，完善市場(chǎng)服務(wù)功能，引導(dǎo)企業(yè)入市交易。重點(diǎn)扶持大宗糧食品種的區(qū)域性、專業(yè)性和成品糧油批發(fā)市場(chǎng)，加快大中城市成品糧油交易市場(chǎng)建設(shè)。中央和地方儲(chǔ)備糧的購銷和輪換，原則上通過規(guī)范的糧食批發(fā)市場(chǎng)采取競(jìng)價(jià)交易方式進(jìn)行，也可以通過國(guó)家規(guī)定的其他方式進(jìn)行。大力推廣電子商務(wù)等先進(jìn)的交易方式和手段，增加交易的透明度，發(fā)揮引導(dǎo)糧食市場(chǎng)購銷價(jià)格的作用。進(jìn)一步完善和規(guī)范糧食期貨交易，為企業(yè)和農(nóng)民提供發(fā)現(xiàn)價(jià)格、規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的服務(wù)。
（十四）加強(qiáng)糧食現(xiàn)代物流體系建設(shè)。加快實(shí)施全國(guó)糧食現(xiàn)代物流設(shè)施建設(shè)規(guī)劃，以市場(chǎng)為導(dǎo)向，以企業(yè)為主體，以現(xiàn)代科技為支撐，通過各級(jí)人民政府的適當(dāng)投資引導(dǎo)，重點(diǎn)建設(shè)從糧食主產(chǎn)區(qū)到主銷區(qū)的跨省區(qū)糧食物流通道和物流節(jié)點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)跨省區(qū)糧食物流主要通道的散裝、散卸、散儲(chǔ)、散運(yùn)和整個(gè)流通環(huán)節(jié)的供應(yīng)鏈管理，形成快捷高效、節(jié)省成本的現(xiàn)代化糧食物流體系。
四、加強(qiáng)糧食產(chǎn)銷銜接，逐步建立產(chǎn)銷區(qū)之間的利益協(xié)調(diào)機(jī)制
（十五）大力發(fā)展長(zhǎng)期穩(wěn)定的糧食產(chǎn)銷合作關(guān)系。按照“政府推動(dòng)、部門協(xié)調(diào)、市場(chǎng)調(diào)節(jié)、企業(yè)運(yùn)作”的原則，積極支持和鼓勵(lì)產(chǎn)銷區(qū)雙方以經(jīng)濟(jì)利益為紐帶，以市場(chǎng)為導(dǎo)向，充分發(fā)揮各自的比較優(yōu)勢(shì)，形成多元化的合作格局，發(fā)展長(zhǎng)期穩(wěn)定的產(chǎn)銷合作關(guān)系。鼓勵(lì)主銷區(qū)糧食工貿(mào)企業(yè)在主產(chǎn)區(qū)建設(shè)糧食生產(chǎn)和收購基地。鼓勵(lì)主產(chǎn)區(qū)糧食企業(yè)在主銷區(qū)糧食市場(chǎng)經(jīng)銷糧食，建立集收儲(chǔ)、加工、銷售為一體的糧食經(jīng)營(yíng)企業(yè)。
（十六）建立有利于產(chǎn)銷區(qū)協(xié)作發(fā)展的支持體系。到主產(chǎn)區(qū)建設(shè)糧食生產(chǎn)、收購基地的企業(yè)，可享受農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化優(yōu)惠政策。鐵路、交通部門要優(yōu)先安排履行產(chǎn)銷合作協(xié)議的糧食運(yùn)輸。農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行要對(duì)產(chǎn)銷區(qū)之間開展購銷協(xié)作提供貸款和更加便捷的跨省結(jié)算服務(wù)。
（十七）逐步建立產(chǎn)銷區(qū)之間的利益協(xié)調(diào)機(jī)制。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的糧食主銷區(qū)要調(diào)整糧食風(fēng)險(xiǎn)基金的支出結(jié)構(gòu)，將中央財(cái)政補(bǔ)貼的糧食風(fēng)險(xiǎn)基金專項(xiàng)用于糧食產(chǎn)銷銜接的資金需要，支持主產(chǎn)區(qū)的糧食生產(chǎn)和流通。對(duì)主產(chǎn)區(qū)到主銷區(qū)建立糧食儲(chǔ)備、參與主銷區(qū)糧食供應(yīng)并具有一定經(jīng)營(yíng)規(guī)模的企業(yè)，主銷區(qū)可給予適當(dāng)?shù)馁M(fèi)用補(bǔ)貼。對(duì)到主產(chǎn)區(qū)建立糧食生產(chǎn)基地、參與主產(chǎn)區(qū)糧食生產(chǎn)和收購、將糧食運(yùn)往主銷區(qū)銷售且具有一定經(jīng)營(yíng)規(guī)模的企業(yè)，主銷區(qū)也可給予適當(dāng)?shù)馁M(fèi)用補(bǔ)貼。
五、進(jìn)一步加強(qiáng)和改善糧食宏觀調(diào)控，確保國(guó)家糧食安全
（十八）健全糧食宏觀調(diào)控體系。糧食宏觀調(diào)控的目標(biāo)是基本立足國(guó)內(nèi)保障糧食供給，探索建立中長(zhǎng)期糧食供求總量和品種結(jié)構(gòu)基本平衡的長(zhǎng)效機(jī)制。落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高糧食綜合生產(chǎn)能力，充分發(fā)揮儲(chǔ)備糧的調(diào)節(jié)作用和進(jìn)出口糧食品種的調(diào)劑作用，確保國(guó)家糧食安全。有關(guān)部門要健全糧食監(jiān)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)，進(jìn)一步完善糧食價(jià)格監(jiān)測(cè)體系和糧食供求、質(zhì)量、價(jià)格信息制度，健全糧食應(yīng)急機(jī)制。
（十九）完善糧食直接補(bǔ)貼和最低收購價(jià)政策。對(duì)種糧農(nóng)民直接補(bǔ)貼和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料增支綜合直補(bǔ)要堅(jiān)持向產(chǎn)糧大縣、產(chǎn)糧大戶傾斜的政策。*年，13個(gè)糧食主產(chǎn)省、自治區(qū)的糧食直接補(bǔ)貼資金，要全部達(dá)到本地區(qū)糧食風(fēng)險(xiǎn)基金總規(guī)模的50%以上。其他地區(qū)要根據(jù)本地實(shí)際，繼續(xù)完善對(duì)種糧農(nóng)民的直接補(bǔ)貼政策。國(guó)務(wù)院有關(guān)部門和有關(guān)省級(jí)人民政府要進(jìn)一步完善糧食最低收購價(jià)政策的執(zhí)行預(yù)案，健全最低收購價(jià)啟動(dòng)機(jī)制、補(bǔ)貼機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制。對(duì)不實(shí)行最低收購價(jià)的主要糧食品種，在出現(xiàn)供過于求、價(jià)格下跌較多時(shí)，政府要及時(shí)采取有效措施調(diào)節(jié)供求，防止出現(xiàn)農(nóng)民“賣糧難”和“谷賤傷農(nóng)”。有關(guān)部門要在實(shí)踐中進(jìn)一步探索保護(hù)農(nóng)民利益和種糧積極性的政策措施。
（二十）進(jìn)一步完善中央儲(chǔ)備糧管理體系。要充分發(fā)揮中央儲(chǔ)備糧在調(diào)節(jié)供求平衡、穩(wěn)定糧食價(jià)格、保護(hù)農(nóng)民利益、確保國(guó)家糧食安全等方面的重要作用，加快建立符合市場(chǎng)化改革要求的中央儲(chǔ)備糧調(diào)控機(jī)制。國(guó)務(wù)院有關(guān)部門要繼續(xù)加強(qiáng)對(duì)中央儲(chǔ)備糧管理工作的指導(dǎo)和監(jiān)督，完善中央儲(chǔ)備糧的輪換和有關(guān)財(cái)務(wù)管理等方面的政策。對(duì)承儲(chǔ)中央儲(chǔ)備糧的代儲(chǔ)企業(yè)實(shí)行資格認(rèn)證，未取得承儲(chǔ)資格的企業(yè)不得存儲(chǔ)中央儲(chǔ)備糧。中國(guó)儲(chǔ)備糧管理總公司專職從事政策性業(yè)務(wù)，具體負(fù)責(zé)中央儲(chǔ)備糧（含食油）的業(yè)務(wù)管理，對(duì)中央儲(chǔ)備糧的總量、質(zhì)量和儲(chǔ)存安全負(fù)總責(zé)，除經(jīng)營(yíng)與儲(chǔ)備糧油吞吐輪換直接相關(guān)的業(yè)務(wù)外，不從事其他商業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。加強(qiáng)中央儲(chǔ)備糧垂直管理體系建設(shè)，確保中央儲(chǔ)備糧數(shù)量真實(shí)、質(zhì)量良好，確保在國(guó)家需要時(shí)調(diào)得動(dòng)、用得上。
（二十一）進(jìn)一步充實(shí)地方糧食儲(chǔ)備。要按照“產(chǎn)區(qū)保持3個(gè)月銷量、銷區(qū)保持6個(gè)月銷量”的要求，核定和充實(shí)地方儲(chǔ)備糧規(guī)模。糧食供給比較薄弱的產(chǎn)銷平衡區(qū)，可比照銷區(qū)確定地方儲(chǔ)備糧規(guī)模。有關(guān)部門要積極指導(dǎo)和督促地方儲(chǔ)備糧充實(shí)到位。地方儲(chǔ)備糧要嚴(yán)格管理，及時(shí)輪換，確保質(zhì)量合格、數(shù)量真實(shí)。改善儲(chǔ)備糧布局和品種結(jié)構(gòu)，大中城市要適當(dāng)增加成品糧油儲(chǔ)備。
（二十二）保證糧食供給和市場(chǎng)穩(wěn)定。大中城市的地方人民政府應(yīng)重點(diǎn)掌握或指定一部分糧食加工和批發(fā)、零售企業(yè)，服從成品糧油供應(yīng)宏觀調(diào)控的需要。穩(wěn)定軍糧供應(yīng)渠道，繼續(xù)做好軍糧供應(yīng)的服務(wù)工作。對(duì)糧食供應(yīng)比較困難的山區(qū)、牧區(qū)、水庫移民區(qū)、少數(shù)民族聚居地區(qū)和邊疆地區(qū)，當(dāng)?shù)厝嗣裾ＷC糧食穩(wěn)定供應(yīng)。
六、加強(qiáng)糧食流通的監(jiān)督檢查，做好全社會(huì)糧食流通統(tǒng)計(jì)工作
（二十三）依法加強(qiáng)對(duì)全社會(huì)糧食流通的監(jiān)管。各省、自治區(qū)、直轄市人民政府要按照《糧食流通管理?xiàng)l例》的規(guī)定，結(jié)合本地區(qū)實(shí)際，抓緊制訂和出臺(tái)糧食流通監(jiān)管的相關(guān)配套辦法。有關(guān)執(zhí)法部門在各自職責(zé)范圍內(nèi)，依法加強(qiáng)對(duì)全社會(huì)糧食流通的監(jiān)督檢查，建立完善的糧食流通監(jiān)督檢查體系。
（二十四）切實(shí)做好全社會(huì)糧食流通統(tǒng)計(jì)工作。建立健全全社會(huì)糧食流通統(tǒng)計(jì)制度，不斷改進(jìn)統(tǒng)計(jì)調(diào)查方法和手段。統(tǒng)計(jì)和糧食行政管理部門要加強(qiáng)對(duì)糧食流通統(tǒng)計(jì)制度執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查，督促各類糧食經(jīng)營(yíng)企業(yè)和用糧企業(yè)自覺執(zhí)行糧食流通統(tǒng)計(jì)制度，履行向當(dāng)?shù)丶Z食行政管理部門報(bào)送糧食購銷存等基本數(shù)據(jù)和情況的義務(wù)。
七、加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，確保糧食流通體制改革順利推進(jìn)
（二十五）全面落實(shí)糧食省長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。省級(jí)人民政府要在國(guó)家宏觀調(diào)控下，切實(shí)對(duì)本地區(qū)的糧食生產(chǎn)、流通和安全負(fù)起責(zé)任，提高糧食綜合生產(chǎn)能力，推進(jìn)國(guó)有糧食購銷企業(yè)改革，維護(hù)正常糧食流通秩序，保持市場(chǎng)糧食價(jià)格的基本穩(wěn)定，保證市場(chǎng)糧食的有效供應(yīng)。地方各級(jí)人民政府要負(fù)責(zé)本地區(qū)糧食的總量平衡和地方儲(chǔ)備糧的管理，確保糧食風(fēng)險(xiǎn)基金地方配套部分及時(shí)到位。
