發(fā)布時間：2023-09-19 16:19:57
序言：寫作是分享個人見解和探索未知領域的橋梁，我們?yōu)槟x了8篇的城鎮(zhèn)建設政策樣本，期待這些樣本能夠為您提供豐富的參考和啟發(fā)，請盡情閱讀。
關鍵詞：財政政策；新型城鎮(zhèn)化；財政資金
新型城鎮(zhèn)化建設是全面建設小康社會的必經(jīng)之路，是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的新起點，是拉動經(jīng)濟增長的新引擎，也是我國經(jīng)濟發(fā)展的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型。新型城鎮(zhèn)化建設不是簡單的“造城”運動，是黨和國家實現(xiàn)社會主義和諧發(fā)展的重要措施。新型城鎮(zhèn)化的進程中，政府的財政政策一直扮演著重要角色，其發(fā)揮了積極的經(jīng)濟職能和社會調(diào)節(jié)職能，優(yōu)化、調(diào)配社會資源和資金，保障新型城鎮(zhèn)化進程的順利推進。[1]
一、新型城鎮(zhèn)化與財政政策的理論闡述
（一）新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵
新型城鎮(zhèn)化建設具有兩層內(nèi)涵，其一是要建設符合社會主義現(xiàn)代化和經(jīng)濟運行軌跡的城鎮(zhèn)，推動區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間的互動；其二是要實現(xiàn)城鎮(zhèn)的資源優(yōu)化配置，有助于新型城鎮(zhèn)化的良性循環(huán)發(fā)展，發(fā)揮城鎮(zhèn)資源的最大利用率。新型城鎮(zhèn)化建設不是簡單的擴大城市規(guī)模，轉(zhuǎn)化農(nóng)村人口，其要優(yōu)化城鄉(xiāng)的空間結(jié)構(gòu)，合理配置城鄉(xiāng)的各種資源，使得鄉(xiāng)村有序、平穩(wěn)、科學的向城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)變。在新型城鎮(zhèn)化的進程中，不僅涉及了該區(qū)域及周邊地區(qū)的生產(chǎn)要素流動，還有區(qū)域的土地、環(huán)境等資源的利用，更直接影響著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、就業(yè)、社會福利等多方面，傳統(tǒng)鄉(xiāng)村的諸多要素都會被改造、升級和演進。
（二） 財政政策的功能理論
從財政政策的功效角度來看，在城鎮(zhèn)化的進程中，財政政策發(fā)揮了越來越重要的作用，財政政策與城鎮(zhèn)化的發(fā)展水平是相互作用的，尤其是經(jīng)濟發(fā)展水平。一方面，財政的收支情況取決于經(jīng)濟的發(fā)展水平；另一方面，城鎮(zhèn)的經(jīng)濟水平在一定程度上受財政政策的影響。城鎮(zhèn)的經(jīng)濟發(fā)展水平與城鎮(zhèn)化的水平之間呈正比關系，城鎮(zhèn)的經(jīng)濟發(fā)展好促使了財政收入的增加，則會有更多的財政投入來推進城鎮(zhèn)化的建設；城鎮(zhèn)化水平的提高，會使得城鎮(zhèn)的輻射效應和聚集效應明顯，進而為財政增加收入。[2]
從財政政策的職責角度來看，我國城鎮(zhèn)化的進程受雙重動力影響，即政府和市場兩個方面，相應的政府制定財政政策也會隨經(jīng)濟發(fā)展而轉(zhuǎn)變。早期的城鎮(zhèn)化建設中，政府的財政政策是發(fā)展的主動力，城鎮(zhèn)化的發(fā)展模式是自上而下的，政府的財政政策發(fā)揮著引導作用。政府制定統(tǒng)一的城市發(fā)展戰(zhàn)略及經(jīng)濟發(fā)展計劃，發(fā)展城市的數(shù)量和規(guī)模由政府決定，并通過財政投資來建設。隨著經(jīng)濟體制的改革及財政體制的完善，各類經(jīng)濟主體包括個人、企業(yè)及政府都不斷在發(fā)展，形成了以政府財政為主導，各經(jīng)濟主體共同推動城鎮(zhèn)化建設的自下而上模式。因此，在城鎮(zhèn)化進程中，要明確財政的職責，正確發(fā)揮財政政策的指導性作用。
二、 財政政策在新型城鎮(zhèn)化建設中的功能
新型城鎮(zhèn)化建設的過程中，財政政策通過財政收入和支出兩個方面來發(fā)揮其作用。通過分析發(fā)現(xiàn)，財政收支與城鎮(zhèn)化率的走向一致，均呈上升趨勢，城鎮(zhèn)化率的上升與財政政策的推動作用密不可分。具體功能表現(xiàn)為以下幾個方面：
首先，財政政策優(yōu)化了城鎮(zhèn)化發(fā)展的制度環(huán)境。分稅制的財政管理體制改革推動了新型城鎮(zhèn)化建設，分稅制依據(jù)事權(quán)確定中央和地方的財權(quán)制度，使得地方政府能夠更為靈活的制定有利于城鎮(zhèn)化發(fā)展的稅收種類，提高地方政府的財政能力。同時，財政轉(zhuǎn)移支付形式和數(shù)量也有所調(diào)整，將財政收入的部分返還地方，并考慮到結(jié)合地域、人口、經(jīng)濟發(fā)展指標等多重因素，比如，對人口流入多地區(qū)而需要增加公共服務費用予以財政支持。另外，公共財政支出制度促使了城鎮(zhèn)化進程中基礎設施的建設，政府投入城鎮(zhèn)基礎設施進行，提升城鎮(zhèn)的交通、住房等方面的生活水平，并對科教文衛(wèi)等公共事業(yè)的增加投入，整體上創(chuàng)造良好的城鎮(zhèn)發(fā)展環(huán)境。
其次，財政政策營造了城鎮(zhèn)化發(fā)展的投資環(huán)境。發(fā)展城鎮(zhèn)經(jīng)濟是新型城鎮(zhèn)化的重要任務，城鎮(zhèn)經(jīng)濟有別于大城市的經(jīng)濟發(fā)展，其生產(chǎn)和經(jīng)營具有一定的靈活性。因此，要根據(jù)城鎮(zhèn)的特點，主動吸引適合自身發(fā)展的大中城市轉(zhuǎn)移產(chǎn)業(yè)，發(fā)展具有特色的城鎮(zhèn)經(jīng)濟。同時，政府制定了一系列的財稅優(yōu)惠政策，為新型城鎮(zhèn)化建設吸引各類資源做好部署。比如，流轉(zhuǎn)稅優(yōu)惠政策的實施，規(guī)定了屬于國家鼓勵類的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)申請貸款所產(chǎn)生的利息，可全額免除，并享有利息補貼。
第三，財政政策推動了城鎮(zhèn)化發(fā)展的人口轉(zhuǎn)移。新型城鎮(zhèn)化的進程中，失地農(nóng)民會進入城鎮(zhèn)從事二、三產(chǎn)業(yè)，這些農(nóng)民要考慮到醫(yī)療、養(yǎng)老等問題，政府也要解決好農(nóng)民所擔憂的社會保障問題。因此，政府對社會保障的支持程度決定了城鎮(zhèn)化建設的進度。政府投入部分資金來補貼社會保障，向農(nóng)村居民征繳養(yǎng)老保險并進行一定額度的補貼，還提高了城鎮(zhèn)居民最低生活水平，確保城鎮(zhèn)居民能維持基本的生活。政府還為農(nóng)民工就業(yè)創(chuàng)造良好的條件，向農(nóng)民工提供就業(yè)機會的企業(yè)實行稅收優(yōu)惠政策。政府加大資金投入來推動城鄉(xiāng)居民均等化，不斷完善社會保障制度，逐步改革戶籍管理制度，增加公共服務支出等，這些財政政策避免了農(nóng)民流入城鎮(zhèn)后的擔心，進一步推動了新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展。
三、新型城鎮(zhèn)化建設面臨的財政政策問題
（一）新城鎮(zhèn)化建設面臨的財政收入問題
新型城鎮(zhèn)化建設是一個涵蓋多級城鎮(zhèn)體系的任務，不僅要確保城鎮(zhèn)基礎設施的建設，還要不斷完善社會保障制度和公共服務體系。目前，我國城鎮(zhèn)基礎設施建設主要依靠政府的財政支持，隨著城鎮(zhèn)人口的擴大化，則需要投入更多的資金，但因我國財政政策受多種因素的制約，其財政能力無法滿足城鎮(zhèn)建設的需求。主要因以下幾個因素所致：
首先，稅收政策不合理導致財政收入不足。新型城鎮(zhèn)化建設不僅需要政府的財政轉(zhuǎn)移支付的扶持，還要大力發(fā)展城鎮(zhèn)經(jīng)濟獲得稅收來支持城鎮(zhèn)建設。但我國的稅收制度有不合理的地方，分稅制度導致了各級政府職能的錯位，引發(fā)了財政收支的不到位。同時，稅收結(jié)構(gòu)與地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不一致，使得地方政府難以獲得足夠的財政收入來投入基礎設施建設。第二，投融渠道過窄導致財政資金不足。地方政府要解決財政資金不足問題，就不能僅僅依靠單一的轉(zhuǎn)移支持政策，而是不斷探索新的投融資機制，引導社會資金來支持城鎮(zhèn)化的發(fā)展。目前，為了推進城鎮(zhèn)化建設，地方政府主要采用以地生財和銀行貸款兩種方式，以地生財短期內(nèi)可聚集較大資金，促進城鎮(zhèn)經(jīng)濟的快速發(fā)展，但其會抑制社會投資，擴大城鄉(xiāng)差距；銀行貸款則以短期為主，但會加劇財政壓力。正因不合理的融資結(jié)構(gòu)，單一的融資方式，導致投融資金不能有效的服務于城鎮(zhèn)化的建設。第三，財政資金不足導致人口城鎮(zhèn)化緩慢。新型城鎮(zhèn)化建設包括了土地城鎮(zhèn)化和人口城鎮(zhèn)化，目前我國土地城鎮(zhèn)化的速度快于人口城鎮(zhèn)化，主要是因財政投入不合理，城區(qū)缺乏相應的基礎設施和產(chǎn)業(yè)布局，阻礙生產(chǎn)要素的流動，缺乏人口吸引力。
（二） 新型城鎮(zhèn)化建設面臨的財政支出問題
新型城鎮(zhèn)化建設發(fā)展需要良好的環(huán)境，這就要政府的財政大力支持。因此，要優(yōu)化財政的支出結(jié)構(gòu)，提高資金的使用率。財政支出結(jié)構(gòu)是指國家的各類支出在財政總支出中所占比例，當前我國的財政支出以社會管理支出為主，但其還存在著一些不合理的現(xiàn)象，表現(xiàn)為以下幾方面：
首先，財政支出中投入城鎮(zhèn)規(guī)模建設多，城鎮(zhèn)質(zhì)量少。城鎮(zhèn)化建設的過程中，政府相對重視城鎮(zhèn)的規(guī)模和數(shù)量，而忽略了提升城鎮(zhèn)的質(zhì)量，出現(xiàn)了“造城”現(xiàn)象。政府投入大量資金用于建造新城，但缺乏合理的規(guī)劃，沒有相關支撐生產(chǎn)生活的產(chǎn)業(yè)鏈、公共服務體系。第二，財政支出中投入土地相關產(chǎn)業(yè)較多。由于分稅制的改革，其劃分標準不明確，使得地方稅種不健全，轉(zhuǎn)移支付不到位，導致了城鎮(zhèn)化過程中資金短缺，進而引發(fā)了政府利用土地獲得資金的行為，盲目征收土地不僅損害了農(nóng)民利用，還導致產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，形成了經(jīng)濟的惡性循環(huán)，會阻礙新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展。
四、財政政策推動新型城鎮(zhèn)化建設的路徑
新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展與我國經(jīng)濟增長有著密切的聯(lián)系，經(jīng)濟發(fā)展推動了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的升級，相對發(fā)達地區(qū)擁有較好的工資待遇、基礎設施、公共服務及生活水平，吸引了發(fā)展緩慢地區(qū)的人口轉(zhuǎn)移，促使了人口的城鎮(zhèn)化。[3]如果地區(qū)政府投入一定的財政資金來完善相關公共服務和社會保障等，就會吸引更多人口涌向城鎮(zhèn)，實現(xiàn)整個城鎮(zhèn)的城市化。因此，財政政策要從以下幾方面推動城鎮(zhèn)化：
首先，要建立健全基本的財力保障體系。要加大各級政府對城鎮(zhèn)化建設的財政支持力度，制定合理的財稅分配方式，能夠支持城鎮(zhèn)化建設的加速前進。要進一步明確省、市、縣與鄉(xiāng)的財政分配比例、地方稅種劃分標準。比如，有利于城鎮(zhèn)持續(xù)發(fā)展，具有導向性作用的稅種（土地收益金、維護建設稅等）分配要傾向城鎮(zhèn)。又如，地方政府新增的財政收入中，大比例的資金應用于鼓勵城鎮(zhèn)經(jīng)濟建設，改善城鎮(zhèn)的投資環(huán)境，吸引大量社會資金的注入。還要適當上調(diào)稅費返還比例，特別是土地出讓金等專項費用要提高返還比例，地方政府盡量不占有土地金，除上繳部分，應保證剩余部分的80%用于城鎮(zhèn)化建設。同時，城鎮(zhèn)化地區(qū)要積極發(fā)展當?shù)亟?jīng)濟，不斷提升地方政府的財政能力。要大力發(fā)展適合本地經(jīng)濟情況的特色產(chǎn)業(yè)，形成產(chǎn)業(yè)鏈，使得政府財政收入有更好的財源，為其發(fā)展城鎮(zhèn)化提供又來了的保障。
第二，要完善社會保障和公共服務體系的財政支出制度。從健全城鎮(zhèn)社會保險方面考慮， 政府要制定財政補助與個人繳費相結(jié)合的模式，以個人繳費為主，政府財政給予適當?shù)难a貼，同時要覆蓋整個城鎮(zhèn)和農(nóng)村，并與其他土地養(yǎng)老、農(nóng)村低保等制定相結(jié)合。要設立能夠自由轉(zhuǎn)換的城鄉(xiāng)社會保險機制，使得農(nóng)村人口參加社會保險的居民可轉(zhuǎn)變?yōu)閰⒓映擎?zhèn)社會保險，逐步完善城鄉(xiāng)社會保障制度的一體化。從健全醫(yī)療保障制度方面考慮，政府要加大力對城鎮(zhèn)衛(wèi)生醫(yī)療的資金投入力度，制定具有傾斜性的財政政策，扶持城鎮(zhèn)衛(wèi)生設施的建設，實現(xiàn)醫(yī)療服務的均等化。政府要籌集資金來完善醫(yī)療保障，就應不斷完善投融管理機制，吸引更多社會資金的投入，加快城鎮(zhèn)化建設的進程。[4]
第三，要完善城鎮(zhèn)基礎設施建設的財政支出制度。加快城鎮(zhèn)化的基礎設施建設，僅依靠政府財政是不夠的，要采取各種政策來引導多種投資主體參與，形成多元化的投資機制，確保城鎮(zhèn)化的設施建設順利開展，對其提供資金動力和支持。政府要針對不同種類的基礎設施項目，制定不同的財政政策，對于建設周期長、資金回報低的項目，可適當減免投資企業(yè)的稅費，或者投資其他項目時，給予企業(yè)的資金補助和財政補貼。同時，政府要從直接投資者的身份轉(zhuǎn)變?yōu)橐龑д?，發(fā)揮其經(jīng)濟調(diào)節(jié)的作用，吸引民營資本進入到城鎮(zhèn)化項目的投資中，降低投資門檻，以市場為依托，營造一個符合市場機制的投資環(huán)境。
綜上所述，要加快新型城鎮(zhèn)化建設，就要結(jié)合城鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展的特點，充分利用優(yōu)勢，為城鎮(zhèn)化建設提供財力保障；政府要積極轉(zhuǎn)變職能，不斷創(chuàng)新和完善財政管理體制，進一步完善財稅分配方式，健全基本保障和基礎設施的財政支出體系，加大對公共服務體系的財政投入；政府要改變單一的籌資模式、拓寬投融渠道，逐步構(gòu)建以財政資金為主導的多元化投融資制度。因此，只要維持財政收支穩(wěn)定，才能促進城鎮(zhèn)化的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，同時完善的財稅體系、合理的財政政策，是維持城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的關鍵。（作者單位：仰恩大學經(jīng)濟學院）
參考文獻：
[1]閆坤，鄢曉發(fā)，張立承.促進城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的財稅政策[J].稅務研究，2008（6）
[2]陸成林.促進我國城鎮(zhèn)化科學發(fā)展的財政政策選擇[J].地方財政研究，2012（4）
自己偏居一隅，不能全面分析其間的利弊沿革，但就城鎮(zhèn)化的形成與增大，是與其經(jīng)濟生產(chǎn)相適應的一個過程，一夜不能成為一個胖子。所以，不論是理念上，還是實際上，城鎮(zhèn)化是一個演進的歷史過程，不是某一領導或部門的一個指示或指標所能夠完成的。盡管國家設置了諸多的職能部門，其實它們的職責是有限的，即管理協(xié)調(diào)發(fā)展中的糾紛。而在法律的界定中，不可能保證包羅萬象的事無巨細，都要以法的形式加以厘定，而什么事情都是：事在理先。也就說：總是先有游戲，后有準則。所以，國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心的馮奎的文章《讓城鎮(zhèn)化成帶動經(jīng)濟發(fā)展的持續(xù)動力》就是典型的一例。
馮奎認為：近段時間以來，關于新型城鎮(zhèn)化的討論非常多，地方上冠以城鎮(zhèn)化的各種規(guī)劃層出不窮。但要清醒地看到，一些地方，各種含糊不清的認識確實掩蓋了新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵，模糊了新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展方向與政策重點。例如有的地方領導認為城鎮(zhèn)化就是建新城、擴老城，不斷擴大城市面積，就是刺激房地產(chǎn)，就是搞工業(yè)化，還有的地方認為城鎮(zhèn)化就是拆掉農(nóng)村、消滅農(nóng)村，就是讓農(nóng)民抓緊“上樓”，等等。城鎮(zhèn)化概念被隨意“泛化”；城鎮(zhèn)化變成了什么都能往里裝的筐，政策重點被錯誤理解，這些苗頭已經(jīng)十分明顯。
顯然他是就政策法規(guī)角度來解釋城鎮(zhèn)化建設的。而無論怎樣從經(jīng)濟的角度的方面引申，都脫不了法律的亟盼和政策的約束。因為事物的發(fā)展一旦開始，它有其自身的發(fā)展規(guī)律，它會按照自身的發(fā)展規(guī)律而發(fā)展，是不以人的意志為轉(zhuǎn)移的。同時，法本身是一個概念的東西，在解釋上，它不但因人而異，而且還會因時、因事、因環(huán)境而異。在某一情勢下的可原諒，不代表著事情的正確處理和正確采納。在世間任何事情中，客觀事物是不可能按照統(tǒng)一的格式走出統(tǒng)一的道路。恩格斯曾經(jīng)很形象地說過：它像一個平行四邊形，體現(xiàn)出各方面的作用力。因此，任何團體、任何個人無論他有多偉大都不可能具體按照他個人的意志行事。而且，結(jié)果也不一定符合預期，甚至與預期結(jié)果，有著天壤之別。城鎮(zhèn)化的人為推進，其結(jié)果也是一樣。法律條文越精細，數(shù)據(jù)越精確，漏洞就越大。就像建設橋梁叫數(shù)學家計算一樣，他計算的越精細，在實際操作中，越不能夠做到。在錢塘江大橋建造中，就出現(xiàn)類似的事件。數(shù)學家們已經(jīng)精確到了小數(shù)點一下，試想，橋梁建造者們能做到嗎？
所以，城鎮(zhèn)化建設的推進，應以其經(jīng)濟力的負載為最大限度，而不是用法的、行政的規(guī)定來加以推進。理由有三：
1.經(jīng)濟的負載能力是城鎮(zhèn)化發(fā)展的根本動力：經(jīng)濟的發(fā)展是社會生產(chǎn)社會化集中的表現(xiàn)。人類發(fā)展過程由動物轉(zhuǎn)化為人類后，就是一個群體的力的結(jié)合和力的運用過程。在個人力所不能的時候，聯(lián)合起來的力，就是首選。雖然，其他動物也有力的聯(lián)合，但是它們都不是自覺的有意識的經(jīng)常地有組織的聯(lián)合，只有人類才能做到有組織、有計劃、有綱領、有目的的來達到力的聯(lián)合。這就是社會化生產(chǎn)社會化管理的理念的提出基礎。而隨著生產(chǎn)規(guī)模的擴大，這一結(jié)合的趨勢與目的性更加突出。城鎮(zhèn)化的進展，就是這一力的體現(xiàn)。也是這一力的要求在發(fā)展的源泉所在。因此，城市化發(fā)展就成為人類發(fā)展的一個既定趨勢。他不是某一個人，某一個機構(gòu)所能左右的。它有水到渠成之妙，水滴石穿之功。因此人為的設計與強行推進，在經(jīng)濟能力不能負載之時，人為的工程就會成為累贅。
2.人員集中既有其消費集約化推動又有其破壞作用在城鎮(zhèn)化推進過程中，人們只看到了他的集約化經(jīng)濟消費的推動作用，而忘記了他的集約化破壞作用。而在這個集約化消費過程中，人員的消費和勞動力的消費就成為制約城鎮(zhèn)化發(fā)展的最大障礙。一方面勞動力的使用與勞動市場的展開，必將成為社會化管理的焦點，這將需要有專業(yè)培訓后的管理人才提供的管理服務。另一方面，社會需要為其提供足夠的就業(yè)來安置和利用勞動力。再就是為失去勞動力的人員提供足夠的生活福利保障。這三個制約條件的破解，并不僅僅是一紙空文所能奏效的。
當前，作為世界上最大的發(fā)展中國家和人口最多的國家，我國也同時迎來了全球規(guī)模最大的老齡化人口和范圍最廣的城鎮(zhèn)化歷程。高速推進的城鎮(zhèn)化和高位運行的老齡化，給我國經(jīng)濟社會發(fā)展，特別是社會養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的發(fā)展帶來了一系列新的挑戰(zhàn)，也帶來了新的發(fā)展機遇。
一、人口老齡化形勢日益嚴峻，給社會養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來了巨大的壓力
聯(lián)合國將“60歲以上人口占總?cè)丝诒壤?0%，或65歲以上人口占總?cè)丝诒戎剡_到7%”作為判斷一個國家是否進入老齡社會的標準。按此標準，我國在1999年即已邁入老齡化社會。近年來，隨著人均壽命的顯著提升和出生率的明顯下降，我國的人口老齡化問題也變得日益嚴重，目前我國已進入人口老齡化快速發(fā)展階段。截至2012年底，我國老齡人口已達1.94億人，占人口總數(shù)的14.3%；預計到2020年將達到2.43億，占人口比重的18%；到2030年將超過3億人，而到2050年將達到4.5億，屆時老年人口將占到總?cè)丝诘?3%，即平均每三個人中就有一個老年人，我國將進入重度人口老齡化社會。同時，隨著我國老齡化人口規(guī)模的快速膨脹，以及隨之而來的高齡化、失能化和空巢化現(xiàn)象，我國的老齡化還呈現(xiàn)出未富先老的特點，給我國社會養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來了更多的現(xiàn)實困難，社會養(yǎng)老問題也成為了當前我國社會所必須面臨直面的一個重大問題。如不立即著手解決，將無法實現(xiàn)社會優(yōu)質(zhì)資源的高效使用，也將直接影響到經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。
二、城鎮(zhèn)化進程不斷加快，給社會化養(yǎng)老發(fā)展提供了新的歷史機遇
城鎮(zhèn)化是指農(nóng)村人口不斷向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，第二、三產(chǎn)業(yè)不斷向城鎮(zhèn)聚集，從而使城鎮(zhèn)數(shù)量增加、規(guī)模擴大的一種歷史過程。這個過程帶來了兩個結(jié)果：一是城鎮(zhèn)數(shù)目的迅速增多，二是各城市內(nèi)人口（包括老齡人口）規(guī)模不斷擴大。而人口在城市的聚集，會產(chǎn)生顯著的規(guī)模經(jīng)濟效應，使私人和公共投資的平均成本和邊際成本均得以大幅度降低，產(chǎn)生更大的市場和更高的利潤。從過去200多年國際城鎮(zhèn)化的發(fā)展歷程看，城鎮(zhèn)化能給經(jīng)濟發(fā)展帶來巨大的潛在機會，有效促進社會管理創(chuàng)新，推動社會公共服務普及，并大幅降低了社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生等公共服務設施的平均供給成本，提高公共服務質(zhì)量和人民群眾的生活水平，顯著縮小城鄉(xiāng)和地區(qū)發(fā)展間的差距。據(jù)中國社會科學院有關專家估計，在快速推進的城鎮(zhèn)化背景下，城鄉(xiāng)分割的戶籍管理“二元結(jié)構(gòu)”將被打破，人口的遷移、流動也將更加頻繁，我國將有年均1000多萬以上農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移到城市，部分農(nóng)村人口落戶后將就近選擇在城鎮(zhèn)生活和養(yǎng)老，這也將為我國社會養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供新的歷史機遇。
三、在城鎮(zhèn)化和老齡化背景下社會養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展遇到的主要問題
盡管我國社會養(yǎng)老服務市場需求巨大，統(tǒng)計表明，2015年我國老年人的養(yǎng)老服務市場需求將達到1.2萬億元，2050年將達到5萬億元，但總體來講，我國的社會養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)還處在起步階段，存在的突出問題就是社會養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的發(fā)展與我國龐大老年人口的實際需求還有較大差距，與我國快速發(fā)展的城鎮(zhèn)化進程還不相適應。具體表現(xiàn)在：一是目前我國養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展的制度不完善，優(yōu)惠政策不足，未形成有利于社會養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)迅速發(fā)展的政策環(huán)境。二是各級政府對社會產(chǎn)業(yè)的投入偏少，社會資本進入的興趣不大，社會養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)規(guī)模比較小、層次比較低。三是社會養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展相對滯后，管理人員不足、專業(yè)化程度不高、供需矛盾十分突出。四社會養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展較不平衡，城鄉(xiāng)、地區(qū)之間差距比較大，既有存在“一床難求”的情況，也有“床位閑置”的現(xiàn)象。五是社會養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)基礎還比較薄弱，存在市場行為不規(guī)范、行業(yè)標準不統(tǒng)一、監(jiān)管不到位、市場開發(fā)研究不足等問題，亟待進一步加強政策支持，推動建立一個政府主導、市場運作、社會參與、全民支持的社會化養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)。
四、進一步推進我國社會養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策建議
一是要進一步完善社會養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展制度和扶持政策，大力發(fā)展社會養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)。發(fā)展社會養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)既是應對人口老齡化的必然舉措、也是新型城鎮(zhèn)化的建設目標，更是目前穩(wěn)增長的有效手段。要充分發(fā)揮政府作用，把社會養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)納入我國經(jīng)濟社會發(fā)展總體規(guī)劃，列入國家重點扶持行業(yè)目錄，并根據(jù)我國國情，研究制定、落實引導和扶持社會養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展的支持政策，制定政府向社會力量購買養(yǎng)老服務的政策措施，鼓勵和吸引更多的民營資本和社會力量投身社會養(yǎng)老服務行業(yè)。
二是要加強社會養(yǎng)老服務機構(gòu)建設。中央和各級政府要切實加大投入，安排預算內(nèi)資金及財政專項資金，大力支持養(yǎng)老服務體系建設，加大對養(yǎng)老機構(gòu)尤其是民辦養(yǎng)老機構(gòu)的資金資助力度，并通過完善扶持政策，吸引更多民間資本、公益慈善組織重點參與養(yǎng)老機構(gòu)建設，培育和扶持養(yǎng)老服務機構(gòu)和企業(yè)發(fā)展。同時適當控制新建養(yǎng)老機構(gòu)的檔次和規(guī)模，要根據(jù)老年人生理和心理特點進行合理規(guī)劃建設，體現(xiàn)人性化要求，防止貪大求洋，盲目攀比，過分追求豪華和高檔，要在全社會倡導整合社會閑置資源興辦養(yǎng)老服務機構(gòu)，提高現(xiàn)有資源的利用效率。
三是要不斷完善投融資政策。金融機構(gòu)要加快金融產(chǎn)品和服務方式創(chuàng)新，拓寬信貸抵押擔保物范圍，積極支持養(yǎng)老服務業(yè)的信貸、投資等需求。要積極利用財政貼息、小額貸款等方式，加大對養(yǎng)老服務業(yè)的有效信貸投入。要逐步放寬限制，鼓勵和支持保險資金投資養(yǎng)老服務領域。加強養(yǎng)老服務機構(gòu)信用體系建設，增強對信貸資金和民間資本的吸引力。
四是要不斷完善社會保障和各類補貼支持政策。一方面，要繼續(xù)完善社會保障體系，健全社會養(yǎng)老保險制度，適時提高養(yǎng)老保障水平，覆蓋更多的城鄉(xiāng)老齡人口，使其能有更多的經(jīng)濟能力購買社會養(yǎng)老服務。同時，要進一步建立健全高齡、失能老年人補貼制度。另一方面，可根據(jù)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要，進一步推進民辦公助，選擇通過補助投資、貸款貼息、運營補貼、購買服務等補助方式，支持社會力量舉辦養(yǎng)老服務機構(gòu)，開展養(yǎng)老服務。
五是要不斷完善稅費優(yōu)惠政策。要繼續(xù)落實好國家現(xiàn)行支持社會養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展的各類稅收優(yōu)惠政策，進一步制定和完善支持社會資本投資養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的稅收優(yōu)惠政策。對社會養(yǎng)老機構(gòu)提供的養(yǎng)護服務免征營業(yè)稅，對非營利性養(yǎng)老機構(gòu)自用房產(chǎn)、土地免征房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅，對符合條件的非營利性養(yǎng)老機構(gòu)按規(guī)定免征企業(yè)所得稅。對企事業(yè)單位、社會團體和個人向非營利性養(yǎng)老機構(gòu)的捐贈，符合相關規(guī)定的，準予在計算其應納稅所得額時按稅法規(guī)定比例扣除。同時，養(yǎng)老機構(gòu)的用電、用水、用氣、用熱等也要按居民生活類價格執(zhí)行，切實通過各項優(yōu)惠政策減輕養(yǎng)老機構(gòu)的負擔。
六是要加強老年用品、用具和服務產(chǎn)品的開發(fā)。要加強對老年人所需的各類生活用品、康復輔具、電子呼救等產(chǎn)品的研究開發(fā)，拓展適合老年人需求的特色護理、家庭服務、健身休養(yǎng)、文化娛樂、金融理財?shù)确枕椖?，制定更多制度和措施，培育壯大老年用品消費市場，打造一批老齡產(chǎn)業(yè)知名品牌，扶助一批生產(chǎn)老年用品、用具和提供老年服務的龍頭企業(yè)。
七是要繼續(xù)完善社會養(yǎng)老土地供應政策。要制定支持發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的土地政策，結(jié)合城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃，及時將各類社會養(yǎng)老服務設施建設用地納入城鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃和年度用地計劃，合理安排養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)用地需求。要積極將閑置的公益性用地調(diào)整為養(yǎng)老服務用地，對于社會資本舉辦的非營利性養(yǎng)老機構(gòu)，要實行與政府部門舉辦的養(yǎng)老機構(gòu)相同的土地使用政策，對營利性養(yǎng)老機構(gòu)建設用地，要按照國家對經(jīng)營性用地依法辦理有償用地手續(xù)的規(guī)定優(yōu)先保障土地供應。
（一）小城鎮(zhèn)建設發(fā)展規(guī)劃、進程與經(jīng)濟發(fā)展水平
1、建設發(fā)展規(guī)模。邵陽市現(xiàn)有土地面積2.08萬平方公里，總?cè)丝?28萬人，占湖南省總?cè)丝诘?1%，鄉(xiāng)鎮(zhèn)197個，其中縣城以下的鄉(xiāng)鎮(zhèn) 188個，小城鎮(zhèn)88個，比2000年末增加6個，增長7.3%。小城鎮(zhèn)建成區(qū)面積436.1平方公里，比2000年擴寬167平方公里。
2、城市化水平。2000年以來，邵陽市小城鎮(zhèn)發(fā)展迅速，到2009年末，城鎮(zhèn)人口規(guī)模達到124.44萬人，比 2000年增長36.25%。
3、經(jīng)濟發(fā)展水平。2000年以來，邵陽市小城鎮(zhèn)經(jīng)濟得到了較快發(fā)展，2009年末88個小城鎮(zhèn)生產(chǎn)總值355.4億元，占縣城以下鄉(xiāng)鎮(zhèn)生產(chǎn)總值的63.4%，比2000年增長1.1倍，其中一、二、三產(chǎn)業(yè)分別為129.8億元、117.1億元、106.1億元、比2000年分別增長41.2%、265.9%、133.7%；財政收入18.1億元，財政支出50.9億元，比2000年分別增長1.4倍、2.6倍。城鎮(zhèn)居民人均可支配收入5628元，高出轄內(nèi)人均可支配收入1054元。
4、建設投資。2000年至2009年期間，88個小城鎮(zhèn)建設累計投資146億元，其中公共設施建設投資46.4億元，占投資總額的31.8%。
（二）建設發(fā)展中存在的主要問題
1、整體水平不高。全市縣城以下的88個城鎮(zhèn)中，真正上規(guī)模或具有一定特色的集鎮(zhèn)不多。人口偏少，一定程度上降低了公共設施投資效益，難以積聚一定規(guī)模的生產(chǎn)要素與人流，難以發(fā)揮基礎設施和工業(yè)發(fā)展的規(guī)模優(yōu)勢。據(jù)對小城鎮(zhèn)周邊農(nóng)戶調(diào)查反映，普遍對小城鎮(zhèn)公共服務（醫(yī)療、衛(wèi)生、教育）等滿意度不高。
2、規(guī)劃不配套。由于受規(guī)劃資金不足和部門規(guī)劃不同步、不協(xié)調(diào)的影響，造成規(guī)劃總體上缺乏整體性、科學性與前瞻性，規(guī)劃深度明顯不夠。土地利用總體規(guī)劃，電力、電信、環(huán)境保護等專業(yè)規(guī)劃與城鎮(zhèn)總體規(guī)劃缺乏協(xié)調(diào)，內(nèi)容不配套，建設難同步，造成了很多浪費。
3、投資渠道單一。目前，全市絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)都是吃飯財政，有的負債很重，很難抽出資金來搞建設。而在經(jīng)營城鎮(zhèn)方面，由于我市城鎮(zhèn)普遍規(guī)模較小、經(jīng)濟實力較弱，城鎮(zhèn)經(jīng)營的投資回報不高，多數(shù)城鎮(zhèn)建設的投入機制不健全，金融支持城鎮(zhèn)建設的投入渠道不暢等，利用社會資本投入建設城鎮(zhèn)的吸引力不強，金融和社會資本參與小城鎮(zhèn)建設受到約束。
4、城鎮(zhèn)管理功能不全。一是邵陽市城鎮(zhèn)建設管理機構(gòu)亟待統(tǒng)一。縣城以下建制鎮(zhèn)規(guī)劃建設管理機構(gòu)不健全，人員不穩(wěn)定，執(zhí)法主體難以明確，城鎮(zhèn)管理工作難度大。二是管理人員經(jīng)費不足。各縣（市）城鎮(zhèn)規(guī)劃建設管理人員實行差額撥款（每人每年3-5千元），其余依靠從收取規(guī)劃管理費中補足。這一收費項目被取消后，這些人員的工作都難以保證，嚴重影響隊伍的穩(wěn)定和正常的規(guī)劃建設管理工作開展。三是管理人員素質(zhì)不高。在縣城以下城鎮(zhèn)管理隊伍中，本專業(yè)或相近的大中專畢業(yè)生不到30%，能獨立承擔規(guī)劃管理的不多。
5、政策落實乏力。近年來，各級政府為了加快城鎮(zhèn)建設步伐，先后出臺了一系列促進城鎮(zhèn)發(fā)展的政策文件，但是，這些文件在實際操作中卻難以落實。如：國務院、省政府先后頒發(fā)了《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設管理條例》、《村莊和鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃建設管理辦法》。然而，《條例》和《辦法》在我市一直未能實施，城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)范圍以外的村民建房以國土管理代替規(guī)劃管理，造成鄉(xiāng)村建房特別是城鄉(xiāng)結(jié)合部建房十分混亂。
6、產(chǎn)業(yè)支撐不強。縣城以下城鎮(zhèn)工業(yè)化程度低，主導產(chǎn)業(yè)不明顯，制約了經(jīng)濟快速發(fā)展和農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，目前只有邵東廉橋鎮(zhèn)、火廠坪鎮(zhèn)、仙槎橋鎮(zhèn)和洞口高沙鎮(zhèn)、隆回六都寨鎮(zhèn)、新邵陳家坊鎮(zhèn)等城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)比較發(fā)達外，其它城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)仍然以綜合商貿(mào)型為主，無特色產(chǎn)業(yè)，大部分人員主要從事商品零售服務和外出務工。
二、金融支持小城鎮(zhèn)建設和發(fā)展的總體情況與存在的問題
（一）金融支持小城鎮(zhèn)建設的總體情況
1、小城鎮(zhèn)建成區(qū)金融機構(gòu)網(wǎng)點占有率較大。2009年末，邵陽市88個建制鎮(zhèn)擁有金融機構(gòu)網(wǎng)點202個，占全市金融機構(gòu)網(wǎng)點的2.9%。全市縣城以下城鄉(xiāng)居民每10000人擁有金融機構(gòu)2.3個，小城鎮(zhèn)每10000人擁有金融機構(gòu)3.5個，機構(gòu)設置占有率相對較大。
2、小城鎮(zhèn)金融機構(gòu)對小城鎮(zhèn)建設信貸投入總量較大。2000年以來，小城鎮(zhèn)建成區(qū)內(nèi)金融機構(gòu)積極支持小城鎮(zhèn)建設，至2009年末，小城鎮(zhèn)內(nèi)金融機構(gòu)貸款余額56億元，累計發(fā)放貸款154億元。
3、小城鎮(zhèn)金融支付體系建設不斷加強。近年來，人民銀行積極推進農(nóng)村支付體系建設，小城鎮(zhèn)金融機構(gòu)中有196個網(wǎng)點的支付網(wǎng)絡并入人民銀行支付結(jié)算體系，現(xiàn)代支付工具布設力度加大，在小城鎮(zhèn)布設POS機27臺。
4、小城鎮(zhèn)金融服務創(chuàng)新產(chǎn)品不斷增多。近幾年來，邵陽市金融機構(gòu)在小城鎮(zhèn)推出各類金融創(chuàng)新產(chǎn)品30多種，到2009年末各小城鎮(zhèn)金融機構(gòu)發(fā)放各種銀行卡46萬多張。
5、支持小城鎮(zhèn)居民創(chuàng)業(yè)。2000年以來的近10年間，金融機構(gòu)積極向小城鎮(zhèn)居民累計發(fā)放創(chuàng)業(yè)貸款67億元，支持了36754個個體工商戶創(chuàng)業(yè)。
（二）金融支持小城鎮(zhèn)建設存在的主要問題
1、貸款機構(gòu)不健全。邵陽市轄四家國有商業(yè)銀行2000年共有縣級支行47個，營業(yè)所和分理處151個；城市信用社11個。到2009年末，國有商業(yè)銀行經(jīng)過降格、撤并，縣級支行減少到41個，營業(yè)所和分理處減少到139個。農(nóng)村信用社也經(jīng)歷了撤站并聯(lián)站的過程，機構(gòu)收縮由1995年末的4000多個信用社（站）并為2009年末的1000余個信用社。目前真正能夠發(fā)放貸款、支持小城鎮(zhèn)建設的金融機構(gòu)已顯得十分單一，除了極少數(shù)的國有商業(yè)銀行縣級支行外，主要重任則落在農(nóng)村信用社肩上。
2、貸款總量不足。據(jù)調(diào)查，2000年邵陽市金融機構(gòu)各項貸款余額為108.8億元，其中小城鎮(zhèn)建設貸款為27.8億元，占25.5%；2009年末，全市金融機構(gòu)貸款余額已達276億元，小城鎮(zhèn)建設貸款為72億元，占26.1%。小城鎮(zhèn)建設貸款年均增幅比全市各項貸款年均增幅慢4.1個百分點。特別是個別縣（市）的國有商業(yè)銀行貸款呈現(xiàn)負增長，導致小城鎮(zhèn)建設貸款也大幅下降。
3、貸款結(jié)構(gòu)不合理。主要表現(xiàn)在：個體工商戶和個體生產(chǎn)經(jīng)營性貸款多，基礎設施建設貸款少；城鎮(zhèn)居民的小額消費貸款多，啟動發(fā)展性貸款少；商業(yè)性貸款多，扶貧性貸款少；短期性貸款多，中長期貸款少；上浮利率貸款多，優(yōu)惠利率貸款少等等。以邵陽市為例，全市2009年末72億元的小城鎮(zhèn)建設貸款余額中，基礎設施貸款僅占8%左右，60%以上為個體工商戶及個體生產(chǎn)經(jīng)營性貸款，20%左右為居民消費及購房建房貸款。而且這些貸款80%以上為商業(yè)性高利率貸款，且期限一般為3－6個月，跨年度的貸款極少。
4、貸款方式不靈活。從邵陽市的小城鎮(zhèn)建設貸款中，我們可以發(fā)現(xiàn)，信貸方式單一，集中、呆板的表現(xiàn)為抵押、質(zhì)押、擔保貸款。信用貸款只有農(nóng)戶小額信用貸款，其他信用貸款基本為零，創(chuàng)新性貸款品種幾乎沒有。信貸方式死板、不靈活。如邵陽市2000年末小城鎮(zhèn)建設貸款余額27.8億元中，尚有20%左右個人信用貸款，到2009年末72億元的小城鎮(zhèn)建設貸款余額中，幾乎沒有信用貸款，90%為抵押和質(zhì)押貸款，10%左右為擔保貸款。
三、金融支持小城鎮(zhèn)建設與發(fā)展的思考
如何推進小城鎮(zhèn)建設，金融應當怎樣支持小城鎮(zhèn)建設，是當前金融工作的重要課題之一。我們認為現(xiàn)階段應當著重解決以下幾個方面的問題。
1、提升推進小城鎮(zhèn)化進程帶動“三農(nóng)”發(fā)展的理念，加大金融支持小城鎮(zhèn)建設的力度。
第一，要充分認識加快小城鎮(zhèn)建設的戰(zhàn)略意義。一是加快小城鎮(zhèn)建設是解決“三農(nóng)”問題的根本途徑。加快農(nóng)村城鎮(zhèn)化進程，伴隨著農(nóng)業(yè)二、三產(chǎn)業(yè)的集聚和集約化發(fā)展，有利于提高生產(chǎn)經(jīng)營的市場化、組織化程度和社會化服務水平。二是推進小城鎮(zhèn)化進程是解決農(nóng)村剩余勞動力的最佳途徑。針對目前大中城市就業(yè)壓力大的現(xiàn)狀，推進農(nóng)村城鎮(zhèn)化，能很好地解決農(nóng)村勞力尚不完全具備離開土地的條件，而又能同時兼營二、三產(chǎn)業(yè)的矛盾。三是推進小城鎮(zhèn)化進程可有效拉動國內(nèi)需求。加快農(nóng)村城鎮(zhèn)化，不僅可以把占有總?cè)丝?0%以上的農(nóng)村居民潛在的消費能量釋放出來，而且能孵化出新的、龐大的投資和消費能量，擴大規(guī)模，并提高整個農(nóng)民的消費質(zhì)量。四是推進小城鎮(zhèn)化進程是實施農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的必由之路。
第二，推進小城鎮(zhèn)建設為金融機構(gòu)提供了更多的市場機遇。農(nóng)村小城鎮(zhèn)建設，不僅為農(nóng)村金融市場的發(fā)展提供了條件，使信貸活動有一個較廣闊的空間，而且為市場參與者創(chuàng)造了種類繁多的增值服務機會，為主辦金融機構(gòu)謀求豐厚的綜合收益，開辟了嶄新的天地。
第三，要突破認識上的誤區(qū)。一是定位上的誤區(qū)。小城鎮(zhèn)建設重點是縣級城鎮(zhèn)還是鄉(xiāng)級集鎮(zhèn)的問題，當前無論在理論上還是在操作上還沒有一個明確的界限。我們認為既然中央、國務院把城鎮(zhèn)化一項戰(zhàn)略措施提升到國家發(fā)展戰(zhàn)略的高度，那么，作為縣及其以下小城鎮(zhèn)建設，理應把縣級城市和農(nóng)村鄉(xiāng)級集鎮(zhèn)作為小城鎮(zhèn)建設的重點。二是模式上的誤區(qū)。一般認為，小城鎮(zhèn)無非是由“幾條路――幾排建筑群體――一定數(shù)量的人口”構(gòu)成。固然，路、房子、人口是城鎮(zhèn)的主體，但現(xiàn)代化的城鎮(zhèn)必須是以特色產(chǎn)業(yè)為支撐，對周邊人文、經(jīng)濟、文化起著輻射功能并帶動周邊共同發(fā)展的政治、經(jīng)濟、文化中心。金融部門要突破誤區(qū)，為推進小城鎮(zhèn)化進程搞好服務。
2、加強和改善服務，為小城鎮(zhèn)建設提供一個方便、快捷、優(yōu)質(zhì)的金融服務體系。
一是完善多層次的小城鎮(zhèn)金融組織體系。隨著國有商業(yè)銀行分支機構(gòu)的收縮和農(nóng)村合作基金會的清理，在農(nóng)村，僅靠農(nóng)村信用社來滿足農(nóng)村小城鎮(zhèn)建設發(fā)展，是遠遠滿足不了要求的。完善多層次的金融組織體系，必須建立包括政策性銀行、商業(yè)銀行、信用社、民間金融及保險公司在內(nèi)的多層次機構(gòu)網(wǎng)絡。二是科學定位農(nóng)村金融機構(gòu)的職能。例如要調(diào)整政策性銀行的職能，把小城鎮(zhèn)建設納入農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的支持對象，要充分發(fā)揮農(nóng)發(fā)行的支持扶貧、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)政策性職責，加大對城鎮(zhèn)基礎設施建設的貸款投入；國有商業(yè)銀行重點應放在支持產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營上，重點支持城鎮(zhèn)重點、骨干企業(yè)；農(nóng)村信用社則應當在支持農(nóng)戶信貸資金的同時，拓寬“三農(nóng)”的涵蓋面，增加農(nóng)民進城鎮(zhèn)的創(chuàng)業(yè)貸款投入，加大對縣以下民營、私營、股份等企業(yè)的貸款投入。三是加快小城鎮(zhèn)結(jié)算服務體系建設?，F(xiàn)階段，在欠發(fā)達地區(qū)的農(nóng)村集鎮(zhèn)，國有商業(yè)銀行下設機構(gòu)很少，日常金融業(yè)務靠農(nóng)村信用社辦理。金融市場缺乏發(fā)展的中間機構(gòu)，金融支持體系建設還處于起步建設階段，最為不便的是結(jié)算問題，直接制約了小城鎮(zhèn)的發(fā)展。四是建立農(nóng)村小城鎮(zhèn)保險體系，為小城鎮(zhèn)建設提供社會保障。
3、提供有效的政策扶持，為小城鎮(zhèn)建設從制度上提供保障。
(1)信貸政策的支持。一是國債專項資金支持。國家可從每年新增加發(fā)行的國債中，安排專項資金用于小城鎮(zhèn)建設，低息或無息還本。二是專項貸款支持?？烧{(diào)整國家開發(fā)銀行職能，由國家開發(fā)銀行承辦該項貸款業(yè)務。
(2)補償政策的支持。對小城鎮(zhèn)建設中的商業(yè)信貸出臺補償政策。如專項貸款貼息政策、專項貸款保險政策、專項貸款稅收減讓政策等。
4、完善信貸機制，完善小城鎮(zhèn)建設信貸體制以確保目標的落實。
首先中央銀行要在支持小城鎮(zhèn)建設上發(fā)揮貨幣政策傳導作用，通過窗口指導，引導金融機構(gòu)把小城鎮(zhèn)建設納入信貸支持重點。其次，金融機構(gòu)要完善信貸管理體制、機制，加重對小城鎮(zhèn)建設的支持力度。一是要確定信貸支持目標。要根據(jù)政府確定的小城鎮(zhèn)規(guī)劃，確定信貸總目標，并分年度擬定信貸計劃。在制訂目標、擬定計劃中要始終堅持發(fā)展的觀點，確保信貸在支持小城鎮(zhèn)建設上總量的持續(xù)快速增長、結(jié)構(gòu)的進一步優(yōu)化。二是要狠抓目標、計劃的落實。要根據(jù)所在區(qū)域的特點，積極尋找、培育特色產(chǎn)業(yè)，特別是圍繞政府在抓小城鎮(zhèn)建設中的新的經(jīng)濟增長點，加強貸款營銷，對支柱產(chǎn)業(yè)要重點支持，對支柱產(chǎn)業(yè)中有市場、有效益、有信用的重點客戶貸款上要滿足需要。三是要給基層行適當?shù)馁J款審批權(quán)?；鶎有猩硖幮〕擎?zhèn)建設的第一線，對情況比較熟悉，該貸該不貸，貸多貸少，比較了解，因此，也應該有貸與不貸的決策權(quán)。四是要改善服務，簡化貸款手續(xù)。要盡量降低貸款門檻，對黃金客戶要采取服務上門、營銷上門的方式，方便客戶貸款。
5、改善信用環(huán)境，為小城鎮(zhèn)建設發(fā)展營造良好的誠信環(huán)境。
關鍵詞：城鎮(zhèn)建設;現(xiàn)狀；特點；問題；對策建議
中圖分類號：TU984文獻標識碼： A
引言
為進一步弄清縣域小城鎮(zhèn)建設的規(guī)律，今年8月，筆者隨調(diào)研小組一行到了衡南縣茅市鎮(zhèn)，對該鎮(zhèn)的小城鎮(zhèn)建設進行了解剖調(diào)研，現(xiàn)將有關調(diào)研情況綜述如下。
一、茅市鎮(zhèn)小城鎮(zhèn)建設的現(xiàn)狀及特點
茅市鎮(zhèn)位于衡南西南部,西面與祁東接壤,距衡陽市區(qū)50公里。1995年撤區(qū)并鄉(xiāng)，由原茅市鎮(zhèn)、長沙鄉(xiāng)、斗山橋鄉(xiāng)合并而成。茅市鎮(zhèn)與祁東縣和本縣的柞市鎮(zhèn)、硫市鎮(zhèn)、近尾洲鎮(zhèn)交界,全鎮(zhèn)總面積156平方公里,耕地面積41651畝,轄43個村,3個居委會,總?cè)丝?4600人。改革開放以來，特別是近年來，茅市鎮(zhèn)小城鎮(zhèn)建設取得長足發(fā)展，呈現(xiàn)出以下主要特征：
（一）城鎮(zhèn)建設分階段性逐步發(fā)展。伴隨著經(jīng)濟發(fā)展和城鎮(zhèn)化進程，茅市鎮(zhèn)城鎮(zhèn)發(fā)展大致經(jīng)歷三個階段。第一階段是后到上世紀90年代中期。由于農(nóng)村普遍實行了家庭承包經(jīng)營責任制，農(nóng)民獲得了經(jīng)營自，隨著農(nóng)業(yè)效益的提高、農(nóng)村集市的復興、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展，小城鎮(zhèn)建設邁開步伐。第二階段是1995年至1997年的“撤區(qū)并鄉(xiāng)”時期。在政府主導下，大范圍“撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)”重新規(guī)劃城鎮(zhèn)布局，整合城鎮(zhèn)資源，促進農(nóng)村生產(chǎn)要素向小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移和集聚，推動了小城鎮(zhèn)的較快發(fā)展。第三階段是新世紀以來的經(jīng)濟快速發(fā)展時期。在市場機制作用下，城鎮(zhèn)發(fā)展機會多于農(nóng)村，就業(yè)門路廣于農(nóng)村，生活條件優(yōu)于農(nóng)村，進城鎮(zhèn)經(jīng)商創(chuàng)業(yè)、安家落戶逐漸成為潮流，導致城鎮(zhèn)人口快速增多，城鎮(zhèn)規(guī)模的加速擴張。
（二）城鎮(zhèn)建設政府引導加快發(fā)展。在建設發(fā)展中十分注重發(fā)揮政府的引導作用。以道路等基礎設施建設帶動道路兩廂土地開發(fā)，促進城鎮(zhèn)發(fā)展，目前，茅市鎮(zhèn)以規(guī)劃規(guī)范帶動城鎮(zhèn)發(fā)展，在老街基礎上，規(guī)劃了一縱兩橫的發(fā)展格局，加快商貿(mào)市場化運作，引導投入建設了一站（客車站）、二場（農(nóng)貿(mào)市場、垃圾場），促進了城鎮(zhèn)快速發(fā)展。
（三）城鎮(zhèn)建設依托優(yōu)勢錯位發(fā)展。加快小城鎮(zhèn)發(fā)展，必須立足特色，錯位發(fā)展。茅市鎮(zhèn)結(jié)合人力資源豐富，地處高速路口、交通方便的實際，把小城鎮(zhèn)確定為工業(yè)加工型小城鎮(zhèn)，大力招商引資，發(fā)展工業(yè)企業(yè)和工業(yè)小區(qū)，吸納了近20多家大小企業(yè)落戶，城鎮(zhèn)建設取得長足發(fā)展。
（四）城鎮(zhèn)建設拉動鎮(zhèn)域經(jīng)濟發(fā)展。一是拉動投資。小城鎮(zhèn)的道路、場站、房屋建設，直接拉動建筑、建材、裝潢等相關行業(yè)的發(fā)展，進而拉動冶金、機電、家電等相關產(chǎn)品的需求。二是刺激消費。小城鎮(zhèn)建設改善了消費環(huán)境，改變了村鎮(zhèn)居民的消費觀念，提高了消費水平。現(xiàn)代家具、電器、電話乃至汽車走入尋常百姓之家。茅市鎮(zhèn)有各類市場5個，2013年，該鎮(zhèn)消費品銷售總額達1.5億元，小城鎮(zhèn)居民人均消費水平達8780元，比農(nóng)村居民高19%。三是帶動產(chǎn)業(yè)。 小城鎮(zhèn)建設加快了人口從農(nóng)業(yè)中分離轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)，提供了勞動力和耕地，促進了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化。每年新增約2000人進入城鎮(zhèn)從事非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，占農(nóng)村總?cè)丝诘?%?！稗r(nóng)民進城”數(shù)量的增加，進一步加快了農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營步伐，促進了大豆、優(yōu)質(zhì)大米等農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。2013年茅市鎮(zhèn)50頭以上養(yǎng)殖戶達180戶，千羽以上家禽養(yǎng)殖戶達109戶，每年種植大豆7000多畝，為農(nóng)戶增收3000余萬元的經(jīng)濟效益。
二、茅市鎮(zhèn)小城鎮(zhèn)建設的成功經(jīng)驗
在小城鎮(zhèn)建設發(fā)展過程中,茅市鎮(zhèn)取得了較好成績，也積累了一些成功經(jīng)驗，為其他的小城鎮(zhèn)提供了一定借鑒。
（一）強化規(guī)劃先行。撤區(qū)并鄉(xiāng)后，茅市鎮(zhèn)立足城鎮(zhèn)實際，抓好規(guī)劃修編。1995年，茅市鎮(zhèn)編制了《茅市鎮(zhèn)小城鎮(zhèn)建設總體規(guī)劃》，規(guī)劃面積2.8平方公里。規(guī)劃了“一縱兩橫”的骨干道路框架及商貿(mào)區(qū)、居住區(qū)、文教區(qū)、行政辦公區(qū)等功能分區(qū)，并嚴格按照“規(guī)劃一張圖，審批一支筆，建設一盤棋，管理一條龍”的思路，注重維護規(guī)劃的嚴肅性，不隨意變更規(guī)劃。
（二）強化基礎建設。隨著城鎮(zhèn)人口的集聚、城鎮(zhèn)商貿(mào)業(yè)的逐步繁榮和招商引資的推進，茅市鎮(zhèn)大力推進了基礎設施條件建設。近年來，共投入180萬元，硬化街道5公里；投資135萬元改造了下水道；休閑廣場一期投資8.7萬元，投入33.4萬元購買環(huán)衛(wèi)車2臺、垃圾車25輛、果皮箱100個，建設垃圾場2處，新增街區(qū)路燈30盞。
（三）強化綜合管理。把城鎮(zhèn)管理作為一項重要工作任務來抓。深入開展文明城鎮(zhèn)創(chuàng)建活動，出臺了《城鎮(zhèn)綜合管理暫行辦法》，與經(jīng)營戶簽訂了《文明經(jīng)商公約》和《門前三包責任書》，同時，成立專抓領導班子，由一名班子成員牽頭，安排6名脫產(chǎn)干部，組建專門的城管隊伍，配置了巡邏車，專門負責城鎮(zhèn)管理，鎮(zhèn)容環(huán)境明顯好轉(zhuǎn)。
（四）強化產(chǎn)業(yè)支撐。城鎮(zhèn)基礎設施建設促進產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，產(chǎn)業(yè)持續(xù)發(fā)展有力支撐城鎮(zhèn)建設。一方面，城鎮(zhèn)發(fā)展促進了大企業(yè)、大項目落戶。另一方面，隨著城鎮(zhèn)規(guī)模的不斷擴大，手工制作、商貿(mào)流通進一步向城鎮(zhèn)聚集。茅市鎮(zhèn)從事第二產(chǎn)業(yè)的人數(shù)近1500人，從事第三產(chǎn)業(yè)的人數(shù)約1800人。趕集每天能吸引近萬人。
三、茅市鎮(zhèn)小城鎮(zhèn)建設存在的問題
盡管茅市的小城鎮(zhèn)建設取得了不錯的成績，但是也還存在如下突出問題或瓶頸亟待解決。
從宏觀來看，政策缺乏推動力。一是土地政策不活。嚴格實施保護耕地、基本農(nóng)田政策，一些投資商在鄉(xiāng)鎮(zhèn)投資建廠，難以取得土地所有權(quán)，影響企業(yè)的經(jīng)營。二是政府投入不足。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)本身財力有限，僅有的財政收入都可能用于發(fā)工資去了，投入到城鎮(zhèn)建設資金很少，基礎設施建設投入只能逐年消化，大部分建設資金來自社會投資，造成小城鎮(zhèn)建設帶有很大的自發(fā)性、隨意性，嚴重制約了城鎮(zhèn)建設的發(fā)展速度。三是規(guī)劃執(zhí)行不力。茅市鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)規(guī)劃是10年前制定的，現(xiàn)在已經(jīng)嚴重滯后，與城鎮(zhèn)的發(fā)展不配套。規(guī)劃修編標準不高，無詳規(guī)和專業(yè)規(guī)劃，而且規(guī)劃約束力偏弱。四是管理水平不高。建設管理機構(gòu)不全、人手不夠、業(yè)務不強。鎮(zhèn)建管所總共8人，在崗3人，都不具備城鎮(zhèn)建設的專業(yè)知識，對亂停、亂擺、亂搭、亂建、站道經(jīng)營等行為，只能教育勸導，工作難度很大。
從微觀來看，現(xiàn)狀缺乏聚集力。一是公共服務差。小城鎮(zhèn)品位差、生活條件差、發(fā)展機會小，大量農(nóng)村勞動力還是愿意流向沿海發(fā)達地區(qū)。經(jīng)濟條件稍微好點的，買房安家首先考慮的是縣城以上的城市，小城鎮(zhèn)吸引力太小。二是置業(yè)成本高。城鎮(zhèn)建房成本相對農(nóng)村建房較高，一些收費名不副實，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)離市區(qū)遠，監(jiān)管服務難以到位。這些情況使得村民搬到鎮(zhèn)里的成本較高，影響了搬遷的積極性。三是生活壓力大。自給自足的農(nóng)村生活遠比什么都要買的城鎮(zhèn)生活成本低。調(diào)查中，城鎮(zhèn)居民對比兩種生活成本，普遍反映在城鎮(zhèn)再節(jié)約每個月也要比在農(nóng)村多支出400-500元左右。四是保障能力弱。農(nóng)民到城鎮(zhèn)就業(yè)、創(chuàng)業(yè)的優(yōu)惠政策不夠；由于農(nóng)村和城鎮(zhèn)的養(yǎng)老、醫(yī)療等社會保障政策不同，農(nóng)民進入城鎮(zhèn)后，難以享受到城鎮(zhèn)同等政策。
從支撐來看，產(chǎn)業(yè)缺乏拉動力。茅市鎮(zhèn)工業(yè)基礎薄弱、科技創(chuàng)新能力低、產(chǎn)業(yè)鏈條短、工業(yè)用地偏少，市場經(jīng)濟發(fā)展空間受到制約，缺乏特色工業(yè)或農(nóng)業(yè)主導產(chǎn)業(yè)，工業(yè)所占的比重微乎其微。除了傳統(tǒng)水稻、生豬養(yǎng)殖業(yè)外，幾乎沒有工業(yè)企業(yè)支撐，導致城鎮(zhèn)建設乏力。
四、加快小城鎮(zhèn)建設的對策與建議
針對調(diào)研情況和存在的問題，特提出如下對策和建議：
（一）突出規(guī)劃謀鎮(zhèn)，以科學的規(guī)劃引導、規(guī)范小城鎮(zhèn)建設。規(guī)劃修編必須抓緊，要突出規(guī)劃的“龍頭”地位，認真搞好小城鎮(zhèn)規(guī)劃的編制和論證，使規(guī)劃做到高起點、高水平、高質(zhì)量。一要注重規(guī)劃的前瞻性。既要借鑒先進經(jīng)驗，把握發(fā)展趨勢，又要立足自身實際，站得高一點，看得遠一點，把握好一點，防止今天的規(guī)劃成為明天發(fā)展的障礙。二要注重規(guī)劃的科學性。充分體現(xiàn)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)的思想，定位要準確，特色要鮮明，分區(qū)要清楚，綜合引導鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向小城鎮(zhèn)工業(yè)區(qū)集中，農(nóng)村人口逐步向小城鎮(zhèn)集中，農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)園區(qū)集中。三要注重規(guī)劃的嚴肅性。嚴格按照“規(guī)劃一張圖，審批一支筆，建設一盤棋，管理一條龍”的思路，不隨意變更規(guī)劃。
（二）突出創(chuàng)新立鎮(zhèn)，以科學發(fā)展觀為指導，推進小城鎮(zhèn)建設。城鎮(zhèn)化過程是推進人口聚居、經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)、文化教育、生態(tài)環(huán)境、基礎設施、政府服務等全面協(xié)調(diào)發(fā)展的過程。一要壯大小城鎮(zhèn)建設規(guī)模。根據(jù)目前小城鎮(zhèn)多、發(fā)展不足的現(xiàn)狀，應該進一步規(guī)劃城鎮(zhèn)布局，使城鎮(zhèn)適度集中，并選擇一批傳統(tǒng)中心鎮(zhèn)、資源特色鎮(zhèn)、區(qū)位優(yōu)越鎮(zhèn)，突出重點，以點帶面，率先發(fā)展。以這些輻射帶動能力強的城鎮(zhèn)的發(fā)展，促進其它城鎮(zhèn)的發(fā)展。二要加大小城鎮(zhèn)建設投入。提升小城鎮(zhèn)承載能力，以繁榮的文化教育、文明的時代風尚引領小城鎮(zhèn)建設。通過加強公共文化設施建設，為小城鎮(zhèn)文化教育打造載體、提供場所、拓展空間，把小城鎮(zhèn)建設成為傳播現(xiàn)代文明、帶動農(nóng)村文化發(fā)展、促進農(nóng)村精神文明建設的重要節(jié)點。三要提升小城鎮(zhèn)建設品位。要堅持從實際出發(fā)、因地制宜，保持鄉(xiāng)土建筑的地方特色，保存街巷空間的歷史記憶，努力營造小城鎮(zhèn)特色，使小城鎮(zhèn)建設多一份遺產(chǎn)，少一份遺憾。
（三）突出產(chǎn)業(yè)強鎮(zhèn)，以農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、農(nóng)村工業(yè)化帶動小城鎮(zhèn)建設。產(chǎn)業(yè)支撐是小城鎮(zhèn)建設的靈魂。產(chǎn)業(yè)發(fā)展要立足自身的區(qū)位優(yōu)勢、資源優(yōu)勢、產(chǎn)品優(yōu)勢，使小城鎮(zhèn)成為農(nóng)民與市場最基礎的聯(lián)系點，農(nóng)村經(jīng)濟最具活力的增長點，城鄉(xiāng)經(jīng)濟的最佳結(jié)合點。一要培育主導產(chǎn)業(yè)。找準切入點，抓住優(yōu)勢資源和優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)重點培育。茅市鎮(zhèn)要盡快將工業(yè)小區(qū)的設想付諸實現(xiàn)，不要因為《總規(guī)》束縛手腳，留下遺憾。二要推動全民創(chuàng)業(yè)。按照現(xiàn)有基礎和各自特色，建議縣市統(tǒng)一制定促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展扶持政策，營造寬松環(huán)境，實行能人帶動，大力招商引資，引導民營企業(yè)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化“龍頭企業(yè)”向小城鎮(zhèn)工業(yè)小區(qū)集中。三要做活第三產(chǎn)業(yè)。做強鄉(xiāng)鎮(zhèn)商貿(mào)、物流業(yè)，搞活鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化、娛樂業(yè)，提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)的聚集能力。
（四）突出功能旺鎮(zhèn)，以完善的基礎設施、配套的公共服務促進小城鎮(zhèn)建設。小城鎮(zhèn)要有所發(fā)展，必須要有較強的承載能力和較好的公共服務。一要大力改善基礎設施。加快建設和改造小城鎮(zhèn)道路、供排水、電力、通訊、污水和垃圾處理等基礎設施。主要要解決資金來源，盡快到位項目資金，加快項目進度。二要大力強化城鎮(zhèn)管理。小城鎮(zhèn)要“三分建七分管”，如果管理不到位，建設越多，亂得越多，發(fā)展越快，亂得越快。要整治好臟亂差，搞好凈化、綠化、亮化、美化，做到商鋪歸店、農(nóng)貿(mào)歸市、攤點歸區(qū)、廣告歸欄、車輛歸站、垃圾歸場。使小城鎮(zhèn)真正變成小城市，不成為“大農(nóng)村”。三要大力提升通行能力。隨著交通基礎條件的逐步改善，鄉(xiāng)鎮(zhèn)應該采取“政府引導、社會參與”模式，開通城鎮(zhèn)到鄉(xiāng)村的班車；有條件的地方，增加班車的班次，方便城鄉(xiāng)居民出行。
關鍵詞：銀行業(yè)；支持；小城鎮(zhèn)；問題；建議
一、加快小城鎮(zhèn)建設的動因分析
1.加快小城鎮(zhèn)建設，是推進“四化”同步發(fā)展的內(nèi)在要求
統(tǒng)籌城鄉(xiāng)同步協(xié)調(diào)，推進工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化“四化”發(fā)展，其本質(zhì)是在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程中處理好工農(nóng)關系、城鄉(xiāng)關系，縮小工農(nóng)差距、城鄉(xiāng)差距；核心是建立健全以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的長效機制，讓農(nóng)民平等參與工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程，公平分享工業(yè)化、城鎮(zhèn)化成果；目標是工業(yè)化、信息化和城鎮(zhèn)化帶動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化支撐工業(yè)化和城鎮(zhèn)化，“四化”互促共進，形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化新格局。
2.加快小城鎮(zhèn)建設，是實現(xiàn)縣域經(jīng)濟跨越發(fā)展的突破口
發(fā)達地區(qū)經(jīng)驗證明：城鎮(zhèn)強，則縣域強；縣域強，則市域強。從我國實際情況看，縣域經(jīng)濟不發(fā)達，經(jīng)濟總量小、實力弱、水平低、發(fā)展滯后，小城鎮(zhèn)欠發(fā)達是重要原因之一。一方面，加快小城鎮(zhèn)建設，可以促進農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移，有效擴大內(nèi)需，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，為縣域經(jīng)濟發(fā)展提供強大動力；另一方面，加快小城鎮(zhèn)建設，不僅能推動以教育、醫(yī)療、社會保障、就業(yè)等為主要內(nèi)容的公共服務的發(fā)展，也能推動商貿(mào)、旅游、餐飲等消費型服務業(yè)和金融保險、物流等生產(chǎn)型服務業(yè)的發(fā)展，進而優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。
3.加快小城鎮(zhèn)建設，是完善新型城鎮(zhèn)化體系的重要環(huán)節(jié)
小城鎮(zhèn)位于城市之尾，農(nóng)村之首，是城鎮(zhèn)體系的基礎，是連接城鄉(xiāng)的橋梁與紐帶，是農(nóng)村的區(qū)域性中心。在包括中心城市、縣城、小城鎮(zhèn)和新型農(nóng)村社區(qū)四個層級的新型城鎮(zhèn)化體系中，發(fā)展小城鎮(zhèn)投資費用低、勞動力價格便宜、居住舒適，見效也比較快。加快小城鎮(zhèn)建設，對推進新型城鎮(zhèn)化進程、提高新型城鎮(zhèn)化水平，起著關鍵性作用。
二、銀行支持小城鎮(zhèn)建設存在的問題及成因
1.存在的問題
（1）銀行業(yè)信貸支持乏力。小城鎮(zhèn)建設長期存在投入不足的問題，投資結(jié)構(gòu)也不夠合理。在全國在城市建設中，政策、資源要素向大城市過度傾斜，財政收入和轉(zhuǎn)移支付以及銀行信貸資金越到基層越呈遞減趨勢。
（2）銀行組織體系不健全。近年來，監(jiān)管部門大力推動銀行業(yè)金融機構(gòu)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設立網(wǎng)點。但網(wǎng)點類型主要是農(nóng)村信用社、郵儲銀行、農(nóng)業(yè)銀行和村鎮(zhèn)銀行。村鎮(zhèn)銀行大都設在縣城，大型國有商業(yè)銀行及股份制商業(yè)銀行營業(yè)網(wǎng)點較少。
（3）金融服務及產(chǎn)品缺乏。目前，我國欠發(fā)達地區(qū)小城鎮(zhèn)的金融機構(gòu)網(wǎng)點只開辦傳統(tǒng)的存款、貸款和一般匯兌等業(yè)務，新興的中間業(yè)務、代繳、基金業(yè)務等尚未在小城鎮(zhèn)普及。在信貸產(chǎn)品上，除農(nóng)村信用社農(nóng)戶小額信用貸款、農(nóng)行的小額惠農(nóng)貸款、村鎮(zhèn)銀行少數(shù)抵押擔保小額貸款外，適合小城鎮(zhèn)化建設信貸產(chǎn)品缺乏，加劇了小城鎮(zhèn)建設融資難題。
（4）金融服務設施不完善。近年來，銀行業(yè)金融機構(gòu)加大鄉(xiāng)鎮(zhèn)ATM機、POS機和轉(zhuǎn)賬電話等便民金融服務設施建設，但在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)覆蓋不均衡。目前，人民銀行的大、小額支付系統(tǒng)也尚未完全覆蓋到縣域及以下的銀行業(yè)金融機構(gòu)網(wǎng)點，農(nóng)民結(jié)算難問題依然存在。
2.成因分析
（1）承貸主體缺乏。農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設以城鎮(zhèn)基礎設施和公共事業(yè)建設為主，承辦單位主要是地方政府的有關主管部門，這些部門一般不具備貸款資格和不符合貸款條件。即使是以地方政府融資平臺方式進行融資，由于缺少足夠的財力擔保而存在較大的風險，銀行也不愿放貸。
（2）放貸權(quán)限上收。銀行出于風險控制和投資回報的考慮，提高了對縣級支行的貸款授權(quán)門檻，資金上劃、權(quán)限上收。國有銀行縣級支行沒有放貸權(quán)；即便是服務農(nóng)村主力軍的農(nóng)村信用社縣聯(lián)社，將基層信用社貸款審批權(quán)上收，造成基層信用社無“權(quán)”可用，而且貸款審批環(huán)節(jié)多，效率低。
（3）激勵機制缺陷。雖然國家已把小城鎮(zhèn)建設作為解決“三農(nóng)”問題、擴大就業(yè)、實現(xiàn)農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移、拉動國內(nèi)需求的戰(zhàn)略舉措，但目前還沒有出臺銀行支持小城鎮(zhèn)建設的貸款優(yōu)惠政策，也缺乏對銀行業(yè)金融機構(gòu)開拓小城鎮(zhèn)信貸市場的激勵機制，加之鄉(xiāng)鎮(zhèn)信用環(huán)境較差，特別是許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府過去拖欠當?shù)亟鹑跈C構(gòu)較多貸款，至今無法歸還，形成呆賬，導致銀行業(yè)金融機構(gòu)缺乏支持小城鎮(zhèn)建設的主動性和積極性。
三、銀行業(yè)支持小城鎮(zhèn)建設的路徑
1.建立金融服務體系
大型國有商業(yè)銀行、郵政儲蓄銀行、農(nóng)村中小金融機構(gòu)要將服務重心下層，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)網(wǎng)點覆蓋率。同時，積極引入村鎮(zhèn)銀行、小額貸款公司、農(nóng)村資金互助社等微小農(nóng)村金融組織，推動保險公司、信托投資公司等在鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展業(yè)務，形成政策性銀行、商業(yè)性銀行、農(nóng)村微小金融組織等多層次的鄉(xiāng)鎮(zhèn)金融服務體系。
2.拓寬信貸投放領域
一是銀行業(yè)要嚴格落實銀監(jiān)會《關于做好2013年農(nóng)村金融服務工作的通知》，在有效防范風險的前提下，積極創(chuàng)新完善小城鎮(zhèn)建設金融服務功能，創(chuàng)新小城鎮(zhèn)系列信貸產(chǎn)品，設計符合小城鎮(zhèn)建設的金融服務產(chǎn)品。二是政策性銀行業(yè)金融機構(gòu)發(fā)揮先導作用，先期介入社會性、公益性強、建設周期長、沉淀成本高的基礎設施建設項目和產(chǎn)業(yè)開發(fā)。三是商業(yè)銀行加大對小城鎮(zhèn)道路、供排水、電力等公共服務設施建設項目的信貸支持力度以及現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、特色產(chǎn)業(yè)和新農(nóng)村建設等支持。四是擴大基層網(wǎng)點信貸權(quán)限，減少審批環(huán)節(jié)，簡化審批流程。
3.強化政策扶持力度
一是完善財政支持政策。財政資金可以向小城鎮(zhèn)傾斜，在注重抓好水、電、路及通訊、市場等基礎設施建設的同時，增加與農(nóng)民利益有密切聯(lián)系的、有巨大消費空間的項目，以此吸納民間投資與吸引外資。此外，提高中央和省級財政在公用設施建設中的投入比例，擴大重點中心鎮(zhèn)財政留成的范圍和比例，增強小城鎮(zhèn)支付能力。二是完善產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策。出臺政策促進曉城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)集聚，依托各地自然稟賦，加快小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品結(jié)構(gòu)調(diào)整的步伐，扶持特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展。三是完善土地支持政策。優(yōu)先保證重點小城鎮(zhèn)建設用地，推進小城鎮(zhèn)建設用地有償使用，廣泛推行小城鎮(zhèn)建設用地的招標、拍賣、掛牌出讓，鼓勵集體經(jīng)濟組織采取土地使用權(quán)入股、聯(lián)營等方式與其他單位、個人共同參與小城鎮(zhèn)開發(fā)。
4.完善正向激勵機制
一是出臺財稅激勵措施。對小城鎮(zhèn)建設中的商業(yè)信貸出臺補償政策，如專項貸款貼息政策、專項貸款稅收減讓政策等，鼓勵和引導銀行業(yè)金融機構(gòu)加大信貸投入。二是規(guī)范政府投融資平臺發(fā)展。嚴格按照國家有關通知的要求，做實融資平臺資本金，健全擔保制度，降低風險。三是優(yōu)化信用環(huán)境。加快推進小城鎮(zhèn)信用環(huán)境建設，形成誠實守信的良好氛圍。四是完善戶籍和社會保障制度。進一步放寬戶口準入條件，在現(xiàn)行國家法律法規(guī)、政策允許的范圍內(nèi)和原有放寬戶口遷移的基礎上，實行以合法固定住所、穩(wěn)定的職業(yè)或生活來源為基本條件的戶口遷移制度，推動農(nóng)村剩余勞動力向小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。
參考文獻
[1]馬六一，盧勇智.加快小城鎮(zhèn)建設需要金融大力支持[N].金融時報，2012-11-19.
關鍵詞：規(guī)劃；城鎮(zhèn)；建設
加快小城鎮(zhèn)建設，造就縣鄉(xiāng)經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的新型城鎮(zhèn)體系，是落實科學發(fā)展觀，推進城鎮(zhèn)化進程，帶動農(nóng)村經(jīng)濟和社會發(fā)展的重要戰(zhàn)略措施，這也是擺在我們面前的需要認真研究的重要課題之一。
一、基本情況
近幾年來，很多小城鎮(zhèn)十分重視小城鎮(zhèn)建設，通過科學規(guī)劃、突出重點、以點帶面、分類指導、整體推進措施，努力推進農(nóng)村城鎮(zhèn)化，增強小城鎮(zhèn)內(nèi)涵，提高小城鎮(zhèn)品位，塑造小城鎮(zhèn)特色，加快了構(gòu)筑農(nóng)村新型城鎮(zhèn)體系步伐。主要表現(xiàn)在四個方面：
（一）加強組織領導，加大了小城鎮(zhèn)建設工作力度。加快小城鎮(zhèn)建設是經(jīng)濟和社會發(fā)展的客觀要求，是調(diào)整鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式，實現(xiàn)經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的“突破口”。
（二）注重編制規(guī)劃，促進了小城鎮(zhèn)建設健康有序發(fā)展。小城鎮(zhèn)建設總體規(guī)劃，是建設小城鎮(zhèn)、經(jīng)營小城鎮(zhèn)、發(fā)展小城鎮(zhèn)的重要基礎。它既關系當前，更影響長遠。這個問題已越來越被各級領導所重視。
（三）因地制宜，開拓了小城鎮(zhèn)建設的新路子。各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）緊緊圍繞縣委、政府提出的“加快小城鎮(zhèn)建設，推進農(nóng)村城鎮(zhèn)化進程”的總體思路，結(jié)合各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）特點，廣開門路，各唱各的“拿手戲”。
（四）強化管理，營造了小城鎮(zhèn)發(fā)展的良好環(huán)境。在通過制定優(yōu)惠政策的同時，小城鎮(zhèn)的管理得到進一步加強，就建設管理情況看，主要呈現(xiàn)三個特點：一是完善了管理制度。分別制定了小城鎮(zhèn)規(guī)劃建設管理辦法、環(huán)境衛(wèi)生管理辦法等規(guī)范性文件，使小城鎮(zhèn)管理初步納入規(guī)范化軌道；二是加強了建設管理。本著合理布局，有序開發(fā)的原則，嚴格建設程序，從批地到設計、建設實行“一條龍”管理，高起點、高標準建設小城鎮(zhèn)。三是加強了環(huán)境治理。
二、存在的主要問題
從調(diào)查情況看，我縣在小城鎮(zhèn)建設方面取得了一些成績和經(jīng)驗，但在實際工作中還存在一些不容忽視的問題。主要有以下三點：
（一）認識上有差距。突出表現(xiàn)在：有些領導干部還沒有把小城鎮(zhèn)建設擺到應有的戰(zhàn)略位置，廣大干部群眾對小城鎮(zhèn)建設在促進農(nóng)村改革和發(fā)展中的重要作用認識不足。有的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）因缺資金等原因?qū)Ω愫眯〕擎?zhèn)建設存有畏難情緒，缺少發(fā)展新思路，造成工作被動；個別鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）關起門來搞建設，難以形成大開放、大發(fā)展的格局；有些鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）存在急功近利的短期行為，缺少長遠眼光，制約了小城鎮(zhèn)建設上檔次、上水平。
（二）政策落實不到位。近年來，隨著小城鎮(zhèn)建設進程的加快，上級相關部門也出臺了一些優(yōu)惠政策，如戶籍、土地使用、各種收費等，還沒有得到很好地落實。一是征用土地手續(xù)多，收費偏高。尤其是工業(yè)集中區(qū)因無工業(yè)用地指標，而致使投資者存在一定的后顧之憂，同時鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府所在地的房價和土地租金偏高使進鎮(zhèn)農(nóng)民望而卻步。二是社會保障體系不完善。近幾年來，轉(zhuǎn)移到小城鎮(zhèn)的農(nóng)村剩余勞動力人數(shù)呈迅速遞增的態(tài)勢，各項社會保障制度如住房、教育、社會保險等不配套，農(nóng)民進鎮(zhèn)有后顧之憂。
（三）融資渠道不暢。主要表現(xiàn)：一是縣鄉(xiāng)財政實行分稅體制政策，分灶吃飯、自籌平衡，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政普遍打得很緊，小城鎮(zhèn)建設資金很難列入預算。二是銀行對小城鎮(zhèn)建設貸款較少。三是從小城鎮(zhèn)建設中收取的土地出讓金、基礎設施配套費等用于小城鎮(zhèn)基礎設施配套建設還不夠。四是小城鎮(zhèn)建設經(jīng)營程度低。有關部門、企業(yè)和個人投資少，利用“外資”開發(fā)小城鎮(zhèn)的力度不大，民間資金潛力挖掘不夠。這些因素，導致小城鎮(zhèn)建設資金投入不足，制約了小城鎮(zhèn)的發(fā)展。
三、幾點想法
鑒于上述情況，個人認為要把建設小城鎮(zhèn)、經(jīng)營小城鎮(zhèn)，作為推進城鄉(xiāng)一體化進程，繁榮農(nóng)村經(jīng)濟的重要內(nèi)容，切實擺上重要位置，下大力氣抓緊抓好。
（一）進一步提高認識，切實把小城鎮(zhèn)建設擺上突出位置。發(fā)展小城鎮(zhèn)有利于促進人流、物流、信息流聚集，有利于轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動力，有利于輻射帶動周邊經(jīng)濟快速發(fā)展，縮小城鄉(xiāng)差距。建設小城鎮(zhèn)、發(fā)展小城鎮(zhèn)，經(jīng)營小城鎮(zhèn)已成為當前繁榮經(jīng)濟，促進發(fā)展的重要內(nèi)容。因此，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）領導干部要進一步解放思想，更新觀念，樹立超前意識、機遇意識、發(fā)展意識，切實把實施城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略放在農(nóng)村工作的突出位置來抓，實行領導責任制，把規(guī)劃、建設、管理好小城鎮(zhèn)列入任期責任目標，調(diào)動一切社會力量，全方位、多角度，參與小城鎮(zhèn)建設，切實加強對小城鎮(zhèn)建設的協(xié)調(diào)指導，形成齊抓共管的合力。
（二）科學規(guī)劃，夯實基礎。小城鎮(zhèn)建設總體規(guī)劃要立足現(xiàn)實，著眼長遠，堅持高標準規(guī)劃，高質(zhì)量建設，高水平管理，真正做到“規(guī)劃一張圖、審批一支筆、建設一盤棋、管理一條龍”。一是制定小城鎮(zhèn)建設規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃相結(jié)合。要以土地利用總體規(guī)劃為依據(jù)，抓緊對小城鎮(zhèn)總體規(guī)劃進行修訂和完善，合理確定小城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)模，以保證集約用地和保護耕地。二是搞好小城鎮(zhèn)建設與保護耕地和生態(tài)環(huán)境相結(jié)合。進一步改革完善城鎮(zhèn)用地制度，調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)，盤活土地存量，禁止土地閑置，在保護耕地和保障農(nóng)民合法權(quán)益的前提下，妥善解決建設用地。堅決防止環(huán)境污染，杜絕土地資源的浪費和生態(tài)環(huán)境的破壞。三是小城鎮(zhèn)建設的總體規(guī)劃與詳細規(guī)劃相結(jié)合。在總體規(guī)劃的基礎上，對工業(yè)集中區(qū)、住宅小區(qū)、主要街區(qū)、各類市場和各類公共基礎設施等，都要根據(jù)國家的有關規(guī)定和技術(shù)標準編制詳細規(guī)劃。在人民群眾承受能力允許的情況下，高標準高質(zhì)量配套建設，提高規(guī)模效益和聚集效應。
（三）廣辟投融資渠道，建立多元投資機制。堅持政府主導、市場化運作的原則，拓展小城鎮(zhèn)建設資金渠道。一是小城鎮(zhèn)建設市場化。要改革小城鎮(zhèn)建設方式，由建設小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)向經(jīng)營小城鎮(zhèn)。按照“誰投資，誰受益”的原則，積極探索把公用基礎設施建設推向市場的融資路子。二是要實行財政、金融扶持政策?？h、鄉(xiāng)兩級財政、金融部門要加大力度，每年投入一定的資金引導、支持小城鎮(zhèn)建設。三是擴大開放，加大招商引資力度，利用“外資”開發(fā)建設小城鎮(zhèn)，構(gòu)筑開放式的投資主體多元化、多層次新格局。
（四）進一步加大管理力度，優(yōu)化發(fā)展環(huán)境。要理順體制，建立健全鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）建設管理機構(gòu)，明確管理職責，強化對農(nóng)村建筑市場和施工隊伍的管理和監(jiān)督檢查。要加強小城鎮(zhèn)內(nèi)部的綜合治理，優(yōu)化內(nèi)部環(huán)境；制止“亂攤派、亂集資、亂收費、亂罰款”，營造寬松環(huán)境；加強社會治安綜合治理，營造平安環(huán)境；加強美化、綠化和公共衛(wèi)生管理，打破“一條街，兩行樹”的舊格局，營造優(yōu)美的自然環(huán)境；加強文化建設，突出文化特色，營造良好的人文環(huán)境。
結(jié)語
規(guī)劃問題是小城鎮(zhèn)建設中的重要問題，黨的以來，通過農(nóng)村改革，加快了農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的步伐，走上了城市和農(nóng)村互相促進、共同發(fā)展的道路，小城鎮(zhèn)有了較快的發(fā)展，特別是沿海發(fā)達地區(qū)一座座面貌一新的小城鎮(zhèn)，不僅構(gòu)筑了農(nóng)村工業(yè)化的基石，而且開辟了農(nóng)村城鎮(zhèn)化的道路，為我國農(nóng)業(yè)和農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化展現(xiàn)出美好的前景和希望。
參考文獻：
[1] 宣傳中.加快小城鎮(zhèn)改革發(fā)展 推進城鎮(zhèn)化進程[J].紹興文理學院學報.2000（02）
需要重視的問題
從全國過去的發(fā)展情況來看，小城鎮(zhèn)建設引發(fā)的問題主要表現(xiàn)為自然風險、經(jīng)濟風險、社會風險三個方面。
自然風險是指小城鎮(zhèn)建設導致農(nóng)村地區(qū)環(huán)境質(zhì)量下降，生態(tài)自然力日趨匱乏。隨著小城鎮(zhèn)經(jīng)濟的快速發(fā)展，不少地區(qū)尤其是落后地區(qū)降低了引進產(chǎn)業(yè)的環(huán)保門檻，而一些大中城市為擺脫環(huán)境污染造成的困境，將其某些污染嚴重和難以治理的企業(yè)或部分產(chǎn)品的生產(chǎn)，遷移到鄰近的小城鎮(zhèn)，導致小城鎮(zhèn)主導產(chǎn)業(yè)“三高”比例普遍偏高。另一方面，城鎮(zhèn)化帶來的人口聚集會引起有機物生態(tài)循環(huán)系統(tǒng)改變，破壞生態(tài)系統(tǒng)原有的內(nèi)在循環(huán)平衡機制。上述問題的實質(zhì)是將小城鎮(zhèn)建設視為“單打一”的發(fā)展模式，只重經(jīng)濟指標，不重社會、環(huán)境效益，只重物質(zhì)增量，不重系統(tǒng)和諧。從長期看，環(huán)境質(zhì)量的惡化和自然力的衰微，必將制約小城鎮(zhèn)長期的可持續(xù)健康發(fā)展。
經(jīng)濟風險是指小城鎮(zhèn)建設導致農(nóng)業(yè)衰退風險進一步加大。一般認為，小城鎮(zhèn)建設過程是城鄉(xiāng)資源的融合過程，但這種融合并非資源的對等流動。由于在城鎮(zhèn)建設過程中城鎮(zhèn)效益顯著高于鄉(xiāng)村，推動著農(nóng)村優(yōu)秀勞動力、資金等資源向城鎮(zhèn)聚集，土地資源向非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領域配置。雖然，從要素的產(chǎn)出效益來看，農(nóng)村資源向城鎮(zhèn)聚集可視為是一種資源的優(yōu)化配置，客觀上會帶動農(nóng)村經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，但是，片面地促使農(nóng)村資源向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，將會帶來農(nóng)業(yè)衰退的不良后果，甚至進一步擴大城鄉(xiāng)差距，動搖農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的基礎地位。因此，必須重視如何使發(fā)展小城鎮(zhèn)的努力對解決三農(nóng)問題作出預期的貢獻。
社會風險是指入鎮(zhèn)農(nóng)民在獲得全新的改變自身生存方式的機會的同時，其利益或風險也面臨著諸多不確定性。小城鎮(zhèn)的發(fā)展，客觀上使得部分脫離農(nóng)業(yè)部門、失去農(nóng)業(yè)收入來源的入鎮(zhèn)農(nóng)民在身份變換的同時，也面臨著能否順利實現(xiàn)職業(yè)能力與就業(yè)崗位的轉(zhuǎn)換，能否順利實現(xiàn)穩(wěn)定收入或無差別社會保障的現(xiàn)實風險。另一方面，在小城鎮(zhèn)開發(fā)過程中，地方政府和投資企業(yè)時常表現(xiàn)出短期利益偏好，客觀上影響了當?shù)剞r(nóng)民的生產(chǎn)與生活利益。這些問題必須得到有效控制，否則會擴大城鄉(xiāng)之間的貧富差距，有違小城鎮(zhèn)建設的初衷。
政策選擇的重點
小城鎮(zhèn)能否實現(xiàn)健康發(fā)展，關鍵在于在新的發(fā)展背景下，能否促進社會生產(chǎn)關系、人與自然生態(tài)關系的優(yōu)化和諧，即能否處理好不同發(fā)展主體之間、小城鎮(zhèn)發(fā)展中多元目標之間的協(xié)調(diào)統(tǒng)籌問題，在于能否妥善處理好小城鎮(zhèn)發(fā)展必然觸及的自然、經(jīng)濟和社會風險的化解問題，其實質(zhì)是在實現(xiàn)小城鎮(zhèn)可持續(xù)全面發(fā)展的同時，最大限度地降低小城鎮(zhèn)建設引發(fā)的一系列社會成本問題。針對我省實際，小城鎮(zhèn)建設必須堅持科學發(fā)展觀的基本要求，既要精心設計、統(tǒng)籌規(guī)劃、適度超前，又要遵循城鎮(zhèn)發(fā)展的漸近性規(guī)律，注重發(fā)展規(guī)劃與各地社會、經(jīng)濟、文化不同發(fā)展階段的適配性；要體現(xiàn)優(yōu)先開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)、禁止開發(fā)的區(qū)分原則；要強調(diào)經(jīng)濟規(guī)律、市場規(guī)律、自然生態(tài)規(guī)律和社會和諧進步在小城鎮(zhèn)建設中的有機統(tǒng)一，協(xié)調(diào)有序、和諧自然地推進小城鎮(zhèn)綜合改革建設。
一、定位規(guī)劃必須清晰而有特色，鼓勵富有特色與差異化發(fā)展思路。
小城鎮(zhèn)建設要在強調(diào)遵循一般性規(guī)律和要求的同時，綜合考慮發(fā)展基礎、發(fā)展條件的多樣性及多因素之間的復雜關聯(lián)，在發(fā)展目標和實現(xiàn)路徑上，應根據(jù)本地的經(jīng)濟區(qū)位條件，立足當?shù)刭Y源稟賦特征與優(yōu)勢，因地制宜，科學規(guī)劃。為此，各地小城鎮(zhèn)建設的定位規(guī)劃必須清晰，即應立足當?shù)刭Y源稟賦特征與優(yōu)勢，體現(xiàn)特色經(jīng)濟、產(chǎn)業(yè)支柱和生態(tài)文明相統(tǒng)一的原則，探索以特色經(jīng)濟與生態(tài)文明建設構(gòu)建產(chǎn)業(yè)支柱，以產(chǎn)業(yè)支柱推進城鄉(xiāng)一體的能夠凸顯特色與差異化小城鎮(zhèn)建設模式，切忌“千鎮(zhèn)一面”的發(fā)展評價取向。
從我省這一輪試點的21個鄉(xiāng)鎮(zhèn)情況來看，發(fā)展基礎、資源條件迥異，宜工、宜農(nóng)、宜商、宜游各有天時地利。因此，在建設思路上，可以“八仙過海，各顯神通”。在規(guī)劃起點和建設速度上，提倡縱向的適度超前。對經(jīng)濟實力較為厚實并已具備較強工業(yè)基礎的試點小城鎮(zhèn)，以整合、打造優(yōu)勢區(qū)域產(chǎn)業(yè)集群和生態(tài)化改造為主。對具備較好地理條件和商業(yè)基礎的試點小城鎮(zhèn)，可以考慮建設為連接城鄉(xiāng)的商品流通集散中心，重點發(fā)展流通與商貿(mào)。對于工業(yè)經(jīng)濟基礎較為薄弱，又不具備明顯的交通、人力與資源優(yōu)勢的試點地區(qū)，應優(yōu)先考慮促進當?shù)靥厣r(nóng)林業(yè)的規(guī)模化經(jīng)營與生態(tài)化經(jīng)營。
二、以項目帶動為基石，以產(chǎn)業(yè)支撐為關鍵，推進小城鎮(zhèn)建設。
小城鎮(zhèn)建設應在項目帶動、產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基礎上進行基礎設施建設，要遵循經(jīng)濟自然演進規(guī)律和城鄉(xiāng)一體化的內(nèi)在發(fā)展規(guī)律。小城鎮(zhèn)建設中項目引入和產(chǎn)業(yè)定位必須科學和慎重，必須考慮有助于在適度高起點、高標準前提下提升小城鎮(zhèn)核心競爭力，有助于解決部分農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資源的有效轉(zhuǎn)移問題，有助于從更高的層面優(yōu)化資源配置和產(chǎn)業(yè)布局，有助于小城鎮(zhèn)人與社會、經(jīng)濟、自然長期穩(wěn)定發(fā)展。要從省級行政層面審視試點小城鎮(zhèn)重點建設項目和產(chǎn)業(yè)布局的合理性，重點是從全局角度評估各試點城鎮(zhèn)項目和產(chǎn)業(yè)安排可能存在的重復建設傾向或布局不合理。
三、試行“三集中”小城鎮(zhèn)建設模式，努力實現(xiàn)小城鎮(zhèn)建設的規(guī)模經(jīng)濟與集約經(jīng)濟。
土地向規(guī)模經(jīng)營集中、居住向社區(qū)集中、工業(yè)向園區(qū)集中的“三集中”模式，是小城鎮(zhèn)建設中工業(yè)、農(nóng)業(yè)、社會事業(yè)高效有序發(fā)展的必由之路。為此，要加快推進小城鎮(zhèn)建設制度創(chuàng)新和改革步伐，尤其要放松戶籍限制，加快廉租房建設，探索農(nóng)民“集中居住”的社會管理體制創(chuàng)新。另一方面，通過改革土地制度，探索土地融資新模式，發(fā)行小城鎮(zhèn)建設債券，解決“三集中”小城鎮(zhèn)發(fā)展模式的資金約束問題。
四、堅持利益兼容，積極幫扶，真正實現(xiàn)小城鎮(zhèn)與中心城市的良性互動發(fā)展。
首先要從戰(zhàn)略高度處理好小城鎮(zhèn)與中心城市利益兼容下的共同發(fā)展問題。從政策上要明確對小城鎮(zhèn)建設的財政扶持，尤其是對經(jīng)濟基礎較為薄弱的試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)，在廣開投融資渠道的同時，充分發(fā)揮中心城市在資金、管理、規(guī)劃和社會資源整合方面的經(jīng)驗和優(yōu)勢，予以幫扶。要鼓勵中心城市的優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)向試點小城鎮(zhèn)擴張和滲透，嚴格限制落后、淘汰型產(chǎn)業(yè)或設施向試點城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。要在城鎮(zhèn)規(guī)劃布局、生產(chǎn)與生活建設項目選擇、項目推進過程和實施效果評價環(huán)節(jié)，切實考察試點地區(qū)小城鎮(zhèn)綜合改革建設對當?shù)厣鐣裆拈L期福利效應。
五、堅持社會發(fā)展指標優(yōu)于經(jīng)濟發(fā)展指標。
從短期補償和長期融入兩方面積極化解城鎮(zhèn)化中的社會矛盾，切實處理好入鎮(zhèn)農(nóng)民的身份置換與職業(yè)、社會保障的同步轉(zhuǎn)換問題，并通過促進優(yōu)質(zhì)教育，從根本上解決入鎮(zhèn)農(nóng)民后代在城鎮(zhèn)環(huán)境下的永續(xù)發(fā)展問題，使小城鎮(zhèn)建設切實成為改善當?shù)鼐用裼绕涫侨腈?zhèn)農(nóng)民生活水平的有效途徑。在切實依照政策對城鎮(zhèn)開發(fā)建設中失地農(nóng)民進行足額補償外，對入鎮(zhèn)農(nóng)民城鎮(zhèn)職業(yè)工作能力的訓練、社會保障項目的落實，應早于城鎮(zhèn)建設中對相關農(nóng)民生產(chǎn)生活方式的實際改變?？梢钥紤]由政府舉辦或政府補貼、社會機構(gòu)舉辦的方式，開展入鎮(zhèn)農(nóng)民職業(yè)技能培訓，這是短期內(nèi)的轉(zhuǎn)換目標。長期目標應當是解決入鎮(zhèn)農(nóng)民的“完全市民”待遇問題，這樣才能從長遠上解決小城鎮(zhèn)建設地區(qū)農(nóng)民入鎮(zhèn)的后顧之憂。應著力發(fā)展試點小城鎮(zhèn)衛(wèi)生事業(yè)，按人口規(guī)模，分層級加強試點城鎮(zhèn)醫(yī)療機構(gòu)建設。要以小城鎮(zhèn)綜合改革建設為契機，切實改善小城鎮(zhèn)地區(qū)相對落后的義務教育體系，通過對試點城鎮(zhèn)加大人力資本投資，從根本上解決入鎮(zhèn)農(nóng)民后代在城鎮(zhèn)環(huán)境下的永續(xù)發(fā)展問題。
六、妥善處理好小城鎮(zhèn)經(jīng)濟社會發(fā)展與自然力保護問題，嚴格控制小城鎮(zhèn)建設對生態(tài)環(huán)境和農(nóng)業(yè)安全的負面影響。
必須考慮區(qū)域的生態(tài)負荷極限，合理規(guī)劃和界定城鎮(zhèn)的人口與經(jīng)濟規(guī)模，設定必要的上限，對較多依賴本地自然資源的山區(qū)鄉(xiāng)村地區(qū)，以建設小型化城鎮(zhèn)為主。小城鎮(zhèn)建設規(guī)劃要加強耕地保護利用，注意合理用地、節(jié)約用地、保護耕地，適度提高城鎮(zhèn)存量土地的利用率，加強對新增用地的控制，做好資源開發(fā)和維護生態(tài)統(tǒng)籌規(guī)劃。加大生態(tài)環(huán)境保護力度，注重小城鎮(zhèn)建設中產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，提高產(chǎn)業(yè)技術(shù)水平，最大限度地降低粗放消耗型經(jīng)濟的比例。
七、在發(fā)展動力上，政府政策引導與市場機制主導相結(jié)合，協(xié)調(diào)、自然地推進小城鎮(zhèn)建設。
在我國，小城鎮(zhèn)是以行政建制鎮(zhèn)為表現(xiàn)形式的，政府在小城鎮(zhèn)建設的作用毋庸置疑。但是，另一方面，小城鎮(zhèn)作為資源、人口的一種配置途徑，其形成和發(fā)展必然遵循生產(chǎn)力發(fā)展的一般規(guī)律，應注意小城鎮(zhèn)建設中的政府行為過度問題，避免將小城鎮(zhèn)建設單純視為政府項目、政府工程，避免建設中不切實際的“”，避免政府大包大攬。倡導循序漸進，盡可能發(fā)揮市場的選擇機制，盡量減少不必要的建設指標、建設進度的行政性設置與考核，尤其是在涉及百姓投入的重大事項上，要充分考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民的實際承受能力。政府的基本工作應主要集中于規(guī)劃引導、政策制定、公共事務治理、生態(tài)保護、公共物品有效供給，發(fā)揮市場在項目資源、人口資源集聚、建設中的主導作用。
八、“軟”、“硬”結(jié)合，以“軟”促“硬”，“軟”建設先行。
小城鎮(zhèn)建設展現(xiàn)的是一個社會資源、人口資源的空間布局問題，是一個空間的硬件系統(tǒng)形成問題，但是，制約小城鎮(zhèn)健康有序發(fā)展的關鍵，是軟環(huán)境建設。從我省小城鎮(zhèn)建設的初衷和當前面臨的主要問題來看，軟環(huán)境建設的重點，不僅在于政策因素如何提升小城鎮(zhèn)生產(chǎn)力發(fā)展和對中心城市的社會經(jīng)濟的支持，更在于如何解決以生產(chǎn)關系為核心的社會關系以及城鎮(zhèn)上層建筑的良性和諧發(fā)展，相應地，對各級政府部門的小城鎮(zhèn)建設工作的考核應側(cè)重于軟要素的考察。各級政府部門應當把小城鎮(zhèn)建設重點放在提供能夠吸引優(yōu)質(zhì)人力和經(jīng)濟資源所必需的公共品服務上，尤其是通過軟要素建設，營造和維護公平、高效的區(qū)域市場環(huán)境。
