發(fā)布時間：2023-07-25 16:49:48
序言：寫作是分享個人見解和探索未知領域的橋梁，我們?yōu)槟x了8篇的公共危機管理概念樣本，期待這些樣本能夠為您提供豐富的參考和啟發(fā)，請盡情閱讀。
何謂公共危機管理呢？查閱相關文獻資料可見，國內關于公共危機管理的概念界定有很多。例如，張小明在其發(fā)表的《公共危機預警機制設計與指標體系構建》一文中提到：“所謂公共危機管理，是一種有組織、有計劃、持續(xù)動態(tài)的管理過程，政府針對潛在的或者當前的危機，在危機發(fā)展的不同階段采取一系列的控制行動，以期有效地預防、處理和消弭危機?！泵蠎c璐在其碩士畢業(yè)論文《政府公共危機管理研究——以大連“7•16”輸油管道爆炸事件的政府應對為例》中提出：“公共危機管理是政府及其他社會公共組織通過檢測、預警、應急處理、評估、恢復等措施，防止可能發(fā)生的危機，處理己經(jīng)發(fā)生的危機，以減少損失，甚至將危險轉化為機會，保護公民的人身和財產(chǎn)安全，維護社會和國家的安全的政府管理活動?！庇缮鲜龈拍罱缍ㄎ覀儾浑y看出：政府提高自身的公共危機管理能力是非常重要的，它可以為我們的和諧社會建設提供重要的條件以及保證。
2提高政府公共危機管理能力的具體措施
要提高政府的公共危機管理能力，應具體抓好以下工作。
1）完善公共危機應急預案系統(tǒng)。公共危機應急預案的制定是政府實施公共危機管理的重要基礎。據(jù)了解，截止到目前，我國所制定的公共危機應急預案僅有四十一項。這些預案看起來非常完備，但是在當前公共危機多元化發(fā)展的背景之下，我國的公共危機應急預案在細化方面卻仍顯不足。例如，我國在制定的公共危機應急預案中就缺乏對南方雪災這一公共危機的相關應急預案。事實上，我國所制定的很多公共危機應急預案更多的只是表現(xiàn)在形式上，雖然預案的內容很多，但是大多是一些空話、套話，缺乏實際可操作性，一旦真正的公共危機來臨往往并不能充分發(fā)揮其重要作用。筆者認為，政府必須要不斷完善公共危機應急預案。首先，要細化應對各種公共危機的專門預案，在內容上要盡可能的做到?jīng)]有漏洞；其次，要把公共危機應急預案做到層層落實。我國目前絕大多數(shù)的公共危機應急預案僅僅局限于自然災害、事故災難以及公共衛(wèi)生事件等方面。事實上，由于天災所造成的公共危機還是相對較少的，而許多公共危機往往是人為引發(fā)的。例如，2003年非典的爆發(fā)，其危害性是相對較小的。但為什么非典又會引發(fā)一場影響全國人民正常生產(chǎn)和生活的公共危機呢？對于此類問題，我們必須深刻地剖析其內在的社會原因，從而有針對性的制定出相關的應急預案。特別是對公共危機形成的誘因方面需要投以更多的關注，從而增強公共危機應急預案制定的針對性以及可操作性。
2）建立專門的公共危機管理機構。筆者認為，我國政府應該切實建立一個長期存在的、具有獨立行政地位的、全國統(tǒng)一的公共危機管理機構，這個機構的主要任務就是專門負責預防以及應對出現(xiàn)的各種公共危機。它的建立是非常必要的，可以有效改變現(xiàn)有的公共危機應對機構臨時建立的緊張狀況，并可以有效提升政府的公共危機管理能力。這個專門的公共危機管理機構的建立必須要充分保障其核心的領導地位，一旦發(fā)生公共危機各個部門必須要密切配合該機構積極應對相關的公共危機事件。為了讓這個專門的公共危機管理機構可以充分的發(fā)揮其管理效能，從中央到地方各級政府都應該建立相應的職能部門。比如，在中央可以建立一個專門的公共危機管理局，而在下級各地方政府也應該設立類似的公共危機管理機構，配合公共危機管理局進行相應的公共危機管理工作。除此之外，對于專門的公共危機管理機構的工作人員的選拔，政府也應該投以足夠的重視，一定要從政府機構中選拔一些專門的公共危機管理人才，這些工作人員必須要有足夠的公共危機應對經(jīng)驗。對于那些公共危機管理經(jīng)驗尚淺的工作人員一定要加強對其進行繼續(xù)教育和培訓，不斷提高其公共危機管理能力，最終不斷提高政府應對公共危機的管理能力。此外，這個專門的公共危機管理機構建立之后，還應該建立相應的制度以及公共危機管理程序，要做到有章可循，如此方能有效應對各種公共危機事件。
3）發(fā)揮媒體在危機管理中的作用。據(jù)權威部門統(tǒng)計，我國目前的公共危機事件已經(jīng)呈現(xiàn)出逐年遞增的狀態(tài)。公共危機事件的出現(xiàn)也在一定程度上影響了經(jīng)濟的快速發(fā)展以及社會的和諧穩(wěn)定?；诖朔N情況，筆者認為，政府必須要充分重視媒體在公共危機管理中的重要作用，在發(fā)生重大公共危機事件的時候政府必須要及時的與相關媒體進行主動的協(xié)調以及溝通，從而做到及時有效的向人民群眾傳播及時、準確的公共危機信息。除此之外，政府還應該通過相關的法律法規(guī)的制定來確保和約束我們的媒體在發(fā)生公共危機事件的時候可以高效的進行介入，幫助政府進行相關的危機處理。眾所周知，部分媒體存在一定的炒作性特征，它們往往會把相關的公共危機信息進行片面的傳播，甚至部分媒體還會惡意編造一些虛假的、不真實的信息來博取公眾對于該媒體的關注。這樣的做法對于政府有效管理公共危機事件是相當不利的，很可能會讓公共危機事件進一步惡化，變得一發(fā)而不可收拾?；诖朔N情況，政府對于各大媒體發(fā)出的言論必須要做出正確的引導，最好能以相應的法律為準繩，對媒體的言行進行規(guī)范，最終防止部分媒體發(fā)出不真實的言論。總而言之，政府既要與媒體進行很好的溝通和協(xié)調，又要對其言論進行有效的規(guī)范和制約。二者全力合作共同提高公共危機的管理能力。如果政府不重視媒體的重要作用，不能有效發(fā)揮媒體在公共危機管理中的重要作用，那么就很難對公共危機事件進行有效的管理。當前社會是一個信息社會，媒體在信息的傳遞中扮演著重要的作用。人民群眾獲取公共危機事件的信息也主要是從媒體獲得的，所以政府必須要做到及時的與各大媒體進行溝通和協(xié)調，并對其言行進行有效的規(guī)范。
關鍵詞：公共管理；公共危機；危機管理
一、公共危機管理的概念及特征
公共危機管理是指公共組織以政府為核心，通過現(xiàn)代風險和危機精神以及危機管理理念的指揮,依據(jù)法律原則采取公共危機管理法規(guī)、應對緊急事件處理方案，在社會各方組織和群眾的相互協(xié)調合作下，來對危機事件進行預測、預防、控制與處理，以達到避免、減輕、彌補公共危機的目的，從而保護公民的人身、財產(chǎn)安全以及國家安全。公共危機管理有三層含義。一是自然環(huán)境有著不可抗力、不可預知、不確定信息、極具挑戰(zhàn)性等因素下會出現(xiàn)各種公共危機不同程度的可能性。這是客觀存在的事實，應該正視這一方面的事務。二是以科學的態(tài)度和方法來研究公共危機，這是了解公共危機的前提條件。三是公共危機的處理不僅要靠政府與相關部門的主導，同時需要社會各階層人士有序參與、共同合作。公共危機管理呈現(xiàn)出七大特征。一是緊迫性。由于危機的發(fā)生往往是突發(fā)性的，而且時間很緊迫，急需處理，突然性使得社會面對極大的負面因素，難以有效采取應對措施。二是長期性。這類事件一旦發(fā)生，其通常并非偶然和孤立的，涉及自然和社會的因素很多，危機管理的時間較長。其三是不確定性，事前事后對危機事件的預測和判斷也往往是不確定的。其四是鏈條效應。通常危機會引起連鎖反應，“牽一發(fā)而動全身”，觸及到方方面面。其五是權變性。危機發(fā)生的誘因很多，對于發(fā)生過程中所表現(xiàn)的側重點也不盡相同。其六是心理約束性。一旦發(fā)生危機，人經(jīng)常表現(xiàn)出憂慮、恐慌、害怕等心理。這些心理狀態(tài)會約束人們對危機事件的認知和判斷能力。其七是博弈性。在危機面前，雙方都在一個相互博弈的動態(tài)過程中。
二、公共危機管理的必要性
1.維護社會穩(wěn)定與和諧。從社會的穩(wěn)定發(fā)展來看，重視危機管理，有利于社會穩(wěn)定和和諧發(fā)展。因此，必須從更高的審慎標準來看待危機事件，否則對社會穩(wěn)定和發(fā)展都是極其不利的。
2.防止出現(xiàn)系統(tǒng)性風險。當今公共關系是一個越來越緊密的整體，經(jīng)濟全球化使得各個國家相互影響、相互作用，關聯(lián)性愈加強烈，因此，更需要加強公共危機管理，提升危機意識，借鑒其他國家危機管理的案例，取其精華，以求達到減小危機的影響范圍與影響時間，更有效地預防社會發(fā)生系統(tǒng)性的風險。
三、公共危機的誘因
1.主觀原因。如果管理部門對社會公共環(huán)境缺乏一定的認知度、適應能力不夠，往往無法對危機的出現(xiàn)做出一個比較及時合理的解決方案。這是由于相關管理人員危機管理意識不夠，對社會所發(fā)生的重大事件的關注度不高，在管理上效率不高，導致出現(xiàn)了不必要的疏忽和脫節(jié)現(xiàn)象。
2.客觀原因。自然災害因素往往難以預料，有相對的復雜性和困難性。在物資匱乏的情況下會引起盲目和一定程度的恐慌，導致公共危機的暫時發(fā)生。例如，經(jīng)濟泡沫和間接性的通貨膨脹使居民購買力下降，出現(xiàn)暫時的市場低迷，公共危機管理底氣不足等現(xiàn)象。
四、公共危機管理模式創(chuàng)新
加強“全局化”觀念，對傳統(tǒng)公共危機管理的弊端進行有針對性地避免，架起“全局和局部、中央和地方接洽、整體和部分”的公共危機管理新模式。公共危機管理需要在統(tǒng)籌全局、宏觀決策的背景下，充分考慮危機可能發(fā)展的各種因素，注重借鑒公共危機事件所具有的波動性、范圍性、全球性。創(chuàng)新構造知識型、有需求的公共危機管理模式。由于相關部門公共管理系統(tǒng)至今存在部分漏洞，要有效改進其處理危機事件的效率和能力，就必須從不斷發(fā)展變化的環(huán)境中獲取知識，建立一個有知識和有需求的公共危機管理模式。當前情況下，公共危機管理依然是以有關部門為主導，多方面公眾共同有序參與、反饋配合的，但為了經(jīng)濟與公共管理事業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展、迎接美好未來，有關部門亟需順應時代的發(fā)展潮流，適時將網(wǎng)絡信息技術等新興事物更好地融入危機管理模式中，并且嘗試傾聽大眾的反饋與心聲，促進集民智、順民意的發(fā)展局面。
五、結語
通過以上的探討和分析，可以發(fā)現(xiàn)，雖然我國對公共危機管理進行了一定的研究與實踐，但是仍然沒有完全擺脫理論的上的局限，實證和反饋力度仍需進一步加強。由于公共危機所帶有的復雜性和多樣性，其研究勢必涉及管理學、法律學、經(jīng)濟學等多領域，有關部門和相關人員應該以“包容和發(fā)展的眼光，謹慎又開放的心態(tài)”來處理好公共管理中危機管理這一部分的實務。
作者:陳麗彬 陳國良 單位:賀州學院 廣西平桂飛碟股份有限公司
參考文獻:
[1]呂孝禮,張海波,鐘開斌.公共管理視角下的中國危機管理研究——現(xiàn)狀、趨勢和未來方向[J].公共管理學,2012(3).
關鍵詞：地方政府；危機公關；公共危機
中圖分類號：D693.6 文獻標識碼：A文章編號：1673-0992（2010）11-0000-01
一、 事件回顧
2010年9月8日，有關媒體報道河南商城縣多人被蜱蟲叮咬后致死，但當?shù)卣浴熬S穩(wěn)”為由拒絕公布相關病例詳情和死亡名單。一時間，眾人談蜱蟲色變，各路媒體蜂擁而至，矛頭直指當?shù)卣疀]做好信息工作，有瞞報之嫌。此時，當?shù)卣萑牍姷男湃挝C，政府形象大打折扣。當天，河南信陽市衛(wèi)生局緊急召開新聞通氣會，當?shù)丶部貙＜以跁细嬖V媒體，蜱蟲傳播的疑似無體形病，目前無法根治。同日，河南省衛(wèi)生廳通報稱自2007年5月至今年9月8日，河南省共監(jiān)測發(fā)現(xiàn)此類病例557例，死亡18例，并調派省級專家前往商城縣現(xiàn)場調查指導。9月10日，衛(wèi)生部派出專家組奔赴商城縣進行調查和醫(yī)療救治。2010年10月11日，衛(wèi)生部指南，公布“蜱蟲咬死人”病毒元兇確定，可防可治。這場蜱蟲恐慌至此終于平息。
二、 危機公關的內涵
1. 公共危機的基本概念
公共危機是一種導致社會偏離正常軌道的狀態(tài)，一般由突發(fā)事件引起，對社會的公共安全和秩序造成重大影響，使人民群眾的利益遭到威脅和損失。[1]公共危機的誘因主要包括以下幾種：自然災害、公共安全突發(fā)事故、惡性刑事案件、恐怖事件、公共衛(wèi)生問題、自然環(huán)境惡化等。
2. 政府危機公關的基本概念
政府危機公關是政府及其隸屬部門和組織針對潛在的或者當前已經(jīng)發(fā)生的公共危機事件，為了維護公眾、社會和國家利益，減少危機事件可能或已經(jīng)帶來的損失及不良影響，在危機發(fā)生的不同階段運用一系列公共關系手段，以期及時有效地預防、處理和消滅公共危機事件及其不良影響，并起到傳播溝通、協(xié)調關系和樹立政府形象的作用。[2]
三、“蜱蟲咬人”事件中反映出地方政府危機公關的缺失
1. 危機防范意識淡薄
政府管理的目的是“使用少量錢預防，而不是花大量錢治療”。[3]如果只重視危機發(fā)生后的滅火，而忽視危機發(fā)生前的預防，那就造成危機成本增大。盡管衛(wèi)生部早就在2008年2月下發(fā)了《人粒細胞無形體病預防控制技術指南(試行)》，指南中對無形體病的預防、癥狀做了詳細描述，并要求各級衛(wèi)生機構組織培訓，提高醫(yī)務人員對該病的警惕性和識別能力。而蜱蟲咬人致死的事件也不是第一年在當?shù)匕l(fā)生，但多數(shù)村民仍然不了解此病。既然蜱蟲咬人可防可治，倘若政府及早告知民眾，普及宣傳防治措施，就會減少傷亡，更不會造成不知情的傳染。然而商城縣政府在危機潛伏期不但沒有引起重視，反而采取捂蓋子的方式。這種行為只會讓恐慌繼續(xù)蔓延，而此次危機也就不可避免了。
2. 信息管理和被動
政府信息公開有利于危機事件的預防，保障公民的知情權。反之，漠視公眾的知情權，一方面會導致公眾對危機信息產(chǎn)生誤解，造成謠言四起的局面；另一方面，會導致公眾對管理者的嚴重不信任，使政府公信力受損。在9月8日媒體正式報導前的采訪中,無論是信陽市、還是商城縣當?shù)匦l(wèi)生部門均表示,無法提供具體疑似病例的數(shù)目及疫情狀況。雖然當?shù)卣辉敢夤家咔?但是媒體“替”你公布出來了，這就意味著權威信息缺位。
3. 相關法律法規(guī)及機制不健全
雖然我國已經(jīng)頒布了一系列有關的法律法規(guī)，但這些立法相對分散，難免出現(xiàn)相互沖突的情況缺乏必要的溝通與協(xié)作。同時，在依次落實到各個地方的過程中，難免出現(xiàn)下級政府照葫蘆畫瓢和流于形式的現(xiàn)象。在應急預案的編制和落實上，沿海地區(qū)和大城市的做的比較好，而農(nóng)村地區(qū)比較欠缺。商城，此次“蜱蟲中毒”的重災區(qū)，是國家級貧困縣，也是著名的革命老區(qū)。農(nóng)村衛(wèi)生條件差、農(nóng)民缺乏防范保護意識，更容易爆發(fā)傳染疾病，這與大城市的完善的應急預案相比，顯得十分不平衡。
四、 對地方政府危機公關的有益啟示地方政府處在危機管理的第一線，它的危機公關能力直接決定著公共危機能否得到快速、有效、妥善的解決。本文主要從地方政府危機的實際及需要出發(fā)，提出了一些具體措施，以期對地方政府的危機公關起到一定的促進作用。
1. 構建以預防為主的常態(tài)化公共危機體系
由于我國處于社會轉型期，公共危機已經(jīng)轉變?yōu)槌B(tài)化。加強危機公關能力，首要的就是要加強危機預防，預見可能發(fā)生的危機，避免公共危機發(fā)生。因此危機意識應當貫穿于地方政府管理始終，在思想上高度重視公共危機的預防和監(jiān)測，定期組織危機公關培訓，提高地方公務員的危機防范意識和危機處理能力。對于全體公民，也應當進行危機管理的普及性教育，增強公民應對危機的自我保護能力?？偠灾?，地方政府應當轉變傳統(tǒng)思想，變被動應對危機為主動反危機。[4]
2. 建立常設性的危機公關部門
成立專門的危機公關部門，可保持危機公關的連續(xù)性和科學性，降低公共危機管理成本。危機公關部門在危機處理中具有核心領導地位，其日常工作的主要內容應當是密切監(jiān)測信息和預警危機，綜合相關部門專業(yè)信息（如氣象部門、衛(wèi)生部門），發(fā)現(xiàn)危機苗頭后及時采取措施；在危機爆發(fā)后，負責危機處理的指揮安排，第一時間協(xié)調各部門工作，調動各方面資源，將危機的損失減至最低；危機結束后，進行善后工作，特別是公眾的心理工作。同時也要及時總結經(jīng)驗教訓，對公共危機體系進行完善和創(chuàng)新，以預防公共危機再次發(fā)生。
3. 重視媒體的作用，建立完善的信息公開制度
適時公開相關信息，是現(xiàn)代危機公關中非常重要的一環(huán)。公開透明的信息可以緩解公眾的不安和緊張情緒，同時也可以抑制謠言的傳播。長期以來，地方政府等部門習慣性“求穩(wěn)”，往往采取封鎖消息的做法。然而隨著社會信息化不斷發(fā)展，必須轉變傳統(tǒng)觀念，樹立信息公開的意識，及時公布信息，保障公民的知情權。而廣大媒體是政府進行信息公開的重要途徑，是聯(lián)系公眾的橋梁。地方政府及部門應當重視媒體的作用，變被動為主動。與媒體良性互動，通過輿論引導公眾理性地對待危機。通過這種有效的溝通，能夠得到公眾的理解和支持，有利于危機的處理。 [5]
4. 進一步完善公共危機管理法制建設
依法行政是政府公共管理的基本原則和要求，也是危機公關實施的重要保證。以法律手段來處理突發(fā)性公共事件，是世界各國普遍采取的措施和對策。但目前我國不少地方政府的應急預案存在應付上級、流于形式的現(xiàn)象。因此地方各級政府應根據(jù)實際狀況的變化和實踐的發(fā)展對應急預案進行及時、必要的修訂和完善，形成包括總體預案、分類預案、專項預案和必要的實際操作預案在內的系統(tǒng)、完整的應急預案體系。同時，應當加快推進政府績效考核和問責制建設，建立健全相關績效考核機制。
參考文獻：
[1]李明水．集團經(jīng)濟研究[J]．集團經(jīng)濟研究，2007(1)：14―15
[2]朱光喜．政府危機公關初探[j]．沙洋師范高等?？茖W校學報，2OO4(3)：30―33，37．
[3]丁煌．西方行政學說史[M]．武漢：武漢大學出版社，2OO5．
(一)城市公共危機管理的概念
城市公共危機是屬于一種緊急事件或者緊急狀態(tài),如果政府不能采取及時有效的應急措施,就可能會導致嚴重后果,從而影響到社會的正常運轉,對國家對人民都會造成重大的損失。所以就需要對公共存在的危機進行一系列的管理,城市公共危機管理通俗點說就是指在城市范圍內政府運用行政權力組織相關社會力量對城市所面對的危機事件進行一系列有效的處理,所以說城市公共危機管理中最重要的就是要處理好政府公理共危機管理能力。
(二)發(fā)達國家的危機管理機制
國外相當一部分國家在經(jīng)歷了種種危機事件之時,為了使國家和人民的生活能夠得到穩(wěn)定,從而構建了一系列的公共危機管理機制,并形成了各自獨特的城市公共危機管理體系。
1.建立危機管理機制并設立危機管理機構
一些發(fā)達國家之所以能夠在面臨公共危機時能夠自然有條不紊地管理各種自然災害和人,根本上是因為這些國家建立了健全的危機管理機制,并且在這基礎上設立相應的危機管理機構。美國在應對危機時的管理模式是以總統(tǒng)直接領導、由專門政府部門參與的組織體系,并且美國形成了聯(lián)邦緊急事務的最高管理機構,它建設了中央到地方的救災體系,并實行單位一體化指揮,一旦遇到重大災害即可迅速動員一切資源,最大限度降低災害損失。
2.發(fā)達順暢的信息溝通系統(tǒng)
在對城市公共危機管理之時,需要最迅速的獲得事故發(fā)生的確切信息,從而對突發(fā)性公共事件的發(fā)生采取應急措施,爭取救濟的寶貴時間,為此建立一套發(fā)達順暢的信息溝通系統(tǒng)至關重要。日本在建立信息溝通系統(tǒng)之時還建立了信息管理一體化和危機認識、處理體制,并隨時通過各種媒介向群眾傳播最新事故狀況,從而使中央到危機發(fā)生地能夠及時準確傳遞相關信息。
3.完備的城市公共危機管理法律
將危機管理納入法制化的軌道,是世界各國建立公共危機管理機制普遍遵循的一項基本原則,也是現(xiàn)代行政法的一項重要法律原則。
很多國家制定了許多相關的法律來應對公共危機的發(fā)生,在德國憲法中,就直接對緊急狀態(tài)法律制度直接做出了規(guī)定,奠定了緊急狀態(tài)法律制度的基礎;此外還有專門的法律規(guī)定了如何應對城市公共危機。例如美國就制定了新的《國家應急反應計劃》,并依據(jù)此計劃設立一個永久性的國土安全行動中心。
4.重視社會參與和國際合作
在危機管理教育和培訓方面,美國和日本等具有代表性的國家都特別重視防災工作,并開展了對預防公共危機發(fā)生的各種培訓和演練項目,并且施行相關政策和舉行各種活動來調動社會對防災工作方面的積極性。除了在國內重視社會參與,很多國家還積極與國際合作,比如在涉及國家安全保障方面的活動之時之所以沒有造成更大的恐慌和破壞,絕大部分原因是世界各國政府伸出援助之手,使得危機發(fā)生國在面對公共危機發(fā)生時能夠解決燃眉之急。
二、我國城市公共危機管理的現(xiàn)狀以及對不足部分的建議
(一)我國應對城市公共危機的管理模式
我國自建國以來逐步形成了分門別類的城市公共危機管理模式,這種模式有利于使各政府部門井然有序地利用自身職能應對危機的發(fā)生,但是這種模式只能在一般的危機事故管理中能夠體現(xiàn)出較高的效率。但是,在面臨大的危機事故時,這種管理模式的弊端就顯露出來了,由于部門間聯(lián)系比較機械,不能靈活地處理相互之間的職能分配,所以我國可以對每種危機管理分門別類的同時,可設立專門的管理部門,政府再將社會團體、媒體、民眾的力量介入其中,使得在總體上不缺乏秩序但是在事故發(fā)生之時又能很好地形成活動機制,增強靈活性。
(二)對我國城市危機管理的指導思想之解剖
我國各個城市在應對危機時的指導思想還依然遵循著傳統(tǒng)的只著重于直接救災的指導思想,在城市發(fā)現(xiàn)公共危機時,還是較多以采用行政應急手段為主,依法行政的危機管理理念并不能真正落實,國際上一些前沿的科學管理方法以及高新技術還沒有具體應用到城市的危機管理之中。對此,我國應當在注重應急救災的同時,積極創(chuàng)新,創(chuàng)造出適合本國國情以及公眾所能接受的城市公共危機管理理念。
(三)對公民的危機意識的教育問題
我國政府在對公民的公共危機管理意識管理過程中,雖然也對公民危機意識的教育有所涉及,或者說也給予了重視,但是在執(zhí)行力方面,并沒有付諸多少力道,因此政府在加強本身防范城市公共危機管理同時,也應該多多開展宣傳教育活動,讓公眾在日常生活中理解到政府行使公共權力的艱難以及個人對整個社會行政執(zhí)法的重要性,這是最基礎的也是必須的。
(四)城市公共危機處理過程政府責任
首先,政府在公共災難、危機發(fā)生后,現(xiàn)今處理模式是升級發(fā)放救災物資,下級去執(zhí)行,這其中的監(jiān)管問題有待加強。很明顯,經(jīng)過一層層的剝削消耗,到了人民手中救助物資可想而知,所以政府在這其中應該進行全方位的監(jiān)督,宏觀方面,制定相關監(jiān)督處理辦法,實際執(zhí)行方面,可以與工商部門、公安機關等強強聯(lián)合,以便災民能得到最好的救助。
我國政府對公共危機的管理有一層,重補救,輕防范,這倒是跟我國違憲審查模式有的一拼,雖然這種事后補救模式也有可取之處,但是為何不預防著呢?很多公共危機都是可以從國家體制到下面執(zhí)法人員執(zhí)行的過程中予以避免的,當真只能任其發(fā)生嗎?對于如何預防公共危機的發(fā)生,首先靠國家政策的輔佐,不以規(guī)矩不成方圓,相信大家都明白,就是政府肩負的執(zhí)行力度和監(jiān)督力度了,要想執(zhí)行強監(jiān)督有力,這就需要有專門的機關或者規(guī)章來約束,現(xiàn)今紀律檢查委員會倒是不錯的選擇,但一般為了能不混淆行政機關之間的相互職能,最好能建立單獨的監(jiān)督委員會或者機關。另外可以參照日本的危機管理和處理機制,一旦發(fā)生災情,即能通過媒體報道或者網(wǎng)絡傳播等方式來向給廣大人民群眾做出預警。另外還缺乏靈敏、準確的信息監(jiān)測系統(tǒng),我國政府有必要予以加強。
【關鍵詞】公共危機；應急管理；政府工作
在突發(fā)公共危機事件面前，為了最大限度降低人、財、物的損失，控制危害與影響的程度政府會采取措施，以最快的速度和最小的代價終止危機事件，使之恢復到正常狀態(tài)。這是一系列復雜的工程，需要一個科學、合理、協(xié)調有力的應急管理系統(tǒng)才能實現(xiàn)此目標。我國已進入經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)時期并且今后一段時間會長期處于新常態(tài)階段，這就需要穩(wěn)定、和諧的社會大環(huán)境作為基礎。而現(xiàn)實情況是各種公共安全、自然災害等問題始終是持續(xù)的挑戰(zhàn)。煤礦事故頻發(fā)，道路交通事故層出不窮，食物中毒公共衛(wèi)生風險始終存在，地區(qū)恐怖活動的威脅也日趨嚴重，加之地震、暴風雪等自然災害的破壞力之大，應急管理工作存在很大的挑戰(zhàn)也面臨著很高的目標。
雖然長期以來政府在面對公共危機開展應急管理工作中積累了一些經(jīng)驗，但是客觀的講工作中還存在著很多不足：
第一，缺乏公共危機應急管理意識。
應對公共危機，做好應急管理工作的前提就是轉變觀念、提高意識，在開展應急管理工作中顯現(xiàn)出的機制不健全、信息不準反應不快、管理不到位等問題的根本就是政府工作人員以及公眾全體的危機和應急管理意識淡薄。而這種意識的淡薄，就會對危機缺乏真正的認識，工作中忽略預防的環(huán)節(jié)甚至存在僥幸心態(tài)，這就會在危機到來之時準備不足錯過解決問題的良好時機以至產(chǎn)生比危機本身更嚴重的后果。
第二，缺乏合理、高效的應急管理機制。
一個合理、科學的應急管理機制對于社會的穩(wěn)定與發(fā)展是至關重要的。在政府職能劃分不清、分割嚴重的大背景下，危機到來之時，各級政府部門之間缺乏協(xié)調，容易產(chǎn)生互相推諉的情況。有些情況下即使收到中央統(tǒng)一的命令，出于各政府部門分工負責與自身利益化的驅使，就會產(chǎn)生高成本、低效率以及反應速度慢等嚴重后果。
第三，缺乏健全的應急管理法律法規(guī)。
面對突發(fā)的公共危機事件，我國在立法方面存在著明顯的欠缺，沒有明確規(guī)定出各個政府部門的職責、權力與義務。而應急管理過程中依法行政還有待于加強。在強調法治型政府的當下，無論是面對正常狀況還是突發(fā)事件都應將依法行政作為政府行政的基本準則。此外在應急管理過程中政府行為監(jiān)督方面的法律也有待補充。監(jiān)督方面法律的欠缺，無疑會影響政府應急管理過程中行為的規(guī)范性與完善性。
針對以上問題提出以下幾點對策：
第一，加強政府及全社會公共危機認識并全面提升應急管理能力。
政府部門首要應該轉變觀念提高公共危機處理意識，日常工作中就應做到有所防范有所準備，應負責地承擔起應急管理工作中的主導地位，盡可能地減輕危機帶來的影響，提高公共危機處理效率。政府人員的日常工作中應大力加強公共危機應急管理的培訓與教育，潛移默化中產(chǎn)生觀念的改變。此外社會公眾力量也應樹立應急管理主體參與感，為政府開展工作起到互補的作用。利用大眾傳媒等手段進行公共危機與應急管理的知識與技巧的傳播，使公眾自發(fā)地參與其中。
第二，建立健全完善的公共危機應急管理機制。
公共危機應急管理是一個復雜的系統(tǒng)工程，需要明確的強有力的職能部門作為領導核心，建立綜合化協(xié)調運行的應急管理體系。將相關職能部門集中管理，改變部門間各自為政的局面，統(tǒng)一指令統(tǒng)一領導并理順各方職責與義務，加強跨區(qū)域的資源整合避免資源浪費，進而全面提高我國應急管理體系綜合化、系統(tǒng)化水平。
第三，大力開展并完善應急管理工作法律法規(guī)建設工作。
為保證應急管理工作的時效性與恰當性，必須將應急管理工作納入法制化軌道，建立比較完備的法律法規(guī)體系，隨著法治型政府理念的不斷加強這一點也顯得尤為重要。近年來雖然我國也先后制定了一些關于公共危機應急管理的法律法規(guī)，但它始終是比較籠統(tǒng)、模糊的概念。雖然起到了一定的協(xié)調作用但具體細節(jié)操作、職能和權限的規(guī)定仍是比較簡單的。因而今后的工作重點始終是加強公共危機應急管理法律體系建設，通過法律明確各個相關部門應急管理工作中的職責、任務與操作程序，將各個部門有效地聯(lián)系在一起，為及時有效、科學合理地開展應急管理工作提供法律支撐。
在我國經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)以及法治型社會的大背景下，要不斷提高面對公共危機政府的應急管理能力，始終將維護好社會的穩(wěn)定、健康作為關鍵，在保障好公眾生命財產(chǎn)安全的同時不斷改善民生，提高綜合國力，保證經(jīng)濟社會全面協(xié)調發(fā)展。
參考文獻
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[2] 李敏.非政府組織參與公共危機管理研究[D].武漢科技大學，2009.
[3] 陳靜，周峰.我國政府應急管理的進展及若干思考[J].吉林廣播電視大學學報，2010.
[4] 張維平.政府應急管理預警機制建設創(chuàng)新研究[J].中國行政管理，2009.
[關鍵詞] 公共危機
非政府組織
多元治理
公共危機是相對于人類生活中正常的社會秩序而形成的一個概念，它一般是指由于內部或外部高度不確定的變化因素對社會共同利益和安全產(chǎn)生嚴重威脅的一種危險境況和緊張狀態(tài)。[①]20世紀90年代以來，全球社會幾乎都面臨著無法預料的各種重大的自然災害、人為災難、恐怖襲擊、烈性傳染病的暴發(fā)與流行等等公共危機的威脅，從美國9·11事件到印度洋海嘯災難，從SARS病毒及禽流感肆虐、煤礦透水或瓦斯爆炸頻發(fā)、松花江水受污染到九江地震，表明了在經(jīng)濟全球化、社會復雜化和自然環(huán)境不斷惡化的時代背景下，社會公共危機已由非常態(tài)化的偶發(fā)轉變?yōu)槌B(tài)化的頻發(fā)，因而公共危機治理也成為現(xiàn)代社會不可避免的重要社會行動。
傳統(tǒng)的管理理論認為，公共危機管理是政府針對潛在的或者當前的危機，在危機發(fā)展的不同階段采取一系列有組織、有計劃、持續(xù)動態(tài)的控制行動。而伴隨著治理理念的提出，社會日益達成的共識是：公共危機治理是指政府、非政府組織等主體通過對公共危機的預測、預防、控制、處理、以及達到避免、減緩危機危害和彌補危機損失的行為過程，在這個過程中，公共危機治理主體除了政府之外，非政府組織以及公司、企業(yè)甚至公民個人都將涵蓋在內。
一、非政府組織參與公共危機治理的理論基石
非政府組織是指不以營利為目的，主要開展各種志愿性的公益或互益活動的社會組織，又稱為“第三部門”。公益性、民間性、非營利性、志愿性、自治性是非政府組織的基本特點。非政府組織能夠在實踐中有效地參與公共危機治理，是具有一定的理論依據(jù)的。根據(jù)學者們的研究，主要有這樣幾種：
一是市場失靈理論。古典經(jīng)濟學家亞當·斯密的市場調節(jié)理論認為，只要給予公民追求利益的自由，“看不見的手”就會自動調節(jié)資源配置，促進社會的經(jīng)濟繁榮，并達到社會福利的最大化。實際上，市場機制在發(fā)展經(jīng)濟和提高資源配置效率方面顯示出巨大的優(yōu)越性的同時，也會造成分配不公、外部化、失業(yè)、市場壟斷等問題，在公共事務的處理上更是無能為力。由于市場本身的缺陷，在公共物品領域常常出現(xiàn)“搭便車”行為——即一部分人支付公共物品的費用，而大多數(shù)人免費享用。在這種情況下，追求成本最小化、效益最大化的“理性經(jīng)濟人”就會紛紛采取不付費而搭便車的行為，私人因提供公共物品會導致資源配置的損失而不愿投資，最終會導致公共物品的嚴重短缺。由此可見，在公共服務領域中，單純依靠市場機制是難以提供充足的公共物品和公共服務的。因此，美國經(jīng)濟學家伯頓·韋斯布羅德（Burton A. Weisbrod）認為，任何選民都有對公共服務的需求，由于私人企業(yè)的營利取向以及市場存在的內在局限性，單純的市場手段不可能實現(xiàn)社會資源的最佳配置和公共服務的有效性，由此產(chǎn)生提供公共物品方面的“市場失靈”，[②]而這恰恰是政府存在及非政府組織產(chǎn)生的合法性前提。
二是政府失靈理論。政府作為整個社會組織中最具權威的公共機構，它的存在就是為了管理公共事務，為社會提供公共服務，這就是人們通常所說的，政府是為了彌補市場的不足或市場失靈的。然而在實踐中人們發(fā)現(xiàn)，政府也有局限性，也同樣會失靈。因為社會成員對公共服務的需求存在異質性，而政府公共服務的提供是由政治決策過程決定的，不可能滿足社會成員的個性化需求，而只能從中性的角度作出選擇，這樣，政府在提供公共服務時也產(chǎn)生了失靈，也就是說，僅僅依靠國家的計劃和命令等手段，也無法達到資源配置的最優(yōu)化。尤其是在一些突發(fā)狀態(tài)下，危機事件的不可預知性往往會加劇政府權力“失靈”。[③]在這種情況下非政府組織的作用將會最大限度地彰顯出來。非政府組織在專業(yè)技術、靈活性、組織機制上等具有優(yōu)勢，這就為非政府組織在應對公共危機時發(fā)揮重要作用創(chuàng)造了條件。
三是公民社會與治理理論。20世紀90年代以來，建立在政府、市場和民間社會三分法基礎上的公民社會概念日益得到國內外學者們的普遍接受并廣泛流行。按照這種理論，公民社會是國家和市場之外的所有民間組織或民間關系的總和，其組成要素是各種非政府所屬的公民組織。公民社會將人們從國家和市場的超強控制與統(tǒng)治中解脫出來，主張建立自治、自主、自律性的社會組織，從而形成國家、市場、社會良性互動的現(xiàn)代化的社會結構。[④]社會不再是以政府為中心的、等級制的、命令式的統(tǒng)治，而是多中心的、自主地、合作管理的治理與善治。治理的基本理念就是多元、合作和互動，它是一種既發(fā)揮政府的功能，又重視社會組織群體勢力相互合作、共同管理的方式和理念，它強調對社會管理力量多元化格局的關注，對社會組織群體勢力的重視和關切。[⑤]管理社會并不只有政府一個公共權力中心，除政府外，社會上還有一些志愿性的或屬于第三部門的機構，如志愿組織、非政府機構、社區(qū)互助組織以及各種社會運動在負責維持秩序、參加政治、經(jīng)濟與社會事務的管理與調節(jié)。公共危機治理是一個復雜的、系統(tǒng)的社會公共工程，其需求的不僅僅是財力、物力和強制性機制，而且需要危機治理主體的多元化， 最大可能地吸納各種社會力量， 使公共危機處理具有更大的靈活性和高效性。治理理論為公民社會的重要組織——非政府組織參與公共危機管理提供了有力的理論依據(jù)。
二、非政府組織在公共危機治理中的參與方式
公共危機治理的重點在于：危機信息的獲取和預警；危機的準備與預防；危機的控制與回應；危機后的恢復與重建；持續(xù)不斷的學習與創(chuàng)新。在這一過程中，非政府組織通過在不同階段不同方式的參與有效地發(fā)揮了自己的作用。
一是公共危機發(fā)生前進行宣傳與預警。公共危機的主要特性表現(xiàn)為突發(fā)性、緊迫性、威脅性、公共性、復雜性、危害性及社會性等特點。這些特點決定了對公共危機的預防以及相關信息的采集與傳遞極其重要，在危機事件發(fā)生前，任何政府機構之間信息傳遞的延誤，相互推諉，復核審批等問題的出現(xiàn)都會在不同程度上對危機征兆視而不見，形成盲點。非政府組織則能夠相對而言避免上述情況的發(fā)生。一方面，非政府組織的專業(yè)性使得它們對于特定公共危機的產(chǎn)生有著更加敏銳、前瞻的洞察力，他們可以運用自己的技術優(yōu)勢，為社會提供各種層次、各種形式和各種性質的社會服務，通過民間大量的宣傳，樹立群眾的危機觀念；另一方面，非政府的中介地位使得它們上接政府，下聯(lián)基層群眾，利用其廣泛的社會觸角和成員基礎，在危機潛伏時期，大量收集信息、及早發(fā)現(xiàn)危機的根源和苗頭，為危機的預警提供信息，向政府提出政策建議和應對措施。例如，在“非典”尚未大規(guī)模擴散之前，國際紅十字會就已向各國分支紅十字會提出預警和進行動員，并建議世界各國公民避免到疫區(qū)旅行。
二是公共危機發(fā)生時進行社會動員與整合。對政府而言，危機管理是一種非常態(tài)性的管理方式，由于危機事件的突發(fā)性與不可預見性，政府在常態(tài)管理中有效的行政動員和政治動員方式往往可能在危機事件的突發(fā)性、瞬時性和緊急性面前顯得滯后單薄。與之相對應，非政府組織作為一種社會自治機制，社會服務是其最突出的功能，它能通過組織結構的靈活多樣和獨立的決策與行使能力開展社會動員，對公共危機快速做出反應，因此，非政府組織能配合行政動員和政治動員，通過有效的社會動員的方式實現(xiàn)對社會資源和社會力量最快和最大的整合?？梢哉f，每一次的公共危機都關聯(lián)著大量公共資源和志愿資源的調配與使用，能否擁有充足的資源是決定危機回應效力的關鍵因素。非政府組織是政府之外公共應急資源的籌集者，它們可以廣泛動員政府財政體系之外的社會公益資源來向危機受害者提供援助，有效彌補政府的資源短缺。它們還能夠作為國際社會各種力量救助支援的中介機構，尋求國際支持，募集國外援助，通過游說、呼吁、勸募等方式引導更多的社會組織參與應對危機。據(jù)統(tǒng)計，在1998年抗洪賑災過程中， 國家財政向災區(qū)直接撥款48億元，而來自社會各界的救災捐款達72億元。如果沒有中華慈善總會、中國紅十字會等慈善團體的募捐和社會各界的捐獻， 政府的財政支出壓力會更大。與此同時，非政府組織作為一種為追求公共利益，本著自我意愿與選擇結合而成的社群組織，團結了許多具有公共意識和獻身精神的公民成為工作志愿者，他們在危機時刻提供的志愿服務，不僅為政府應對危機管理提供和儲備了大量的人力資源，還以高素質的專業(yè)資深人員及專業(yè)性幫助，形成了在精神動員和戰(zhàn)勝危機方面政府無法替代的作用。
三是公共危機結束后進行善后修復與回應反饋。危機的爆發(fā)是一個有生命周期的過程，危機救治階段的結束，并不意味著危機管理的結束，而是進入了一個新的階段即危機恢復階段，如果處理不當，危機恢復期可能成為新危機的發(fā)生期。在這一階段，非政府組織主要是輔助政府部門進行危機后的重建工作，重新恢復和建立穩(wěn)定的社會秩序。例如許多志愿組織幫助那些因危機而產(chǎn)生的、政府事后未能充分幫助但又需要救助的弱勢群體。有的非政府組織還參與政府危機管理的評估工作，為政府回歸常態(tài)管理提供建議。還有的非政府組織通過研討、交流與政治溝通，全面分析危機產(chǎn)生的原因，為避免類似危機的再次發(fā)生而向政府提供相關建議。
三、加大非政府組織的參與與協(xié)作，推進公共危機的多元共治
社會學家指出，危機最根本的功能是改變組織結構、社會關系和人們的信念體系，同時危機提供了樹立組織形象、進行社會變革與關系調整的一種社會機會?？梢?，公共危機事件的產(chǎn)生，在一定程度上可以激發(fā)社會各層面的應急反應能力，使社會秩序在更高的程度上達到穩(wěn)定。由于公共危機的治理涉及到政府、非政府組織以及社會公民等社會主體，要達到公共危機多元化的良好治理，需要推進非政府組織的參與與協(xié)作，多管齊下，形成合力，最終實現(xiàn)善治目標。
一是建立政府與非政府組織的協(xié)作伙伴關系，形成良好的互動應對機制
公共危機對社會影響的廣泛性不僅對作為治理主要主體的政府能力提出了挑戰(zhàn)，更是對社會整體能力提出了綜合考驗。在公共危機面前，僅僅依靠政府的力量難以做到危機應對的高效、快速、協(xié)調、靈活，因此，在強調政府部門危機管理的快速反應、責任性、透明性和合法性等原則的同時，也必須強調政府危機管理系統(tǒng)中參與主體的多元性，特別是吸納非政府組織力量，調動各種社會資源共同應對危機，形成良好的互動應對機制。實踐證明，非政府組織和政府在公共服務領域治理中各自具有不同的作用。喬治·里查森指出，資源互補的必要性是組織間合作的關鍵動力。公共部門與非營利部門建立合作伙伴關系可被視為積聚公共部門和非營利部門兩者的資源和力量解決復雜問題的有效方式，同時也提高了解決問題的效率和創(chuàng)新性。[⑥]這一觀點為政府與非政府組織的合作伙伴關系奠定了基礎。在我國公共危機治理中，政府與非政府組織的伙伴關系是有一定的范圍和邊界的。在我國國家主導社會的政治行為模式下，雖然公共事務的治理邊界已向非政府組織敞開，但政府作為最為強大的社會組織，仍然擁有對社會實行干預的最強大力量。在我國非政府組織還遠未成熟的現(xiàn)實條件下，在危機治理中必須有一個權力核心進行快速有效的決策和救治，政府成為當然角色。因此，公共危機不是一個市場化的治理過程，也不是僅憑社會力量可以消解的過程，政府的協(xié)調與控制是實現(xiàn)多元治理的首要前提。在這一前提下，政府需要主動尋求與非政府組織建立聯(lián)合治理的格局，同時非政府組織也要積極地探尋與政府協(xié)作的途徑，填充政府傳統(tǒng)治理中及權力回撤后出現(xiàn)的真空，主動回應公共服務領域中出現(xiàn)的治理結構的轉型。在此過程中，非政府組織一方面自發(fā)地展開工作，另一方面需要得到政府的“委托賦權”?！百x權”是政府與非政府組織合作，承認、支持非政府組織開展工作的表現(xiàn)，同時非政府組織得到了一些政府的幫助如政策上的傾斜、直接撥款、宣傳等。因此，有效的危機治理必然是政府有選擇地退卻，非政府組織有選擇地進入，二者相互信任、相互支持、相互依賴，開展多種契約性、制度性的聯(lián)合，建立良性、友好的伙伴關系才能實現(xiàn)對公共危機的有效治理。
二是克服制度性缺陷，在非政府組織內部建立完整的危機應對機制
非政府組織參與公共危機治理本身就是對自身形象、影響力和能力的重要檢驗。在危機中，平時很難察覺到的缺陷和不足會更加明顯，特別是非政府組織自身的“志愿失靈”為其參與危機管理設置了門檻。非政府組織志愿失靈是指組織偏離所奉行的社會公益宗旨，片面地以功利主義為取向的信念、行為給社會公眾和社會管理所帶來的負效應。它的主要表現(xiàn)一是“慈善供給不足”，由于非政府組織資源有限，當社會的自發(fā)機制無法獲得足夠的資源時，它們收入與支出將出現(xiàn)很大的缺口；二是“慈善特殊主義”，即它們所服務的對象是某些特定的社會群體，結果一部分群體可以享受到完善的服務，而另外一些往往最需要幫助的群體利益卻被忽視了，并由此導致資源的浪費；三是“慈善組織家長式作風”，就是說那些控制非政府組織經(jīng)濟命脈的人對如何使用資源有很大的發(fā)言權，造成內部決策過程的非民主化和非透明化，四是“慈善業(yè)余主義”，即非政府組織的工作往往由有愛心的業(yè)余人員來做，這不可避免地會影響到服務的質量。[⑦]在我國，由于非政府組織與政府有著千絲萬縷的關系，有很大一部分非政府組織由政府部門轉化而來，還有相當一部分直接掛靠在政府部門之下，這些對政府形成較強的資源依賴性， 這種依賴性使其難以實現(xiàn)獨立和自治，而獨立性的缺失也使得非政府組織帶有較強的官僚化和商業(yè)化傾向，不僅出現(xiàn)志愿失靈的現(xiàn)象，還大大降低了其社會公信度。因此，要有效發(fā)揮非政府組織在公共危機治理中的應有作用，需要大力加強組織的能力建設和制度建設，形成良好的募捐系統(tǒng)、動員系統(tǒng)、財務管理系統(tǒng)、人力資源、與政府及公民的溝通和公關能力、管理和控制能力等，并在此基礎上建立完整的危機應對機制。通過一定的制度和程序設計，使非政府組織應對機制具有良好的決策系統(tǒng)、清晰的工作流程、有力的社會動員能力和完善的監(jiān)督機構等要素。另外，為更好地發(fā)揮非政府組織的作用，應注意建設非政府組織危機管理制度的評估機制，即對非政府組織危機管理制度自身作出評價，使制度本身具有自學習和自適應性，以得到不斷的完善和發(fā)展，確保其具有較強的適應能力和更新能力。
三是創(chuàng)建良好的輿論氛圍和制度保障，為非政府組織參與治理提供助力
非政府組織是公民基于共同信仰或利益而自愿結成的社團，它在危機管理活動中，使社會個體之間的平等互惠精神和社會責任感得到進一步培養(yǎng)，人們之間的相互信任和理解得到進一步加深，它所體現(xiàn)的團結合作、公益精神對于社會文明的發(fā)展有著重大作用。與之相呼應，要實現(xiàn)這一作用，它也取決于“社會信任”這種社會資本的積累。這種信任一方面來自社會體制、政治管理因素對其的認可與支持，另一方面來自社會大眾對其的認可與信任，因此，“信任”的社會意識基礎與非政府組織的發(fā)展相輔相成，不斷地相互促進共同發(fā)展。在我國現(xiàn)時期，由于非政府組織理念還不為大多數(shù)人所熟悉，尤其媒體對它們的宣傳不夠，使得非政府組織的活動透明度不高，容易遭到公眾的猜疑和不信任，很容易導致組織解體或者停滯。這也要求社會對非政府組織的合理性和合法性予以認定，避免造成信用危機而挫傷它們應對危機的積極性。同時也亟需加強公民文化建設，培育公民的主體意識、參與意識和志愿精神，使公民自愿加入到非政府組織，提高非政府組織公信力。
與此同時，沒有合理的法律體系和明晰的制度設計，是難以保證多元治理的科學與規(guī)范的。非政府組織與政府相比，無論在職權范圍、活動方式、組織理念均存在著較大的差異，而且，由于政府在公共事務治理過程中掌控著具有強制約束力的公共權力，而非政府組織則沒有強制性權力作后盾，因此，非政府組織要想在公共事務治理領域謀求與政府組織的平等合作，必須借助法律體系和制度設計明晰雙方在公共事務治理領域的權利、責任與義務，也即是明確各自的治理邊限。政府應以立法的形式確保危機狀態(tài)下權責各方的正常運行，明確各治理主體在危機中的權力與職責，通過《危機管理法》等規(guī)范公共危機處理的程序和辦法，及時化解不同主體之間的矛盾，防止政府利用公共權力侵害非政府組織的合法權益，為非政府組織介入公共危機管理提供法律上的保障。與此同時，也要依法對非政府組織進行規(guī)范、監(jiān)督和管理，加緊制定與完善結社法、行業(yè)協(xié)會法、商會法、社會團體管理法、民辦事業(yè)單位管理法、基金會法等，注意克服以往立法層次低，側重登記管理等的傾向，逐步建立和完善對非政府組織依法監(jiān)督和管理的長效機制，在法律上對非政府組織處理危機事件的行為加以規(guī)范和保障?？傊苑蓙斫缍ㄎC管理各主體的權力和責任的界限，以法律來規(guī)范和制約權力的運行，把危機管理納入法制軌道。
注釋：
[①] 王曉成.論公共危機全球化趨勢[J].社會科學，2004(6).
[②] Burton Weisbrod.1974.Toward a Theory of the Voluntary Nonprofit Sector in Three-Sector Economy，in E.Phelps.ed.Altruism and Economic Theory.New York：Russel Sage.
[③] 高會宗等.市場經(jīng)濟中的政府失靈及其防范[J]，政治學研究，1998(1).
[④] 萊斯特·薩拉蒙等.公民社會部門，載何增科主編.公民社會與第三部門[M]，北京：社會科學文獻出版社，2000.
[⑤] 俞可平.引論：治理與善治，載俞可平主編.治理與善治[M]，北京：社會科學文獻出版社，2000.
一、公共危機審計研究現(xiàn)狀
國內的有關研究成果進行綜述:孔繁建（2004）提出了設置重大突發(fā)性事件專項資金的必要性及其審計的目的。劉洪波（2008）探討了救災物資資金審計的要點及措施，指出要通過收集資料證據(jù)、深入現(xiàn)場盤點核實、調查訪談、接受舉報、問詢、請求專家?guī)椭确椒▉慝@取審計證據(jù)。梅丹（2008）認為應圍繞救災款物的來源、分配、使用和發(fā)放等關鍵環(huán)節(jié)開展救災款物審計，堅持事前審計和事中審計相結合，及時進行審計結果公告，開展專項審計調查，積極發(fā)揮審計的建設性作用。華金秋（2008）闡述了抗震救災資金審計的必要性、目標、主體、基本原則、要點、技術方法、證據(jù)、報告以及開展措施。吳加錄（2008）分析了抗震救災款物的審計工作措施及成效、應急體制存在的體制和機制缺陷，提出了解決應急體制缺陷的對策。王國權（2009）就汶川地震災后恢復重建提出了全過程跟蹤審計的重點，主要包括項目準備階段跟蹤審計和項目建設實施階段跟蹤審計。王中信（2009）指出全過程跟蹤審計是審計機關應對重大突發(fā)性公共事件審計的最佳方式，該方式與常規(guī)審計方式存在沖突。張林軍、劉西林（2009）從社會突發(fā)事件的基本概念、特點和構成等方面入手，結合社會突發(fā)性危機事件的項目審計實踐經(jīng)驗，提出了緊急項目審計管理策略及其實施措施。李晗、張立民（2009） 運用審計免疫系統(tǒng)論和需求供給理論對非營利組織審計進行論證，基于中國紅十字基金會抗震救災審計的案例研究，提出非營利組織公共危機救助活動的全過程審計理念及制度安排與創(chuàng)新。楊德明、夏敏（2009）指出，在重大自然災害發(fā)生后，審計目標應服從于廣大人民群眾的需求，在災害發(fā)生的不同時期，審計目標和審計方法應隨著進行調整。
上述研究成果為公共危機審計理論研究提供了基本的素材，為審計實務的開展提供了一定的指導。但總體上看，既有的研究十分薄弱，表現(xiàn)為：研究成果數(shù)量畸少，說明危機審計的研究并沒有引起學者們足夠的重視；研究層次不高，發(fā)表在高層次刊物中直接相關的論文只有2篇；研究時間集中，主要為近兩年，研究缺乏歷史延續(xù)，說明危機審計研究在幾年前基本為空白；研究內容集中，主要集中于危機審計內容和方法的經(jīng)驗性介紹，理論層次相對不高，體系化欠缺；研究方法集中，采用規(guī)范研究法，少有案例分析，沒有實際調查，研究缺乏針對性。為此，開展公共危機審計理論研究，搭建公共危機審計理論研究框架，總結既有的公共危機審計實踐經(jīng)驗，以期為審計實務工作者提供指導，為公共危機審計規(guī)范的制定提供政策性建議，為形成公共危機審計理論提供基本素材，既具有特殊的現(xiàn)實意義，也具有很強的理論意義。
二、公共危機審計基本理論框架
委托理論和新公共管理理論為公共危機審計提供了理論基礎。首先，委托理論是公共危機審計存在的基礎。提供救助款物的社會公眾（委托人）委托審計機關，監(jiān)督各級政府機關和慈善機構（人）對救助款物的管理和分配情況，防止雙方因信息不對稱而產(chǎn)生人道德風險和逆向選擇的問題。此外，在公共危機發(fā)生的不同階段，委托人和人面臨不同的審計環(huán)境，導致在不同階段的審計風險、審計目標及審計內容、審計方法均各不相同。由此，產(chǎn)生了對公共危機審計的需求。同時，新公共管理理論是公共危機審計發(fā)展的動因。新公共管理的宗旨在于克服政府面臨的危機，提高政府的效能和合法性。它要求審計機關在從事公共危機審計時致力于降低風險，講求效率，追求質量，培養(yǎng)創(chuàng)新意識，增加審計透明度，利用社會和市場力量實現(xiàn)審計服務社會化，進而要求審計人員除分別對事前、事中、事后三個階段進行審計，還要重視后續(xù)審計，從更高層次上落實審計建議、總結審計經(jīng)驗，推動公共危機審計螺旋式向上發(fā)展。這種高標準的要求將促使審計機關在公共危機審計中不斷探索，實現(xiàn)持續(xù)發(fā)展。
傳統(tǒng)意義上的審計理論框架分別將審計目標、審計對象、審計程序或者審計方法選為邏輯起點，往往忽視了審計環(huán)境的影響。審計理論密切依存于審計實踐，不可避免地受其所處環(huán)境的影響，回首現(xiàn)代審計大發(fā)展的幾次浪潮，從審計目標、審計對象、審計程序到審計方法的變化無不是審計環(huán)境變化的結果。同時站在公共危機審計的角度，突發(fā)事件的產(chǎn)生導致了公共危機審計的需求，是公共危機審計形成的原因；危機發(fā)生的不同階段審計人員面臨不同的審計環(huán)境，從而要求審計人員在不同的審計階段采用不同的審計方法從不同的角度進行審計，是公共危機審計進一步發(fā)展的原因?？梢哉f，對審計理論的研究離不開對審計環(huán)境的研究，脫離環(huán)境的審計理論研究等于是無源之水、無本之木。因此，本文在構建理論框架時以審計環(huán)境作為邏輯起點，考慮到公共危機發(fā)生的不同階段，審計環(huán)境呈現(xiàn)出不同的特點，帶來不同的風險，審計目標隨之有不同的定位，審計內容和審計方法也有不同的選擇，本文試從公共危機事前、事中、事后以及后續(xù)四個審計階段來探討審計環(huán)境、審計風險、審計目標、審計內容和審計方法之間的相互關系，構建一個公共危機審計基本理論框架。
三、公共危機審計階段具體內容
關鍵詞:公共危機;公共危機管理;政府;垂直管理;對策
1 公共危機管理的基本概念
1.1公共危機的內涵
所謂公共危機是指由自然或社會原因所引起的突發(fā)性事件，對公共秩序與安全、公眾利益已經(jīng)造成或立即造成嚴重威脅，直接導致社會不安全因素與公眾恐慌因素驟升等震蕩，需要由以政府為領導的公共部門進行動態(tài)科學決策并高效應對的緊急突發(fā)事件。[1]
1.2 公共危機管理的內涵
“公共危機管理”與私人領域的危機管理(Crisis Management)相對，這一概念的采用，更多地是受了公共管理理論的影響，公共危機管理意在強調其管理的主體并不僅僅是政府，還有非營利組織等其它組織，政府在其中起主導作用。
2 公共危機中的垂直管理及其問題
2.1 垂直管理的內涵
我認為：垂直管理主要體現(xiàn)在兩個方面，或者說公共危機中的垂直管理有兩種表現(xiàn)形式。一方面，從原則上說，各種危機事件大都起源于地方，地方理應成為事件的第一反應者。但是，我國在危機管理中基層往往過于依賴上級政府，導致上級政府管理部門疲于奔命。另一個方面，是信息的通知模式也是垂直模式。信息垂直的流向并不是由事發(fā)地區(qū)向上級傳達，而是由上級政府首先知道，再層層下達到事發(fā)地區(qū)，導致出現(xiàn)了這樣一種局面：距離災難最近的政府卻最晚知道信息。
2.2 垂直管理的存在的主要問題
第一，應急管理的重心過于上移。
無疑，垂直管理的確是一種應對公共危機的管理方法。然而，從垂直管理的兩種表現(xiàn)形式來看：第一種情況會導致層級間政府在面對的危機的過程中，下級政府因為不愿意承擔風險和責任，所以選擇被動等待上級的指令，使上級政府承擔了本應由下級承擔的義務，使得管理的重心過于上移，使得權力過于集中在上級，而下級政府則成了擺設，在危機到來的時候，在人民用期盼的目光望著他們的時候，選擇等待上級的指令，被動地看著損失越來越大，消極地等著情況好轉，這樣下去，長此以往，政府在人民中的公信力將會越來越低，不能得到人民的信任。而第二種情況則會導致下級政府完全搞不清楚狀況，不能及時知道災情，更不要說去疏散人群，搶救人命甚至是抵抗災情了。沒有了政府的引導，在來勢洶洶的危機面前，群眾是那么軟弱無力，不能有效地保護自己和家人。這樣的政府怎么能讓群眾信服呢？
第二，時效性差、效率低下
雖然上級政府在資源調動和人員素質方面有一定優(yōu)勢，但是不可否認，這種垂直管理模式使我們的政府在等待上級命令的時間里錯過了搶救的最佳時間，造成了無可彌補的損失。上級政府雖然有著較好的學歷經(jīng)歷，但是面對危機，最重要的應該是盡快了解危機的實際情況并作出相應的決策。如果下級政府根本就不知道發(fā)生了什么事情，在損失已然造成的情況下再怎么做恐怕也只是亡羊補牢了，這樣的管理本身就具有時效性差的特點，我們怎么能夠對這樣的模式報以高效的希望呢？
第三， 嚴重挫傷下級政府積極性
我們能夠看到，許多下級政府在危機到來的時候，怕承擔風險和責任，選擇被動的等待上級政府做出決策，消極地執(zhí)行上級政府的指令。然而，我們也能夠看到，一些政府官員希望能夠救百姓于水生火熱之中，希望能夠為百姓做點實事。但是，上級政府似乎已經(jīng)習慣了在危機管理中“大展拳腳”，因此一旦下級政府在未經(jīng)上級政府命令的情況下，自行采取行動，那么就有可能被冠上“越權”的帽子。如果搶救的結果好的話還好，但是一旦搶救不盡如人意，那么這位官員就會成為眾矢之的，他必須為危機的搶救不力甚至是為危機的發(fā)生負上責任。那么，這樣下去有哪位官員，有哪個下級政府敢在危機來臨的時候挺身而出？由此可以看出，這種垂直管理嚴重地挫傷了下級政府解決問題，管理公共危機的積極性。
2.3 垂直管理的原因分析
第一，地方過于依賴中央政府。
我國是單一制國家，而且由中央給地方以財政撥款，另外地方的人事權掌握在中央?？梢哉f，我國的行政組織體制是一種壓力體制。這就導致了，地方政府在危機管理和其它事務管理中唯中央馬首是瞻，因此在危機管理中，地方政府更傾向于聽從中央政府的命令行事。另一方面，中央較之地方更有權威性，能夠調動更充足的物質資源和人力資源。因此，在面對危機的時候，出于畏懼和依賴心理，地方政府會選擇等待中央政府的指令。
第二，權責不明確。
面對危機，出于“經(jīng)濟人”假設，政府會出于對自己利益的保護，本著“少做少錯”，“不做不錯”的想法，選擇逃避承擔風險和責任，而把責任推給上級政府。而我國并不明確的責任體制為這種互相推委提供了可能性。由于體制上或法律上沒有明確規(guī)定，面對什么等級的危機哪個政府應該做什么，應該負什么樣的責任；沒有明確規(guī)定政府內部各個部門應該履行哪些職能，因此在不同的層級政府間，在同級政府的內部各個部門，人們把責任推來推去卻沒有相關的法律可以對他們予以制裁。
第三，行業(yè)垂直管理模式的影響
以我國目前的政治和法律的制度安排，群眾面臨的各種矛盾和問題都應該能夠在當?shù)氐玫浇鉀Q。基層黨委、政府、人大、政協(xié)和法院、勞動仲裁等機構，都應該成為群眾利益受到侵害時的投訴渠道。但是，我國現(xiàn)行的應急管理體系較多地延續(xù)了計劃經(jīng)濟體制下形成的分災種的行業(yè)垂直管理模式，應急管理的重心過于上移，權力過于集中于上級部門，雖然權力集中便于調動資源，但它最大的問題是效率低下，成本很高，容易造成資源浪費。[2]
3 基本對策
第一，針對地方過于依賴中央政府，各個部門之間權責不明確的問題，事實上都是我國整體的公共危機管理體制不健全的表現(xiàn)。我國應該建立一個權責明確的公共危機管理體制。其中，分屬不同級別的危機管理機構具有應有的相應的職能，按明確的職能與權限來確定責任，對危機管理機構設定詳細的獎懲標準。在處理危機事件中，凡本職本崗位應做的事，要盡職盡責，份內的工作如出現(xiàn)差錯或失誤，予以責任追究。嚴格責任追究制度，必須落實到嚴肅查處失職瀆職行為。只有這樣，才能確保政令暢通，令行禁止。
第二，由于計劃經(jīng)濟體制下形成的分災種的行業(yè)垂直管理模式的影響，我國的垂直管理可謂是根深蒂固。面對這種情況，我們應該向西方學習。目前，西方發(fā)達國家的危機管理一般都堅持“分級響應、重心下移”的原則。它們擁有從國家到地方的多級管理機構，分布在不同層次的指揮機構和救援力量。根據(jù)災害的種類、規(guī)模 發(fā)生的可能性、社會影響程度等因素，實行分級管理，規(guī)定相應級別的機構啟動指揮系統(tǒng)實施救災。
總之，如果我國要真正地加強公共危機管理能力，就要改變權力過于集中于上層的狀況，就要改變這種垂直管理的公共危機管理模式，就要把一部分決策權下放到地方政府手中，讓它們在危機發(fā)生時能夠迅速反應、及時處理。同時還要充實參謀咨詢機構和信息工作機構，以形成合理科學有效的決策機構體系。
參考文獻：
