發(fā)布時間：2023-06-14 16:20:54
序言：寫作是分享個人見解和探索未知領(lǐng)域的橋梁，我們?yōu)槟x了8篇的國有資產(chǎn)監(jiān)管體制樣本，期待這些樣本能夠為您提供豐富的參考和啟發(fā)，請盡情閱讀。
一、提高認(rèn)識，服從改革大局，做好經(jīng)營性國有資產(chǎn)統(tǒng)一管理和移接交工作
經(jīng)營性國有資產(chǎn)實行統(tǒng)一管理是改革和發(fā)展的方向，有利于促進(jìn)行政事業(yè)單位職能轉(zhuǎn)變，有利于樹立廉潔之風(fēng)和預(yù)防腐敗，有利于整合各類資源，優(yōu)化國有資產(chǎn)配置，提高國有資產(chǎn)經(jīng)營效益。各部門單位要切實提高認(rèn)識，積極推進(jìn)改革，堅決服從縣委、縣政府這一重大決策，做好經(jīng)營性國有資產(chǎn)的統(tǒng)一管理和移交工作。
二、成立經(jīng)營性國有資產(chǎn)核查移接交工作領(lǐng)導(dǎo)小組
縣政府成立經(jīng)營性國有資產(chǎn)核查移接交工作領(lǐng)導(dǎo)小組（以下簡稱“核查移接交工作領(lǐng)導(dǎo)小組”），領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室，設(shè)在縣國資辦，由唐曉旺同志兼任辦公室主任，具體負(fù)責(zé)資產(chǎn)的核查移接交工作。為了把這項工作落到實處，及時完成經(jīng)營性資產(chǎn)核查移接交工作，成立三個經(jīng)營性國有資產(chǎn)核查移接交工作組（以下簡稱“移接交工作組”）。
（一）核查移接交工作領(lǐng)導(dǎo)小組名單：
組長：縣委副書記、縣政府縣長
副組長：縣委常委、縣政府常務(wù)副縣長
成員：縣長助理、縣交通局局長
縣長助理、縣建設(shè)局局長
縣長助理、縣財政局局長
縣委辦主任
縣政府辦主任
縣監(jiān)察局局長
縣審計局局長
縣國土局局長
縣房管局局長
縣工商局局長
縣國資辦主任
（二）核查移接交工作組人員名單：
第一組：組長：監(jiān)察局分管領(lǐng)導(dǎo)
成員：監(jiān)察局、財政局、審計局各一名
核查移交單位27個：縣委辦、組織部、宣傳部、農(nóng)工部、統(tǒng)戰(zhàn)部、紀(jì)委、政法委、法院、總工會、團(tuán)縣委、老干局、工商聯(lián)、編委辦、農(nóng)業(yè)局、招商局、地震局、食用菌辦、林業(yè)局、果業(yè)局、計生委、計劃生育服務(wù)站、環(huán)保局、交通局、國土局、建設(shè)局、城管局、環(huán)衛(wèi)處。
第二組：組長：審計局分管領(lǐng)導(dǎo)
成員：監(jiān)察局、財政局、審計局各一名
核查移交單位24個：縣政府辦、縣政協(xié)、檢察院、局、統(tǒng)計局、司法局、科技局、科協(xié)、公安局、發(fā)改委、黨校、廣電局、文化局、水務(wù)局、房管局、農(nóng)機局、糧食局、農(nóng)開辦、供銷社、經(jīng)貿(mào)委、財政局、物價局、迎賓館、大酒店。
第三組：組長：財政局分管領(lǐng)導(dǎo)
成員：監(jiān)察局、財政局、審計局各一名
核查移交單位26個：縣人大、檔案局、審計局、安監(jiān)局、水保局、旅游局、行政服務(wù)中心、人勞局、就業(yè)局、社保局、醫(yī)保局、教育局、進(jìn)修學(xué)校、一中、二中、三中、職業(yè)學(xué)校、民政局、扶貧辦、殘聯(lián)、衛(wèi)生局、縣皮膚性病防治所、疾控中心、衛(wèi)生監(jiān)督所、人民醫(yī)院、城司。
三、工作要求
（一）明確歸屬，嚴(yán)格遵守國有資產(chǎn)管理制度。不論以何種形式形成的國有資產(chǎn)及其權(quán)益，都?xì)w屬國家所有，列入同級政府統(tǒng)一監(jiān)管，決不能視為謀取本部門、本單位利益的“搖錢樹”或“小金庫”，更不能擅自任意處理。其管理和處置必須嚴(yán)格按照行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理辦法和行政事業(yè)單位財務(wù)管理制度的規(guī)定執(zhí)行。
（二）服從大局，切實維護(hù)國有資產(chǎn)的整體利益。行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理體制的改革是一項重要改革。行政事業(yè)單位經(jīng)營性資產(chǎn)將在2012年3月1日起實行統(tǒng)一經(jīng)營管理，2012年2月28日底前要完成全部移交工作。各部門單位要服從縣委、縣政府的統(tǒng)一部署，服從國有資產(chǎn)管理的總體整合、統(tǒng)一調(diào)配和管理運作，不得化解、分解、侵占、獨占、霸占國有資產(chǎn)，確保行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的完整性。
（三）明確紀(jì)律，落實責(zé)任，加強對擅自處置國有資產(chǎn)行為的責(zé)任追究。各部門單位必須認(rèn)真貫徹執(zhí)行本方案，對拒不服從縣委、縣政府關(guān)于經(jīng)營性國有資產(chǎn)統(tǒng)一管理安排的單位，免除其主要領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。存在以下情況之一的，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)要追究單位主要負(fù)責(zé)人和直接責(zé)任人的責(zé)任，情節(jié)嚴(yán)重的，要進(jìn)行嚴(yán)肅查處；對造成國有資產(chǎn)減少、損失、流失的，沒收不正當(dāng)及不法所得，并按違反財經(jīng)紀(jì)律予以處罰；構(gòu)成犯罪的，依法移送司法機關(guān)處置。
1、有禁不止，繼續(xù)擅自或私自將國有資產(chǎn)出售、調(diào)撥、質(zhì)押、抵押、提供擔(dān)保、對外投資、改變用途的；
2、突擊進(jìn)行租賃、出租、發(fā)包，或更改租賃合同、協(xié)議的；
3、為擅自處置國有資產(chǎn)提供方便、辦理權(quán)證及手續(xù)的；
4、弄虛作假，以各種名目侵占國有資產(chǎn)和利用職權(quán)謀取私利的；
5、因管理疏漏，嚴(yán)重失職，造成國有資產(chǎn)重大流失的；
6、其它違規(guī)違紀(jì)行為的。
四、經(jīng)營性國有資產(chǎn)范圍
（一）縣直行政機關(guān)、事業(yè)單位及其所屬事業(yè)單位所有，用于從事生產(chǎn)經(jīng)營活動，取得經(jīng)營收益的資產(chǎn)，如店面、廠房、酒家、賓館、招待所、培訓(xùn)中心、公有住房、辦公樓、土地等；
（二）縣屬原國有企業(yè)改制后的剩余資產(chǎn)；
（三）縣行政、企事業(yè)單位利用國有資源對外投資形成的股權(quán)；
（四）特許經(jīng)營權(quán)等無形資產(chǎn)；
（五）資源性資產(chǎn)。
五、經(jīng)營性國有資產(chǎn)的監(jiān)管和經(jīng)營主體
（一）縣政府將經(jīng)營性國有資產(chǎn)授權(quán)縣國資辦統(tǒng)一監(jiān)管；
（二）縣國資辦將經(jīng)營性資產(chǎn)委托縣國有資產(chǎn)投資經(jīng)營有限責(zé)任公司經(jīng)營。
六、經(jīng)營性國有資產(chǎn)清查
（一）清查基準(zhǔn)日。全縣經(jīng)營性國有資產(chǎn)清查，以2011年12月31日為清查基準(zhǔn)日。
（二）清查的主要內(nèi)容。所屬的經(jīng)營性經(jīng)濟(jì)實體（如酒店、招待所、賓館、培訓(xùn)中心等）；利用國有資源對外投資形成的經(jīng)濟(jì)實體和股權(quán)；占有使用的非經(jīng)營性資產(chǎn)轉(zhuǎn)為非獨立核算的經(jīng)營性資產(chǎn)（如店面、商鋪、賓館等）；占有且暫未使用的閑置資產(chǎn)（如閑置土地、公有住房等）；資源性國有資產(chǎn)；特許經(jīng)營權(quán)等無形資產(chǎn)；其他經(jīng)營性國有資產(chǎn)。
（三）清查申報表的填報要求。各部門單位要準(zhǔn)確及時填報經(jīng)營性國有資產(chǎn)清查申報表（附表1-4），單位主要負(fù)責(zé)人要對申報表的內(nèi)容確認(rèn)簽字以示負(fù)責(zé)。主管部門負(fù)責(zé)對其所屬單位填制的申報表進(jìn)行收集審核匯總上報，并將清查申報表于2012年1月25日前上報資產(chǎn)移接交工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室。
七、經(jīng)營性國有資產(chǎn)核查移接交
各部門單位要加強對本單位所屬的經(jīng)營性國有資產(chǎn)登記造冊，全面掌握經(jīng)營性國有資產(chǎn)情況。相關(guān)部門單位要積極配合縣政府資產(chǎn)移接交工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、核查移接交工作組做好經(jīng)營性資產(chǎn)的核查移接交工作。
（一）移交準(zhǔn)備。2012年1月25日內(nèi)完成。各部門單位在做好資產(chǎn)清查自查的同時，還要做好以下工作：
1、按照統(tǒng)一要求，全面準(zhǔn)確填好經(jīng)營性國有資產(chǎn)移接交表（附表5）；
2、對經(jīng)營性國有資產(chǎn)準(zhǔn)備相應(yīng)的土地使用權(quán)證、房屋所有權(quán)證、經(jīng)營合同等法律文件或資料；
3、準(zhǔn)備經(jīng)營性國有資產(chǎn)凈收益的有效憑據(jù)；
4、準(zhǔn)備經(jīng)營性國有資產(chǎn)賬面價值的有效憑證；
5、準(zhǔn)備經(jīng)營性國有資產(chǎn)購建時形成的負(fù)債的有效憑證；
將上述所有附件、表格、文本、資料，連同復(fù)印件一份，報送移接交工作辦公室。
（二）核實經(jīng)營性國有資產(chǎn)情況。2012年1月26日至2月5日完成。核查移接交工作組要核實經(jīng)營性資產(chǎn)的總量、凈收益基數(shù)和負(fù)債額等情況。
（三）經(jīng)營性國有資產(chǎn)正式移交。2012年2月5日至2月8日完成。接管經(jīng)營性資產(chǎn)和其相關(guān)的權(quán)證、文件、合同等相關(guān)資料，授權(quán)縣國有資產(chǎn)投資經(jīng)營有限責(zé)任公司經(jīng)營管理。經(jīng)營性資產(chǎn)收益于2012年2月1日起移交，從2012年2月1日起的經(jīng)營收益全部收繳縣國有資產(chǎn)收益專戶。
一、創(chuàng)新行政單位國有資產(chǎn)管理體制
1.行政單位國有資產(chǎn)實行分級集中管理
構(gòu)建政府資產(chǎn)管理新體制，首要前提就是要實行權(quán)屬集中統(tǒng)一管理。
按照政府資產(chǎn)管理安全完整、節(jié)約有效的原則，權(quán)屬集中統(tǒng)一管理有利于明確資產(chǎn)管理各方的責(zé)權(quán)利關(guān)系，從根本上解決資產(chǎn)管理中的缺位、虛位和越位的問題；有利于資產(chǎn)的優(yōu)化配置，提高資產(chǎn)的使用效率和效益；有利于資產(chǎn)的規(guī)范化管理和運營。
具體管理模式：①行政單位國有資產(chǎn)實行分級所有和分級管理。實行分稅制改革后，中央政府資產(chǎn)和地方政府資產(chǎn)分別來源于中央財政和地方財政，分級所有和分級管理有助于劃清中央政府和地方政府責(zé)、權(quán)、利關(guān)系，強化資產(chǎn)的管理目標(biāo)和管理責(zé)任。②行政單位國有資產(chǎn)實行集中統(tǒng)一管理。由政府資產(chǎn)管理部門統(tǒng)一管理本級政府（含黨委、政府、人大、政協(xié)、檢察院、法院和社會團(tuán)體）資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)，系統(tǒng)或部門只擁有占有使用權(quán)（這是由于各部門資產(chǎn)均主要來源于本級財政）。這樣可較好地克服現(xiàn)行的“所有者空位、虛位和占有使用部門的越位，形式上是國家所有，占有者實際所有”的體制弊端。
2.行政單位國有資產(chǎn)實行分類集中管理
國有資產(chǎn)中，非經(jīng)營性資產(chǎn)、經(jīng)營性資產(chǎn)和資源性資產(chǎn)，具有不同的特性，其管理目標(biāo)、管理方式以及管理手段不盡相同。經(jīng)營性資產(chǎn)以營利目標(biāo)為重，非經(jīng)營性資產(chǎn)以社會公共管理目標(biāo)為重，資源型資產(chǎn)以社會經(jīng)濟(jì)持續(xù)性協(xié)調(diào)發(fā)展為重。同時，僅從非經(jīng)營性資產(chǎn)方面，又分為單純保障政府行政管理的相關(guān)資產(chǎn)，以及分布在科、教、文、衛(wèi)、城市基礎(chǔ)建設(shè)等領(lǐng)域內(nèi)的社會公益性資產(chǎn)。這兩類資產(chǎn)，又有著不同特點，特別是分布在各個領(lǐng)域的公益性資產(chǎn)，由于行業(yè)的不同，其政策趨向、管理特點和發(fā)展目標(biāo)均有不同，因此，政府資產(chǎn)實行分類管理是很有必要的，專職由政府資產(chǎn)主管部門對保障政府運行的相關(guān)資產(chǎn)實行集中統(tǒng)一管理，即對這部分資產(chǎn)的管理，在權(quán)屬統(tǒng)一的基礎(chǔ)上，建立資產(chǎn)預(yù)算制度和對潛在的準(zhǔn)經(jīng)營性資產(chǎn)實行授權(quán)（委托）經(jīng)營制度，并依法規(guī)范資產(chǎn)的配置、處置和收益行為。
二、構(gòu)建新的行政單位國有資產(chǎn)管理體制框架
為提高這一部分資產(chǎn)的使用效率，提高資產(chǎn)保障效益，可以從以下幾個方面構(gòu)建新的行政單位國有資產(chǎn)管理體制。
1.與財政協(xié)同，資產(chǎn)和預(yù)算部門分立
新的體制要以培育完善、獨立的資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)人利益和資產(chǎn)使用人利益為著力點。通過立法設(shè)立獨立的資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)人和資產(chǎn)使用人，并確立其為市場關(guān)系中的主體。資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)人對一切使用其資產(chǎn)的行為和主體收取使用費，并用于資產(chǎn)的更新、改造和維護(hù)，是市場關(guān)系中的賣方。資產(chǎn)使用人代表眾多的資產(chǎn)使用單位，以一個統(tǒng)一的部門出現(xiàn)，實施后勤保障，處理一切的行政事務(wù)，也就是后勤管理部門，負(fù)責(zé)從財政取得資金，并同產(chǎn)權(quán)代表人協(xié)商資產(chǎn)使用價格，結(jié)算使用費。這實際上是強化和完善了現(xiàn)有的行政機關(guān)后勤管理部門的職能，徹底改變現(xiàn)有后勤管理分散的局面。建立了這兩類主體，也就徹底告別了傳統(tǒng)的財政資金無償使用的時代，行政成本的觀念從此將深入行政活動過程本身，市場機制的引入，將大大提高財政資金的使用效率。
2.保障性資產(chǎn)管理部門和經(jīng)營性資產(chǎn)管理部門相互獨立、相互依托
因行政單位資產(chǎn)還肩負(fù)著保障服務(wù)功能，而后勤保障具有即時、必需的特征，為此，在將后勤保障性資產(chǎn)引入市場機制的同時，還是要保留一小部分保障性資產(chǎn)，用于為特殊的重要人員、部門和事件服務(wù)，這是部分資產(chǎn)需要保密或不便于進(jìn)入市場購買時必不可少的保留。這部分資產(chǎn)也需要進(jìn)行核算，與模擬市場價格進(jìn)行比較，不斷提高使用效率。保障性資產(chǎn)只能來源于財政資金，不允許來源于經(jīng)營性資產(chǎn)管理部門的劃撥，兩者之間保持彼此的獨立性。經(jīng)營性資產(chǎn)管理部門則要根據(jù)行政單位的保障標(biāo)準(zhǔn)，做好與資產(chǎn)使用部門的費用結(jié)算，同時也要做好閑置資產(chǎn)的經(jīng)營變現(xiàn)工作。
3.產(chǎn)權(quán)營運部門要建立完整的現(xiàn)代企業(yè)管理制度
建立具有現(xiàn)代企業(yè)制度的產(chǎn)權(quán)營運部門是資產(chǎn)管理的具體實現(xiàn)形式。資產(chǎn)管理部門在盤活資產(chǎn)存量、實現(xiàn)資產(chǎn)變現(xiàn)、加速資產(chǎn)更新等具體目標(biāo)的要求下，按照現(xiàn)代企業(yè)制度，不斷探索行政單位國有資產(chǎn)營運管理的有效實現(xiàn)形式。比較科學(xué)的方法是采取國有控股的形式，引進(jìn)不同所有制的資本，實現(xiàn)資本主體多元化，不斷完善公司內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。在進(jìn)行資產(chǎn)營運過程中，應(yīng)盡量采取國有控股公司的形式，實行穩(wěn)健的經(jīng)營策略，高度重視可能出現(xiàn)的風(fēng)險。
三、探索行政單位國有資產(chǎn)主管部門機構(gòu)設(shè)置的有效路徑
第二條國務(wù)院國資委根據(jù)法律、行政法規(guī)和國務(wù)院授權(quán)，依照本辦法，對地方國有資產(chǎn)監(jiān)管工作進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督。
第三條省級政府國資委、地市級政府國資委對下級政府國有資產(chǎn)監(jiān)管工作進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督。
第四條指導(dǎo)和監(jiān)督地方國有資產(chǎn)監(jiān)管工作，應(yīng)當(dāng)遵循下列原則：
（一）堅持國有資產(chǎn)屬于國家所有，維護(hù)國家整體利益；
（二）堅持中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責(zé)，尊重地方國資委的出資人代表權(quán)益，鼓勵地方國資委探索國有資產(chǎn)監(jiān)管和運營的有效形式；
（三）堅持政府的社會公共管理職能與國有資產(chǎn)出資人職能分開，依法履行指導(dǎo)和監(jiān)督職能，完善指導(dǎo)和監(jiān)督方式；
（四）堅持國有資產(chǎn)管理體制改革和國有企業(yè)改革的正確方向，維護(hù)國有資產(chǎn)安全，防止國有資產(chǎn)流失，實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值。
第五條國務(wù)院國資委依法對下列地方國有資產(chǎn)監(jiān)管工作進(jìn)行指導(dǎo)、監(jiān)督：
（一）國有資產(chǎn)管理體制改革；
（二）國有經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整；
（三）履行資產(chǎn)收益、參與重大決策和選擇管理者等出資人職責(zé)；
（四）規(guī)范國有企業(yè)改革、企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓以及上市公司國有股權(quán)管理；
（五）企業(yè)國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)界定、產(chǎn)權(quán)登記、資產(chǎn)評估監(jiān)督、清產(chǎn)核資、資產(chǎn)統(tǒng)計、綜合評價等基礎(chǔ)管理；
（六）國有企業(yè)財務(wù)、審計、職工民主監(jiān)督等內(nèi)部制度建設(shè)；
（七）企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)管法制建設(shè)；
（八）其他需要指導(dǎo)和監(jiān)督的事項。
第六條國務(wù)院國資委制定國有資產(chǎn)監(jiān)管規(guī)章、制度，指導(dǎo)和規(guī)范地方國有資產(chǎn)監(jiān)管工作。地方國資委應(yīng)當(dāng)根據(jù)國有資產(chǎn)監(jiān)管法律、行政法規(guī)和規(guī)章、制度，結(jié)合本地實際情況，制定相應(yīng)的實施辦法。
第七條國務(wù)院國資委應(yīng)當(dāng)加強對地方國有資產(chǎn)監(jiān)管工作的調(diào)查研究，適時組織工作交流和培訓(xùn)，總結(jié)推廣國有資產(chǎn)監(jiān)管經(jīng)驗，建立與地方國資委交流聯(lián)系的信息網(wǎng)絡(luò)，解釋國有資產(chǎn)監(jiān)管工作中的問題，提出國有資產(chǎn)監(jiān)管工作指導(dǎo)建議。
第八條省級政府國資委制定的國有資產(chǎn)監(jiān)管、國有企業(yè)改革、國有經(jīng)濟(jì)布局結(jié)構(gòu)調(diào)整等方面的規(guī)范性文件，應(yīng)當(dāng)自公布之日起30日內(nèi)由省級政府國資委法制工作機構(gòu)統(tǒng)一抄報國務(wù)院國資委法制工作機構(gòu)。
第九條國務(wù)院國資委對地方貫徹實施國有資產(chǎn)監(jiān)管政策法規(guī)的具體情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，及時督查糾正國有資產(chǎn)監(jiān)管中的違法違規(guī)行為。
第十條國務(wù)院國資委對舉報地方國有企業(yè)違規(guī)進(jìn)行改制、國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓等致使國有資產(chǎn)流失的案件，應(yīng)當(dāng)督促省級政府國資委調(diào)查處理。
省級政府國資委對國務(wù)院國資委督促查處的違法違紀(jì)案件，應(yīng)當(dāng)認(rèn)真調(diào)查處理，或者責(zé)成下級政府國資委調(diào)查處理，并將處理結(jié)果及時反饋國務(wù)院國資委。
第十一條省級政府國資委應(yīng)當(dāng)以報告或者統(tǒng)計報表等形式將履行出資人職責(zé)的企業(yè)名單、本地區(qū)企業(yè)匯總國有資產(chǎn)統(tǒng)計報告、所出資企業(yè)匯總月度及年度財務(wù)報告以及其他重大事項及時報告國務(wù)院國資委。
第十二條國務(wù)院國資委指導(dǎo)和監(jiān)督地方國有資產(chǎn)監(jiān)管工作，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依照國有資產(chǎn)監(jiān)管法律、行政法規(guī)及規(guī)章、制度規(guī)定的有關(guān)工作程序進(jìn)行。
第十三條國務(wù)院國資委對地方國有資產(chǎn)監(jiān)管工作進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督，應(yīng)當(dāng)充分征求地方國資委的意見和建議，不得干預(yù)地方國資委依法履行職責(zé)。
地方國資委應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守國有資產(chǎn)監(jiān)管法律、行政法規(guī)及規(guī)章、制度，依法接受并配合國務(wù)院國資委的指導(dǎo)和監(jiān)督。
第十四條國務(wù)院國資委相關(guān)責(zé)任人員違反本辦法規(guī)定的，國務(wù)院國資委應(yīng)當(dāng)責(zé)令其改正；情節(jié)嚴(yán)重的，依法給予行政處分。
第十五條地方國資委違反有關(guān)法律、行政法規(guī)及本辦法規(guī)定的，國務(wù)院國資委應(yīng)當(dāng)依法責(zé)令其改正；情節(jié)嚴(yán)重的，予以通報批評，并向地方政府通報有關(guān)情況，依法提出處理建議。
第十六條地方國資委可以參照本辦法，制定本地區(qū)國有資產(chǎn)監(jiān)管工作指導(dǎo)監(jiān)督實施辦法。
第十七條本辦法由國務(wù)院國資委負(fù)責(zé)解釋。
第十八條本辦法自2006年5月7日起施行。
國務(wù)院國資委負(fù)責(zé)人就《地方國有資產(chǎn)監(jiān)管工作指導(dǎo)監(jiān)督暫行辦法》答記者問
國務(wù)院國資委日前公布了《地方國有資產(chǎn)監(jiān)管工作指導(dǎo)監(jiān)督暫行辦法》（以下簡稱《辦法》），國務(wù)院國資委負(fù)責(zé)人就《辦法》出臺的有關(guān)情況回答了記者提問。
1、問：如何充分認(rèn)識《辦法》出臺的重要意義？
答：首先，加強地方國有資產(chǎn)監(jiān)管工作指導(dǎo)監(jiān)督，是貫徹十六大精神、落實國家所有權(quán)的重要體現(xiàn)。黨的十六大明確指出，中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責(zé)，應(yīng)當(dāng)在堅持國有資產(chǎn)屬于國家所有的前提下進(jìn)行?？偫碓谑鶎枚腥珪蠌娬{(diào)指出，地方國有資產(chǎn)管理體制改革要按照中央的統(tǒng)一部署，自上而下，有序推進(jìn)，要按照中央的精神加以規(guī)范。國務(wù)院的《企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》明確規(guī)定，上級國資委依法對下級政府的國有資產(chǎn)監(jiān)管工作進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督。
其次，加強地方國有資產(chǎn)監(jiān)管工作指導(dǎo)監(jiān)督，是堅持正確的改革方向、保證國資監(jiān)管政策法規(guī)有效實施的重要措施。目前地方國有企業(yè)改革、國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓和國有經(jīng)濟(jì)布局結(jié)構(gòu)調(diào)整等工作的力度都在不斷加大，國有資產(chǎn)管理和國有企業(yè)改革取得了積極成效。但同時也存在一些問題，主要是有的地區(qū)國資監(jiān)管的政策法規(guī)沒有得到完全充分的貫徹執(zhí)行，有的地方國資委在依法履行出資人職責(zé)方面存在需要進(jìn)一步規(guī)范的問題。因此，急需加強指導(dǎo)監(jiān)督和督促落實工作，確保改革的正確方向和國資監(jiān)管政策法規(guī)的真正落實。
同時，加強地方國有資產(chǎn)監(jiān)管工作指導(dǎo)監(jiān)督，也是建立上下協(xié)調(diào)的國資監(jiān)管體系、進(jìn)一步深化國有資產(chǎn)管理體制改革的重要內(nèi)容。目前省級政府國資委已普遍設(shè)立，地市級政府國資委也基本組建完成，國有資產(chǎn)監(jiān)管組織體系初步形成。在此基礎(chǔ)上，依法理順并規(guī)范上級國資委與下級國資委之間的指導(dǎo)監(jiān)督關(guān)系，既是進(jìn)一步深化國有資產(chǎn)管理體制改革的重要內(nèi)容，也有利于保障國有資產(chǎn)監(jiān)管工作規(guī)范有序進(jìn)行，有利于發(fā)揮地方國資委的積極性。
2、問：《辦法》確立了什么樣的指導(dǎo)監(jiān)督工作體系？
答：《辦法》所確立的指導(dǎo)監(jiān)督工作體系分為兩個層次：一是國務(wù)院國資委與地方各級國資委之間的指導(dǎo)監(jiān)督。國務(wù)院國資委根據(jù)法律、行政法規(guī)和國務(wù)院授權(quán)，對地方國有資產(chǎn)監(jiān)管工作進(jìn)行統(tǒng)一指導(dǎo)和監(jiān)督。指導(dǎo)監(jiān)督的主要方式是制定和督促執(zhí)行國資監(jiān)管規(guī)則，這些規(guī)則對地方各級國資委具有普遍指導(dǎo)規(guī)范效力。二是地方上下級國資委之間的指導(dǎo)監(jiān)督。省級政府國資委和地市級政府國資委對下級政府國有資產(chǎn)監(jiān)管工作進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督。
需要說明的是，本辦法雖然主要內(nèi)容是規(guī)范國務(wù)院國資委對地方國有資產(chǎn)監(jiān)管工作的指導(dǎo)和監(jiān)督，原則規(guī)定同樣也適用于地方上下級國資委之間的指導(dǎo)監(jiān)督，各地可參照本辦法，根據(jù)實際情況制定本地區(qū)的實施辦法。
3、問：應(yīng)當(dāng)著重對地方哪些工作進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督？
答：指導(dǎo)監(jiān)督的范圍主要是兩方面：一是國有資產(chǎn)監(jiān)管，二是國企改革及國有經(jīng)濟(jì)布局結(jié)構(gòu)調(diào)整。具體來講，包括國有資產(chǎn)管理體制改革，國有經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整，履行資產(chǎn)收益、參與重大決策和選擇管理者等出資人職責(zé)，規(guī)范國有企業(yè)改革、企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓以及上市公司國有股權(quán)管理，企業(yè)國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)界定、產(chǎn)權(quán)登記、資產(chǎn)評估監(jiān)督、清產(chǎn)核資、資產(chǎn)統(tǒng)計、綜合評價等基礎(chǔ)管理，國有企業(yè)財務(wù)、審計、職工民主監(jiān)督等內(nèi)部制度建設(shè)，企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)管法制建設(shè)，等等。這些工作有的側(cè)重于指導(dǎo)、有的側(cè)重于監(jiān)督，最終目的都是為了保證國有資產(chǎn)監(jiān)管工作上下聯(lián)動、政令暢通，依法規(guī)范有序進(jìn)行。
4、問：指導(dǎo)和監(jiān)督主要采取哪些具體方式？
答：指導(dǎo)國有資產(chǎn)監(jiān)管工作主要是通過立法等方式進(jìn)行。國務(wù)院國資委制定國有資產(chǎn)監(jiān)管規(guī)章、制度，指導(dǎo)和規(guī)范地方國有資產(chǎn)監(jiān)管工作。地方國資委應(yīng)當(dāng)根據(jù)國有資產(chǎn)監(jiān)管法律、行政法規(guī)和規(guī)章、制度，結(jié)合本地實際情況，制定相應(yīng)的實施辦法。在具體業(yè)務(wù)指導(dǎo)方面，國務(wù)院國資委主要是加強對地方國有資產(chǎn)監(jiān)管工作的調(diào)查研究，適時組織業(yè)務(wù)交流和培訓(xùn)，總結(jié)推廣國有資產(chǎn)監(jiān)管工作經(jīng)驗，建立與地方國資委交流聯(lián)系的信息網(wǎng)絡(luò)，解釋國有資產(chǎn)監(jiān)管工作中的疑難問題，提出國有資產(chǎn)監(jiān)管工作指導(dǎo)建議等。
《辦法》確立了四種監(jiān)督制度：一是規(guī)范性文件的抄報。即省級政府國資委制定的重要規(guī)范性文件，應(yīng)當(dāng)在規(guī)定期限內(nèi)抄報國務(wù)院國資委。二是法規(guī)實施的督查，即國務(wù)院國資委對地方貫徹實施國有資產(chǎn)監(jiān)管政策法規(guī)的具體情況進(jìn)行監(jiān)督檢查。三是舉報案件的查處，即國務(wù)院國資委對舉報地方國有企業(yè)違規(guī)進(jìn)行改制、國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓等致使國有資產(chǎn)流失的案件，應(yīng)當(dāng)督促省級政府國資委組織調(diào)查處理。四是重大事項的報告，即省級政府國資委應(yīng)當(dāng)將履行出資人職責(zé)的企業(yè)名單、本地區(qū)企業(yè)匯總國有資產(chǎn)統(tǒng)計報告、所出資企業(yè)匯總月度及年度財務(wù)報告以及其他重大事項及時報告國務(wù)院國資委。
一、行政事業(yè)資產(chǎn)監(jiān)管不力及其不利影響
受公有制理論和長期計劃經(jīng)濟(jì)的影響，我國目前對行政事業(yè)性國有資產(chǎn)監(jiān)管不力及其效益不高，主要表現(xiàn)在以下幾個方面。
1.宏觀層面：所有者失位，責(zé)任意識淡薄
我國的國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)在法律層面上是明確的，即歸全體人民所有，但在運行層面上卻并不清晰。從委托角度看，至少存在三個方面的問題：一是所有者并沒有真正行使初始委托權(quán)。我國的全民所有制中，全民或國家其實只是一個抽象的概念，國有資產(chǎn)的管理必然都由作為國家權(quán)力執(zhí)行機構(gòu)的政府來代表行使。行政事業(yè)性資產(chǎn)的初始委托人所有者主體，實質(zhì)上也是虛位的，都是通過各級政府行使才得以實現(xiàn)的。二是所有者沒有機制來監(jiān)督和約束所有者代表?；蚩煞Q之為委托鏈條之間缺乏內(nèi)在的連接機制。不能像私有企業(yè)中所有者與人（經(jīng)營者）通過規(guī)定雙方的權(quán)利與義務(wù)，以契約條款為依據(jù)分擔(dān)責(zé)任并分享利益，實現(xiàn)所有者產(chǎn)權(quán)目標(biāo)與經(jīng)營者行為目標(biāo)的均衡?，F(xiàn)行的行政事業(yè)性資產(chǎn)監(jiān)管體制就缺乏約束和規(guī)范政府這一方面行為的體制安排，作為此類資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)最終所有者的全體人民，既不擁有實際控制權(quán)，也缺乏有效監(jiān)督途徑。
2.中觀層面：管理者權(quán)責(zé)不清，難以確認(rèn)
在現(xiàn)行體制下，作為產(chǎn)權(quán)管理主體的上下級政府與同一層級政府各職能部門之間，由于權(quán)責(zé)關(guān)系缺乏明確界定，往往導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)管理主體錯位、失位并存，極大影響監(jiān)管效率。如當(dāng)?shù)胤秸呢?zé)任和義務(wù)超出了其權(quán)利時，往往沒有積極性維護(hù)這種資產(chǎn)的保值增值，從而出現(xiàn)“偷懶”行為。同時中央政府又因無法直接監(jiān)督，結(jié)果很可能加劇其“偷懶”。加上法律上對保護(hù)行政事業(yè)性資產(chǎn)存在著立法層次低、不嚴(yán)密現(xiàn)象，對違規(guī)行為只有建議權(quán)，而沒有相應(yīng)處罰權(quán)、懲戒權(quán)，使權(quán)利主體之間的層次約束虛化，權(quán)益上位主體對下位主體監(jiān)督功能弱化。還比如，當(dāng)提供資產(chǎn)的目標(biāo)與政府所追求的其他社會目標(biāo)矛盾時，常會以行政事業(yè)性資產(chǎn)的低效乃至風(fēng)險性使用為代價，轉(zhuǎn)變這類資產(chǎn)的用途。
二、來自福建的實證分析
福建省省直行政事業(yè)性資產(chǎn)管理，執(zhí)行的是“統(tǒng)一政策、分級監(jiān)管”模式，并結(jié)合專業(yè)性強、資產(chǎn)分布面廣、管理使用層次多等情況，在全國率先實行了部分資產(chǎn)委托管理，形成了國資管理部門統(tǒng)一監(jiān)管、財務(wù)主管部門協(xié)同監(jiān)管和行政事業(yè)單位基礎(chǔ)監(jiān)管三位一體的分級監(jiān)管體系，曾被國管局列為“實現(xiàn)合理分級負(fù)責(zé)”的創(chuàng)新體制之一。但由于也沒有實行產(chǎn)權(quán)集中統(tǒng)一管理，全國又尚未出臺統(tǒng)一的管理法規(guī)，同時缺乏相關(guān)職能部門的配合，所以有效的監(jiān)管機制還在形成之中，效益也有待提高。
1.規(guī)章制度約束力弱、監(jiān)管無法到位由于目前尚未實行產(chǎn)權(quán)集中統(tǒng)一管理，國有資產(chǎn)實際為各單位所有，作為終極所有者（代表者）產(chǎn)權(quán)虛置，統(tǒng)一管理失控，導(dǎo)致資產(chǎn)流失。表現(xiàn)為：一是缺乏市場經(jīng)驗及風(fēng)險意識，盲目投資，造成國有資產(chǎn)閑置、浪費、損失。二是資產(chǎn)處置存在“有申報、有審理；不申報、很難理”的問題，一些單位未經(jīng)批準(zhǔn)擅自處置國有資產(chǎn)，改變國有資產(chǎn)使用性質(zhì)，造成國有資產(chǎn)損失。三是一些事業(yè)單位在利用國有資產(chǎn)出租、折股、聯(lián)營時低估其價值，借改制之機轉(zhuǎn)移國有資產(chǎn)，在評估時采用只提供部分資產(chǎn)進(jìn)行評估等辦法，將國家利益化為集體利益甚至個人利益。四是違規(guī)違法擔(dān)保造成國有資產(chǎn)流失。根據(jù)《中華人民共和國擔(dān)保法》、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于嚴(yán)禁行政機關(guān)為經(jīng)濟(jì)活動提供擔(dān)保的通知》及國有資產(chǎn)管理有關(guān)規(guī)定，行政事業(yè)單位未經(jīng)財政、國資部門的同意，無權(quán)處置國有資產(chǎn)，并嚴(yán)禁用國有資產(chǎn)為經(jīng)濟(jì)活動提供擔(dān)保。但一些單位卻違反規(guī)定為另外單位貸款提供抵押擔(dān)保。如貸款單位無力償還銀行貸款，擔(dān)保單位則負(fù)連帶責(zé)任，其結(jié)果將引起法律訴訟，法院對抵押擔(dān)保資產(chǎn)進(jìn)行拍賣，造成國有資產(chǎn)流失。
2.管理機制不健全、資產(chǎn)配置嚴(yán)重失衡目前福建行政事業(yè)性資產(chǎn)管理缺乏從資產(chǎn)形成、使用到處置的有效管理機制，導(dǎo)致資產(chǎn)配置不合理、使用效率不高等問題。由于財政經(jīng)費配置預(yù)算軟約束，而又缺乏合理的、有約束力的配置標(biāo)準(zhǔn)，致使行政事業(yè)單位之間國有資產(chǎn)的配置和供需失衡，各行政事業(yè)單位承擔(dān)的任務(wù)量與所占有、使用的資產(chǎn)不協(xié)調(diào)、少數(shù)單位利用自身權(quán)力和條件占有大量資產(chǎn)。一方面單位利用富余辦公房對外出租，另一方面單位則靠租房辦公，部門之間占有、使用的國有資產(chǎn)，從數(shù)量規(guī)模到質(zhì)量檔次都差別較大，苦樂不均的現(xiàn)象十分普遍。同時，資金來源渠道的多樣性以及缺乏透明、規(guī)范、高效的政府采購制度和相應(yīng)的監(jiān)督機制，導(dǎo)致資產(chǎn)購置方面較為嚴(yán)重的浪費。
3.資產(chǎn)使用效率低、調(diào)劑困難資產(chǎn)使用缺乏客觀公正的資產(chǎn)使用效率評價標(biāo)準(zhǔn)與評價方法，以及有效的激勵、約束機制，無法對資產(chǎn)的使用效率進(jìn)行有效評估。而且，存量資產(chǎn)與預(yù)算管理脫節(jié)，許多單位存在大量閑置資產(chǎn)，只重購置，不重管理，資產(chǎn)使用效率低下。同時，由于目前事業(yè)單位管理體制上存在“條塊分割”，事業(yè)單位基本上是按行政區(qū)域設(shè)置，分部門管理，資產(chǎn)為部門所有，共享程度低，利用率不高。
三、“南寧模式”的有益探索
針對行政事業(yè)性資產(chǎn)監(jiān)管中存在的問題，這些年南寧市結(jié)合政府職能轉(zhuǎn)變和政企分開，進(jìn)行了大膽改革，以市場化方式統(tǒng)一管理和運營市屬資產(chǎn)，將其中相當(dāng)部分轉(zhuǎn)化為經(jīng)營性資產(chǎn)，進(jìn)行企業(yè)化運作，轉(zhuǎn)變了過去關(guān)于公益性資產(chǎn)不能收取租金的觀念，降低了政府與部門的運營成本，盤活了大量這種資產(chǎn)，收到了明顯成效。筆者認(rèn)為，其改革無論對于推動我國行政資產(chǎn)監(jiān)管理體制改革，降低行政成本，建設(shè)節(jié)約型機關(guān)，將影響重大，值得重視。
1.改革前南寧市行政事業(yè)性資產(chǎn)管理存在的弊端
一是制度不全，家底不清，賬外資產(chǎn)大量存在。由于行政事業(yè)單位的非經(jīng)營性國有資產(chǎn)主要國家財政無償配置，使用不計成本，不計盈虧，相當(dāng)多的單位只重購置不重管理，管理制度不健全，一年到頭不清理不對賬，甚至根本未設(shè)資產(chǎn)賬。二是產(chǎn)權(quán)意識淡薄，國有資產(chǎn)權(quán)益受到嚴(yán)重侵犯。相當(dāng)多的行政事業(yè)單位缺乏產(chǎn)權(quán)觀念，視國有資產(chǎn)為部門、單位所有，隨意處置、轉(zhuǎn)讓國有資產(chǎn)，造成國有資產(chǎn)不同程度的流失。三是資產(chǎn)分割占有，資源配置失衡，資產(chǎn)使用效率低下。最突出的現(xiàn)象就是辦公資源分配不均，有的單位大量富余，有的單位局促不堪。
2.“南寧模式”的主要做法：集中管理、分類處置、市場經(jīng)營、資本運作
（1）集中管理。在原行政事業(yè)單位的辦公樓、商鋪和賓館等經(jīng)營性房產(chǎn)、土地、經(jīng)濟(jì)實體產(chǎn)權(quán)過戶到威寧公司的基礎(chǔ)上，實行集中管理，主要表現(xiàn)在兩個方面：一是對各單位用于經(jīng)營性活動的資產(chǎn)由資產(chǎn)經(jīng)營有限責(zé)任公司統(tǒng)一管理和統(tǒng)一經(jīng)營。這些資產(chǎn)主要包括商鋪、門面、賓館等不動產(chǎn)，以及招待所、培訓(xùn)中心、印刷廠等經(jīng)濟(jì)實體。二是對行政辦公樓集中管理、統(tǒng)籌安排、優(yōu)化配置，并計劃通過籌資建造行政辦公區(qū)，建立行政辦公用房統(tǒng)一建設(shè)、商品化供應(yīng)、單位租賃使用、投資價值補償、再投資發(fā)展的良性循環(huán)和滾動發(fā)展機制。
（2）分類處置。威寧公司對已接收的原行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)進(jìn)行了分類處置：①部分小資產(chǎn)以直接拍賣的方式變現(xiàn)；②對經(jīng)營性不動產(chǎn)實行公開掛牌競價租賃；③對閑置土地及爛尾樓采取直接開發(fā)、整體轉(zhuǎn)讓、拍賣等方式進(jìn)行盤活；④對授權(quán)托管、代管和直接管理的經(jīng)濟(jì)實體進(jìn)行資源整合，做到有進(jìn)有退，重新構(gòu)建具有優(yōu)勢的專業(yè)性公司；⑤對行政性辦公樓進(jìn)行集中調(diào)配；⑥對已接收的國有股權(quán)采取轉(zhuǎn)讓、拍賣等方式變現(xiàn)。
四、發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗借鑒
從嚴(yán)格意義上講，國外沒有與我國行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)完全對等的資產(chǎn)范疇，但許多發(fā)達(dá)國家的政府資產(chǎn)范疇與我國的行政事業(yè)性國有資產(chǎn)有許多類似之處，總結(jié)歸納他們的管理經(jīng)驗，對我國開展行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理體制改革一樣具有借鑒意義。國外的經(jīng)驗，可以歸納為以下幾點：
1.管理體制?；谥醒牒偷胤秸鞔_的財權(quán)和事權(quán)劃分，西方國家（如美國、法國、加拿大、澳大利亞等）政府資產(chǎn)管理，基本上實行的是分級所有的管理體制，上級政府對下級政府的資產(chǎn)無權(quán)調(diào)劑和支配，各級政府間資產(chǎn)有明確的邊界，因而資產(chǎn)管理鏈條短，監(jiān)管效率相對較高。
2.產(chǎn)權(quán)監(jiān)管。西方發(fā)達(dá)國家各國的政府資產(chǎn)管理體制形式各不相同，從政府資產(chǎn)的所有權(quán)與管理權(quán)的角度比較分析，政府資產(chǎn)管理體制可歸納一個共同點——嚴(yán)格的產(chǎn)權(quán)控制，即產(chǎn)權(quán)的集中統(tǒng)一管理。如美國、加拿大、澳大利亞將對政府房地產(chǎn)和車輛實行資產(chǎn)統(tǒng)一權(quán)屬管理，各部門只有使用權(quán)沒有所有權(quán)，從制度上杜絕了資產(chǎn)的“內(nèi)部人控制”現(xiàn)象的發(fā)生。
3.管理機構(gòu)。與產(chǎn)權(quán)的集中統(tǒng)一管理相適應(yīng)，上述國家都設(shè)立了專門機構(gòu)（無論是政府部門，還是商業(yè)化機構(gòu)），對政府財產(chǎn)實行專業(yè)職能化管理，職責(zé)清晰，責(zé)任明確，避免多頭管理和職能交叉。美國聯(lián)邦政府資產(chǎn)的管理機構(gòu)是聯(lián)邦總務(wù)署，加拿大的公共工程和政府服務(wù)部為政府資產(chǎn)管理機構(gòu)，澳大利亞政府資產(chǎn)授權(quán)澳洲工程局管理。
比較行政事業(yè)性國有資產(chǎn)的國內(nèi)探索和國際經(jīng)驗，可以發(fā)現(xiàn)，我國地方政府進(jìn)行的行政事業(yè)性資產(chǎn)管理改革，在某種程度上，也是逐步與國際接軌，如資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)統(tǒng)一監(jiān)管，管理機構(gòu)專業(yè)職能化設(shè)置，以及引入市場化管理機制等。同時，應(yīng)該看到，同西方發(fā)達(dá)國家相比，國內(nèi)的市場化管理探索遠(yuǎn)未成熟，在法制化管理等方面還有著很大的差距。
五、加強監(jiān)管與提高效益的新設(shè)想
行政事業(yè)性資產(chǎn)監(jiān)管的國內(nèi)探索和國外經(jīng)驗表明，為維護(hù)所有者權(quán)益，提高公共服務(wù)效益效率，降低行政運行成本，應(yīng)按照黨的十七大提出的“加快建設(shè)國有資本經(jīng)營預(yù)算制度，完善各類國有資產(chǎn)管理體制和制度”的要求，逐步建立適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制要求的資產(chǎn)所有權(quán)與使用權(quán)分離的管理體制和運行機制，完善制度標(biāo)準(zhǔn)體系，加強資產(chǎn)配置、使用和處置全過程管理，促進(jìn)行政事業(yè)性國有資產(chǎn)合理、有效、節(jié)約使用。
1.構(gòu)建新型監(jiān)管體制基礎(chǔ)——分級所有
行政事業(yè)性國有資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)問題，既是我國國有資產(chǎn)管理體制改革的一個難點和熱點，也是其中的一個基礎(chǔ)性問題。哪些國有資產(chǎn)應(yīng)由中央政府履行出資人職責(zé)，享有所有者權(quán)益；哪些國有資產(chǎn)應(yīng)由地方政府履行出資人職責(zé)，享有所有者權(quán)益，必須明確定位，實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)的歸屬清晰。要解決這個問題，必須從宏觀上對原有的管理體制進(jìn)行權(quán)力分解，改變地方政府的權(quán)利、責(zé)任和義務(wù)不統(tǒng)一的狀況，使地方政府既享有國有資產(chǎn)所有者權(quán)利，又承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，代表國家履行所轄國有資產(chǎn)的出資人職責(zé)。把目前行政事業(yè)性國有資產(chǎn)的“統(tǒng)一所有，分級管理”改為“分級所有，分級管理”，建立中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責(zé)，享有所有者權(quán)益、權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任相統(tǒng)一的行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理體制。
關(guān)鍵詞：高校國有資產(chǎn)；管理新論；管理措施
中圖分類號：F123.7 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1001-828X（2012）06-0-01
高校國有資產(chǎn)是高校資產(chǎn)中以實物價值存在的資產(chǎn)組成部分。近年來，隨著高校的不斷發(fā)展，國家對高校的投入不斷加大，投入狀況呈現(xiàn)不斷增長的勢頭。各地區(qū)的高校數(shù)量有了明顯的增加，各高校在辦學(xué)上不斷的改革與發(fā)展，具體表現(xiàn)在擴(kuò)大校區(qū)；增加專業(yè)設(shè)置；校內(nèi)部門不斷擴(kuò)充；招生數(shù)量不斷增加；教師隊伍不斷壯大等現(xiàn)狀。因此，隨著高校的不斷發(fā)展，高校的國有資產(chǎn)管理同時也出現(xiàn)新的問題。出現(xiàn)財產(chǎn)管理混亂；資產(chǎn)游離與管理范疇之外；資產(chǎn)流失和浪費不斷嚴(yán)重的現(xiàn)象等狀況。要解決好新形勢下高校國有資產(chǎn)的管理問題，必須依據(jù)在新的管理理論指導(dǎo)下的管理理念，建立新的管理措施。
一、國有資產(chǎn)管理新論
在社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制下，隨著新會計準(zhǔn)則的執(zhí)行，對國有資產(chǎn)管理提出了新的更高的要求。加強國有資產(chǎn)管理是當(dāng)前深化財政體制改革和實現(xiàn)財政管理科學(xué)化、精細(xì)化的一大舉措國有資產(chǎn)的構(gòu)成復(fù)雜，形態(tài)多樣，有很多是“看得見、摸不著”的公益性很強的資產(chǎn)，國有資產(chǎn)管理的好壞直接影響到政府的形象，管理好這些資產(chǎn)，對于國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展意義重大而深遠(yuǎn)[1]。
二、高校國有資產(chǎn)的管理模式
目前我國高校的國有資產(chǎn)管理主要是多頭管理，使用權(quán)和所有權(quán)分離，學(xué)校諸多部門分別管理的管理模式。國有資產(chǎn)在高校中屬于國家所有，但高校對國有資產(chǎn)管理卻處于后勤部、各系部、圖書館等多頭管理的狀況。這種狀況造成所有權(quán)和使用權(quán)分離，債權(quán)管理混亂，資產(chǎn)流失和浪費現(xiàn)象嚴(yán)重等現(xiàn)象。此外，還存在教學(xué)和科研資產(chǎn)劃分不明晰，存在管理和使用上的混亂現(xiàn)狀。
三、高校國有資產(chǎn)管理存在的主要問題
1.管理制度不健全，監(jiān)管力度不夠
高校資產(chǎn)缺乏統(tǒng)一的組織管理機構(gòu)是目前我國高校在國有資產(chǎn)管理上存在的主要問題。從管理學(xué)新論角度來說，管理必須有主體，多頭管理必然會帶來管理上的混亂。因此，建立合理建全的管理制度是高校國有資產(chǎn)管理的首要任務(wù)。國有資產(chǎn)一直注重企業(yè)經(jīng)營性的資產(chǎn)管理模式，而對高等學(xué)校等行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理未得到應(yīng)有的重視。國有資產(chǎn)管理體制的演變也主要是經(jīng)營性國有資產(chǎn)管理體制的演變，高校等行政事業(yè)單位管理體制基本上伴隨企業(yè)經(jīng)營性管理體制的演變而發(fā)生變遷，且遠(yuǎn)沒有企業(yè)經(jīng)營性國有資產(chǎn)管理體制完善[2]。
目前我國高校國有資產(chǎn)的監(jiān)管機構(gòu)主要有國資處、財務(wù)處和各個系部。這種多級監(jiān)管的機制導(dǎo)致監(jiān)管混亂，力度不夠，各部門協(xié)同不力的現(xiàn)象出現(xiàn)。
2.缺乏科學(xué)的管理平臺，資產(chǎn)浪費嚴(yán)重
我國高校經(jīng)費來源主要依靠國家撥款，經(jīng)費用途主要為教學(xué)和科研。有的高校也有用于校辦工廠的建設(shè)項目。隨著我國市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和完善，以及改革開放的不斷發(fā)展，在高校資金來源方面也出現(xiàn)了個人捐資和社會資金的滲透。校辦企業(yè)在多種所有制經(jīng)濟(jì)的形式下，高校國有資產(chǎn)的管理需求變的越來越重要。需要我們不斷地總結(jié)經(jīng)驗，建立健全高校國有資產(chǎn)管理體系，以此來保障資源的合理管理和利用。但是，從目前高校國有資產(chǎn)的管理狀況來看，高校還沒有建立適合這種多種資產(chǎn)成分合理管理與利用的平臺。國有資產(chǎn)存在著管理權(quán)和使用權(quán)分離，管理責(zé)任不清晰，浪費現(xiàn)象較為嚴(yán)重的現(xiàn)狀。部分高校國有資產(chǎn)在使用和管理上出現(xiàn)“物資國有，使用群有，利益私有”的狀況，造成了大量國有資產(chǎn)的隱性流失[3]。
四、管理新論下的管理措施
1.建立統(tǒng)一的國有資產(chǎn)管理機構(gòu)
逐步建立完善的國有資產(chǎn)管理機構(gòu)，做到在資產(chǎn)管理、財務(wù)管理、資產(chǎn)監(jiān)督相互銜接的管理機構(gòu)。加強事物購置和報廢環(huán)節(jié)的管理力度，加強事物報廢的審核和監(jiān)督。強化管理機構(gòu)的管理權(quán)力。目前我國有很多高校還沒有設(shè)立統(tǒng)一管理國有資產(chǎn)的專門機構(gòu)，資產(chǎn)管理處于多個相關(guān)部門負(fù)責(zé)管理的模式，在管理過程中出現(xiàn)責(zé)任不到位，管理混亂的現(xiàn)象屢見不鮮。從目前現(xiàn)狀來看，高校的資產(chǎn)是由多渠道、多種形式構(gòu)成的。要維護(hù)學(xué)校及國家財產(chǎn)的權(quán)益，必須有一個專門行使國有資產(chǎn)管理的機構(gòu)或部門來管理。
2.建立國有資產(chǎn)信息化管理平臺
為了更加高效科學(xué)的管理高校國有資產(chǎn)，在管理方面要引人國資管理系統(tǒng)軟件，及時反映資產(chǎn)狀態(tài)的相關(guān)信息，為學(xué)校掌握資產(chǎn)使用情況提供便捷的途徑，為建立資產(chǎn)資源共享共用機制提供基礎(chǔ)。同時，對分析資產(chǎn)使用效率、處置閑置資產(chǎn)等資產(chǎn)管理和決策提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和有效依據(jù)。
3.不斷提高管理人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)
提高從業(yè)的人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)是各行業(yè)發(fā)展的前提和現(xiàn)實保障。從業(yè)人員的能力素質(zhì)和對本行業(yè)業(yè)務(wù)的熟練程度在一定程度上制約著行業(yè)的高效發(fā)展。因此，在高校國有資產(chǎn)管理上，高校應(yīng)從資產(chǎn)管理人才培養(yǎng)角度出發(fā)，不斷提高從業(yè)人員的能力和素質(zhì)，不斷培養(yǎng)為校發(fā)展和服務(wù)的合格人才，不斷提高管理意識，注重資產(chǎn)管理人員隊伍建設(shè)，定期組織參加相關(guān)知識的培訓(xùn)，注重提高資產(chǎn)使用部門管理人員的設(shè)備操作技能和資產(chǎn)維護(hù)技能，提高為建設(shè)新型社會主義現(xiàn)代化高校服務(wù)的理念，確保高校國有資產(chǎn)管理的合理利用。
五、結(jié)論
為了適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和我國高等院校的不斷改革與發(fā)展，如何維護(hù)和管理好高校國有資產(chǎn)的完善和合理高效的使用，充分提高高校國有的資產(chǎn)的使用效率和資源的合理配置，加強資產(chǎn)的監(jiān)管力度，本文在分析了國有資產(chǎn)管理新論的前提下，探討分析了目前我國高校國有資產(chǎn)的管理模式；管理制度和監(jiān)管力度；管理平臺等現(xiàn)狀。提出了在新的發(fā)展環(huán)境和發(fā)展理念下，建立我國高校國有資產(chǎn)管理措施。主要為建立統(tǒng)一的國有資產(chǎn)管理機構(gòu)；建立國有資產(chǎn)信息化管理平臺；不斷提高管理人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)。
參考文獻(xiàn)：
[1]殷敏婕.淺析國有資產(chǎn)管理中存在的問題與對策[J].集體經(jīng)濟(jì),2012(5):35-37.
[2]程曉芳.淺探我國高校國有資產(chǎn)政府管理新模式[J].法制與社會,2010(5):105-106.
一、縣級國有資產(chǎn)管理存在的問題
一是由于國有資產(chǎn)管理工作涉及面廣、政策性強、監(jiān)管對象特殊，國有資產(chǎn)管理中心人員少，管理難度大。
二是單位資產(chǎn)管理意識淡薄，資產(chǎn)管理不到位。存在“重收入、重購置、輕管理”的思想，缺乏一套規(guī)范有效的內(nèi)部管理機制。
三是單位基礎(chǔ)工作不規(guī)范，制度執(zhí)行不嚴(yán)格。由于資產(chǎn)管理和財務(wù)管理相互脫節(jié)和財務(wù)基礎(chǔ)工作薄弱，導(dǎo)致國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)不明、職責(zé)不清、賬實不符和形成賬外資產(chǎn)的現(xiàn)象產(chǎn)生。
四是單位資產(chǎn)處置不規(guī)范，資產(chǎn)監(jiān)管力度小，不按規(guī)定報經(jīng)主管部門或財政部門審批擅自處置，造成國有資產(chǎn)流失。
五是紀(jì)檢部門、審計部門在日常監(jiān)督、審計過程中側(cè)重于財務(wù)審計，對資產(chǎn)購置、處置環(huán)節(jié)關(guān)注較少，容易導(dǎo)致一些部門和單位鉆空。
六是資產(chǎn)管理與預(yù)算管理、政府采購相脫節(jié)。目前對國有資產(chǎn)的管理還停留在賬簿與報表的管理上，不能動態(tài)地反映國有資產(chǎn)的變化情況。資產(chǎn)管理尚未建立信息化系統(tǒng)，落后的管理方式造成管理的漏洞與安全風(fēng)險。
七是希望投資有限公司企業(yè)化管理經(jīng)驗有待提高，缺乏優(yōu)秀的企業(yè)管理人才，很多非富的自然資源的綜合開發(fā)和利用現(xiàn)處于起步階段，還未創(chuàng)造出很大的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益。
二、縣級國有資產(chǎn)管理改革措施
一是明確改革思路，建立和完善國有資產(chǎn)管理體制。按照“國家統(tǒng)一所有、政府分級監(jiān)管、單位占有使用”的管理體制，建立統(tǒng)一由財政部門管理的國有資產(chǎn)“1+3”管理體制，即“國家統(tǒng)一所有、政府分級監(jiān)管、財政部門管理、單位占有使用”的新的國有資產(chǎn)管理體制。
二是完善國有資產(chǎn)預(yù)算管理體制，探索資產(chǎn)管理與財務(wù)管理、預(yù)算管理、政府采購相結(jié)合的方式方法，制定資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)，以現(xiàn)有資產(chǎn)狀況與配置標(biāo)準(zhǔn)作為預(yù)算安排的依據(jù)，逐步建立資產(chǎn)管理與預(yù)算管理、政府采購相結(jié)合的工作流程。
三是加強國有資產(chǎn)的基礎(chǔ)性工作。具體表現(xiàn)在：加強國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記工作，妥善保管產(chǎn)權(quán)登記表，并建立國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記檔案和電子數(shù)據(jù)，了解和掌握國有資產(chǎn)存量增減變動情況；加快建立國有資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)建設(shè)，采用現(xiàn)代信息技術(shù)對行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)進(jìn)行集中、統(tǒng)一、規(guī)范、科學(xué)的管理。管理模式應(yīng)是在一個統(tǒng)一的平臺上，實現(xiàn)財政、執(zhí)收單位資源共享，使財政掌握資產(chǎn)資源，完善信息系統(tǒng)。使預(yù)算、采購、支付和資產(chǎn)管理能有效的銜接；加強國有資產(chǎn)資產(chǎn)清查工作，定期進(jìn)行清產(chǎn)核資,摸清家底，明晰產(chǎn)權(quán)，真實反映資產(chǎn)、財務(wù)狀況及單位基本情況，為制定科學(xué)的資產(chǎn)定額標(biāo)準(zhǔn)提供真實的依據(jù)。對調(diào)整工作崗位或調(diào)離本單位的人員，要對其管理使用的固定資產(chǎn)進(jìn)行離任核查，按規(guī)定辦理資產(chǎn)移交和監(jiān)交手續(xù)，確保人走賬清，防止資產(chǎn)流失；加強國有資產(chǎn)處置工作，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的國有資產(chǎn)處置工作，建立健全國有資產(chǎn)處置機制，修改完善資產(chǎn)處置辦法，明確資產(chǎn)處置范圍和權(quán)限，建立嚴(yán)格的資產(chǎn)處置程序，抓好處置收入管理，嚴(yán)格按非稅收入進(jìn)行管理；加強國有資產(chǎn)的使用管理，建立節(jié)約高效的行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)使用制度，建立健全預(yù)算單位資產(chǎn)購置、驗收、保管、使用等內(nèi)部管理制度和資產(chǎn)使用管理責(zé)任制，規(guī)范國有資產(chǎn)使用行為；完善國有資產(chǎn)調(diào)劑制度、辦法及程序，對一些長期閑置不用和超標(biāo)準(zhǔn)占用的資產(chǎn)及出租、出借的固定資產(chǎn)，由國有資產(chǎn)部門按規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行調(diào)劑。
四是加強閑置或“非轉(zhuǎn)經(jīng)”的國有資產(chǎn)管理。國有資產(chǎn)管理部門在對各單位資產(chǎn)集中信息化管理基礎(chǔ)上，將各單位閑置或“非轉(zhuǎn)經(jīng)”的國有資產(chǎn)集中管理，產(chǎn)權(quán)全部變更至縣國有資產(chǎn)管理部門名下，并經(jīng)縣政府授權(quán)由縣國有資產(chǎn)管理部門履行所有者職權(quán)；國有資產(chǎn)管理部門將各單位的閑置或經(jīng)營性國有資產(chǎn)委托給縣希望投資公司統(tǒng)一管理和經(jīng)營,公司嚴(yán)格按照《公司法》及《中華人民共和國企業(yè)國有資產(chǎn)法》進(jìn)行運作，對統(tǒng)管資產(chǎn)（包括我縣可開發(fā)的自然資源如礦產(chǎn)資源、水資源、土地資源等）可以進(jìn)行市場化“資本運營”，采取資產(chǎn)抵押、招商引資、出租、投資參股（基礎(chǔ)設(shè)施投資、地方優(yōu)惠政策等形式入股）、擔(dān)保貸款等方式，使長期閑置、沉淀的資產(chǎn)在金融市場上融資，變“死資產(chǎn)”為“活資金”，不斷盤活存量資產(chǎn)，使閑置及“非轉(zhuǎn)經(jīng)”資產(chǎn)得到合理配置和有效使用，實現(xiàn)資產(chǎn)價值的最大化，為縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展籌集必要的資金。
五是加強行政事業(yè)單位公務(wù)用車的管理，逐步實行公務(wù)用車管理改革，使行政管理與后勤服務(wù)分開，后勤服務(wù)實行社會化管理，走企業(yè)化、市場化運作路子，通過收入競爭機制，提高行政事業(yè)單位公務(wù)用車使用效率。使行政事業(yè)單位公務(wù)用車不再由本單位自行管理，逐步與市場接軌，實行有償服務(wù)，自負(fù)盈虧，減輕財政負(fù)擔(dān)。
關(guān)鍵詞：中央與地方；國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)；產(chǎn)權(quán)關(guān)系
中圖分類號：F123.7 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1008-2972 f2008)01-0026-04
一、關(guān)于中央與地方國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)關(guān)系的含義
對于“統(tǒng)一所有，分級代表”國有資產(chǎn)管理體制下中央與地方國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)關(guān)系的含義，目前學(xué)術(shù)界還沒有明確清晰的表述，從現(xiàn)有文獻(xiàn)我們可以判斷有三種不同的看法。
(1) “統(tǒng)一所有，分級代表”下的中央與地方國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)關(guān)系僅僅指國有資產(chǎn)如何在中央政府和地方政府之間合理、公平劃分，界定中央和地方各自作為出資人的國有資產(chǎn)范圍。而中央出資人對地方出資人的“指導(dǎo)與監(jiān)督”只是一種公共管理職能，它反映的是中央與地方的行政關(guān)系而非出資人之間的產(chǎn)權(quán)關(guān)系(張文魁，2003；劉紀(jì)鵬，2005)。
例如，劉紀(jì)鵬在談到國資委的職責(zé)時就認(rèn)為：現(xiàn)有國資委兼具出資人和監(jiān)管出資人兩種功能，這在理論和實踐上的關(guān)系都不順。應(yīng)該把國資委的定位從履行出資人職能轉(zhuǎn)變到履行管理出資人職能上來。在國資委和大型國有企業(yè)之間構(gòu)建控股公司，專門履行出資人職責(zé)，從事國有資產(chǎn)的經(jīng)營和管理的中間層次(劉紀(jì)鵬，2005)。
(2) “統(tǒng)一所有，分級代表”下的中央與地方國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)關(guān)系有兩個層次：一是國有資產(chǎn)如何在中央政府和地方政府之間合理、公平劃分；二是要在出資人職責(zé)中明確劃分中央與地方之間的權(quán)利邊界(徐善長，2003；焦建國，2005；馬建堂、竇晴身，2005)。
“國家所有，分級產(chǎn)權(quán)”下，中央政府出資人與地方政府出資人都是代表國家履行出資人的職責(zé)。行使的是出資人所有權(quán)，即重大人事任免權(quán)、重大決策權(quán)、資產(chǎn)處置權(quán)。它們之間不存在隸屬關(guān)系、上下級關(guān)系。中央出資人對地方出資人的“指導(dǎo)與監(jiān)督”，不是變相的公共管理職能，而應(yīng)是中央政府出資人統(tǒng)一確定的權(quán)利邊界(焦建國，2005)。
(3) “統(tǒng)一所有，分級代表”下的中央與地方國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)關(guān)系除了前述第二個觀點中的兩個層次之外，還應(yīng)包括另一個層次――中央國資委與地方國資委之間的監(jiān)管與被監(jiān)管關(guān)系(陳清泰，2005)。
陳清泰在談到國資委作為出資人機構(gòu)的權(quán)能時指出：國資委是履行出資人職責(zé)的機構(gòu)，不應(yīng)僅僅承擔(dān)監(jiān)管職能，是監(jiān)督、管理、運營一位一體。監(jiān)督是對運營機構(gòu)的監(jiān)督，更多地屬于公共權(quán)力范疇。管理包括法規(guī)制定、基礎(chǔ)管理(統(tǒng)計、考核等)，屬于公共管理層面。運營要進(jìn)入市場，以提高集中度和回報率為目標(biāo)。運營應(yīng)是發(fā)展趨勢，有排他性的集中統(tǒng)一所有權(quán)．形成強有力的產(chǎn)權(quán)約束。國有資產(chǎn)要保值增值，必須運營(陳清泰，2005)。
二、關(guān)于中央與地方國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)關(guān)系的資產(chǎn)對象
學(xué)術(shù)界在這方面的意見比較一致，認(rèn)為在“統(tǒng)一所有，分級代表”的國有資產(chǎn)管理體制下，目前國資委管理的范圍應(yīng)該是經(jīng)營性國有資產(chǎn)，不應(yīng)包括行政事業(yè)資產(chǎn)和自然資源資產(chǎn)(張文魁，2003；周天勇，2003)。
例如，張文魁認(rèn)為，國有資產(chǎn)包括以企業(yè)資產(chǎn)為主的經(jīng)營性資產(chǎn)、行政事業(yè)資產(chǎn)、自然資源資產(chǎn)等i大類。這些資產(chǎn)由于基本功能、來源、使用方法的不同，相應(yīng)的資產(chǎn)管理體制也有所不同。新國資機構(gòu)所管理國有資產(chǎn)的范圍不宜太廣，至少在起步階段不應(yīng)將行政事業(yè)資產(chǎn)和自然資源資產(chǎn)納入管理范圍，這兩類資產(chǎn)仍然由其他專門的政府部門管理(張文魁，2003)。
三、關(guān)于中央與地方國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)關(guān)系劃分的必要性
盡管考察的角度不盡相同，但學(xué)術(shù)界在這…點上意見相當(dāng)一致，都認(rèn)為中央與地方國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)關(guān)系劃分是必要的，是“統(tǒng)一所有，分級代表”的國有資產(chǎn)管理體制中的一個關(guān)鍵性的、基本的問題。具有代表性的觀點有：
(1)在十六大確定的方向下，國有資產(chǎn)管理體制改革仍然有一些操作性問題需要進(jìn)一步明確。合理確定中央和地方政府對國有資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，是事關(guān)國有資產(chǎn)管理體制的基本問題(張文魁，2003)。
(2) “統(tǒng)一所有、分級代表”的國有資產(chǎn)管理體制能否真正建立并行之有效，最關(guān)鍵的內(nèi)容就是能不能建立真正的出資人制度。而建立和完善出資人制度的核心，在于明確界定中央政府出資人的權(quán)利，以及明確界定中央政府出資人與地方政府出資人的權(quán)利界限(徐善長，2003)。
(3)國有資產(chǎn)在中央與地方國有資產(chǎn)管理機構(gòu)之間的劃分問題，是實行分級出資人中最棘手和最難解決的問題(張軍擴(kuò)，2003)。
(4) “統(tǒng)一所有，分級代表”制度在堅持國家所有的前提下，只有通過正確處理國有資產(chǎn)管理中中央與地方的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，正確處理全民整體利益和局部利益的關(guān)系，才能更好地實現(xiàn)全民的共同利益，更好地實現(xiàn)國有資產(chǎn)的全民所有即國家“統(tǒng)一所有”(葉漢生，2005)。
(5)在新的國有資產(chǎn)管理體制框架的搭建過程中，如何確定中央與地方的關(guān)系是一個非常關(guān)鍵的問題(焦建國，2005)。
(6)中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責(zé)，的確存在一個明確政府(特別是地方政府)行使產(chǎn)權(quán)的邊界問題。例如，政府作為出資人代表應(yīng)享有產(chǎn)權(quán)(占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、處置權(quán))中的哪些權(quán)利?地方政府履行出資人職責(zé)時出售國有企業(yè)的資本利得應(yīng)如何歸屬?資本損失怎樣處理?地方政府履行出資人職責(zé)，中央政府是否完全不管?這些都是不能含糊的問題(郭復(fù)初、王鋒，2006)。
四、關(guān)于中央與地方國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)關(guān)系存在的問題
對于“統(tǒng)一所有，分級代表”體制下中央與地方同有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)關(guān)系存在的問題，學(xué)術(shù)界主要有=三種觀點。
(1)中央與地方之間國有資產(chǎn)劃分和權(quán)利劃分都還存在模糊之處(焦建國，2005)。
中央與地方的資產(chǎn)劃分和權(quán)利劃分中的一些重要問題需要進(jìn)一步采取相關(guān)配套措施加以妥善解決：一是需要進(jìn)一步界定什么是關(guān)系國民經(jīng)濟(jì)命脈和國家安全的企業(yè)；二是需要遵循合適的原則，合理考慮存量資產(chǎn)層面中央與地方之間的縱向投資關(guān)系；三是要有憲法和財政法依據(jù)，從更深層次上以增量調(diào)整的方式考慮橫向地區(qū)之間的利益平衡問題(焦建國，2005)。
(2)中央與地方之間國有資產(chǎn)管理權(quán)利劃分相對清晰，但責(zé)任劃分還較模糊(榮兆梓，2006)。
在國有資產(chǎn)管理體制改革中，正確處理中央和地方的關(guān)系，合理劃分二者的資產(chǎn)權(quán)限和責(zé)任，是不可或缺的重要內(nèi)容。目前的“國家所有，分級代表”管
理體制在資產(chǎn)管理權(quán)限上的劃分相對清晰，但在資產(chǎn)責(zé)任劃分上制度安排相對滯后，因而在做到權(quán)責(zé)一致方面還存在問題(榮兆梓，2006)。
(3)中央與地方之間權(quán)利和責(zé)任的界限劃分都比較模糊，且缺乏科學(xué)的協(xié)調(diào)機制(馬建堂、竇晴身，2005)。
新的國資管理體制的局限性之一，就是中央、地方兩級國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)權(quán)責(zé)界限劃分模糊，缺乏科學(xué)的協(xié)調(diào)機制。中央和地方國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)分別代表國家履行出資人的職責(zé)，由于地方國有資產(chǎn)形成過程和利益的相對獨立性，兩級國資監(jiān)管部門之間并不存在必然的隸屬關(guān)系或上下級關(guān)系。中央國有資產(chǎn)監(jiān)管部門對地方國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)的指導(dǎo)與監(jiān)督不是變相的公共管理職能，而應(yīng)是確定的兩級出資人代表的權(quán)利邊界。但從目前情況看，無論是在十六大報告、十六屆三中全會決定及《企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)管條例》中，還是在國資監(jiān)管體制的改革“三定”方案中，既沒有對兩級監(jiān)管機構(gòu)的權(quán)責(zé)界限予以明確規(guī)定，也沒有設(shè)計而級監(jiān)管機構(gòu)相互協(xié)調(diào)的可操作性機制。這不利于進(jìn)一步推進(jìn)國有資產(chǎn)管理體制改革(馬建堂、竇晴身，2005)。
五、關(guān)于中央與地方國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)關(guān)系劃分的原則
對于“統(tǒng)一所有，分級代表”國有資產(chǎn)管理體制下中央與地方國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)關(guān)系的劃分原則，目前學(xué)術(shù)界直接或間接提出的原則主要有五個。
(1)摸清“家底”原則
認(rèn)為中央與地方國有資產(chǎn)的劃分涉及兩個問題：一是中央和地方之間的劃分；二是地方與地方之間的劃分。其中不僅有歷史遺留問題需要解決，還有公平、公正的要求必須考慮。而所有這一切的前提是：對各個地方國有資產(chǎn)的總量、比重、位次及相應(yīng)GDP總量進(jìn)行排序分析，把握各個地方國有資產(chǎn)的地區(qū)分布結(jié)構(gòu)，摸清各個地方國有資產(chǎn)的“家底” (黃洪敏、陳少暉，2005)。
(2)企業(yè)戰(zhàn)略地位原則
按照十六大要求，關(guān)系國民經(jīng)濟(jì)命脈和國家安全的大型國有企業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施和重要自然資源等，由中央政府代表國家履行出資人職責(zé)，其他國有資產(chǎn)由地方政府代表國家履行出資人職責(zé)。因此，中央與地方國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)關(guān)系劃分需要正確界定什么是關(guān)系國民經(jīng)濟(jì)命脈和國家安全的企業(yè)(張軍擴(kuò)，2003；焦建國，2005)。
(3)遵循現(xiàn)有格局，個別調(diào)整原則
即把企業(yè)向中央還是向地方繳納所得稅作為依據(jù)，確定各級政府出資人機構(gòu)所管的資產(chǎn)范圍。這個范圍就是中央與地方之間國有資產(chǎn)的現(xiàn)有格局。遵照現(xiàn)有格局劃分中央與地方國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)，極個別做些調(diào)整，可以避免出現(xiàn)全國上下重新瓜分國有資產(chǎn)的情況(陳清泰，2003)。
(4)地區(qū)均衡原則
該原則有兩個側(cè)重點。一是地區(qū)實力均衡。也就是在處理國有資產(chǎn)管理上中央與地方之間的關(guān)系時，要防止各地方之間地方管理的國有資產(chǎn)實力和收益差距太大，有的地方國有資產(chǎn)規(guī)模很小，有的地方則很多，在資產(chǎn)實力和收益方面造成與中央在某些方面討價還價的基礎(chǔ)，削弱中央宏觀調(diào)控的國有資產(chǎn)基礎(chǔ)(周天勇，2003)；二是地區(qū)之間利益平衡。考慮到國有資產(chǎn)在各地區(qū)之間的現(xiàn)有分布格局很不平衡，按現(xiàn)有格局劃分中央與地方國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)有失公允，不利于縮小地區(qū)差距。應(yīng)該通過存量調(diào)整求得大體平衡，然后通過增量調(diào)整進(jìn)行平衡(張軍擴(kuò)，2003)。
(5)權(quán)責(zé)一致原則
即需要實行權(quán)責(zé)一致原則，明確劃分中央與地方國有資產(chǎn)的管理、收益、處置等權(quán)限與責(zé)任。既要防止中央管得過多、過死，造成地方?jīng)]有管理國有資產(chǎn)的積極性，又要糾正各級政府在國有資產(chǎn)管理中的行為扭曲，維護(hù)屬于全體人民的財產(chǎn)權(quán)利(周天勇，2003；榮兆梓，2006)。
六、關(guān)于中央與地方國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)關(guān)系劃分的標(biāo)準(zhǔn)
目前明確提出的劃分標(biāo)準(zhǔn)有三個。黃洪敏、陳少暉認(rèn)為，可以從國有經(jīng)濟(jì)的行業(yè)分布和國有資產(chǎn)的存量以及增量兩個方面統(tǒng)籌考慮中央與地方國有資產(chǎn)的劃分標(biāo)準(zhǔn)。
(1)國有經(jīng)濟(jì)行業(yè)分布標(biāo)準(zhǔn)
根據(jù)對國家國有經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整政策、國有企業(yè)改革進(jìn)程、我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段和國內(nèi)外市場形勢等因素的綜合分析，未來十年我國國有經(jīng)濟(jì)行業(yè)可分為繼續(xù)保持高速發(fā)展的行業(yè)、保持較快增長速度的行業(yè)、發(fā)展速度持續(xù)平穩(wěn)的行業(yè)和優(yōu)勢減弱、增長停滯的行業(yè)等四類。中央政府所持的國有資產(chǎn)應(yīng)該主要集中在高速增長的行業(yè)和部分快速增長的行業(yè)，以及某些特殊的，非得由中央政府持有的領(lǐng)域(如平穩(wěn)增長行業(yè)中的航空航天器等)；而將平穩(wěn)增長的行業(yè)和緩慢或增長停滯的行業(yè)內(nèi)的國有資產(chǎn)劃歸地方政府履行出資人職責(zé)，另一部分快速增長行業(yè)且更適宜地方管理的國有資產(chǎn)將由中央和地方按出資比例共同持有。
(2)增量資產(chǎn)的“誰投資，誰所有”標(biāo)準(zhǔn)
國有資產(chǎn)增量按照“誰投資，誰所有”的一般標(biāo)準(zhǔn)明確新增資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)歸屬關(guān)系，即由中央財政投資形成的國有資產(chǎn)歸中央政府履行出資人職責(zé)；由各級地方政府投資形成的國有資產(chǎn)歸各級地方政府履行出資人職責(zé)。
(3)存量國有資產(chǎn)的“均權(quán)”標(biāo)準(zhǔn)
存量國有資產(chǎn)劃分分兩種情況進(jìn)行。一是先界定存量同有資產(chǎn)來源。對于投資來源明確，投資主體單一的國有資產(chǎn)存量，適用于“誰投資，誰所有”的劃分標(biāo)準(zhǔn)；二是對于投資主體較多，產(chǎn)權(quán)關(guān)系復(fù)雜，無法明確界定投資來源的國有資產(chǎn)，可以按照“均權(quán)”原理加以處理。
“均權(quán)”原理是通過市場化產(chǎn)權(quán)交易的原則進(jìn)行國有資產(chǎn)存量縱向、橫向劃轉(zhuǎn)，以期在各地區(qū)之間形成產(chǎn)權(quán)歸屬清晰、責(zé)任分工明確、互利協(xié)作的國有資產(chǎn)分級代表體制。其具體操作方法是：除依據(jù)產(chǎn)業(yè)性質(zhì)必須由中央持有產(chǎn)權(quán)的國有資產(chǎn)之外，把分布于全國各地且根據(jù)產(chǎn)業(yè)性質(zhì)不適合更高層政權(quán)機構(gòu)管理的國有資產(chǎn)，按照全國人均值與轄區(qū)人口數(shù)量之積，界定給資產(chǎn)所在地區(qū)，對超出部分的資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)則由其上一級政權(quán)機構(gòu)以合資方式持有。如果產(chǎn)業(yè)性質(zhì)上不適合上級政權(quán)機構(gòu)持有，則通過有償轉(zhuǎn)讓方式逐步退出，所有權(quán)轉(zhuǎn)讓后所獲得的收入，再通過類似財政轉(zhuǎn)移支付的方式支付給那些人均國有資產(chǎn)擁有值低于平均水平的地區(qū)(黃洪敏、陳少暉，2005)。
七、關(guān)于中央與地方國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的邊界
對于中央與地方之間國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)邊界問題，目前學(xué)術(shù)界的研究主要是從中央政府對國有資產(chǎn)所應(yīng)保留的權(quán)利角度考慮的(青外之意，除此之外，地方政府享有高度的產(chǎn)權(quán))。已經(jīng)提出的中央政府對國有資產(chǎn)應(yīng)保留的權(quán)利主要有五項。
(1)確定國有資本的控制范圍。應(yīng)該南中央政府來決定國有資本不能從哪些領(lǐng)域退出，應(yīng)該在哪些領(lǐng)域繼續(xù)保持控制。除了這些領(lǐng)域之外，地方政府可以決定所有的退出事宜。當(dāng)然，到底有哪些領(lǐng)域需要國有資本控制，是一個需要繼續(xù)探討的問題(張文魁，2003；徐善長，2003；馬建堂、竇晴身，2005；焦建周，2005)。
(2)確定國有股轉(zhuǎn)讓的規(guī)則、程序。國有股轉(zhuǎn)讓應(yīng)該有公開的、競爭性的程序。為此，中央政府應(yīng)該
制訂統(tǒng)一的國有股轉(zhuǎn)讓規(guī)則、程序，以防止國有股轉(zhuǎn)讓過程中的國有資產(chǎn)流失等問題(張文魁，2003；徐善長，2003；馬建堂、竇晴身，2005；焦建國，2005)。
(3)確定國有股轉(zhuǎn)讓收入的使用方法。即使地方政府在國有股轉(zhuǎn)讓中沒有違背統(tǒng)一的規(guī)則、程序，中央政府仍然要統(tǒng)一確定同有股轉(zhuǎn)讓收入的使用辦法(張文魁，2003；徐善長，2003；馬建堂、竇晴身，2005；焦建國，2005)。
(4)確定統(tǒng)一的資本預(yù)算格式和程序。在新的國有資產(chǎn)管理體制中，資本預(yù)算有著重要的地位，應(yīng)該通過資本預(yù)算來約束新國資管理機構(gòu)、中間層公司、國有資產(chǎn)運營公司的行為。由中央政府制定統(tǒng)一的資本預(yù)算格式和程序，地方政府依照執(zhí)行(張文魁，2003；徐善長，2003；馬建堂、竇晴身，2005；焦建國。2005)。
(5)由國家國資委對地方國資委的組建及工作開展進(jìn)行指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督，包括制度建設(shè)、基礎(chǔ)管理、信息監(jiān)測、統(tǒng)計評價等(葉漢生，2005)。
八、簡要評論
如上所述，對于中央與地方國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)關(guān)系問題，研究者們已經(jīng)做了一些十分有意義的理論探索，研究成果也具有十分重要的參考價值。從總體上說，現(xiàn)有研究有四“多”四“少”。
一是對中央與地方國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)關(guān)系各方面的觀點爭論比較多，意見一致的比較少；二是側(cè)重于中央與地方國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)關(guān)系改革的對策性理論研究比較多，基礎(chǔ)性的純理論研究比較少；三是中央與地方國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)關(guān)系的靜態(tài)研究比較多，對其動態(tài)變化及相關(guān)協(xié)調(diào)問題的研究比較少；四是對中央與地方國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)關(guān)系改革的規(guī)范性研究比較多，實證性的案例研究比較少。
[關(guān)鍵詞]國有資產(chǎn)管理 會計監(jiān)管 國有企業(yè)
新型國有資產(chǎn)管理體制的任務(wù)為:建立權(quán)利、義務(wù)相統(tǒng)一,管資產(chǎn)、管人和管事相結(jié)合的國有資產(chǎn)管理體制。但我國傳統(tǒng)的國有資產(chǎn)管理體制主要存在出資人職責(zé)不到位、監(jiān)管分散、資產(chǎn)的質(zhì)量和效率低下、國有資產(chǎn)流失等問題。隨著現(xiàn)代企業(yè)制度的建立和完善,國有企業(yè)所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)基本已實現(xiàn)了分離,新的國有資產(chǎn)管理體制已經(jīng)初步建立。按照相關(guān)法規(guī)的規(guī)定,強化對國有資產(chǎn)的監(jiān)管,防止國有資產(chǎn)流失,實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值仍是管理的首要目標(biāo)。但是由于新的國有資產(chǎn)管理體制剛剛建立,許多問題仍待進(jìn)一步界定,新的監(jiān)管模式也有待在實踐中檢驗,因此,加強對新型國有資產(chǎn)管理體制下會計有效監(jiān)管模式的研究具有一定的現(xiàn)實意義。
一、 當(dāng)前國有企業(yè)國有資產(chǎn)管理中存在的會計監(jiān)管問題
《中華人民共和國企業(yè)國有資產(chǎn)法》、2009年國資發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強地方國有資產(chǎn)監(jiān)管工作的若干意見》的通知等一系列國有資產(chǎn)監(jiān)管政策與法律的出臺,表明以會計監(jiān)管為核心的國有資產(chǎn)管理體系的基本框架和基本制度在立法上已初步確立。但在管理運行的過程中還不夠完善,仍存在一些問題,具體體現(xiàn)在以下方面。
(一)會計信息質(zhì)量存在的問題
近年來由于新〈企業(yè)會計制度〉和國有企業(yè)會計監(jiān)管政策的進(jìn)一步建立和完善,國有企業(yè)會計信息質(zhì)量明顯提高。但會計信息失真、造假問題仍然存在,主要體現(xiàn)如下:1、進(jìn)行虛假的會計處理,以達(dá)到調(diào)節(jié)利潤的目的。自國資委第14號令《中央企業(yè)綜合績效評價管理暫行辦法》推行以來,對國有資產(chǎn)經(jīng)營業(yè)績的考核逐步完善,一些企業(yè)進(jìn)行虛假會計處理以達(dá)到以下目的:(1)虛增利潤、掩蓋虧損、獲取績效獎。(2)改造盈利狀況,達(dá)到國家上市條件及發(fā)行債券的標(biāo)準(zhǔn)(3)減少利潤以規(guī)避企業(yè)所得稅。2、侵占流轉(zhuǎn)稅款,以增加當(dāng)期現(xiàn)金流量。部分國有企業(yè)為了少交流轉(zhuǎn)稅或者延期納稅,違規(guī)確認(rèn)收入。減少收入少交稅款;延期確認(rèn)收入延期納稅。3、會計人員業(yè)務(wù)知識不夠全面,帳務(wù)處理隨意性強。例:隨意調(diào)整固定資產(chǎn)的折舊計提方法;計提跌價準(zhǔn)備等。4、編制假預(yù)算、設(shè)置賬外賬、私設(shè)“小金庫”。如:虛開發(fā)票、虛構(gòu)業(yè)務(wù)、編制虛假預(yù)算等。5、財務(wù)基礎(chǔ)管理薄弱、財務(wù)管理混亂。
(二) 會計監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)存在的問題
2009年1月1日新會計準(zhǔn)則已在所有企業(yè)中全面推廣實施,但我國原來的行業(yè)會計制度以及相關(guān)專業(yè)核算辦法等并未廢止,形成新舊會計標(biāo)準(zhǔn)并存的格局。由于企業(yè)的財務(wù)人員素質(zhì)高低不一,而新準(zhǔn)則較舊準(zhǔn)則改動較大,部分財務(wù)人員不能全面、準(zhǔn)確地理解運用新準(zhǔn)則。而且新準(zhǔn)則改革了會計確認(rèn)與計量原則,如國有企業(yè)與財政、國資等相關(guān)部門溝通不及時,便可能影響國有企業(yè)的績效考核及會計信息的質(zhì)量,導(dǎo)致國企會計信息缺乏橫向的可比性,難以對經(jīng)營者進(jìn)行有效的激勵與約束,最終降低會計監(jiān)管的效率和國有企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益。
(三)內(nèi)部會計監(jiān)管存在的問題
1、國有企業(yè)內(nèi)部會計人員監(jiān)督存在的問題。(1)會計人員的“雙重身份”是監(jiān)督弱化的根本原因。在這種管理體制下,會計人員與企業(yè)的關(guān)系是雇傭關(guān)系,讓會計人員站在代表國家利益的立場監(jiān)督企業(yè)幾乎是不可能的。(2)對會計造假行為懲治不力。(3)在會計監(jiān)督過程中有些概念模糊,很多企業(yè)將審計監(jiān)督等同于會計監(jiān)督。(4)單位內(nèi)部會計控制制度不健全、執(zhí)行不得力,內(nèi)部控制制度流于形式。(5)會計人員整體職業(yè)水平不高。突出表現(xiàn)在一些財務(wù)人員根本不具備從業(yè)資格、無視財經(jīng)紀(jì)律,造成會計信息失真,從而損害國家和社會公眾的利益。
2、總會計師制度上的欠缺是國有企業(yè)會計監(jiān)督的一個重要問題?？倳嫀熤贫仁乾F(xiàn)代企業(yè)會計監(jiān)管制度的重要組成部分,是公司治理的重要環(huán)節(jié)。當(dāng)前我國國有企業(yè)總會計師監(jiān)督不力表現(xiàn)在四個方面:一是組織不到位,二是職能不到位,三是管理不到位,四是素質(zhì)不到位。其中以職能不到位尤為突出。總會計師不到位,不能發(fā)揮其應(yīng)當(dāng)發(fā)揮的作用,是造成有些企業(yè)財務(wù)管理混亂、會計信息失真的直接原因。
3、監(jiān)事與監(jiān)事會制度不夠完善。監(jiān)事會制度和董事會下設(shè)立審計委員會是國有企業(yè)內(nèi)部實施會計監(jiān)管的有效形式。目前,我國國有企業(yè)中這些有效的內(nèi)部會計監(jiān)管制度尚未完全建立,已經(jīng)建立起監(jiān)事會制度和審計委員會制度的企業(yè)有些也并沒有讓其真正發(fā)揮作用,其對企業(yè)經(jīng)營的合法性、投融資決策、會計信息披露等提出的專業(yè)意見或建議并沒有得到足夠的重視,審議制度并未真正得到執(zhí)行,制度的設(shè)立流于形式。
(四)政府監(jiān)管存在的問題
近兩年隨著國有企業(yè)中國有資產(chǎn)的會計監(jiān)管制度和措施的逐步完善,國有資產(chǎn)的政府監(jiān)管得到了有力的加強,但也還存在一些問題。1、各種監(jiān)督的功能交叉、標(biāo)準(zhǔn)不一、管理分散、缺乏橫向信息溝通,未能形成有效的監(jiān)督合力。2、各種監(jiān)督?jīng)]有按照設(shè)定的目標(biāo)進(jìn)行,監(jiān)督弱化問題嚴(yán)重。3、部分執(zhí)法人員素質(zhì)不高,法制觀念淡薄,人為因素過重,主觀隨意性過大,這些現(xiàn)象顯示出國家監(jiān)督職能的弱化。
(五)社會會計監(jiān)管存在的問題
會計師事務(wù)所是按照我國獨立審計準(zhǔn)則的要求,依法從事對委托方的委托業(yè)務(wù)進(jìn)行財務(wù)報表鑒證的社會中介機構(gòu)。獨立性是社會審計的生命線。在目前市場機制下,企業(yè)是會計師事務(wù)所服務(wù)的客戶,兩者是服務(wù)與接受服務(wù)的關(guān)系。由于競爭的激烈,有些會計師事務(wù)所為了爭取到或者保住客戶,就會違規(guī)為企業(yè)隱瞞一些問題,這就使會計師事務(wù)所失去了從業(yè)的獨立性,成為與企業(yè)聯(lián)手作弊的利益共同體。這樣的社會監(jiān)督不僅沒有任何意義,還會誤導(dǎo)政府的監(jiān)督機構(gòu)和社會大眾,產(chǎn)生惡劣的社會影響。
二、現(xiàn)代國有資產(chǎn)會計監(jiān)管模式的設(shè)想
鑒于我國現(xiàn)階段國有資產(chǎn)會計監(jiān)管中存在的上述問題,構(gòu)建一個完善的國有資產(chǎn)會計監(jiān)督模式迫在眉睫。一項完善監(jiān)管模式設(shè)計至少考慮如下幾個因素:(1)降低成本;(2)提高制度效率 (3)遵循成本效益原則。據(jù)此,在加強和改善國有資產(chǎn)管理中的會計監(jiān)管時,提出了“以政府監(jiān)管為主導(dǎo)、行業(yè)自律組織及企業(yè)內(nèi)部監(jiān)管為補充的會計監(jiān)管模式”。具體內(nèi)容如下:
(一)全面提高國有企業(yè)會計信息質(zhì)量
提高國有企業(yè)的會計信息質(zhì)量可從以下方面入手。1、建立健全內(nèi)部會計管理制度、盡快建立和完善會計法規(guī)體系。2、治理社會環(huán)境,營造良好的社會氛圍,重塑會計誠信,有效地提高會計信息質(zhì)量。3、增強法制觀念,全面學(xué)習(xí)落實新《會計法》。4、進(jìn)一步完善法人治理結(jié)構(gòu),落實單位負(fù)責(zé)人的會計責(zé)任。5、把會計人員的繼續(xù)教育工作落到實處,不斷提高會計人員的業(yè)務(wù)水平和思想政治素質(zhì)。
(二)完善內(nèi)部控制制度
完整有效的企業(yè)內(nèi)部控制是會計監(jiān)管的良好基礎(chǔ),這對全面提高會計監(jiān)管的效率、效果具有重要影響。應(yīng)從以下方面入手:1、完善公司治理結(jié)構(gòu),充分發(fā)揮法律賦予各機構(gòu)特別是監(jiān)事會、獨立董事的職能,實現(xiàn)權(quán)力制衡,強化企業(yè)內(nèi)部監(jiān)督機制。2、要保證內(nèi)部控制的有效性:(1)提高相關(guān)人員的道德修養(yǎng)和專業(yè)素質(zhì),是內(nèi)部控制機制得以順利運行的前提;(2)倡導(dǎo)以人為本的企業(yè)文化,實現(xiàn)“軟控制”,變“要我控制”為“我要控制”,從而達(dá)到內(nèi)部會計控制的最佳效果。3、充分發(fā)揮內(nèi)部審計的作用。確立內(nèi)部審計在監(jiān)督、檢查內(nèi)部會計控制工作中的獨立地位,切實實現(xiàn)內(nèi)部審計由事后監(jiān)督職能向事前、事中監(jiān)督職能的轉(zhuǎn)變。4、完善公司治理結(jié)構(gòu),減少管理層對財務(wù)報告的操控,為內(nèi)部會計控制創(chuàng)造良好的內(nèi)部環(huán)境。5、強化風(fēng)險意識。對風(fēng)險的重視程度直接影響企業(yè)的生存與發(fā)展能力和市場競爭力。在企業(yè)實際經(jīng)營管理過程中,應(yīng)進(jìn)一步強化對風(fēng)險因素的重視,建立有效的風(fēng)險管理系統(tǒng),對財務(wù)風(fēng)險和經(jīng)營風(fēng)險進(jìn)行全面防范和控制。
(三)建立國有企業(yè)內(nèi)部控制標(biāo)準(zhǔn)體系
建立起適合我國國有企業(yè)自身需要的內(nèi)部控制標(biāo)準(zhǔn)體系是增強國有企業(yè)會計監(jiān)管的有效措施。主要構(gòu)想是:建立一套包括基本規(guī)范、具體規(guī)范、應(yīng)用指南、解釋公告構(gòu)成的內(nèi)控標(biāo)準(zhǔn)體系框架,其控總體制標(biāo)準(zhǔn)體系應(yīng)達(dá)到完整性、真實性、合理性、有效性等要求?；疽?guī)范可以借鑒5要素框架,將內(nèi)部控制的目標(biāo)定位為保證財務(wù)報告的真實、可靠和資產(chǎn)的安全完整,并兼顧戰(zhàn)略目標(biāo)、經(jīng)營目標(biāo)和遵循目標(biāo)。具體規(guī)范中,圍繞保證企業(yè)財務(wù)報告真實、可靠、資產(chǎn)安全完整這條主線,著重就影響財務(wù)報告真實可靠、資產(chǎn)安全完整的重要業(yè)務(wù)與事項進(jìn)行規(guī)范。其內(nèi)部控制組成要素包括:控制環(huán)境、風(fēng)險評估、控制活動、資訊與溝通、監(jiān)督?？傊?企業(yè)在上述原則的指導(dǎo)下,根據(jù)企業(yè)的實際情況建立行之有效的內(nèi)部控制標(biāo)準(zhǔn)體系,以提高國有企業(yè)國有資產(chǎn)管理的效益和效率。
(四)強化財務(wù)總監(jiān)制與外派監(jiān)事會制度
2006年國務(wù)院國資委制定了《中央企業(yè)總會計師工作責(zé)任管理辦法》,并逐步在國有企業(yè)中推行總會計師制度,以期加強對國有資產(chǎn)使用的會計監(jiān)管。
1、財務(wù)總監(jiān)制是我國深化國有企業(yè)改革實踐中發(fā)展起來的用以強化出資人財務(wù)監(jiān)督的公司治理結(jié)構(gòu)的創(chuàng)新措施。財務(wù)總監(jiān)因為有權(quán)參與企業(yè)的經(jīng)營決策,使其監(jiān)督貫穿于企業(yè)經(jīng)營活動和財務(wù)收支的全過程,既有事后監(jiān)督又有事中、事前監(jiān)督,這一改變使出資人財務(wù)監(jiān)督更加及時、更加有效。為使財務(wù)總監(jiān)充分發(fā)揮作用,必須設(shè)計出對財務(wù)總監(jiān)有效的激勵約束機制,使其行動符合委托人的預(yù)期。
2、逐步加強和完善國有企業(yè)外派監(jiān)事制度。外派監(jiān)事會制度是一種較高層次的強化所有者對經(jīng)營者監(jiān)督的制度,具體是可由國有資產(chǎn)的出資人代表――國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會向大型重點國有企業(yè)派出監(jiān)事,監(jiān)事直接對國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會負(fù)責(zé),確保企業(yè)經(jīng)濟(jì)活動的合法性、資產(chǎn)的安全性和效益性。2006年國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會印發(fā)了《關(guān)于加強和改進(jìn)國有企業(yè)監(jiān)事會工作的若干意見》指出:監(jiān)事會工作是國有資產(chǎn)監(jiān)管的重要組成部分,監(jiān)事會的監(jiān)督是出資人監(jiān)督的重要形式。監(jiān)事會要對出資人關(guān)注的重大事項和企業(yè)執(zhí)行國有資產(chǎn)監(jiān)管的有關(guān)政策規(guī)定情況,深入開展檢查,為加強國有資產(chǎn)監(jiān)管服務(wù)。但是,這種制度安排運行成本較高,具體操作中也應(yīng)該講求成本效益原則,一般主要應(yīng)用于大型國有企業(yè)。
(五)構(gòu)建國家審計監(jiān)督制度
國家審計擁有對國有企業(yè)的審計權(quán)是保證和促進(jìn)國有企業(yè)經(jīng)理層“受托責(zé)任”的全面有效履行并予以確認(rèn)的至關(guān)重要的手段。由國有資產(chǎn)所有者賦予國家審計的監(jiān)督職責(zé),是國家審計以國家監(jiān)督的形式履行所有者監(jiān)督的實質(zhì)要求。因此,為確保國有資產(chǎn)保值增值目標(biāo)的實現(xiàn),必須加強和改善國家審計監(jiān)督制度,可以采以下途徑健全審計監(jiān)督體制:1、在市場經(jīng)濟(jì)條件下,明確審計監(jiān)督在整個社會監(jiān)督體系中的功能,逐步建立和完善審計監(jiān)督體系 2、事前審計與事后審計相結(jié)合,以事后審計為主3、建立對審計監(jiān)督成果的績效評估體系 。4、完善審計監(jiān)督的實施機制 。
(六)進(jìn)一步完善社會中介監(jiān)督制度
社會中介監(jiān)督是指以會計師事務(wù)所為主的社會中介組織依法對委托單位的經(jīng)濟(jì)活動及財務(wù)會計資料,按照規(guī)定審計程序和審計方法進(jìn)行審驗查證,對企業(yè)的財務(wù)狀況、經(jīng)營成果和現(xiàn)金流量等據(jù)實做出客觀、公允的評價的一種監(jiān)督形式。這種典型的外部監(jiān)督以其特有的獨立性和客觀性得到了社會和法律的認(rèn)可,具有較強的權(quán)威性。而且注冊會計師的審計結(jié)果也可以為國有企業(yè)監(jiān)事會、國家審計機關(guān)、國家授權(quán)投資機構(gòu)、稅務(wù)機關(guān)、證券監(jiān)管等部門使用,具有真正的外部性。當(dāng)前在國有企業(yè)中推行注冊會計師審計制度,對于完善國有企業(yè)外部會計監(jiān)督、提高國家審計效果、滿足國有企業(yè)多層次的監(jiān)督需要,滿足企業(yè)利益相關(guān)者的信息需求和提高企業(yè)整體監(jiān)督效率等方面都有積極的意義。
綜上所述,本就當(dāng)前我國國有企業(yè)國有資產(chǎn)管理中存在的會計監(jiān)管問題,結(jié)合國際會計監(jiān)管發(fā)展的趨勢,構(gòu)建了“以政府監(jiān)管為主導(dǎo)、行業(yè)自律組織與企業(yè)內(nèi)部監(jiān)管為補充的會計監(jiān)管模式”,希望在實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值管理過程中發(fā)揮實效,對創(chuàng)建新型國有資產(chǎn)會計監(jiān)管模式提供借鑒。
參考文獻(xiàn):
