發(fā)布時(shí)間：2023-09-25 17:40:16
序言：寫作是分享個(gè)人見解和探索未知領(lǐng)域的橋梁，我們?yōu)槟x了8篇的市場(chǎng)監(jiān)管綜合行政執(zhí)法樣本，期待這些樣本能夠?yàn)槟峁┴S富的參考和啟發(fā)，請(qǐng)盡情閱讀。
深化行政執(zhí)法體制改革、推進(jìn)綜合執(zhí)法是黨的十八屆三中、四中全會(huì)部署的重大改革任務(wù)。要順利推進(jìn)這項(xiàng)改革，建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的行政執(zhí)法體制，首先要堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，深入分析、切實(shí)找準(zhǔn)現(xiàn)行行政執(zhí)法體制中存在的問(wèn)題。在此基礎(chǔ)上，應(yīng)按照減少層次、整合隊(duì)伍、提高效率和大幅減少市縣兩級(jí)政府執(zhí)法隊(duì)伍種類的改革方向，突出精準(zhǔn)發(fā)力，有針對(duì)性地分類施策，進(jìn)一步明確改革路徑、制定改革舉措、攻克改革難點(diǎn)，確保改革落地見效。
一、針對(duì)執(zhí)法權(quán)力和執(zhí)法隊(duì)伍底數(shù)不清的問(wèn)題，要建立行政執(zhí)法權(quán)力和執(zhí)法隊(duì)伍基準(zhǔn)庫(kù)，鎖定好改革對(duì)象
由于我國(guó)行政法律體系相對(duì)復(fù)雜，法律法規(guī)層級(jí)跨度大，特別是在部門主導(dǎo)立法的情況下，不同部門法之間交叉、沖突多。當(dāng)前，無(wú)論是行政處罰等權(quán)力，還是各級(jí)行政執(zhí)法隊(duì)伍，底數(shù)不清、改革對(duì)象游移不定是共性問(wèn)題。以江蘇省為例，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，行政執(zhí)法權(quán)力分散在省市縣3個(gè)層級(jí)、40多個(gè)領(lǐng)域，由2800多支隊(duì)伍在行使。僅以江蘇省交通領(lǐng)域執(zhí)法隊(duì)伍為例，交通運(yùn)輸部門承擔(dān)的行政處罰共280項(xiàng)（省級(jí)行使35項(xiàng)、屬地行使245項(xiàng)），行政強(qiáng)制共13項(xiàng)（省級(jí)行使12項(xiàng)、屬地1項(xiàng)），涉及到3部法律、7部國(guó)務(wù)院行政法規(guī)、6部地方性法規(guī)和27部規(guī)章。全省交通運(yùn)輸領(lǐng)域共有執(zhí)法隊(duì)伍513支，其中省級(jí)3支，市平均有7支，縣（市、區(qū)）平均有4支。因此，深入了解摸清執(zhí)法權(quán)力的靜態(tài)現(xiàn)狀和執(zhí)法隊(duì)伍的動(dòng)態(tài)運(yùn)行，徹底弄清執(zhí)法權(quán)力分布領(lǐng)域、行使頻率和執(zhí)法隊(duì)伍縱向、橫向配置等情況，是籌劃和推進(jìn)改革的前提關(guān)鍵。建議應(yīng)做好三個(gè)方面工作：一是清權(quán)確權(quán)?？山Y(jié)合權(quán)力清單和責(zé)任清單制度建設(shè)，認(rèn)真梳理行政處罰等執(zhí)法權(quán)力事項(xiàng)。原則上省級(jí)保留行使的執(zhí)法權(quán)力有三類：法律法規(guī)規(guī)章明確規(guī)定由省級(jí)行使；涉及國(guó)家安全公共安全、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、資源開發(fā)與利用等領(lǐng)域的重大事項(xiàng)；跨區(qū)域、跨流域的執(zhí)法事項(xiàng)。其他法規(guī)規(guī)定由縣級(jí)以上人民政府部門行使的行政執(zhí)法權(quán)，建議按照方便公民、法人和其他組織以及提高管理效率、便于各方監(jiān)督的原則，全部作為屬地管理權(quán)力事項(xiàng)交由市縣行使。二是建基準(zhǔn)庫(kù)。制定行政執(zhí)法權(quán)力事項(xiàng)清單編制規(guī)范和行政執(zhí)法權(quán)力事項(xiàng)編碼規(guī)則，統(tǒng)一省市縣三級(jí)執(zhí)法權(quán)力的名稱、編碼和法定依據(jù)。建立全省各層級(jí)執(zhí)法權(quán)力事項(xiàng)基準(zhǔn)庫(kù)，將所有的行政處罰權(quán)、行政強(qiáng)制權(quán)以及省市縣各級(jí)行政執(zhí)法隊(duì)伍載入數(shù)據(jù)庫(kù)，徹底改變執(zhí)法權(quán)力和執(zhí)法隊(duì)伍基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不完整、管理標(biāo)準(zhǔn)不一致的現(xiàn)狀，并力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)模塊化組合、動(dòng)態(tài)化管理、形象化展示等功能。三是數(shù)據(jù)分析。要對(duì)行政執(zhí)法權(quán)力和執(zhí)法隊(duì)伍的數(shù)量、變化趨勢(shì)、數(shù)據(jù)間內(nèi)在聯(lián)系等方面進(jìn)行定性和定量分析，掌握政府執(zhí)法事項(xiàng)和隊(duì)伍的基本特點(diǎn)和分布規(guī)律，特別是設(shè)立執(zhí)法隊(duì)伍行使處罰權(quán)的情況和具備一定集中條件和可能的具體行政執(zhí)法權(quán)，為研究調(diào)整執(zhí)法隊(duì)伍整合歸并提供了大數(shù)據(jù)支持。
二、針對(duì)執(zhí)法多頭多層和推諉扯皮的問(wèn)題，要循序漸進(jìn)、分類整合，穩(wěn)妥推進(jìn)執(zhí)法隊(duì)伍整合歸并
行政執(zhí)法領(lǐng)域存在的多頭多層重復(fù)執(zhí)法等問(wèn)題，是與我國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過(guò)程相伴相生的。橫向上一個(gè)領(lǐng)域有一個(gè)主管部門，一提到加強(qiáng)執(zhí)法首先是要建機(jī)構(gòu)、拉隊(duì)伍、加編制，立一部法律、設(shè)一支隊(duì)伍、建一套系統(tǒng)的情況比較突出；縱向上行政體制上下高度對(duì)應(yīng)、從中央到地方部門層層對(duì)接，執(zhí)法管轄主要按照涉案款項(xiàng)、企業(yè)規(guī)模等數(shù)值進(jìn)行劃分，容易出現(xiàn)“有利益的執(zhí)法搶著干、沒好處的執(zhí)法都推諉”等現(xiàn)象。以江蘇省為例，從各層級(jí)看，省級(jí)有36支執(zhí)法隊(duì)伍，市平均有35支，縣（市）平均有30支，區(qū)平均有19支。從部門看，一個(gè)部門存在多支執(zhí)法隊(duì)伍、相互之間難以整合的現(xiàn)象也較為普遍。執(zhí)法隊(duì)伍林立導(dǎo)致了層級(jí)之間執(zhí)法權(quán)責(zé)交叉，執(zhí)法領(lǐng)域和執(zhí)法職責(zé)的劃分越來(lái)越細(xì)，同一違法行為多頭執(zhí)法、重復(fù)處罰現(xiàn)象較為普遍。為此，建議按照減少層次、整合隊(duì)伍、提高效率的原則，采取先清后改、分步整合、穩(wěn)妥推進(jìn)的方式，大幅減少市縣兩級(jí)政府執(zhí)法隊(duì)伍種類。先要區(qū)分適宜機(jī)關(guān)直接執(zhí)法的事項(xiàng)和適宜設(shè)立隊(duì)伍執(zhí)法的事項(xiàng)，前者直接改由主管機(jī)關(guān)直接執(zhí)法，撤消執(zhí)法隊(duì)伍建制。對(duì)于適宜隊(duì)伍執(zhí)法的事項(xiàng)，再分三類推進(jìn)執(zhí)法隊(duì)伍整合。首先是部門內(nèi)部綜合。建議首先選擇農(nóng)業(yè)、交通、環(huán)境資源、城建城管、文化旅游等執(zhí)法隊(duì)伍較多的領(lǐng)域，開展部門內(nèi)部綜合執(zhí)法。在這些領(lǐng)域，橫向整合執(zhí)法隊(duì)伍，將一個(gè)部門設(shè)有的業(yè)務(wù)相近的多支執(zhí)法隊(duì)伍歸并為一支，整合部門執(zhí)法資源，綜合設(shè)置隊(duì)伍。縱向下移執(zhí)法重心，減少執(zhí)法層級(jí)，調(diào)整優(yōu)化省市縣執(zhí)法職責(zé)配置，原則上實(shí)行市縣屬地管理。省級(jí)一般不設(shè)具有獨(dú)立法人資格的執(zhí)法隊(duì)伍，厘清市區(qū)執(zhí)法職責(zé)，市或區(qū)選擇一級(jí)承擔(dān)執(zhí)法職責(zé)并設(shè)立執(zhí)法隊(duì)伍。統(tǒng)籌縣（市、區(qū)）和鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的執(zhí)法職責(zé)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）一般側(cè)重承擔(dān)隱患排查、信息報(bào)告和執(zhí)法協(xié)助等職責(zé)。其次是跨部門跨行業(yè)綜合。在實(shí)現(xiàn)部門內(nèi)部分散執(zhí)法到綜合執(zhí)法轉(zhuǎn)變的同時(shí)，有條件的領(lǐng)域推動(dòng)跨部門跨行業(yè)綜合，在具體綜合哪些部門的哪些執(zhí)法權(quán)方面也堅(jiān)持實(shí)事求是，盡量選擇執(zhí)法頻次多、與企業(yè)生產(chǎn)群眾生活密切度高、執(zhí)法專業(yè)程度相對(duì)較低的馬路街面執(zhí)法事項(xiàng)予以綜合。通過(guò)2-3年，分門別類地對(duì)建制區(qū)域內(nèi)的執(zhí)法隊(duì)伍進(jìn)行“合并同類項(xiàng)”綜合，最終在1個(gè)城市或縣域內(nèi)圍繞市場(chǎng)監(jiān)管、農(nóng)林水利、城市建設(shè)、交通運(yùn)輸、環(huán)境保護(hù)、社會(huì)事業(yè)等執(zhí)法量大、執(zhí)法即時(shí)性要求高的領(lǐng)域，因地制宜地設(shè)立5―7支隊(duì)伍執(zhí)法，其他領(lǐng)域一律不再設(shè)立隊(duì)伍。最后是開發(fā)區(qū)和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)“一支隊(duì)伍管執(zhí)法”。對(duì)于發(fā)展程度較高、有一定人口規(guī)模的開發(fā)區(qū)和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)，大力推廣“一支隊(duì)伍管執(zhí)法”。以江蘇省昆山市張浦鎮(zhèn)為例，該鎮(zhèn)借經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革之機(jī)，設(shè)立綜合行政執(zhí)法局集中行使市容環(huán)境衛(wèi)生、安全生產(chǎn)、質(zhì)監(jiān)、社會(huì)保障、文化、公共衛(wèi)生等23個(gè)領(lǐng)域518項(xiàng)行政處罰，以鎮(zhèn)人民政府名義對(duì)外執(zhí)法。蘇州工業(yè)園區(qū)和部分開發(fā)區(qū)也在探索設(shè)立了綜合執(zhí)法局，統(tǒng)一行使市容市政、建設(shè)規(guī)劃、國(guó)土資源、安全生產(chǎn)等領(lǐng)域的執(zhí)法職責(zé)，歸并了執(zhí)法隊(duì)伍。
三、針對(duì)審批、監(jiān)管和執(zhí)法職責(zé)模糊、邊界不清，要再造流程、共享信息、加強(qiáng)銜接，共同履行好政府管理職責(zé)
推進(jìn)綜合執(zhí)法、建立綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)是按照決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的要求，把原由一個(gè)政府部門對(duì)一個(gè)領(lǐng)域行使的全部管理職責(zé)，相對(duì)分開為審批、監(jiān)管和執(zhí)法，這同時(shí)對(duì)厘清審批、監(jiān)管、執(zhí)法三者職責(zé)界限提出了新的要求。在綜合執(zhí)法改革實(shí)踐中，由于各種主客觀原因，容易模糊監(jiān)管、執(zhí)法的邊界，出現(xiàn)三大問(wèn)題：一是將執(zhí)法等同于監(jiān)管。綜合執(zhí)法是將監(jiān)管最有力的手段――行政處罰權(quán)從原有管理結(jié)構(gòu)中予以剝離并重新組合，一些部門會(huì)有意無(wú)意地混淆了這一本質(zhì)問(wèn)題，在轉(zhuǎn)移行政處罰權(quán)時(shí)隨之轉(zhuǎn)移監(jiān)管職責(zé)，把部分或者全部行政管理嫁接到了綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)。有的部門甚至認(rèn)為執(zhí)法權(quán)轉(zhuǎn)移后，原部門已缺乏有力抓手，也不必再履行監(jiān)管職能。二是以綜合執(zhí)法“包打天下”。一些部門和基層政府對(duì)綜合行政執(zhí)法的概念和邊界認(rèn)識(shí)比較模糊，認(rèn)為行政執(zhí)法工作是最末端、最有效的，通過(guò)處罰能解決大部分管理問(wèn)題，在實(shí)際工作中弱化了事前事中管理的作用，沒有從矛盾的形成期或者初期采取引導(dǎo)和管控手段，而是期望通過(guò)執(zhí)法手段最終解決。三是審批―監(jiān)管―執(zhí)法銜接不暢。審批、監(jiān)管、執(zhí)法職責(zé)分開配置后，各自為政、各干各的，三方面的信息不共享、不聯(lián)通，形成“信息孤島”，缺乏部門聯(lián)動(dòng)。為此，建議應(yīng)在探索建立“集中高效審批―強(qiáng)化監(jiān)管服務(wù)―綜合行政執(zhí)法”的基層政府治理架構(gòu)下統(tǒng)籌推進(jìn)綜合執(zhí)法改革，有條件的地區(qū)還可同步推進(jìn)綜合執(zhí)法改革和集中審批改革，聯(lián)動(dòng)實(shí)施大部門制改革，形成配套呼應(yīng)，集成放大改革效應(yīng)。在具體操作上應(yīng)抓住三個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，努力避免綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)成為職責(zé)單純疊加的“物理整合”，力爭(zhēng)做到行政權(quán)力結(jié)構(gòu)優(yōu)化重組的“化學(xué)融合”。首先，權(quán)力結(jié)構(gòu)和機(jī)構(gòu)職能再造。圍繞完善決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的行政運(yùn)行機(jī)制，再造現(xiàn)有行政權(quán)力結(jié)構(gòu)，重塑政府組織機(jī)構(gòu)形態(tài)，將政府部門的政策制定、行政審批等管理職能，與行政處罰、強(qiáng)制及相應(yīng)的執(zhí)法檢查職責(zé)相對(duì)分開，把分散的執(zhí)法權(quán)從原有機(jī)構(gòu)職能中剝離出來(lái)，劃歸綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)統(tǒng)一履行，原有機(jī)構(gòu)把更多的精力、人員和資源投入到管政策管規(guī)劃管標(biāo)準(zhǔn)等事務(wù)。積極探索理順綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)與政府職能部門的職責(zé)關(guān)系，合理劃分綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)與政府職能部門的職責(zé)權(quán)限，厘清政府管理職能與行政執(zhí)法職能的關(guān)系。原來(lái)行政主管部門應(yīng)當(dāng)依法履行其法定職責(zé)，不能因行政執(zhí)法權(quán)劃轉(zhuǎn)而不落實(shí)主體責(zé)任，應(yīng)加強(qiáng)源頭監(jiān)管和協(xié)調(diào)指導(dǎo)，依法履行政策制定、審查審批、批后監(jiān)管、協(xié)調(diào)指導(dǎo)等職責(zé)，強(qiáng)化事中事后監(jiān)管。其次，管理信息公示共享。透明開放、數(shù)據(jù)共享是職能部門與綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)之間銜接配合、協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)和監(jiān)督制約的基礎(chǔ)和前提。利用電子政務(wù)網(wǎng)上平臺(tái)，建立執(zhí)法機(jī)構(gòu)與職能部門的信息通道和共享平臺(tái)，兩者之間、單位與單位之間，不再是信息孤島。綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)完善執(zhí)法信息共享機(jī)制，有效整合執(zhí)法信息資源，積極推進(jìn)跨地區(qū)、跨部門執(zhí)法信息共享、互聯(lián)互通，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法信息網(wǎng)上錄入、執(zhí)法程序網(wǎng)上流轉(zhuǎn)、執(zhí)法活動(dòng)網(wǎng)上監(jiān)督、執(zhí)法培訓(xùn)網(wǎng)上進(jìn)行，讓數(shù)據(jù)多跑路、讓群眾少跑腿，最大限度地用好用活執(zhí)法資源，著力形成管理合力。再次，審批與執(zhí)法雙向聯(lián)動(dòng)。建立行政審批與執(zhí)法監(jiān)管信息共享和雙向推送機(jī)制通道，實(shí)現(xiàn)審批部門與綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)之間的審批監(jiān)管信息實(shí)時(shí)交互、無(wú)縫對(duì)接，每條審批或執(zhí)法信息的推送都要做到“往來(lái)有痕跡、責(zé)任可追溯”。審批部門將審批信息通過(guò)信息庫(kù)及時(shí)告知執(zhí)法監(jiān)管機(jī)構(gòu)，以利于加強(qiáng)事中事后監(jiān)管；執(zhí)法監(jiān)管機(jī)構(gòu)將監(jiān)管中實(shí)施行政處罰、信用懲戒等情況，通過(guò)信息庫(kù)及時(shí)反饋審批管理部門，審批管理部門根據(jù)執(zhí)法監(jiān)管信息建立警示名單。同時(shí)按照有權(quán)必有責(zé)的要求明確執(zhí)法責(zé)任，嚴(yán)格確定不同部門及機(jī)構(gòu)、崗位執(zhí)法人員的執(zhí)法責(zé)任，建立實(shí)行依據(jù)監(jiān)管和服務(wù)責(zé)任清單追責(zé)制度。
四、針對(duì)傳統(tǒng)執(zhí)法方式粗放低效的問(wèn)題，要?jiǎng)?chuàng)新執(zhí)法機(jī)制，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)執(zhí)法、社會(huì)共治
傳統(tǒng)的執(zhí)法監(jiān)管模式有2大問(wèn)題比較突出：一是行政執(zhí)法單純依靠人力投入為主，地毯式檢查、拉網(wǎng)式排查等執(zhí)法做法屢見不鮮；二是執(zhí)法人員的監(jiān)管領(lǐng)域、對(duì)象相對(duì)固定，容易產(chǎn)生權(quán)力尋租、執(zhí)法不嚴(yán)等問(wèn)題。在大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新和商事制度改革持續(xù)推進(jìn)的大背景下，我國(guó)市場(chǎng)主體數(shù)量不斷增加，全國(guó)現(xiàn)在每天新增市場(chǎng)主體超過(guò)1萬(wàn)家，而且活躍度明顯增加，企業(yè)新業(yè)態(tài)和經(jīng)營(yíng)新形式越來(lái)越多樣化。依靠傳統(tǒng)執(zhí)法方式顯然難以為繼，更不可能管出秩序管出活力，迫切需要轉(zhuǎn)變執(zhí)法理念、創(chuàng)新執(zhí)法機(jī)制、改進(jìn)執(zhí)法方式，不能再“單打一”、要多打“組合拳”。
為此，建議圍繞構(gòu)建以信息公示共享為基礎(chǔ)、以信用監(jiān)管為核心的新型執(zhí)法體系，抓緊推動(dòng)建立雙隨機(jī)抽查、信用監(jiān)管、分類監(jiān)管等執(zhí)法機(jī)制。一是雙向隨機(jī)、抽查執(zhí)法。制定統(tǒng)一的執(zhí)法檢查表格、隨機(jī)抽查事項(xiàng)清單、簡(jiǎn)政放權(quán)事中事后監(jiān)管責(zé)任清單，建立隨機(jī)抽查對(duì)象庫(kù)、執(zhí)法檢查人員名錄庫(kù)和統(tǒng)一的市場(chǎng)監(jiān)管信息平臺(tái)，隨機(jī)滾動(dòng)抽取確定執(zhí)法對(duì)象和執(zhí)法人員。江蘇各地開發(fā)應(yīng)用了市場(chǎng)監(jiān)管執(zhí)法雙隨機(jī)抽取系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)被檢企業(yè)和檢查人員的雙隨機(jī)，并可根據(jù)企業(yè)信用等級(jí)設(shè)置抽查比例，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管的公正公平。以泰州市姜堰區(qū)市場(chǎng)監(jiān)管局對(duì)349戶市場(chǎng)主體雙隨機(jī)抽查情況為例，合計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題78戶，占比22%，而該局此前完成的4次公示信息常規(guī)檢查中，總共才發(fā)現(xiàn)問(wèn)題41戶。雙隨機(jī)抽查如同懸在市場(chǎng)主體頭上的“達(dá)摩克利斯之劍”，既可保證抽查覆蓋面，又能防止執(zhí)法擾民，還通過(guò)加強(qiáng)結(jié)果應(yīng)用，形成有效震懾，能有效根治“任性執(zhí)法、人情執(zhí)法、執(zhí)法擾民”等問(wèn)題，減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，確保執(zhí)法行為的公平、公正、公開。二是重獎(jiǎng)舉報(bào)、社會(huì)共治。維護(hù)市場(chǎng)正常秩序是全社會(huì)的共同責(zé)任。依據(jù)社會(huì)舉報(bào)而啟動(dòng)調(diào)查，是美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家最為傳統(tǒng)也最為有效的監(jiān)管手段之一。與執(zhí)法部門主動(dòng)發(fā)現(xiàn)違法行為相比，社會(huì)舉報(bào)成本低、成效好。建議將建立依社會(huì)舉報(bào)而啟動(dòng)調(diào)查的執(zhí)法機(jī)制作為雙隨機(jī)抽查機(jī)制的有效補(bǔ)充，動(dòng)員發(fā)動(dòng)社會(huì)力量參與執(zhí)法監(jiān)管，堅(jiān)持有舉報(bào)必查、有投訴必查，對(duì)查實(shí)的舉報(bào)者予以重獎(jiǎng)，讓失信主體、違法企業(yè)沉沒在人民群眾監(jiān)管的大海之中，提高執(zhí)法的成本效益，解決執(zhí)法監(jiān)管中的信息不對(duì)稱問(wèn)題，增強(qiáng)政府執(zhí)法機(jī)構(gòu)與行業(yè)協(xié)會(huì)、社會(huì)組織等其他主體的有效銜接和良性互動(dòng)。三是分類監(jiān)管、信用懲戒。利用大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代信息技術(shù)，整合抽查抽檢、網(wǎng)絡(luò)市場(chǎng)定向監(jiān)測(cè)、違法失信、投訴舉報(bào)、行政執(zhí)法、市場(chǎng)監(jiān)管信息，對(duì)不同類型的市場(chǎng)主體、市場(chǎng)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)加以評(píng)估，將監(jiān)管對(duì)象分為不同類別，發(fā)現(xiàn)和應(yīng)對(duì)區(qū)域性、行業(yè)性及系統(tǒng)性的風(fēng)險(xiǎn)，確?！昂娩撚迷诘度猩稀?，將有限的執(zhí)法資源，優(yōu)先配置到對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)的市場(chǎng)主體、市場(chǎng)活動(dòng)的監(jiān)管。對(duì)投訴舉報(bào)多、列入經(jīng)營(yíng)異常名錄、有失信行為、有嚴(yán)重違法違規(guī)記錄等情況的市場(chǎng)主體，增加抽查頻次，加強(qiáng)協(xié)同執(zhí)法，加大檢查力度。對(duì)抽查發(fā)現(xiàn)的違法行為，依法依規(guī)加大懲處力度，并及時(shí)向社會(huì)公布抽查情況和結(jié)果，將失信記錄納入信用信息監(jiān)管平臺(tái)，加大失信行為的懲戒力度，增強(qiáng)市場(chǎng)主體守法的自覺性。在具體執(zhí)法活動(dòng)中，還可以探索根據(jù)執(zhí)法事項(xiàng)不同性質(zhì)采取不同方式的做法。如對(duì)事關(guān)人民群眾生命健康安全和影響較大的秩序管理事項(xiàng)，執(zhí)法部門應(yīng)主動(dòng)出擊，努力做到全天候、全覆蓋，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和查處違法；對(duì)一般性秩序管理事項(xiàng)，主要實(shí)行隨機(jī)抽查檢查方式，加大處罰力度，增強(qiáng)對(duì)違法的威懾力，用盡可能少的執(zhí)法資源發(fā)揮較大效益；對(duì)一些涉及利益攸關(guān)方的事項(xiàng)，實(shí)行不告不理方式，對(duì)違法行為在行政制裁同時(shí)加重應(yīng)承擔(dān)的民事責(zé)任，加大當(dāng)事人違法行為成本。通過(guò)分類監(jiān)管、信用懲戒，可大大降低執(zhí)法成本，便利創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，推動(dòng)有效監(jiān)管、精準(zhǔn)執(zhí)法。四是執(zhí)法協(xié)同、即時(shí)聯(lián)動(dòng)。執(zhí)法工作特別是需要設(shè)立隊(duì)伍開展執(zhí)法的，執(zhí)法的面廣量大、信息分散、即時(shí)性要求高，這是區(qū)別于一般行政機(jī)關(guān)工作的最大不同。適應(yīng)執(zhí)法工作的這一特點(diǎn)，建議在縣級(jí)市場(chǎng)監(jiān)管等領(lǐng)域的綜合執(zhí)法機(jī)制建設(shè)中，要有效整合各類執(zhí)法資源，進(jìn)一步聚焦執(zhí)法熱點(diǎn)區(qū)域、頑癥問(wèn)題、多頭管理、推諉扯皮等任務(wù)瓶頸，推動(dòng)執(zhí)法活動(dòng)向信息化、標(biāo)準(zhǔn)化、動(dòng)態(tài)化、精細(xì)化方向發(fā)展。充分發(fā)揮執(zhí)法指揮平臺(tái)的作用，建立快速反應(yīng)機(jī)制，統(tǒng)一指揮、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)市場(chǎng)監(jiān)管綜合執(zhí)法，有條件的配備執(zhí)法記錄儀，推動(dòng)執(zhí)法工作由突擊型向長(zhǎng)效型、粗放型向精細(xì)型、單一型向互動(dòng)型的轉(zhuǎn)變。指揮平臺(tái)應(yīng)整合各類投訴舉報(bào)信息，匯集各類在線監(jiān)測(cè)信息，綜合各類日常巡查信息，在對(duì)各類信息進(jìn)行分析研判后快速處置。對(duì)職權(quán)范圍內(nèi)的事項(xiàng)，指派執(zhí)法人員迅速出動(dòng)，及時(shí)處理；對(duì)需要相關(guān)部門協(xié)助的執(zhí)法事項(xiàng)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，聯(lián)合行動(dòng)；對(duì)屬于其他領(lǐng)域的執(zhí)法事項(xiàng)，按規(guī)定程序移交有權(quán)部門處理。綜合執(zhí)法隊(duì)伍應(yīng)打造成為一支“快速反應(yīng)部隊(duì)”，實(shí)現(xiàn)“有效出擊、即時(shí)糾查、精確處置”，避免盲目性和遲滯性，改變?nèi)嫒鼍W(wǎng)、人海戰(zhàn)術(shù)、嚴(yán)防死守等傳統(tǒng)做法，提升執(zhí)法工作的精準(zhǔn)性和有效性。
工商行政執(zhí)法創(chuàng)新體系應(yīng)該是融工商行政執(zhí)法創(chuàng)新主體、創(chuàng)新環(huán)境、創(chuàng)新體制機(jī)制于一體，促進(jìn)各種行政執(zhí)法創(chuàng)新資源合理配置和高效利用，促進(jìn)各層級(jí)、各部門之間相互協(xié)調(diào)和良性互動(dòng)，充分體現(xiàn)創(chuàng)新意志和目標(biāo)任務(wù)的綜合系統(tǒng)。所以，工商執(zhí)法創(chuàng)新要立足實(shí)際、著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，統(tǒng)籌兼顧、綜合考慮。只有這樣，才能真正實(shí)現(xiàn)工商行政管理監(jiān)管執(zhí)法領(lǐng)域由低端向高端延伸，監(jiān)管執(zhí)法方式從粗放向精細(xì)轉(zhuǎn)變，監(jiān)管執(zhí)法方法由突擊性、專項(xiàng)性整治向日常規(guī)范轉(zhuǎn)變，監(jiān)管執(zhí)法手段由傳統(tǒng)向現(xiàn)代化轉(zhuǎn)變，才能為服務(wù)和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展做出積極貢獻(xiàn)。
創(chuàng)新工商執(zhí)法體系要實(shí)現(xiàn)“四個(gè)創(chuàng)新”。一是創(chuàng)新執(zhí)法理念。確立以人為本，以和諧為特征的執(zhí)法理念，構(gòu)建行政執(zhí)法部門與行政相對(duì)人之間的和諧關(guān)系。二是創(chuàng)新執(zhí)法組織。把現(xiàn)代組織科學(xué)、系統(tǒng)科學(xué)、信息科學(xué)、管理科學(xué)等引入體制機(jī)制和工商執(zhí)法工作中，建立科學(xué)高效、設(shè)置合理、運(yùn)轉(zhuǎn)順暢的市場(chǎng)監(jiān)管執(zhí)法體系。三是創(chuàng)新執(zhí)法領(lǐng)域。根據(jù)市場(chǎng)的變化，擴(kuò)大執(zhí)法的外延，拓寬市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域，拓展職能空間；提升執(zhí)法的內(nèi)涵，提升辦案層次，積極探索和研究執(zhí)法新領(lǐng)域案件。四是創(chuàng)新執(zhí)法手段。以提升執(zhí)法的科學(xué)性、藝術(shù)性為重點(diǎn)，掌握市場(chǎng)運(yùn)行規(guī)律，學(xué)會(huì)運(yùn)用適合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、符合法律法規(guī)以及國(guó)際通行規(guī)則的執(zhí)法手段，增強(qiáng)監(jiān)管執(zhí)法的時(shí)效性；學(xué)會(huì)用現(xiàn)代信息技術(shù)等科學(xué)手段武裝頭腦，指導(dǎo)工作，增強(qiáng)監(jiān)管執(zhí)法的科技含量，不斷提高執(zhí)法水平和效能。
隨著改革開放的不斷深入，工商機(jī)關(guān)必須以全新的視野和學(xué)習(xí)的態(tài)度應(yīng)對(duì)新的任務(wù)，只有走出去，研究新情況、探索新問(wèn)題，才能提高執(zhí)法的針對(duì)性。我國(guó)未來(lái)發(fā)展更加注重跨行政區(qū)的空間經(jīng)濟(jì)布局，經(jīng)濟(jì)布局的變化必將導(dǎo)致宏觀調(diào)控組織模式的變化，調(diào)控模式的轉(zhuǎn)變決定工商執(zhí)法模式必須轉(zhuǎn)型，單一的執(zhí)法模式將會(huì)隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的完善而一一終結(jié)，聯(lián)網(wǎng)、聯(lián)手、聯(lián)合、聯(lián)動(dòng)的執(zhí)法新模式將對(duì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展產(chǎn)生積極的作用。
從執(zhí)法任務(wù)看，商品質(zhì)量、食品安全問(wèn)題依然突出，群眾安全消費(fèi)、放心消費(fèi)的要求越來(lái)越高。這些都要求我們必須不斷創(chuàng)新工商行政執(zhí)法的方式和手段，提高執(zhí)法效能。
同時(shí)，工商機(jī)關(guān)要實(shí)現(xiàn)科學(xué)、高效的監(jiān)管，必須針對(duì)執(zhí)法過(guò)程中出現(xiàn)的新情況、新問(wèn)題，尋求解決之路，建立與新形勢(shì)、新任務(wù)相適應(yīng)的科學(xué)的執(zhí)法創(chuàng)新體系，清醒認(rèn)識(shí)和把握當(dāng)前工商執(zhí)法的現(xiàn)狀，有針對(duì)性地解決突目前工商執(zhí)法存在著“三慢”的問(wèn)題，即：高端（理論研究）發(fā)展慢、中端（主體業(yè)務(wù)）更新慢、低端（舊有執(zhí)法模式）淘汰慢。否則，工商行政執(zhí)法只能在低層次徘徊。
“千古興業(yè)，關(guān)鍵在人”。創(chuàng)新工商行政執(zhí)法體系首先要建立高素質(zhì)的監(jiān)管隊(duì)伍，而提高隊(duì)伍素質(zhì)，首要的是解放思想。河北省工商局通過(guò)深入開展學(xué)習(xí)培訓(xùn)和解放思想大討論活動(dòng)，掌握科學(xué)發(fā)展觀的立場(chǎng)、觀點(diǎn)、方法，自覺地運(yùn)用科學(xué)發(fā)展觀去認(rèn)識(shí)和解決監(jiān)管與發(fā)展、服務(wù)、維權(quán)、執(zhí)法“四個(gè)統(tǒng)一”實(shí)踐中的新問(wèn)題，積極、主動(dòng)、創(chuàng)造性地開展工作。
其次是積極適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展，進(jìn)一步確立符合科學(xué)發(fā)展要求的工商行政管理工作理念和思路。針對(duì)當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，工商機(jī)關(guān)在擴(kuò)大內(nèi)需的同時(shí)，通過(guò)深入企業(yè)開展調(diào)研，制定出臺(tái)了《甘肅省工商局關(guān)于支持?jǐn)U大內(nèi)需促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快增長(zhǎng)的若干意見》，堅(jiān)決打破阻礙或限制各類企業(yè)發(fā)展的不合理的條條框框；支持企業(yè)強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合，優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，組建企業(yè)集團(tuán)；支持投資人依法以知識(shí)產(chǎn)權(quán)等非貨幣財(cái)產(chǎn)出資設(shè)立企業(yè)；積極開展股權(quán)出質(zhì)登記和動(dòng)產(chǎn)抵押登記工作，對(duì)企業(yè)在冠名、注冊(cè)資本額度、出資入股比例和方式等方面降低了準(zhǔn)入門檻，以支持企業(yè)發(fā)展。
根據(jù)《行政處罰法》、《食品藥品監(jiān)督管理局行政執(zhí)法案卷評(píng)查辦法》（試行）、《食品藥品監(jiān)督管理部門行政執(zhí)法過(guò)錯(cuò)責(zé)任追究辦法》等法律、法規(guī)、規(guī)章的相關(guān)規(guī)定，結(jié)合《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》的要求和本部門的自身實(shí)際，市局著力于建章立制，狠抓行政執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)。一是制定了切實(shí)可行的《辦案紀(jì)律規(guī)定》，《受理舉報(bào)制度》，《案件保密制度》，《案件、案卷管理制度》，《罰沒物資保管制度》，《錯(cuò)辦及違法辦案責(zé)任追究制度》，《案件合議制度》，《重大案件討論制度》等制度。二是按照《藥品監(jiān)督行政處罰程序規(guī)定》，對(duì)全市藥品監(jiān)督行政處罰的39種執(zhí)法文書統(tǒng)一規(guī)范制作，并結(jié)合基層藥品監(jiān)督行政處罰工作實(shí)際，完善了行政處罰審查、復(fù)核程序，明確了行政處罰責(zé)任。三是嚴(yán)格執(zhí)行案件調(diào)查與審查“兩分離”，重大案件討論，利害關(guān)系人回避等制度，保證了行政執(zhí)法行為公開、公平、公正。
二、加強(qiáng)教育培訓(xùn)，不斷提升行政執(zhí)法人員綜合素質(zhì)
結(jié)合稽查執(zhí)法人員的實(shí)際情況，建立健全了學(xué)習(xí)制度，采取了以自學(xué)為主、集中培訓(xùn)為輔相結(jié)合的靈活方式，既保證了監(jiān)管工作的正常進(jìn)行，又有效提升了行政執(zhí)法人員的綜合素質(zhì)。一是組織支隊(duì)稽查人員認(rèn)真學(xué)習(xí)國(guó)家局邵明立局長(zhǎng)作的《統(tǒng)一思想提高認(rèn)識(shí)樹立和落實(shí)科學(xué)監(jiān)管理念》的工作報(bào)告，按照局黨組提出的“轉(zhuǎn)變觀念，樹立科學(xué)監(jiān)管理念”的要求，深入領(lǐng)會(huì)科學(xué)監(jiān)管理念的本質(zhì)和核心、基本要求及根本目的，用科學(xué)監(jiān)管理念武裝頭腦，自覺摒棄那些與科學(xué)監(jiān)管理念不相符合的觀念和作法。二是組織了兩次集中培訓(xùn)，采取專題講座、案例分析等多種形式學(xué)習(xí)、研究食品、藥品行政監(jiān)督管理工作中遇到的新知識(shí)，新問(wèn)題。三是加強(qiáng)與縣（市、區(qū)）局及周邊市州局之間的交流與學(xué)習(xí)，拓寬了執(zhí)法人員的視野，充實(shí)和積累了執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)。
三、開展案卷評(píng)查，切實(shí)提高行政執(zhí)法案件質(zhì)量
立足于“崗位練兵”的思路，市局稽查支隊(duì)配合政策法規(guī)科開展了行政執(zhí)法案件調(diào)研和優(yōu)秀案卷評(píng)比活動(dòng)。抽調(diào)各縣（市、區(qū)）局的稽查大隊(duì)長(zhǎng)及政策法規(guī)工作人員與市局稽查支隊(duì)人員嚴(yán)格按照《食品藥品監(jiān)督管理局行政執(zhí)法案卷評(píng)查辦法》（試行）的規(guī)定要求，對(duì)20__年各縣（市、區(qū)）局及市局稽查支隊(duì)辦結(jié)的行政處罰案件進(jìn)行互評(píng)互比，現(xiàn)場(chǎng)打分并對(duì)存在的問(wèn)題進(jìn)行梳理，進(jìn)一步規(guī)范了執(zhí)法文書的制作和案卷管理。
論文關(guān)健詞:種子 行政執(zhí)法 體系 運(yùn)行機(jī)制 監(jiān)管 誠(chéng)信
論文摘要:通過(guò)分析種子行政執(zhí)法體系的機(jī)構(gòu)、人員、特點(diǎn)、成果和問(wèn)題，提出了從組織機(jī)構(gòu)、專業(yè)隊(duì)伍、基礎(chǔ)設(shè)施和運(yùn)行機(jī)制入手建設(shè)種子行政執(zhí)法體系的基本思路和加強(qiáng)行風(fēng)建設(shè)、建立社會(huì)誠(chéng)信機(jī)制、完善農(nóng)村種子市場(chǎng)監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)、搞好社會(huì)化服務(wù)和健全各項(xiàng)保障制度等項(xiàng)措施。
種子行政執(zhí)法體系建設(shè)是種子管理的重要內(nèi)容。在當(dāng)前種子市場(chǎng)空前火爆形勢(shì)下，種子事業(yè)既呈現(xiàn)出前所未有的勃勃生機(jī)，也存在著坑農(nóng)害農(nóng)等不法行為。因此，必須強(qiáng)化種子行政執(zhí)法體系建設(shè)，堅(jiān)持以法治種，保證種子市場(chǎng)持久健康發(fā)展。
1.當(dāng)前種子行政執(zhí)法體系建設(shè)的基本概況
《中華人民共和國(guó)種子法》頒布實(shí)施以來(lái)，全國(guó)各地相繼建立了不同類型的種子行政執(zhí)法組織機(jī)構(gòu)，并在規(guī)范種子市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序上取得了重大進(jìn)展。種子行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)和人員的主要來(lái)源，或由農(nóng)業(yè)行政主管部在本系統(tǒng)內(nèi)直接調(diào)編成立，或從原國(guó)有行政、技術(shù)、經(jīng)營(yíng)“三位一體”的種子公司中剝離而來(lái)，或從農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣部門中分離而來(lái)，或在行政體制改革中由政府單獨(dú)撥編成立。
1.1種子行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)置的主要形式
(1)由農(nóng)業(yè)行政主管部門內(nèi)設(shè)法規(guī)科室直接從事種子市場(chǎng)管理等農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法工作;
(2)由農(nóng)業(yè)行政主管部門委托下設(shè)的農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法大隊(duì)等綜合性農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)行使種子等農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法職能;
(3)由具有種子行政執(zhí)法、技術(shù)推廣或行業(yè)管理“兩位一體”或“三位一體”多項(xiàng)職能的機(jī)構(gòu)進(jìn)行種子行政執(zhí)法;
(4)由農(nóng)業(yè)行政主管部門委托種子專業(yè)行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)開展種子行政執(zhí)法。
1.2種子行政執(zhí)法體系建設(shè)的基本特點(diǎn)
1.2.1機(jī)構(gòu)設(shè)置完善但不平衡。由于國(guó)家沒有統(tǒng)一規(guī)定的模式，現(xiàn)行的種子行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)置表現(xiàn)為專業(yè)行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)多，綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)少;兼職機(jī)構(gòu)多，專職機(jī)構(gòu)少;行政委托執(zhí)法機(jī)構(gòu)多，法律直接授權(quán)機(jī)構(gòu)少。
1.2.2隊(duì)伍結(jié)構(gòu)完整但人員參差不齊。由于種子行政執(zhí)法人員來(lái)源不同，現(xiàn)有種子行政執(zhí)法隊(duì)伍的人員狀況表現(xiàn)為專業(yè)科技人員多，行政干部和其他人員少;中專以下人員多，大專以上人員少;農(nóng)業(yè)專業(yè)人員多，法律等專業(yè)人員少;中初級(jí)科技人員多，高級(jí)科技人員少。
1.2.3執(zhí)法專業(yè)性強(qiáng)但責(zé)任重大。種子是特殊的活的商品，故在種子行政執(zhí)法中，既要牢牢掌握種子專業(yè)的基本技能，又要精通農(nóng)業(yè)、經(jīng)濟(jì)和法律等相關(guān)知識(shí)，依據(jù)專業(yè)技術(shù)和法律法規(guī)行政，達(dá)到最終執(zhí)法目的。但因種子行政執(zhí)法人員素質(zhì)差異較大，故在實(shí)際工作中難免不出現(xiàn)偏差。
1.2.4與種子經(jīng)營(yíng)聯(lián)系較廣但仍有矛盾。由于大多數(shù)種子行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)和人員是從國(guó)有種子公司中剝離出來(lái)并將種子公司等種子經(jīng)營(yíng)單位作為其依法行政對(duì)象，故與種子經(jīng)營(yíng)部門有一種天然的靠近和聯(lián)系。但因工作方向和利益的截然不同，往往會(huì)導(dǎo)致感情上出現(xiàn)新的矛盾。
1.3種子行政執(zhí)法工作的主要任務(wù)和成果
1.3.1種子打假專項(xiàng)治理。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的關(guān)鍵季節(jié)，依法檢查種子經(jīng)營(yíng)單位，整頓種子市場(chǎng)，查處假冒偽劣種子，保護(hù)農(nóng)民利益。
1.3.2種子質(zhì)量檢驗(yàn)和檢疫。通過(guò)連年的種子三期檢驗(yàn)和田間、調(diào)運(yùn)檢疫，提高種子質(zhì)量，避免重大質(zhì)量事故發(fā)生。
1.3.3種子技術(shù)鑒定。依據(jù)種子法律法規(guī)，通化市政府編委下文成立的“通化市種子技術(shù)鑒定工作辦公室”，在全市范圍內(nèi)行使種子技術(shù)鑒定工作職能，每年鑒定種子糾紛案件數(shù)起，為種子管理和司法部門正確裁決種子案件提供法律和技術(shù)依據(jù)。
1.3.4品種審定。通過(guò)對(duì)品種區(qū)域試驗(yàn)結(jié)果進(jìn)行技術(shù)論證，審定鑒定新品種，實(shí)施品種保護(hù)，為其推廣應(yīng)用提供科學(xué)依據(jù)。
1.3.5軟環(huán)境治理。在種子行政執(zhí)法中，按照嚴(yán)格的手續(xù)和完備的制度，開展種子生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可等便民服務(wù)，建立起公開、文明、規(guī)范、高效的服務(wù)環(huán)境，杜絕隨意執(zhí)法和亂執(zhí)法行為，確保種子執(zhí)法和市場(chǎng)環(huán)境整治實(shí)現(xiàn)雙贏。
1.4種子行政執(zhí)法體系建設(shè)中存在的主要矛質(zhì)
1.4.1種子行政執(zhí)法與行業(yè)管理和技術(shù)推廣職能相互交叉的矛盾。目前，各地種子行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)大多為一站多能，種子行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)和人員既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員，又當(dāng)裁判員;既當(dāng)行政官員，又當(dāng)執(zhí)法人員;既從事種子執(zhí)法監(jiān)察，又搞技術(shù)推廣和經(jīng)營(yíng)服務(wù)，不但削弱了種子行政執(zhí)法，而且沖淡了種子行業(yè)管理、技術(shù)推廣和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。
1.4.2種子執(zhí)法技術(shù)含量高、政策性強(qiáng)與執(zhí)法人員不精的矛盾。種子執(zhí)法人員需要具備的基本條件是:懂技術(shù)，掌握政策和法規(guī)，并有高尚的品格和思想道德思想水平、政策水平、技術(shù)水平和業(yè)務(wù)水平都很差，難當(dāng)執(zhí)法重任。
1.4.3種子市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)法律保障的迫切需求與種子法規(guī)功能相對(duì)不強(qiáng)的矛盾。現(xiàn)階段國(guó)家頒布的種子法律法規(guī)雖然授予種子管理部門對(duì)違法違規(guī)案件以至高無(wú)上的調(diào)查權(quán)、對(duì)犯案主體以責(zé)無(wú)旁貸的檢查權(quán)、對(duì)案件處理以不可推卸的建議權(quán)，但在對(duì)案件的裁決權(quán)、處罰權(quán)和執(zhí)行權(quán)上，卻在許多場(chǎng)合下不得不依靠工商、公安等部門配合或主持才能執(zhí)行和結(jié)案。
1.4.4種子行政執(zhí)法程序的極其復(fù)雜和重要與其基礎(chǔ)設(shè)施不完備的矛盾。種子行政執(zhí)法要求情況屬實(shí)，證據(jù)確鑿，程序完整，資料可靠。故在案件的調(diào)查、取證、分析、論證直至最后下達(dá)結(jié)論的整個(gè)過(guò)程中，都需要有精千的執(zhí)法主體和精密的儀器設(shè)備進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)取樣和檢測(cè)。而現(xiàn)實(shí)是，不但執(zhí)法隊(duì)伍不精，而且缺少必要的檢測(cè)儀器和設(shè)備，更缺少精密儀器設(shè)備，影響辦案效率和效果。
2種子行政執(zhí)法體系建設(shè)的甚本思路
種子是重要的活的生產(chǎn)資料和商品，是農(nóng)業(yè)增產(chǎn)增收的內(nèi)在基礎(chǔ)。種子市場(chǎng)穩(wěn)定與否，對(duì)于發(fā)展農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)具有重要意義。而維護(hù)種子市場(chǎng)安定的最有效手段就是加強(qiáng)種子行政執(zhí)法體系建設(shè)，依法強(qiáng)化種子市場(chǎng)管理。
2.1建設(shè)完整配套的組織機(jī)構(gòu)
鑒于目前因各地種子行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)各自為政、形式多樣、一站多能所導(dǎo)致的種子行政執(zhí)法不便協(xié)調(diào)、精力分散、執(zhí)法功能不強(qiáng)等現(xiàn)實(shí)情況，結(jié)合農(nóng)業(yè)事業(yè)單位改革，統(tǒng)一機(jī)構(gòu)形式，或?qū)⒎N子與農(nóng)藥、肥料和農(nóng)機(jī)零配件的市場(chǎng)管理機(jī)構(gòu)、人員和職能合并一處，成立農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，集中開展綜合性農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法工作;或成立全國(guó)統(tǒng)一形式的種子專業(yè)行政執(zhí)法主體機(jī)構(gòu)，專門從事種子行政執(zhí)法工作，將種子管理部門原來(lái)承擔(dān)的行業(yè)管理和技術(shù)推廣職能分別交由農(nóng)業(yè)行政主管部門和農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣部門，增強(qiáng)種子行政執(zhí)法的整體功能。
2.2建設(shè)精明強(qiáng)干的專業(yè)隊(duì)伍
2.2.1調(diào)整用人機(jī)制。根據(jù)種子行政執(zhí)法需要，培養(yǎng)一支遵紀(jì)守法、廉潔奉公、愛崗敬業(yè)、求真務(wù)實(shí)的種子行政執(zhí)法隊(duì)伍。結(jié)合事業(yè)單位改革，優(yōu)化整合行政執(zhí)法人員，選拔一批政治可靠、思想進(jìn)步、品德高尚、業(yè)務(wù)精湛的種子和法律專業(yè)優(yōu)秀人才充實(shí)種子行政執(zhí)法隊(duì)伍。并激發(fā)更多的種子行政執(zhí)法人員不斷學(xué)習(xí)和更新，提高專業(yè)基本技能，使其隊(duì)伍結(jié)構(gòu)更加純潔精干，科學(xué)合理。
2.2.2加強(qiáng)思想作風(fēng)建設(shè)。組織學(xué)習(xí)理論，開展思想教育，牢固樹立宗旨意識(shí)，更好地為“三農(nóng)”服務(wù)，在農(nóng)民群眾中樹立良好的形象。
2.2.3規(guī)范隊(duì)伍管理。實(shí)行崗前培訓(xùn)制、持證上崗制和亮證執(zhí)法制，增強(qiáng)執(zhí)法人員的依法行政觀念，提高執(zhí)法人員依法處理案件和解決各種矛盾與問(wèn)題的能力。
2.2.4提高業(yè)務(wù)素質(zhì)。組織現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)和法律法規(guī)專業(yè)知識(shí)學(xué)習(xí)，不斷總結(jié)、積累、探索和創(chuàng)新，提高文化素質(zhì)和專業(yè)素質(zhì)，開拓視野，增長(zhǎng)才干，增強(qiáng)專業(yè)基本技能，擔(dān)當(dāng)重大使命，努力改善種子行政執(zhí)法隊(duì)伍的人員素質(zhì)參差不齊、實(shí)用人才不足、精英人才匾乏等不良狀態(tài)，建設(shè)一支具有服務(wù)意識(shí)、責(zé)任意識(shí)、勤政廉潔的高素質(zhì)種子行政執(zhí)法隊(duì)伍。
2.3建設(shè)先進(jìn)實(shí)用的基礎(chǔ)設(shè)施
2.3.1建設(shè)永久性種子田間檢測(cè)基地。選擇氣候適宜、地勢(shì)平坦、地力均勻、水源充足、管理方便的水旱田地塊，以購(gòu)買、租賃、承包等形式劃歸種子管理部門長(zhǎng)期使用，由種子管理部門負(fù)責(zé)規(guī)劃改良，按照國(guó)頒標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行品種特征特性和種子質(zhì)量田間鑒定。
2.3.2投建基礎(chǔ)設(shè)施。由種子管理部門主持，根據(jù)種子行政執(zhí)法工作需要，在國(guó)家和地方的支持下建設(shè)種子檢測(cè)中心，興建種子質(zhì)量檢驗(yàn)場(chǎng)所，投建現(xiàn)代化儀器設(shè)備，開展種子播種品質(zhì)檢驗(yàn)、品種品質(zhì)分析、種子仲裁檢驗(yàn)等任務(wù)，為種子行政執(zhí)法提供科學(xué)依據(jù)。
2.3.3實(shí)現(xiàn)區(qū)域性的種子行政執(zhí)法業(yè)務(wù)聯(lián)網(wǎng)。鑒于目前種子跨域經(jīng)營(yíng)范圍廣、流動(dòng)性強(qiáng)、出現(xiàn)問(wèn)題幾率大的特點(diǎn)，積極創(chuàng)造條件，在各地種子行政執(zhí)法部門配備電子計(jì)算機(jī)及其種子市場(chǎng)管理軟件，開通全國(guó)性種子行政執(zhí)法互聯(lián)網(wǎng)業(yè)務(wù)，緊緊跟蹤監(jiān)測(cè)并科學(xué)判斷種子市場(chǎng)動(dòng)態(tài)，開展地域間的聯(lián)合執(zhí)法行動(dòng)，提高執(zhí)法效率。
2.4建設(shè)快捷奏效的運(yùn)行機(jī)制
2.4.1建設(shè)系統(tǒng)完備的種子市場(chǎng)安全預(yù)警與控制機(jī)制。加快針對(duì)種子市場(chǎng)運(yùn)行和種子行政執(zhí)法特殊性的近距離和中遠(yuǎn)程監(jiān)控、檢測(cè)、化驗(yàn)等特種技術(shù)系統(tǒng)及其設(shè)備的研制和配備，研究開發(fā)種子市場(chǎng)的危險(xiǎn)源辨識(shí)分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)、早期鑒別、定量監(jiān)測(cè)、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、安全性評(píng)價(jià)、可靠性分析等關(guān)鍵技術(shù)體系、方法步驟和設(shè)備裝置，配備種子市場(chǎng)安全狀況全程跟蹤管理技術(shù)與設(shè)備，提高種子市場(chǎng)監(jiān)管水平。
2.4.2建設(shè)機(jī)動(dòng)靈活的種子重大突發(fā)性事件應(yīng)急處理機(jī)制。研究和裝備種子市場(chǎng)重大事故的應(yīng)急預(yù)案、事故分析、指揮和決策系統(tǒng)的技術(shù)和設(shè)備，建設(shè)大型種子市場(chǎng)數(shù)據(jù)庫(kù)、重大事故案例庫(kù)和事故分析專家系統(tǒng)，加快重大事故虛擬仿真分析技術(shù)設(shè)備的研究、設(shè)計(jì)、制造、安裝、使用和保養(yǎng)，建立全國(guó)性的種子重大事故統(tǒng)計(jì)分析研究體系，增強(qiáng)種子行政執(zhí)法部門處理重大事件的快速反應(yīng)能力。
2.4.3建設(shè)統(tǒng)一規(guī)范的種子技術(shù)鑒定機(jī)制。鑒于目前全國(guó)性的多家執(zhí)法和技術(shù)職稱“滿天飛”的現(xiàn)實(shí)實(shí)際，應(yīng)加快種子技術(shù)鑒定的改革與創(chuàng)新，推廣通化市由政府編制部門下文成立專業(yè)性種子技術(shù)鑒定工作辦公室的經(jīng)驗(yàn)，建立統(tǒng)一組織、統(tǒng)一人員、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一程序和統(tǒng)一運(yùn)作的種子技術(shù)鑒定機(jī)構(gòu)，避免濫組織、亂鑒定，提高種子技術(shù)鑒定的準(zhǔn)確性、可靠性、真實(shí)性和權(quán)威性。
2.4.4建設(shè)簡(jiǎn)捷靈便的社會(huì)化服務(wù)行為機(jī)制。規(guī)范執(zhí)法行為，嚴(yán)格法律程序，理順級(jí)別管轄，集中統(tǒng)一行使行政許可權(quán)、監(jiān)督檢查權(quán)和行政處罰權(quán)，防止多層多頭執(zhí)法、越權(quán)執(zhí)法、拘私枉法和不作為行為。規(guī)范行政審批，清理、削減和簡(jiǎn)化行政審批項(xiàng)目和程序，方便群眾。規(guī)范服務(wù)行為，履行職責(zé)和義務(wù)，在優(yōu)化市場(chǎng)環(huán)境、解決熱點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題和向市場(chǎng)邊沿及農(nóng)村市場(chǎng)延伸上建立起長(zhǎng)效機(jī)制。規(guī)范科學(xué)民主決策程序，推行重大決策專家咨詢、民主評(píng)議、重要事項(xiàng)聽證和行政審批會(huì)審制度。規(guī)范電子政務(wù)方式，及時(shí)向社會(huì)傳遞政府決策、服務(wù)程序、辦事方法和行政結(jié)果，實(shí)現(xiàn)種子政執(zhí)法的快速敏捷和準(zhǔn)確可靠。
3種子行政執(zhí)法體系建設(shè)的主要措施
種子行政執(zhí)法是種子市場(chǎng)健康運(yùn)行的重要保證，必須加大措施，強(qiáng)化種子行政執(zhí)法體系建設(shè)，推進(jìn)種子依法行政。
3.1加強(qiáng)行風(fēng)建設(shè)
建立行風(fēng)建設(shè)目標(biāo)責(zé)任制、行風(fēng)責(zé)任監(jiān)督制和對(duì)嚴(yán)重失職造成惡劣社會(huì)影響當(dāng)事人的追究制，聘請(qǐng)行風(fēng)監(jiān)督員，設(shè)立舉報(bào)電話，接待來(lái)信來(lái)訪，廣泛聽取各界群眾的意見和建議，糾風(fēng)治理，標(biāo)本兼治，規(guī)范執(zhí)法行為、服務(wù)行為、政策行為和辦事行為，提高隊(duì)伍的政治素質(zhì)、業(yè)務(wù)能力、管理水平和服務(wù)質(zhì)量。對(duì)執(zhí)法人員約法三章，正確運(yùn)用手中權(quán)力，反腐倡廉，依法維護(hù)人民群眾利益。開展精神文明建設(shè)，改善管理面貌，敬業(yè)為農(nóng)，優(yōu)質(zhì)服務(wù)，禮貌待人，熱情周到，文明執(zhí)法，廉潔高效。
3.2建立社會(huì)誠(chéng)信機(jī)制
推進(jìn)政務(wù)公開，實(shí)施“陽(yáng)光政務(wù)”，開通陽(yáng)光熱線，采取實(shí)地考察、現(xiàn)場(chǎng)咨詢、會(huì)議聽證、陽(yáng)光投訴、上街宣傳等形式，與廣大群眾接觸交流，和諧共處，幫助群眾解決疑難問(wèn)題，獲得群眾支持。實(shí)行誠(chéng)信行政承諾，公示上墻，自覺踐諾，提高種子行政執(zhí)法的透明度。發(fā)揮輿論宣傳的導(dǎo)向作用，利用媒體和現(xiàn)身形式，宣傳種子法律法規(guī)，使群眾真正了解種子法規(guī)政策，主動(dòng)獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策。實(shí)施真誠(chéng)護(hù)農(nóng)行動(dòng)，從維護(hù)農(nóng)民群眾的根本利益出發(fā)，疏通行政渠道，提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，依法打擊見利忘義、與民爭(zhēng)利和坑農(nóng)害農(nóng)的不法行為，解決侵害農(nóng)民利益問(wèn)題，形成講信用、守信用、用信用的社會(huì)誠(chéng)信氛圍和誠(chéng)信環(huán)境。
3.3完善農(nóng)村種子市場(chǎng)監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)
針對(duì)當(dāng)前種子行政執(zhí)法力量不足、鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下經(jīng)常延伸不到問(wèn)題，結(jié)合實(shí)際，因地制宜，在鄉(xiāng)村兩級(jí)設(shè)立種情觀察員，委以監(jiān)督當(dāng)?shù)胤N子進(jìn)貨渠道是否正常、游街商販活動(dòng)蹤跡、種子經(jīng)營(yíng)者經(jīng)營(yíng)行為是否規(guī)范、農(nóng)民用種是否安全有效等事責(zé)，形成“橫向到邊，縱向到底，鄉(xiāng)不漏村，村不漏點(diǎn)，上下聯(lián)動(dòng)，轄區(qū)統(tǒng)一”的農(nóng)村種子市場(chǎng)監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)，消除偏遠(yuǎn)地區(qū)種子市場(chǎng)監(jiān)管空白。
3.4搞好社會(huì)化服務(wù)
結(jié)合市場(chǎng)監(jiān)管，采取廣電專題講座、專家辦班授課、參與社區(qū)活動(dòng)、上街展示圖板、印發(fā)宣傳資料等形式，開展種子行政執(zhí)法“三下鄉(xiāng)三服務(wù)”活動(dòng)。一是送法律下鄉(xiāng)，為農(nóng)民群眾維護(hù)自身的合法權(quán)益提供法律服務(wù)。二是送科技下鄉(xiāng)，為廣大農(nóng)民合理用種提供技術(shù)服務(wù)。三是送政策下鄉(xiāng)，為農(nóng)村種子執(zhí)法相對(duì)人規(guī)范經(jīng)營(yíng)行為提供政策服務(wù)。通過(guò)服務(wù)，增強(qiáng)種子經(jīng)營(yíng)者的道德意識(shí)、行為規(guī)范和農(nóng)民群眾的自我維權(quán)保護(hù)意識(shí)。
近兩年我局辦理一般程序案件1300件，結(jié)案1290件，實(shí)現(xiàn)罰沒款700萬(wàn)元,其中萬(wàn)元以上案件241件，5萬(wàn)元以上案件45件，50萬(wàn)元以上案件4件，移交司法機(jī)關(guān)21件。實(shí)現(xiàn)了案件數(shù)量、質(zhì)量、領(lǐng)域和罰沒額的四大突破。反映出我局執(zhí)法的有效性，注重行刑銜接，發(fā)揮部門間通暢協(xié)作的合力作用，堅(jiān)決貫徹落實(shí)省、市局決策部署，加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管，強(qiáng)化行政執(zhí)法，進(jìn)一步優(yōu)化了營(yíng)商環(huán)境，維護(hù)了市場(chǎng)秩序，彰顯了市場(chǎng)監(jiān)管的擔(dān)當(dāng)作為，助推了三臺(tái)縣高質(zhì)量轉(zhuǎn)型發(fā)展。
“守住底線、營(yíng)造環(huán)境、規(guī)范競(jìng)爭(zhēng)、提升質(zhì)量、促進(jìn)發(fā)展”是我局的基本思路，我們牢固樹立“大市場(chǎng)、大質(zhì)量、大監(jiān)管”理念，堅(jiān)持運(yùn)用法治思維和法治方式，以開展“春雷行動(dòng)”等專項(xiàng)行動(dòng)為主抓手，扎實(shí)推進(jìn)新時(shí)期市場(chǎng)監(jiān)管執(zhí)法工作，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)有效執(zhí)法、精準(zhǔn)執(zhí)法、智慧執(zhí)法，扎實(shí)推進(jìn)新時(shí)期市場(chǎng)監(jiān)管執(zhí)法工作。主要做法有三點(diǎn)：
一、打鐵還需自身硬，筑牢執(zhí)法工作“基石”
我局以黨的政治建設(shè)為統(tǒng)領(lǐng)，穩(wěn)步推進(jìn)執(zhí)法隊(duì)伍的法治建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、廉政建設(shè)和信息化建設(shè)，全面提升執(zhí)法隊(duì)伍的理論素養(yǎng)和業(yè)務(wù)素質(zhì)，形成了領(lǐng)導(dǎo)班子重視、坦誠(chéng)擔(dān)當(dāng)，隊(duì)伍凝心聚力的局勢(shì)，為執(zhí)法辦案注入“強(qiáng)心劑”。按機(jī)構(gòu)改革要求，向縣委、縣府加強(qiáng)匯報(bào)，整合執(zhí)法力量，以執(zhí)法股為“排頭兵”，指導(dǎo)各所日常執(zhí)法工作，查辦各大要案，如長(zhǎng)虹空調(diào)虛假宣傳案；通過(guò)演講比賽等形式，雙向競(jìng)聘，崗位輪換，選拔勇于擔(dān)當(dāng)、勤奮敬業(yè)的年輕干部到股所長(zhǎng)崗位上和執(zhí)法隊(duì)伍中，各所依路聯(lián)合執(zhí)法，攜“匯江流成大?！敝畡?shì)，攻克“人情案”、“疑難案”和人員少等各項(xiàng)難題；我局進(jìn)一步完善快檢設(shè)備、法律文書、案例解析等輔助工具配置，規(guī)范執(zhí)法流程；開展能力提升專題培訓(xùn)，開辦專項(xiàng)學(xué)習(xí)會(huì)，采取“理論+實(shí)操+研討”的形式，以點(diǎn)破面，舉一反三，突出實(shí)用性、針對(duì)性，進(jìn)一步夯實(shí)一線執(zhí)法辦案能力基礎(chǔ)，切實(shí)提升執(zhí)法專業(yè)水準(zhǔn)；力抓信息報(bào)送、法制審核、廉潔勤政等各項(xiàng)監(jiān)督常態(tài)化。通過(guò)以上做法，以保障食品藥品安全“四個(gè)最嚴(yán)”要求的全面落實(shí)，努力鍛造一支政治過(guò)硬、業(yè)務(wù)精湛、秉公執(zhí)法、人民滿意的市場(chǎng)監(jiān)管執(zhí)法鐵軍。
二、警示嚴(yán)打兩手抓，高擎市場(chǎng)執(zhí)法“利劍”
這兩年我局全力開展“春雷行動(dòng)”專項(xiàng)執(zhí)法行動(dòng)，拆壁壘、破堅(jiān)冰、去門檻。我局從“行政約談、行政指導(dǎo)、行政執(zhí)法、行政監(jiān)督”四位一體入手，規(guī)范行政執(zhí)法，近兩年約談企業(yè)63次，指導(dǎo)企業(yè)、個(gè)體134次，執(zhí)法2300人次，監(jiān)督5000人次。加強(qiáng)知識(shí)產(chǎn)權(quán)和消費(fèi)者合法權(quán)益保護(hù)，守住質(zhì)量安全紅線、食品安全底線，其中以“涪城麥冬”“潼川豆豉”為主，協(xié)助麥冬抽檢2480批次，約談相關(guān)企業(yè)50多起，查處地理標(biāo)志保護(hù)產(chǎn)品侵權(quán)案共X起，規(guī)范行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)；注重行刑銜接，加強(qiáng)司法、公安等多部門協(xié)同工作，其中查處“地溝油”案件3起，依法對(duì)14人追究其刑事責(zé)任，同時(shí)約談三臺(tái)縣所有的火鍋行業(yè)從業(yè)者以案釋法，查處農(nóng)村“假冒偽劣商品”171起；開展長(zhǎng)江禁漁專項(xiàng)行動(dòng)，保持“宣傳聲勢(shì)不斷、執(zhí)法力度不減、禁售節(jié)奏不停、督查問(wèn)效不松、監(jiān)管盲區(qū)不留”的“五不”態(tài)勢(shì)，堅(jiān)決徹底打贏打好長(zhǎng)江禁捕攻堅(jiān)戰(zhàn)，查處餐飲場(chǎng)所野生魚虛假宣傳6起，查辦市場(chǎng)售賣野生魚8起，移交公安立案查處；高質(zhì)量切入安全生產(chǎn)，打擊非法小作坊，重點(diǎn)針對(duì)食品藥品違法情形，持續(xù)抓好安全生產(chǎn)違法案件查處，查處超范圍使用食品添加劑小作坊17戶次，其中最為突出的是某肉制品小作坊生產(chǎn)腌制肉產(chǎn)品，查處其各類無(wú)標(biāo)簽產(chǎn)品107件，查處大吃方公司標(biāo)注虛假生產(chǎn)日期食品550件，處罰沒款97萬(wàn)元，查處“散白酒”小作坊違法添加案件5起；不斷強(qiáng)化重點(diǎn)領(lǐng)域不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法，突出平臺(tái)經(jīng)濟(jì)、教育培訓(xùn)、醫(yī)療服務(wù)等重點(diǎn)領(lǐng)域，嚴(yán)查虛假宣傳、不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)等違法行為，對(duì)14家醫(yī)院的病床低質(zhì)高標(biāo)，亂收費(fèi)處罰35萬(wàn)元，查辦超過(guò)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)外加價(jià)收取轉(zhuǎn)供電費(fèi)案件X起，處罰沒款94萬(wàn)元。
三、秉公執(zhí)法守初心，樹立執(zhí)法普法“標(biāo)桿”
改革開放30多年來(lái)，工商部門大力推進(jìn)監(jiān)管模式轉(zhuǎn)型的改革，實(shí)現(xiàn)了監(jiān)管理念由服務(wù)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向服務(wù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變、監(jiān)管領(lǐng)域由監(jiān)管國(guó)內(nèi)小市場(chǎng)向監(jiān)管國(guó)際化的社會(huì)主義大市場(chǎng)轉(zhuǎn)變、監(jiān)管手段由行政手段為主向法治手段為主轉(zhuǎn)變、監(jiān)管方法由依靠傳統(tǒng)經(jīng)驗(yàn)向依靠科學(xué)技術(shù)轉(zhuǎn)變。面向“十二五”規(guī)劃的宏偉藍(lán)圖，工商行政管理監(jiān)管模式如何適應(yīng)新形勢(shì)新任務(wù)的要求，實(shí)現(xiàn)新的轉(zhuǎn)型，是一個(gè)值得深入探討的重大課題。
一、努力破解工商行政管理監(jiān)管領(lǐng)域拓展的三大難題
(一)破解市場(chǎng)組成要素監(jiān)管的難題。就市場(chǎng)主體而言，監(jiān)管的主要難題是如何實(shí)施對(duì)國(guó)有和外商投資經(jīng)濟(jì)性質(zhì)的企業(yè)、股份公司等組織形式企業(yè)、高新技術(shù)和現(xiàn)代物流等行業(yè)市場(chǎng)主體的監(jiān)管。就市場(chǎng)載體和交易方式而言，監(jiān)管的主要難題在于如何全面介人無(wú)形的虛擬市場(chǎng)載體，以及遠(yuǎn)程、高級(jí)、復(fù)雜交易方式的監(jiān)管，重點(diǎn)是如何介入網(wǎng)絡(luò)商品和服務(wù)交易的監(jiān)管。就市場(chǎng)客體而言，監(jiān)管的主要難題在于如何實(shí)現(xiàn)對(duì)所有消費(fèi)品和生產(chǎn)資料商品的有效監(jiān)管，如何把握尺度參與生產(chǎn)要素以及其他新型市場(chǎng)的監(jiān)管。
(二)破解分散監(jiān)管與整合監(jiān)管有機(jī)結(jié)合的難題。目前，企業(yè)登記注冊(cè)監(jiān)管、個(gè)體私營(yíng)經(jīng)濟(jì)、合同、商標(biāo)、廣告監(jiān)管、消費(fèi)維權(quán)、公平交易執(zhí)法等針對(duì)市場(chǎng)組成要素監(jiān)管的專門性業(yè)務(wù)，盡管職能職責(zé)職權(quán)范疇相對(duì)明確，但缺乏獨(dú)立性，受制于其他職能部門、支離破碎痕跡明顯，綜合性特征過(guò)強(qiáng)，導(dǎo)致主業(yè)不精、副業(yè)不清。工商內(nèi)部負(fù)責(zé)市場(chǎng)體系監(jiān)管的職能部門，其職能缺乏相對(duì)應(yīng)的依據(jù)?，F(xiàn)實(shí)要求工商行政管理部門對(duì)自身職能職責(zé)職權(quán)進(jìn)行有機(jī)整合，對(duì)市場(chǎng)體系監(jiān)管內(nèi)涵、外延、內(nèi)容、層次、重點(diǎn)等一系列難題的破解，亟待納入議事日程。
(三)破解執(zhí)法資源配置的難題。工商部門作為微觀經(jīng)濟(jì)管理系統(tǒng)，職能職責(zé)職權(quán)與經(jīng)濟(jì)戶口和消費(fèi)人口數(shù)量同步擴(kuò)大，已導(dǎo)致監(jiān)管任務(wù)呈現(xiàn)急劇增長(zhǎng)。履職不到位的缺口因此越來(lái)越大。隨之產(chǎn)生的執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)將越來(lái)越大。要改變這種局面，必須走內(nèi)涵式發(fā)展的道路，統(tǒng)籌配置各類執(zhí)法資源，冷靜處理制約工商內(nèi)涵式發(fā)展的四個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題，即：工商監(jiān)管執(zhí)法靠什么?工商執(zhí)法做什么?工商執(zhí)法能做什么?面對(duì)職權(quán)和任務(wù)無(wú)限膨脹與執(zhí)法人員數(shù)量素質(zhì)、執(zhí)法保障無(wú)法完全到位的矛盾，工商執(zhí)法又該怎么做?就當(dāng)前而言，應(yīng)牢牢把握政府機(jī)構(gòu)改革的契機(jī)，全力介入立法立規(guī)。把握重大復(fù)雜監(jiān)管事務(wù)協(xié)調(diào)的主導(dǎo)權(quán)，強(qiáng)化工商部門市場(chǎng)監(jiān)管執(zhí)法的主導(dǎo)地位，強(qiáng)化市場(chǎng)監(jiān)管執(zhí)法的主業(yè)，理清乃至剝離關(guān)聯(lián)性副業(yè)，實(shí)現(xiàn)工商行政管理的職能職責(zé)職權(quán)界定的轉(zhuǎn)型。
二、統(tǒng)籌推進(jìn)工商行政管理監(jiān)管方式的轉(zhuǎn)型
(一)重新審視登記注冊(cè)的事前預(yù)防功能作用。登記注冊(cè)在市場(chǎng)秩序監(jiān)管事前預(yù)防的功能作用被長(zhǎng)期忽視?，F(xiàn)有的登記前置許可制度，讓形式審查為主的工商行政管理部門替實(shí)質(zhì)審查的職能部門把關(guān)，而后又在許可監(jiān)督環(huán)節(jié)上承擔(dān)責(zé)任。為此，應(yīng)強(qiáng)化登記注冊(cè)預(yù)防被動(dòng)違法的職能，理順前置許可與登記注冊(cè)的職責(zé)分工，將被動(dòng)的把關(guān)變成部門之間的互聯(lián)互通；應(yīng)協(xié)同專項(xiàng)許可監(jiān)管職能部門聯(lián)合實(shí)質(zhì)審查許可事項(xiàng)及其細(xì)化目錄，限制性和禁止性經(jīng)營(yíng)事項(xiàng)及細(xì)化目錄，嚴(yán)格界定無(wú)照經(jīng)營(yíng)的查處范圍。
(二)健全日常巡查和商品準(zhǔn)入監(jiān)管制度，提升事中監(jiān)管效果。就經(jīng)濟(jì)戶口監(jiān)管制度而言，將違法狀況作為企業(yè)信用等級(jí)評(píng)定的主要依據(jù)，與國(guó)際上通行的信用制度的做法不盡符合，適時(shí)進(jìn)行修改完善應(yīng)是大勢(shì)所趨。就市場(chǎng)巡查制度和商品準(zhǔn)入制度而言，面對(duì)全國(guó)近4000萬(wàn)家經(jīng)濟(jì)戶口，1000多項(xiàng)監(jiān)督檢查和行政處罰職責(zé)，市場(chǎng)巡查應(yīng)當(dāng)縮短陣線、精選內(nèi)容，做到有所取舍，綜合權(quán)衡市場(chǎng)巡查制度的適用范圍、實(shí)施條件、實(shí)施項(xiàng)目。集中力量巡查監(jiān)控事關(guān)執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)、事關(guān)群眾切身利益、事關(guān)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)秩序維護(hù)的突出問(wèn)題。
(三)妥善處理相對(duì)集中處罰權(quán)與構(gòu)建12315執(zhí)法維權(quán)的交叉，激發(fā)事后補(bǔ)救機(jī)制活力。工商行政處罰以及配套的行政監(jiān)督檢查和行政強(qiáng)制職責(zé)職權(quán)占了工商職責(zé)職權(quán)總數(shù)的95％以上。相對(duì)集中行政處罰權(quán)，整合執(zhí)法力量的配置，加大違法查處力度，事關(guān)工商的執(zhí)法權(quán)威。12315執(zhí)法維權(quán)系統(tǒng)的構(gòu)建，需要調(diào)整功能導(dǎo)向，即在價(jià)值取向上，要搞清楚12315是工商行政管理的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，而不是相對(duì)獨(dú)立的工商行政管理第二部門。在具體運(yùn)作上，12315應(yīng)更多發(fā)揮違法案件受理、分流、協(xié)調(diào)、反饋、監(jiān)督的職能。在條件成熟的地方，可嘗試將12315執(zhí)法維權(quán)系統(tǒng)辦成工商執(zhí)法指揮調(diào)度中心，但不應(yīng)參與具體案件的辦理。
(四)科學(xué)界定單項(xiàng)與綜合監(jiān)管之間的分工，實(shí)現(xiàn)機(jī)關(guān)與基層監(jiān)管業(yè)務(wù)的整合銜接。執(zhí)法資源在機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)職能部門以及基層工商所之間如何優(yōu)化配置，是一個(gè)值得深思的問(wèn)題。“小局大所、強(qiáng)局精所”的機(jī)制運(yùn)作，需要把握科學(xué)的尺度?；鶎庸ど趟鶛C(jī)構(gòu)在3萬(wàn)左右，總?cè)藬?shù)30多萬(wàn)，是全國(guó)工商系統(tǒng)中人數(shù)最多、機(jī)構(gòu)數(shù)量最多、承擔(dān)監(jiān)管任務(wù)最為繁雜的執(zhí)法機(jī)構(gòu)。修改《工商行政管理所條例》，明確基層工商所的履職權(quán)限和責(zé)任，是完善市場(chǎng)監(jiān)督執(zhí)法方式的急迫要求，事關(guān)這一條例在500多件法規(guī)構(gòu)成的工商法規(guī)體系中的定位，事關(guān)基層工商所職能職責(zé)職權(quán)在逾千項(xiàng)工商職能職責(zé)職權(quán)構(gòu)成中的定位，事關(guān)單項(xiàng)專項(xiàng)性監(jiān)管職責(zé)與屬地綜合監(jiān)管職責(zé)的分工銜接問(wèn)題。
三、全力突破工商行政管理監(jiān)管方法轉(zhuǎn)變的瓶頸
(一)穩(wěn)妥推進(jìn)監(jiān)管方式轉(zhuǎn)型與監(jiān)管方法轉(zhuǎn)變的對(duì)接。監(jiān)管方式的轉(zhuǎn)型和監(jiān)管方法的轉(zhuǎn)變既有聯(lián)系又存區(qū)別。前者側(cè)重于模式和機(jī)制的轉(zhuǎn)型，宏觀性整體性的特征較為明顯；后者則體現(xiàn)在落實(shí)監(jiān)管方式轉(zhuǎn)型要求的具體做法和操作細(xì)則，微觀性個(gè)體性的特征較為明顯。監(jiān)管方式和監(jiān)管方法之間的上述辯證統(tǒng)一關(guān)系，要求工商部門穩(wěn)妥推進(jìn)兩者之間的無(wú)縫對(duì)接。
(二)正視部門職責(zé)交叉，妥善處理監(jiān)管摩擦，逐步消除執(zhí)法頑癥。工商行政管理部門在處理無(wú)證照經(jīng)營(yíng)立法、文件會(huì)簽、執(zhí)法協(xié)調(diào)留下的困惑值得深思和反?。旱怯涀?cè)與前置許可到底該是怎樣一種銜接關(guān)系?對(duì)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所、經(jīng)營(yíng)范圍、經(jīng)營(yíng)人員、經(jīng)營(yíng)渠道、經(jīng)營(yíng)方式等事項(xiàng)的禁止性規(guī)定，變相列入無(wú)證照查處的范圍，與無(wú)證照行為的內(nèi)在含義是否吻合?餐飲行業(yè)的證照管理被納入食品安全監(jiān)管范疇之后，衛(wèi)生行政部門承擔(dān)主要職責(zé)，在此情況下，工商部門原來(lái)查處餐飲無(wú)照的主導(dǎo)角色是否應(yīng)該換位?黑網(wǎng)吧屢禁不絕的根源到底何在?網(wǎng)吧經(jīng)營(yíng)額和經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)八成左右來(lái)自網(wǎng)絡(luò)游戲，說(shuō)明什么呢?類似問(wèn)題，不勝枚舉。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序監(jiān)管大局面前，工商行政管理機(jī)關(guān)正視執(zhí)法爭(zhēng)議現(xiàn)實(shí)，以超脫的角色和寬闊的視野，研究相關(guān)職能部門專項(xiàng)法規(guī)的立法走向、結(jié)構(gòu)體系、主要內(nèi)容，吃透其趨利性和滯后性，還原執(zhí)法交叉和監(jiān)管矛盾產(chǎn)生
的本來(lái)面目，據(jù)理力爭(zhēng)、爭(zhēng)取主動(dòng)，掃清障礙消除根源，為運(yùn)動(dòng)式專項(xiàng)整治活動(dòng)逐步退出歷史的舞臺(tái)。進(jìn)而轉(zhuǎn)向規(guī)范化長(zhǎng)效監(jiān)管創(chuàng)造條件。
(三)改進(jìn)決策指揮機(jī)制，加快法治建設(shè)步伐。改變突擊運(yùn)動(dòng)和專項(xiàng)整治式的監(jiān)管方法，必須相應(yīng)地改進(jìn)工商行政管理自身的決策指揮機(jī)制。改進(jìn)決策指揮機(jī)制，必須樹立權(quán)責(zé)統(tǒng)一的法治觀念，有限作為、準(zhǔn)確作為、積極作為的決策觀念。改革完善決策指揮機(jī)制，必須淡化人治色彩，強(qiáng)化法治建設(shè)。一是穩(wěn)步推進(jìn)行政管理向行政執(zhí)法的轉(zhuǎn)型。要循序漸進(jìn)，評(píng)估行政執(zhí)法事務(wù)和非執(zhí)法性行政事務(wù)的比重，大幅度削減行政性事務(wù)，大幅度提高執(zhí)法類事務(wù)的比重；評(píng)估行政執(zhí)法事務(wù)操作的準(zhǔn)確性，消減乃至消除不務(wù)正業(yè)的越位和錯(cuò)位執(zhí)法現(xiàn)象；評(píng)估行政執(zhí)法的時(shí)間、力量和內(nèi)容配置；評(píng)估行政執(zhí)法的工作成效，細(xì)化執(zhí)法責(zé)任制、評(píng)議考核、責(zé)任追究制度的內(nèi)容；評(píng)估法定職能職權(quán)職責(zé)落實(shí)的缺口和不足，進(jìn)而評(píng)估執(zhí)法面臨的責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)、主要矛盾及成因，相應(yīng)地優(yōu)化執(zhí)法資源的配置。二是穩(wěn)步推進(jìn)定性決策向定量決策的轉(zhuǎn)型。隨著工商行政管理監(jiān)管任務(wù)的急劇膨脹，推進(jìn)執(zhí)法監(jiān)管由定性決策向定量決策的轉(zhuǎn)型勢(shì)所必然。定量決策首先要求明確工商執(zhí)法依據(jù)、法定職能職權(quán)職責(zé)職權(quán)的具體數(shù)目、工商與外部存在爭(zhēng)議的執(zhí)法事務(wù)、政策文件額外累加的執(zhí)法事務(wù)。在此基礎(chǔ)上，根據(jù)經(jīng)濟(jì)戶口的數(shù)量、規(guī)模、類別、行業(yè)分布、敏感程度、執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任。結(jié)合監(jiān)管執(zhí)法需要達(dá)到的具體目標(biāo)，抓住重點(diǎn)，有的放矢測(cè)定工商機(jī)關(guān)監(jiān)管任務(wù)的總量，并科學(xué)分解到內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、直屬部門和基層工商所。
四、多元拓展工商行政管理監(jiān)管手段更新的渠道
(一)拓展現(xiàn)代化監(jiān)管手段革新的資金保障渠道?！肮び破涫拢叵壤淦鳌?。改變當(dāng)前現(xiàn)代化監(jiān)管手段革新總體進(jìn)展不甚理想、地區(qū)之間發(fā)展不平衡矛盾較為突出的現(xiàn)狀，必須更新觀念，就投入和產(chǎn)出之間，算一筆明明白白的經(jīng)濟(jì)效益賬和社會(huì)效益賬。以此為先導(dǎo)，努力拓展資金保障的多元化渠道。特別是要爭(zhēng)取中央和地方政府財(cái)政、物價(jià)、紀(jì)檢、信息產(chǎn)業(yè)行政主管部門的理解支持，在財(cái)政資金撥款保障比較困難的地區(qū)，實(shí)行政策傾斜，嘗試引進(jìn)事業(yè)單位自籌資金發(fā)展回收機(jī)制，在監(jiān)督機(jī)制比較健全的地方，還可嘗試引進(jìn)市場(chǎng)運(yùn)作機(jī)制，從根本上解決資金缺口的問(wèn)題。
一、提高制度建設(shè)質(zhì)量，促進(jìn)跨越式發(fā)展
1.按照推進(jìn)跨越式發(fā)展的總體要求，加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管方面政策制定，重視社會(huì)管理、公共服務(wù)方面政策制定，完善科學(xué)發(fā)展及和諧社會(huì)的法制基礎(chǔ)。結(jié)合公眾提出的建議，做好安全生產(chǎn)、促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展、行政執(zhí)法監(jiān)督、土地權(quán)益保護(hù)、企業(yè)工資支付、政務(wù)信息公開等方面的制度建設(shè)，以及促進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的制度建設(shè)，保障人民群眾的經(jīng)濟(jì)、政治和文化權(quán)益，創(chuàng)造有利于全民創(chuàng)業(yè)、**崛起的制度環(huán)境。(由市政府法制辦會(huì)同有關(guān)部門辦理)
2.堅(jiān)持走群眾路線，改進(jìn)工作方法，推進(jìn)政府決策和規(guī)范性文件制定民主化、科學(xué)化進(jìn)程。進(jìn)一步完善規(guī)范性文件公開以及調(diào)研、論證、聽證等制度。擴(kuò)大公眾參與規(guī)范性文件制定，發(fā)揮專家學(xué)者的作用，增強(qiáng)規(guī)范性文件的科學(xué)性。建立、完善規(guī)范性文件實(shí)施后評(píng)估制度，改進(jìn)測(cè)評(píng)方法，加強(qiáng)新頒布法律、法規(guī)、規(guī)章的貫徹實(shí)施工作，提高法律規(guī)范的實(shí)施效果。(由市政府法制辦會(huì)同有關(guān)部門辦理)
二、轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政管理體制改革
3.做好政府經(jīng)濟(jì)運(yùn)行調(diào)節(jié)、工業(yè)生產(chǎn)和行業(yè)管理等職能機(jī)構(gòu)的改革調(diào)整工作，增強(qiáng)政府區(qū)域經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)職能。深化和完善國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體制改革，進(jìn)一步推進(jìn)政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場(chǎng)中介組織分開。加強(qiáng)對(duì)突發(fā)公共事件應(yīng)急管理體制和安全生產(chǎn)管理、礦產(chǎn)安全監(jiān)管、公共衛(wèi)生、食品安全等問(wèn)題的研究，做好有關(guān)體制改革和機(jī)構(gòu)編制調(diào)整工作。做好綜合執(zhí)法體制改革試點(diǎn)工作。深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革，推進(jìn)農(nóng)村綜合改革。認(rèn)真貫徹《安徽省行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理規(guī)定》，做好相關(guān)貫徹實(shí)施工作。(由市編辦會(huì)同有關(guān)部門辦理)
4.按照“先易后難、自上而下、分步推進(jìn)、穩(wěn)慎處理”的要求，研究制定我市實(shí)施公務(wù)員法具體方案，認(rèn)真組織好公務(wù)員法的貫徹實(shí)施工作。(由市人事局辦理)
5.完善各類市場(chǎng)監(jiān)管制度，確保依法履行市場(chǎng)監(jiān)管職能。研究進(jìn)一步轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)和市場(chǎng)監(jiān)管方式，切實(shí)把政府經(jīng)濟(jì)管理職能轉(zhuǎn)到主要為市場(chǎng)主體服務(wù)和創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境上來(lái)。(由市商務(wù)局會(huì)同市物價(jià)局等有關(guān)部門辦理)
6.清理行政許可項(xiàng)目和非行政許可審批項(xiàng)目，進(jìn)一步規(guī)范行政許可和非行政許可審批行為，推進(jìn)行政管理方式革新，為全民創(chuàng)業(yè)創(chuàng)造優(yōu)良的法制環(huán)境。(由市政府法制辦會(huì)同有關(guān)部門辦理)
7.加強(qiáng)對(duì)行業(yè)組織和中介機(jī)構(gòu)的引導(dǎo)與規(guī)范，培育和發(fā)展行業(yè)組織與中介機(jī)構(gòu)，促進(jìn)“全民創(chuàng)業(yè)行動(dòng)”深入開展。研究促進(jìn)行業(yè)協(xié)會(huì)自主管理、自主發(fā)展的制度和措施。(由市民政局、市工商局、市編辦會(huì)同有關(guān)部門辦理)
8.研究起草勞動(dòng)保障監(jiān)察、最低工資、工資支付等保障勞動(dòng)者權(quán)益、促進(jìn)就業(yè)和落實(shí)社會(huì)保障等方面的政策制度。(由市勞動(dòng)和社會(huì)保障局辦理)
9.按照《**市政府非稅收入管理辦法》的規(guī)定，認(rèn)真開展非稅收入改革工作。(由市財(cái)政局辦理)
10.大力推進(jìn)政府信息公開，方便公眾獲取、查閱政府信息。加快電子政務(wù)體系建設(shè)，推進(jìn)政府上網(wǎng)工程的建設(shè)和運(yùn)用，逐步實(shí)現(xiàn)政府部門之間的信息互通和資源共享。(由市政府辦公室、市信息化領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室辦理)
三、理順行政執(zhí)法體制，規(guī)范行政執(zhí)法行為
11.繼續(xù)推行相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作。積極推進(jìn)縣級(jí)城市開展相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作。研究制定**市相對(duì)集中行政處罰權(quán)管理相關(guān)規(guī)定，完善相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作制度。(由市政府法制辦、市城市管理行政執(zhí)法局、市編辦辦理)12.進(jìn)一步推行行政執(zhí)法責(zé)任制。梳理行政執(zhí)法依據(jù)并向社會(huì)公布。科學(xué)分解行政執(zhí)法職權(quán)，完善責(zé)任追究制度。探索行政執(zhí)法獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，提高行政執(zhí)法水平。(由市政府法制辦會(huì)同市編辦、市人事局、各行政執(zhí)法部門辦理)
13.開展行政執(zhí)法案卷評(píng)查工作。研究制定**市行政處罰案卷評(píng)查標(biāo)準(zhǔn)，在行政處罰領(lǐng)域建立案卷評(píng)查制度，逐步建立起對(duì)公民、法人和其他組織的有關(guān)監(jiān)督檢查記錄、證據(jù)材料和執(zhí)法文書的立卷歸檔制度。(由市政府法制辦會(huì)同有關(guān)部門辦理)
14.建立行政執(zhí)法主體資格制度。研究制定行政執(zhí)法主體公告辦法，清理、確認(rèn)并向社會(huì)公告行政執(zhí)法主體，堅(jiān)決糾正沒有合法依據(jù)而行使行政執(zhí)法權(quán)的行為。(由市政府法制辦、市編辦辦理)
15.完善行政執(zhí)法人員資格管理制度。認(rèn)真貫徹安徽省行政執(zhí)法人員資格管理制度，落實(shí)統(tǒng)一管理、統(tǒng)一考試、統(tǒng)一證件的行政執(zhí)法人員資格管理制度。(由市政府法制辦辦理)
16.加大行政執(zhí)法人員培訓(xùn)力度。對(duì)各行政執(zhí)法部門的執(zhí)法人員，結(jié)合其任職崗位的具體職責(zé)進(jìn)行上崗培訓(xùn)，認(rèn)真開展行政執(zhí)法人員年度輪訓(xùn)。考試考核合格具備行政執(zhí)法素質(zhì)的，按照有關(guān)規(guī)定注冊(cè)行政執(zhí)法證件。(由市政府法制辦會(huì)同有關(guān)部門辦理)
17.積極探索行政執(zhí)法信息化管理，提高行政執(zhí)法信息化管理水平。(由市政府法制辦、市信息化領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室會(huì)同有關(guān)部門辦理)
四、積極探索防范、化解社會(huì)矛盾新機(jī)制
18.積極探索解決民事糾紛的新機(jī)制。大力開展矛盾糾紛排查調(diào)處工作，加強(qiáng)行政調(diào)解工作，進(jìn)一步完善人民調(diào)解制度，積極預(yù)防和化解民事糾紛。(由市局、市司法局會(huì)同有關(guān)部門辦理)
19.認(rèn)真貫徹落實(shí)《安徽省條例》，完善工作配套制度，做好聽證和事項(xiàng)復(fù)核工作，切實(shí)解決人民群眾反映的問(wèn)題。(由市局辦理)
五、完善行政監(jiān)督制度，強(qiáng)化行政行為的監(jiān)督
20.進(jìn)一步完善規(guī)范性文件備案制度，健全規(guī)范性文件前置審查和備案制度，建立公民、法人和其他組織對(duì)規(guī)范性文件提出異議的處理機(jī)制和辦法。(由市政府法制辦辦理)
21.完善行政復(fù)議程序和工作制度，提高行政復(fù)議工作人員素質(zhì)，做好行政復(fù)議工作。探索提高行政復(fù)議工作質(zhì)量的新方式、新舉措。(由市政府法制辦會(huì)同有關(guān)部門辦理)
22.切實(shí)履行專門監(jiān)督機(jī)關(guān)職責(zé)，依法獨(dú)立開展專門監(jiān)督，并與檢察機(jī)關(guān)密切配合，及時(shí)通報(bào)情況，形成監(jiān)督合力。(由市監(jiān)察局、市審計(jì)局辦理)
23.完善市政府特邀行政執(zhí)法監(jiān)督員制度，做好市政府特邀行政執(zhí)法監(jiān)督員續(xù)聘工作，認(rèn)真辦理新聞曝光案件的追查工作。(由市政府辦公室、市政府法制辦辦理)
24.規(guī)范行政執(zhí)法檢查和重大行政處罰決定備案制度，切實(shí)提高行政執(zhí)法效能。(由市政府法制辦會(huì)同有關(guān)部門辦理)
六、提高行政機(jī)關(guān)工作人員依法行政的觀念和能力
25.努力營(yíng)造有利于推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府的環(huán)境。通過(guò)舉辦培訓(xùn)班、報(bào)告會(huì)、研討會(huì)等方式，不斷加深行政機(jī)關(guān)工作人員對(duì)《綱要》的理解。舉辦依法行政專題培訓(xùn)班。(由市人事局、市政府法制辦辦理)
26.加強(qiáng)公務(wù)員依法行政知識(shí)的培訓(xùn)。公務(wù)員年度學(xué)習(xí)培訓(xùn)不少于40學(xué)時(shí)。未完成學(xué)習(xí)培訓(xùn)任務(wù)或考試不合格者，當(dāng)年年度考核不得評(píng)為優(yōu)秀等次。(由市人事局、市政府法制辦會(huì)同有關(guān)部門辦理)
27.采取多種形式，加強(qiáng)依法行政宣傳，增強(qiáng)全社會(huì)尊重法律、遵守法律的觀念和意識(shí)，積極引導(dǎo)公民、法人和其他組織依法維護(hù)自身權(quán)益，逐步形成與建設(shè)法治政府相適應(yīng)的良好社會(huì)氛圍。(由市司法局、市政府法制辦辦理)
七、完善措施，切實(shí)推進(jìn)依法行政
28.著力推進(jìn)基層依法行政。認(rèn)真組織調(diào)研，從制度、機(jī)制、體制上認(rèn)真分析基層政府依法行政的狀況，查找存在的突出問(wèn)題及其原因，研究提出推進(jìn)基層政府依法行政的具體措施。研究制定加強(qiáng)縣級(jí)政府法制機(jī)構(gòu)建設(shè)的措施和辦法。(由市政府法制辦、市編辦辦理)
29.組織開展依法行政考核。研究確定縣級(jí)政府和市政府各部門依法行政考核辦法和具體指標(biāo)，年底前組織開展依法行政考核。(由市政府督辦室會(huì)同市政府法制辦辦理)
推進(jìn)文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法，是深化文化體制改革的重要舉措，關(guān)系到依法行政的貫徹落實(shí)，關(guān)系到文化管理機(jī)構(gòu)和體制的調(diào)整，關(guān)系到統(tǒng)一開放、競(jìng)爭(zhēng)有序的文化市場(chǎng)的形成，關(guān)系到文化事業(yè)、文化產(chǎn)業(yè)的繁榮發(fā)展。
深化文化體制改革的一項(xiàng)重要任務(wù)
改革開放以來(lái)，各類文化經(jīng)營(yíng)活動(dòng)蓬勃興起，逐步形成演出、娛樂(lè)、廣播、影視、文物、藝術(shù)品、網(wǎng)絡(luò)文化、出版物等門類眾多的文化市場(chǎng)。文化市場(chǎng)的繁榮，極大地豐富了人民群眾的精神文化生活，有力地促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)的進(jìn)步，也帶來(lái)了日益繁重的行政管理任務(wù)。從20世紀(jì)80年代中期開始，文化、新聞出版、廣電等部門根據(jù)各自的管理職責(zé)，相繼成立履行監(jiān)督檢查職能的行政執(zhí)法隊(duì)伍。
各部門的文化市場(chǎng)稽查隊(duì)伍在整頓和規(guī)范文化市場(chǎng)秩序，開展“掃黃打非”，保護(hù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)，促進(jìn)文化事業(yè)和文化產(chǎn)業(yè)繁榮健康快速發(fā)展方面，都發(fā)揮了重要作用。但由于文化市場(chǎng)管理的復(fù)雜性，現(xiàn)行文化市場(chǎng)管理中還在一定程度上存在著執(zhí)法主體不明、政出多門、重復(fù)執(zhí)法、職能交叉、標(biāo)準(zhǔn)不一的問(wèn)題。執(zhí)法隊(duì)伍素質(zhì)不高、人員編制和執(zhí)法經(jīng)費(fèi)不足的現(xiàn)象也十分突出。這是造成文化市場(chǎng)沒有從根本上得到治理的重要原因。
相對(duì)集中行政處罰權(quán)，是指將若干的行政處罰權(quán)集中起來(lái)，交由一個(gè)行政機(jī)關(guān)統(tǒng)一行使。行政處罰權(quán)相對(duì)集中以后，有關(guān)行政機(jī)關(guān)不再行使統(tǒng)一由一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使的行政處罰權(quán)。相對(duì)集中行政處罰權(quán)，具有很強(qiáng)的針對(duì)性。因?yàn)殚L(zhǎng)期以來(lái)在一些立法工作中過(guò)于強(qiáng)調(diào)“條條”管理，法律法規(guī)所規(guī)定的行政處罰權(quán)往往落實(shí)到政府的某一個(gè)具體部門，經(jīng)常出現(xiàn)制定一部法律法規(guī)就設(shè)置一支執(zhí)法隊(duì)伍的情況。同時(shí)，由于多年來(lái)行政機(jī)關(guān)的權(quán)力與利益沒有完全脫鉤，有的行政機(jī)關(guān)把執(zhí)法權(quán)當(dāng)成為本機(jī)關(guān)牟取利益的手段，有利的事情爭(zhēng)著管，無(wú)利的事情都不管，不僅造成重復(fù)處罰，也滋生了甚至腐敗。因此在暫時(shí)難以對(duì)有關(guān)單行法律法規(guī)作全面修訂的情況下，統(tǒng)一調(diào)整和重新配置行政處罰權(quán)，就可以在一定程度上改變行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)過(guò)多、過(guò)濫的問(wèn)題。
2003年6月以來(lái)，北京、上海、重慶、廣東、浙江、深圳、沈陽(yáng)、西安、麗江9個(gè)綜合性試點(diǎn)地區(qū)和35個(gè)單位，按照中央部署，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)改革，文化市場(chǎng)體系和政策法規(guī)體系建設(shè)取得了新進(jìn)展，文化事業(yè)和文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展邁出了新步伐，為改革的全面推開提供了典型示范，奠定了工作基礎(chǔ)，積累了新的經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)也對(duì)新時(shí)期新階段改進(jìn)和創(chuàng)新宣傳文化工作提供了新思路，探索了新途徑，注入了新活力。
一是全面推進(jìn)政企政事分開和管辦分離，加快政府職能轉(zhuǎn)變。目前9個(gè)地區(qū)的新聞出版、廣播影視系統(tǒng)基本完成新聞出版局與出版社的“局社分開”、廣電局與電視臺(tái)電臺(tái)的“局臺(tái)分開”，初步實(shí)現(xiàn)了由“辦”向“管”的轉(zhuǎn)變，由管微觀向管宏觀轉(zhuǎn)變，由主要管理直屬單位向管理全社會(huì)轉(zhuǎn)變。政府的政策調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)能力明顯提高。
二是面向市場(chǎng)、面向群眾，深化文化企事業(yè)單位內(nèi)部改革，大力推動(dòng)經(jīng)營(yíng)性文化單位轉(zhuǎn)制改制。推進(jìn)經(jīng)營(yíng)性文化事業(yè)單位轉(zhuǎn)企改制，形成一批有實(shí)力、有活力的國(guó)有或國(guó)有控股的文化企業(yè)，培育和重塑新型市場(chǎng)主體。同時(shí)，鼓勵(lì)公益性文化事業(yè)單位引入競(jìng)爭(zhēng)和激勵(lì)機(jī)制，深化內(nèi)部改革，采用全員聘用、崗位工資、業(yè)績(jī)考核、項(xiàng)目負(fù)責(zé)等辦法，增強(qiáng)自身活力。深化文化市場(chǎng)管理體制改革，提高文化市場(chǎng)調(diào)控與監(jiān)管水平，已成為培育新型市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體，推動(dòng)國(guó)有文化單位面向市場(chǎng)的內(nèi)在要求。
三是積極培育文化產(chǎn)品市場(chǎng)和生產(chǎn)要素市場(chǎng)，努力形成以公有制為主體、多種所有制共同發(fā)展的文化產(chǎn)業(yè)格局。
近年來(lái)，在出版發(fā)行領(lǐng)域，以國(guó)有發(fā)行渠道為主、其他發(fā)行渠道為輔的市場(chǎng)格局初步形成。在電影發(fā)行放映領(lǐng)域，到2004年年底也建立了36家院線公司，形成了多渠道、多院線的競(jìng)爭(zhēng)格局。特別是在試點(diǎn)工作中，各地積極引導(dǎo)和扶持民營(yíng)文化企業(yè)發(fā)展，鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)參與經(jīng)營(yíng)性文化單位轉(zhuǎn)制改制，與國(guó)有文化單位優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，共同做大做強(qiáng)文化產(chǎn)業(yè)。
實(shí)踐證明，文化體制改革越深入，文化事業(yè)文化產(chǎn)業(yè)越發(fā)展，加強(qiáng)文化市場(chǎng)管理越重要，文化市場(chǎng)行政執(zhí)法改革越迫切。這項(xiàng)工作做得好，就能牽一發(fā)而動(dòng)全身，推動(dòng)文化體制改革的整體推進(jìn)和文化產(chǎn)業(yè)快速健康發(fā)展。
準(zhǔn)確理解文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法改革任務(wù)
文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法改革是一項(xiàng)全新的開創(chuàng)性的工作，涉及面廣，十分復(fù)雜。因此，必須針對(duì)文化市場(chǎng)管理中長(zhǎng)期存在的突出問(wèn)題，抓住文化體制改革試點(diǎn)工作深入推進(jìn)的有利時(shí)機(jī)，對(duì)在綜合性試點(diǎn)地區(qū)推進(jìn)文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法工作進(jìn)行了全面部署。統(tǒng)攬文化體制改革全局，抓住文化行政管理體制這個(gè)關(guān)鍵，把綜合執(zhí)法納入文化體制改革試點(diǎn)工作，自下而上，穩(wěn)妥推進(jìn)。
要注重做好四方面工作
一、理順文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)和管理體制。進(jìn)一步發(fā)揮黨委總攬全局、協(xié)調(diào)各方的作用，支持政府依法行政，形成運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、調(diào)控得力的管理、監(jiān)督與
制約機(jī)制。
二、科學(xué)設(shè)置綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)。以城市為主體，分三個(gè)層次組建。直轄市、副省級(jí)城市、省轄市設(shè)立綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，暫時(shí)設(shè)置為政府直屬機(jī)構(gòu)，對(duì)市文化市場(chǎng)管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)，實(shí)施綜合執(zhí)法。圍繞組建統(tǒng)一高效的文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)這一要求，加強(qiáng)基層執(zhí)法力量，逐步建立和完善權(quán)責(zé)明確、行為規(guī)范、監(jiān)督有效、保障有力的文化市場(chǎng)行政執(zhí)法體制，合理劃分市與區(qū)縣兩級(jí)執(zhí)法機(jī)構(gòu)的職責(zé)權(quán)限，注重條塊兼顧，各有側(cè)重，逐步實(shí)現(xiàn)管理重心下移。
三、加強(qiáng)綜合執(zhí)法制度和執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)。建立綜合執(zhí)法責(zé)任制和執(zhí)法過(guò)錯(cuò)追究制，加強(qiáng)對(duì)執(zhí)法機(jī)構(gòu)的績(jī)效定期評(píng)估，科學(xué)設(shè)定執(zhí)法崗位，健全管理制度，實(shí)行崗位考核和定期輪換。建立綜合執(zhí)法協(xié)調(diào)配合機(jī)制和信息通報(bào)制度，有關(guān)部門和文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)及時(shí)溝通情況。制定嚴(yán)密的工作流程和完備的工作規(guī)范，以規(guī)章制度約束和行為規(guī)范養(yǎng)成來(lái)提高隊(duì)伍素質(zhì)，增強(qiáng)依法行政、依法辦事的能力，提高行政執(zhí)法的水平和效率。
四、積極穩(wěn)妥地推動(dòng)機(jī)構(gòu)調(diào)整。適應(yīng)文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法改革的需要，既統(tǒng)一、效
能的原則和決策、執(zhí)行、監(jiān)督相協(xié)調(diào)的要求，決不能因?yàn)闄C(jī)構(gòu)調(diào)整，影響和削弱文化、廣電、新聞出版現(xiàn)有的行政職能，影響和削弱宣傳思想文化工作。
要注意解決好四個(gè)主要問(wèn)題
一是關(guān)于文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的執(zhí)法資格。對(duì)于直轄市和副省級(jí)城市來(lái)說(shuō)，由于存在幾個(gè)行政主管部門，就出現(xiàn)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的執(zhí)法主體資格問(wèn)題。一種意見認(rèn)為，以委托的形式比較好。文化、新聞出版、廣播影視等部門將其部分行政執(zhí)法權(quán)委托給相對(duì)獨(dú)立的執(zhí)法隊(duì)伍，統(tǒng)一實(shí)施文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法。另一種意見認(rèn)為，委托執(zhí)法是一種過(guò)渡形態(tài)，應(yīng)該以授權(quán)的形式。其實(shí)，這兩種形式都存在一定局限，需要有關(guān)直轄市和副省級(jí)城市從自己情況出發(fā)，自己決定采取哪一種形式。但不論是授權(quán)或委托，都不能重復(fù)執(zhí)法。文化、廣電、新聞出版等部門不得再?gòu)氖率跈?quán)或委托給綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的有關(guān)行政處罰。
二是關(guān)于文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的組建層級(jí)。主要是省一級(jí)搞不搞執(zhí)法隊(duì)伍。因?yàn)樵S多案件需要由省里組織協(xié)調(diào)處理，特別針對(duì)地方保護(hù)主義問(wèn)題，有時(shí)確需要省里直接出面查處。而按照國(guó)務(wù)院有關(guān)精神，省一級(jí)不單獨(dú)設(shè)立行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，省級(jí)行政管理部門主要指導(dǎo)各市的行政執(zhí)法活動(dòng)。對(duì)于設(shè)區(qū)的市，在區(qū)一級(jí)搞不搞，是搞獨(dú)立機(jī)構(gòu)還是搞派出機(jī)構(gòu)，根據(jù)自己實(shí)際自行確定。
三是關(guān)于文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的職責(zé)范圍。這里強(qiáng)調(diào)的是文化市場(chǎng)綜合行政執(zhí)法，不是將有關(guān)行政主管部門的行政處罰權(quán)全部剝出。綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)文化市場(chǎng)具體經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的行政執(zhí)法，不直接進(jìn)入市場(chǎng)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)可仍由有關(guān)行政管理部門實(shí)施行政處罰。具體職能范圍則由當(dāng)?shù)卣罁?jù)本意見確定，包括進(jìn)一步擴(kuò)大綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的執(zhí)法范圍。
四是關(guān)于文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的人員編制。從實(shí)際看，面對(duì)日益繁重的行政管理和行政執(zhí)法任務(wù)，除行政編制和事業(yè)編制外，不少地方也在使用一種新的編制形式，主要用于公安、城管、市容、文化等方面執(zhí)法工作，如北京叫 “行政執(zhí)法專項(xiàng)編制”，上海、深圳等地叫 “行政事務(wù)編制”。所以，文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)作為行使行政執(zhí)法權(quán)的事業(yè)組織，可以使用事業(yè)編制，也可以從各地情況出發(fā)，使用行政執(zhí)法編制或類似編制，但都要按照公務(wù)員方式錄用或管理。
試點(diǎn)地區(qū)文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法改革作用積極、成效明顯
一年多來(lái)改革的實(shí)踐充分說(shuō)明，中央關(guān)于推進(jìn)文化市場(chǎng)綜合行政執(zhí)法改革的決策完全正確，大家普遍認(rèn)為，綜合執(zhí)法改革切實(shí)加強(qiáng)了文化市場(chǎng)行政執(zhí)法工作，扭轉(zhuǎn)了長(zhǎng)期存在的職能交叉、多層執(zhí)法、多頭執(zhí)法和管理缺位等現(xiàn)象，推動(dòng)了政府職能轉(zhuǎn)變和政企政事分開，促進(jìn)了文化體制改革的整體推進(jìn)。
（一）文化市場(chǎng)管理各方面關(guān)系初步理順
通過(guò)改革，統(tǒng)一了文化市場(chǎng)行政執(zhí)法行為，明確了綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)與文化行政管理部門之間的關(guān)系，劃分了不同層級(jí)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)之間的職責(zé)，降低了行政成本，整合了執(zhí)法資源。比如，深圳市為促進(jìn)行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法更有效配合，沿用“掃黃打非”領(lǐng)導(dǎo)小組的做法，增加了市委常委、市政法委副書記為文化市場(chǎng)管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長(zhǎng)。領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)和組織文化、廣播影視、新聞出版、公安、工商、城管等政府執(zhí)法主體對(duì)文化市場(chǎng)實(shí)行監(jiān)管。同時(shí)形成了執(zhí)法重心下移，構(gòu)建“兩級(jí)政府，三級(jí)管理，四級(jí)網(wǎng)絡(luò)”的文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)體系。
（二）文化市場(chǎng)執(zhí)法力量普遍得到加強(qiáng)
通過(guò)改革，文化市場(chǎng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)的規(guī)格提高了，力量充實(shí)了。上海市一級(jí)文化行政執(zhí)法總隊(duì)新增編制30人，達(dá)到80人，增加了62%，給文化執(zhí)法總隊(duì)安排了獨(dú)立的辦公場(chǎng)所，并投資近千萬(wàn)元加以改造。杭州所屬的區(qū)、市、縣一級(jí)文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)新增編制62人，達(dá)到140人，增加了44%。沈陽(yáng)市、區(qū)縣兩級(jí)文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)新增編制70名，達(dá)到 209 名，增加了69%。深圳市文化稽查大隊(duì)升格為文化市場(chǎng)行政執(zhí)法總隊(duì)，為市文化局直屬副局級(jí)行政事務(wù)機(jī)構(gòu)，各區(qū)稽查隊(duì)升格為文化市場(chǎng)行政執(zhí)法大隊(duì)，并增加編制4名，達(dá)到36名，辦公場(chǎng)所比原來(lái)擴(kuò)大了一倍。
（三）執(zhí)法人員素質(zhì)和執(zhí)法水平有了不同程度的提高
各試點(diǎn)地區(qū)抓住組建綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的有利時(shí)機(jī)，對(duì)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的工作人員和新進(jìn)工作人員按照公務(wù)員要求，從嚴(yán)管理，及時(shí)開展有關(guān)法規(guī)和執(zhí)法技能業(yè)務(wù)培訓(xùn)，努力提高隊(duì)伍素質(zhì)和執(zhí)法水平。上海文化執(zhí)法機(jī)構(gòu)按照“程序重于實(shí)體”的理念，制定了行政處罰程序規(guī)范，編制了行政執(zhí)法流程圖，統(tǒng)一了法律文書規(guī)范樣式，建立了法律文書責(zé)任制度，開展了行政處罰、行政強(qiáng)制、行政檢查公示工作。北京市朝陽(yáng)區(qū)綜合行政執(zhí)法隊(duì)成立以后，出動(dòng)檢查人數(shù)和檢查場(chǎng)所數(shù)同比增加2倍以上，同時(shí)文書樣式日益規(guī)范，案卷評(píng)查得分從2003年的平均90分提高到現(xiàn)在的平均95分，在區(qū)級(jí)各種行政執(zhí)法活動(dòng)中表現(xiàn)優(yōu)異。
（四）文化市場(chǎng)管理力度不斷加大，執(zhí)法能力明顯增強(qiáng)
通過(guò)綜合執(zhí)法，形成了比較完善的執(zhí)法網(wǎng)絡(luò)，形成了對(duì)文化市場(chǎng)高密度高強(qiáng)度的巡查、督察態(tài)勢(shì)。上海綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)堅(jiān)持做到“兩個(gè)60%”，即用60%以上的人員、60%以上的工作時(shí)間外出稽查，實(shí)現(xiàn)了由過(guò)去以集中行動(dòng)、專項(xiàng)治理為主向以強(qiáng)化日常監(jiān)管為主轉(zhuǎn)變，目前的執(zhí)法量是未實(shí)行綜合執(zhí)法前有關(guān)文化市場(chǎng)管理部門同比執(zhí)法量的20倍。重慶文化市場(chǎng)行政執(zhí)法總隊(duì)成立以后，多次組織全市性的集中執(zhí)法行動(dòng)，對(duì)文化市場(chǎng)違法違規(guī)經(jīng)營(yíng)行為產(chǎn)生了較大的震懾作用。文化市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)單位紛紛反映：現(xiàn)在檢查的部門少了，檢查的次數(shù)卻多了。
（五）政府職能轉(zhuǎn)變工作得到有力推動(dòng)
