發(fā)布時間：2022-12-28 09:03:28
序言：寫作是分享個人見解和探索未知領域的橋梁，我們?yōu)槟x了8篇的閑置土地處理辦法樣本，期待這些樣本能夠為您提供豐富的參考和啟發(fā)，請盡情閱讀。
為強化閑置土地管理，盤活存量土地，促進土地資源的合理利用和配置，防止新的土地閑置，國土資源部最近了《閑置土地處置辦法》（國土資源部〔1999〕第5號令，以下簡稱《辦法》）。為保證該《辦法》得到有效的貫徹實施，現(xiàn)將《辦法》轉發(fā)給你們，并結合廣東省人民政府《關于加強非農(nóng)業(yè)建設閑置土地管理的通知》（粵府〔1998〕72號）精神及我市實際情況，就有關問題通知如下：
一、對雖已發(fā)建設用地方案圖，但逾期不簽訂土地出讓合同的用地，所發(fā)建設用地方案圖一律廢止。
二、已簽訂土地出讓合同，但未按期開發(fā)建設的閑置土地，從確認閑置之日起，每年按地價款的10％征收土地閑置費。
三、對至今閑置未用的行政劃撥土地，必須最遲于1999年12月31日之前向市規(guī)劃國土局或其派出機構申請補辦土地出讓手續(xù)。凡逾期不申報的，市規(guī)劃國土局將依法收回用地單位的土地使用權。
四、已列入收地范圍的閑置土地，市規(guī)劃國土局要嚴格按有關法定程序依法收回。未列入收地范圍的閑置土地，自本通知下發(fā)之日起，一律征收土地閑置費，并督促其在規(guī)定的時間內(nèi)開發(fā)建設。超過規(guī)定時間仍然閑置的，將依法收回用地單位的土地使用權。
[關鍵詞]土地；閑置；53號令；后評估
[DOI]1013939/jcnkizgsc201714211
1后評估背景
11國家政策的明確規(guī)定
如何使國土資源法律法規(guī)的清理、完善和自我更新更加制度化、規(guī)范化、常態(tài)化，更加具有科學性、系統(tǒng)性、權威性和生命力，是國土資源管理工作關注和面臨的難題。2010年，依據(jù)國務院關于推進依法行政的有關規(guī)定，國土資源部出臺了《國土資源部規(guī)章和規(guī)范性文件后評估辦法》（國土資源部令第47號）[1]，建立了后評估制度，對于推動國土資源管理理念、管理職能和管理作風的轉變具有重大意義。按照一定程序、標準和方法，對規(guī)章和規(guī)范性文件開展后評估工作，對規(guī)章和規(guī)范性文件作出評價，以便查找制度漏洞、總結經(jīng)驗得失。
12保障權益的現(xiàn)實需要
后評估工作在維護群眾利益促進國土資源管理改革方面也正在產(chǎn)生積極影響。2015年是國土資源部全面實施后評估制度的第四年，根據(jù)國土資源管理改革的迫切需要和管理相對人、社會各界的關注熱點，[2]開展了關系群眾利益保護的集體土地征收補償、閑置土地處置、土地儲備等制度的后評估工作，通過了解社會公眾參與國土資源管理，維護權益的訴求，掌握制度在基層落實的情況，對相關制度進行了完善，方便了基層群眾理解和執(zhí)行。
13解決問題的迫切要求
53號令[3]自2012年頒布實施以來，在開展閑置土地調(diào)查、認定和查處以及促進節(jié)約集約用地等方面發(fā)揮了重要作用。然而，我們也應該認識到，近年來土地管理面臨的形勢和制度環(huán)境出現(xiàn)了較大變化，土地供需矛盾和閑置土地大量存在相互交。去年節(jié)約集約用地專項督察結果顯示，全國2009年至2013年已供應的建設用地中，閑置土地達13718宗、10527萬畝。對于財政存量資金和土地閑置問題的處理，國務院開始動真格、出狠招?？偫碓?015年2月的國務院常務會議上特別強調(diào)要鐵腕措施糾正土地閑置中的不作為。應該說53號令在執(zhí)行過程中已經(jīng)遇到了新情況、新問題，閑置土地處置工作難度日益加大，政策要求進一步提高。對已有政策開展后評估工作，可以更好查找制度存在的缺陷和不足，加快新制度的供給，提高政策規(guī)定的一致性、協(xié)調(diào)性和執(zhí)行性，是解決在實際工作遇到的問題，適應新形勢下國土資源管理工作的需要的迫切要求。[4]
2立法質(zhì)量和執(zhí)行情況
21立法質(zhì)量
后評估結果顯示，53號令語言表述準確，相關認定標準、處置方式、處置程序比較合理，與《土地管理法》和《房地產(chǎn)管理法》等上位法、國土部門規(guī)章或地方性立法等同位法一致，合法有效。法令所涉條款針對性強，既體現(xiàn)了公平、公正和公開原則，又體現(xiàn)了土地權利人利益訴求和權益保障的要求。[4]問卷也顯示，九成多的問卷調(diào)查參與者認為53號令條款之間的銜接一致，總體合理，相關配套規(guī)定也比較完備，達到了規(guī)章預期目標和作用，各條款對加強土地開發(fā)利用監(jiān)管、促進節(jié)約集約用地作用明顯，與我國不動產(chǎn)市場的未來發(fā)展相適應。
22執(zhí)行情況
53號令自2012年7月實施以來，執(zhí)行情況良好，各地均嚴格按照53號令規(guī)定，積極開展閑置土地調(diào)查、認定、查處和再利用工作，并以4月22日地球日、6月25日土地日等為載體，對53號令進行了廣泛宣傳，基層認知度大大提高。為貫徹落實53號令各項要求，深入推進閑置土地查處工作，省國土資源廳下發(fā)了《關于印發(fā)江西省閑置土地清理處置工作實施方案》（贛國土資字〔2015〕51號），部署全省2008年以來閑置土地清理處置工作。其他設區(qū)市或以市政府或以市國土局的名義也相繼出臺了各種閑置土地查處和消化再利用的文件或辦法，對本地區(qū)閑置土地處置工作進行部署。
23實施成效
231有效促進和推動了項目開工建設
53號令規(guī)定未動工開發(fā)滿一年的，要征收土地出讓或者劃撥價款的20%的土地閑置費，[3]高額的土地閑置費讓很多用地單位尤其是房地產(chǎn)和商服用地單位承受不了。江西省國土資源管理部門在贛州等區(qū)域開展閑置用地情況調(diào)研的座談會上，某集團負責人就直言：與其交這么大筆的土地閑置費，還不如拿去開發(fā)建設。集團土地出讓金10億元，20%的閑置費就達2000萬元，該筆費用可建設20萬平方米廠房?；A版不支持的外掛字符，企業(yè)版支持應該說，土地閑置費的收取對用地單位有一定震懾作用，一定程度上有效促進和推動了項目開工建設。
232集中查處和盤活了一批閑置土地
近幾年特別是53號令頒布實施以來，江西省國土資源廳全面開展批而未供、供而未用及閑置低效土地專項核查工作，指導和督促地方積極盤活閑置低效土地，采取騰籠換鳥、轉讓置換等多種方式，集中查處和盤活了一批閑置土地。上饒市近兩年共調(diào)查認定閑置土地67宗、面積300余公頃，已查處47宗、270公頃；宜春市僅2012―2014年就調(diào)查、收回閑置和低效土地2萬余畝；贛州市開發(fā)區(qū)僅2013年就清理閑置土地近百公頃。
233土地市場秩序更加規(guī)范
隨著國家對閑置土地查處日益趨緊，各地相繼出臺了一系列關于閑置土地查處的文件、辦法或措施。撫州市印發(fā)了《關于印發(fā)撫州市閑置和低效工業(yè)用地清理處置實施方案的通知》（撫府辦發(fā)〔2014〕19號）；宜春市政府每年都把閑置和低效利用土地清理處置工作寫入政府工作報告并下發(fā)有關文件等。這些通知文件的出臺，為全省各地閑置土地查處提供了有力的政策支撐，也為規(guī)范全省土地市場秩序提供了制度保障。
24存在的主要問題
241級別低導致聯(lián)合查處難度大
土地閑置成因復雜，閑置土地查處是重大利益關系的調(diào)整，非國土部門一家能夠完成。實際操作中，一宗土地能夠最終認定為閑置并被查處，一定是國土、發(fā)改委、稅務、財政、工商、城建和招商等甚至公、檢、法多個部門聯(lián)動的結果。然而53號令是國土資源部規(guī)章，級別相對較低，不足以調(diào)動相關部門，難以引起地方政府的高度重視，如贛縣就曾出現(xiàn)一宗地被認定為閑置的時間長達三年之久的尷尬局面。
242閑置土地界定難
53號令第二條規(guī)定：已動工開發(fā)但開發(fā)建設用地面積占應動工開發(fā)建設用地總面積不足1/3或者已投資額占總投資~不足25%，中止開發(fā)建設滿一年的國有建設用地，也可以認定為閑置土地。[3]第一，已動工開發(fā)建設用地面積測量較為困難，界定過程比較煩瑣；第二，國土部門去量化已投資額占總投資額比例較難；第三，條款中“也可以認定為閑置土地”表述模糊，留下操作空間不好操作等。
243閑置土地處置難
一是對于已經(jīng)辦理了銀行貸款的閑置土地收回，53號令沒有明確具體規(guī)定；二是土地閑置費征收極為困難，尤其是無償收回，實際操作中幾乎不可能；三是對于土地置換的，53號令中雖有所表述，但沒有明確操作程序，缺乏指導性；四是對于已收回的閑置土地，利用較難，尤其是在經(jīng)濟下行情況下，很難安排新項目。調(diào)查反映，在地塊利用條件接近情況下，用地單位更愿意選擇“新”地，而不是收回的“舊”地。
244對因政府原因造成的土地閑置缺乏懲處機制
經(jīng)調(diào)查，政府原因造成土地閑置的比例高達七成。53號令中未能規(guī)定因政府原因造成土地閑置的懲處機制，實際操作上可能會被濫用，將一些不是政府原因造成的歸結為政府原因而免予懲罰，一定程度上不利于閑置土地查處，且容易滋生腐敗。
25意見建議
251建議提升53號令的規(guī)章級別
建議53號令由目前的部門規(guī)章上升至國務院規(guī)章或者由國土、發(fā)改委、稅務、財政、工商、城建和招商等有關部門聯(lián)合發(fā)文實施。閑置土地查處時，則應建立由政府牽頭，國土、發(fā)改、稅務、財政、工商、城建和招商甚至公、檢、法等多個部門參與的聯(lián)動機制，達到高效查處閑置土地的目的。如贛州經(jīng)開區(qū)形成以管委會牽頭，相關部門參與的聯(lián)合查處閑置土地機制，在不到1年的時間，就將確定的5宗閑置土地查處到位。
252建議完善53號令中閑置土地認定的有關條款
一是完善1/3動工開發(fā)面積的確定，如按現(xiàn)在的認定方式確定，則實際操程序過于復雜，較難確定；二是實際操作中，國土部門按照投資額不足25%來確定閑置土地較為困難，建議取消或者規(guī)定由哪個部門負責；三是“也可認定為閑置土地”表述應更加明確，要么可以，要么不可以，留下裁量空間反而不好操作；四是建議對“因政府原因造成的土地閑置可以延長不超過1年的”規(guī)定可根據(jù)實際情況適當延長。
253建議調(diào)整閑置土地費收取標準
調(diào)查反映，閑置土地費的收取相當困難，且在實際過程中查處的閑置土地會因供應方式、土地出讓金、土地用途等不同，造成查處方式和查處結果的差異，加之土地閑置原因復雜，建議將20%的土地閑置費收取標準改為按類型分幅度收取，比如10%～20%，給地方根據(jù)實際情況適當裁量。
254建議增加因政府原因造成土地閑置的懲處機制
企業(yè)原因造成的土地閑置，尚可對其加收閑置費或者無償收回土地使用權，甚至通過誠信檔案把企業(yè)列入“黑名單”，逐出市場等方式對其進行懲處。但對于在實際中占有較大比例的政府原因造成土地閑置的則暫無懲處措施，建議在53號令中增加因政府原因造成閑置的懲處或問責措施，盡量減少因政府原因而造成的土地閑置。
參考文獻：
[1]國土資源部國土資源部規(guī)章和規(guī)范性文件后評估辦法[Z].北京：國土資源部，2010
[2]《國土資源部土地利用管理司關于協(xié)助開展閑置土地處置辦法和國土資源部辦公廳關于建立土地利用動態(tài)巡查制度加強建設用地供后開發(fā)利用全程監(jiān)管的通知后評估工作的函》[Z].2015
[3]國土資源部閑置土地處置辦法[Z].北京：國土資源部，2012
[4]田時中，李四林國土資源法律法規(guī)后評估實證研究[J].中國國土資源經(jīng)濟，2012（1）：39-41，56
第二條本辦法所稱的閑置土地是指土地使用者依法取得土地使用權后，未經(jīng)原批準用地的人民政府同意，超過規(guī)定期限未動工開發(fā)建設的建設用地。
具有下列情形之一的，可以認定為閑置土地：
（一）超過國有土地有償使用合同或者建設用地批準書約定的動工開發(fā)日期滿一年未動工開發(fā)建設的；
（二）國有土地有償使用合同或者建設用地批準書未約定動工開發(fā)建設日期的，自國有土地有償使用合同生效或者建設用地批準書頒發(fā)之日起滿一年未動工開發(fā)建設的；
（三）已動工開發(fā)建設，但已開發(fā)建設總占地面積不足應動工開發(fā)建設占地總面積三分之一的。“應動工開發(fā)建設占地總面積”是指土地使用者依照批準的文件、合同約定和規(guī)劃設計條件，應當在規(guī)定時間內(nèi)完成開發(fā)建設的土地面積。“已開發(fā)建設總占地面積”是指土地使用者已經(jīng)進行實際投資開發(fā)建設的土地面積；
（四）取得土地使用權后已投資額（不包括土地使用權取得的費用）不足總投資額25%且未經(jīng)批準中止開發(fā)建設連續(xù)滿一年的?！翱偼顿Y額”是指土地使用者直接投入用于土地開發(fā)的資金總額，不包括取得土地使用權的費用。“已投資額”是指土地使用者已投入用于土地開發(fā)建設的資金總額，不包括取得土地使用權的費用；
（五）法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他情形。
第三條在城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)，以出讓方式取得土地使用權進行房地產(chǎn)開發(fā)的閑置土地按以下辦法進行處理：
（一）滿一年未動工開發(fā)的，征收相當于土地使用權出讓金20%的土地閑置費；
（二）滿二年未動工開發(fā)的，無償收回土地使用權。
因不可抗力或者政府、政府有關部門的行為及動工開發(fā)必需的前期工作造成動工開發(fā)遲延的除外。
第四條除第三條規(guī)定范圍以外的閑置土地，按以下辦法處理：
（一）一年以上未動工建設的，按土地面積每平方米10元的標準繳納閑置費；
（二）連續(xù)二年未使用的，經(jīng)原批準機關批準，由縣級以上人民政府無償收回土地使用者的土地使用權。
因不可抗力或者政府、政府有關部門的行為及動工開發(fā)必需的前期工作造成動工開發(fā)遲延的除外。
第五條對閑置一年以上二年以內(nèi)的閑置土地在依法收取閑置費后限期開發(fā)建設，土地使用者愿意政府收回的，以成本價收回?！俺杀緝r”即土地使用權取得的費用和直接用于土地開發(fā)上的費用。
第六條已經(jīng)辦理審批手續(xù)的非農(nóng)業(yè)建設占用耕地，一年內(nèi)不用而又可以耕種并收獲的，應當由原耕種該幅耕地的集體或個人恢復耕種，也可以由土地使用者組織耕種。
經(jīng)批準無償收回的土地使用權原為農(nóng)民集體所有的，應當交原農(nóng)村集體經(jīng)濟組織恢復耕種。
第七條依照本辦法第三條、第四條規(guī)定收回國有土地使用權的，由市、縣人民政府土地行政主管部門報經(jīng)原批準用地的人民政府批準后予以公告，下達《收回國有土地使用權決定書》，終止土地有償使用合同或者撤銷建設用地批準書，注銷土地登記和土地證書。
第八條下列房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)在規(guī)定時間內(nèi)不得取得新的土地使用權進行房地產(chǎn)開發(fā)：
（一）有滿一年不足二年閑置土地的，在閑置土地未被開發(fā)的時間內(nèi)；
（二）被依法收回閑置土地建設用地使用權的，自被收回之日起二年內(nèi)。
第九條市、縣人民政府土地行政主管部門對依法收回的閑置土地，會同規(guī)劃等部門重新明確用途、設定使用條件、確定供地方式，并向社會公告。
收回的國有閑置土地，應當采取以下方式利用：
（一）在土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設用地區(qū)內(nèi)，應當按照土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃確定的用途安排建設項目或者其他臨時用途；近期無法安排建設項目，耕種條件未被破壞的，可以組織耕種，不適宜耕種的，可采取綠地等方式作為政府土地儲備；
（二）規(guī)劃用途為農(nóng)用地，耕種條件未被破壞的，應當恢復耕種；不適宜耕種的，應當改為其他農(nóng)用地。
第十條收回的集體所有的閑置土地，應當采取以下方式利用：
（一）在土地利用總體規(guī)劃確定的村莊、集鎮(zhèn)建設用地區(qū)內(nèi)，應當用于本集體經(jīng)濟組織的其他建設項目；本集體經(jīng)濟組織近期無法安排建設項目的，可以由市或縣土地行政主管部門擬訂置換方案，報上一級土地行政主管部門批準后，依法安排其它建設項目，并對原集體經(jīng)濟組織給予補償；
（二）規(guī)劃用途為農(nóng)用地，耕種條件未被破壞的，應當恢復耕種；不適宜耕種的，應當改為其他農(nóng)用地。
第十一條其它閑置土地處理辦法由市政府另行制定。
第十二條閑置土地依法處置后土地權屬和土地用途發(fā)生變化的，應當依照有關規(guī)定辦理土地變更登記，重新核發(fā)土地證書。
第十三條土地行政主管部門的工作人員、、，構成犯罪的，依法追究刑事責任；尚不構成犯罪的，依法給予行政處分。
第十四條對《收回國有土地使用權決定書》不服的，可依法申請行政復議。
防止開發(fā)商囤地壟斷資源，儼然已成為當下各級政府的當務之急。重壓之下，首府國土部門對土地市場的“控增逼存”手段開始變得強硬，在決定首次從開發(fā)商手中收回六幅閑置土地的使用權后，仍有近48萬平方米的閑置土地面臨“三月內(nèi)必須開工，逾期將收回使用權”的“大考”。
“時間太久了，原來經(jīng)辦這塊土地的人都不在公司了，我們都有些不明白怎么還有這個事情?！?月22日，當新疆康普建設(發(fā)展有限公司)集團辦公室主任負責人得知該企業(yè)名下的一塊土地被無償收回時，著實有些突兀的感覺。
一塊地處延安路、面積約3549平方米的土地，在今天的地產(chǎn)商眼中，就意味著價值至少在500萬，說沒了，就沒了，這種感覺對于康普而言的確無語言表。
烏市國土資源局當日的處置公告顯示，該公司名下的這塊住宅用地，供地時間是2001年1月，國土局的處置意見是無償收回土地，重新安排使用。此外，與該土地遭遇相同命運的，還有其他五塊土地。
開發(fā)用地長期閑置
資料顯示，此次收回的六幅土地分別位于躍進街、延安路、黑龍江路、新民東路等城市中心區(qū)，共涉及土地面積達53689平方米。供地時間最遠的是2000年11月，最近的也在2005年7月。收回的理由是“經(jīng)核實，截至目前，以上六地塊的用地單位超過合同約定時限，且用地單位也未提出延期繳納的申請?！?/p>
烏市國土資源局表示，按照國土資源部《閑置土地處置辦法》相關條款規(guī)定，該局解除與該三個地塊的用地單位簽訂的相關合同。
記者進一步調(diào)查發(fā)現(xiàn)，其中位于躍進街、面積為5780平方米的住宅用地，正式出讓是在2000年11月，閑置土地所屬單位為新疆輝煌房地產(chǎn)開發(fā)有限責任公司。
對于新疆輝煌房地產(chǎn)開發(fā)有限公司這家企業(yè)，首府業(yè)內(nèi)人士知之甚少，網(wǎng)上公開資料顯示，該公司總部位于烏市沙區(qū)于田街黃河商場后，二級資質(zhì)，系一家多元化經(jīng)營的綜合性公司，曾在沙區(qū)開發(fā)過項目。
記者根據(jù)公開資料的電話試圖與該公司取得聯(lián)系，但一直處于無人接聽狀態(tài)，而其他面臨土地收回大限的多家企業(yè)，對于“失地”一事的態(tài)度也顯得十分謹慎，有的避而不談，有的甚至直接表明“這個問題不方便接受采訪”。
據(jù)了解，按照上述文件的要求，土地閑置滿兩年、依法應當無償收回的，堅決無償收回，重新安排使用；不符合法定收回條件的，也應采取改變用途、等價置換、安排臨時使用、納入政府儲備等途徑及時處置。土地閑置滿一年不滿兩年的，按出讓或劃撥土地價款的20％征收土地閑置費。
而此次收回的這六幅土地，最長時限已達8年。作為首府主管部門在國家強調(diào)要加強土地調(diào)控“控增逼存”要求后的首個“戰(zhàn)果”。對于收回地塊的進一步處置，烏市國土資源局表示將考慮安排對這部分地塊進行再次公開掛牌出讓，同時對首府其他未開工地塊進行逐批逐塊認定和清理。
該局相關負責人士表示，土地市場供求矛盾日益突出，這些存量或閑置土地，必須要抓緊處理。
利益博弈尚存余地
然而，經(jīng)營性土地使用權出讓后，政府要收回，其實并非理論上那么簡單。
“都過去七八年了，僅地價就翻了幾番，擱誰手里都不會輕易拱手讓出?！倍鎸ν恋厣邓鶐淼臐撛谑找?，首府一家房地產(chǎn)企業(yè)負責人卻對土地能否順利收回表現(xiàn)出些許疑問。
接受記者采訪的企業(yè)普遍反映，對于這批土地下一步的動靜，誰也不清楚?！拔覀冎皇锹犝f這些地要重新拿出來招拍掛，但至今為止，也沒有接到任何正式的書面通知。”地處青年路的一家房地產(chǎn)企業(yè)負責人這樣分析，由于土地多涉及到拆遷，情況十分復雜?！凹词挂院笸ㄟ^拍賣，到了其他開發(fā)商手中，處理起來也很棘手?！?/p>
也有個別開發(fā)商對“失地”的走向表示樂觀，“土地肯定會掛牌處理，最后還是能拿回來的?！?/p>
一位對土地市場頗有了解的業(yè)內(nèi)人士在接受采訪時表示，“8.31大限”過后，開發(fā)商再想通過協(xié)議轉讓的方式拿回“失”地，這種可能性已經(jīng)沒有了。在他看來，土地的走向只有兩種可能：“一是招拍掛，二是土地掛牌期間，通過協(xié)商，企業(yè)補清土地出讓金并支付違約金、滯納金，拿回土地?！?/p>
據(jù)了解，這批“失地”企業(yè)中，有的已經(jīng)繳納了部分出讓金，那么，如果土地使用權通過拍賣被其他開發(fā)商拿走，又有一個疑問浮現(xiàn)出來：政府將以何種方式退回原受讓方已經(jīng)繳納的出讓金?
如果實行第二種方案，“對開發(fā)商來說應該比較樂觀。但是，誰都知道土地要升值，不是緣于資金問題開發(fā)商也不會輕易放手?！У亍笤倏抠Y金收回，希望仍舊渺茫，而且政府給予開發(fā)商的喘息時間也很短暫?！?/p>
5月27日，烏市國土資源局有關人士在接受記者采訪時表示，解除土地使用權出讓合同、收回土地，有一套嚴格的審批手續(xù)，目前收回還需向上級部門申報。完成回收手續(xù)，雖然是執(zhí)行政策，但也有一個結合具體實際的過程，也不排除這個過程存在一些變數(shù)。
首府一家房地產(chǎn)企業(yè)負責人坦言，土地存量或者閑置的定性，其彈性向來比較大，即使被定性為存量甚至閑置，是否能按照相關規(guī)定依法處置卻又是另外一回事?！巴恋乇灰婪ㄌ幹蒙踔潦栈?，還是依舊留在開發(fā)商手上，主要還是看開發(fā)商與有關部門的溝通情況?！笨梢哉f，盡管閑置土地處置要求由來已久，但前幾年在執(zhí)行力度上是明顯打折的。
“和前幾年買入土地的價格相比，開發(fā)商手上的地塊已升值很多，如果政府收回，開發(fā)商肯定會想方設法進行溝通以求挽回的?！币晃婚_發(fā)商負責人表示。
“相對土地迅速增值所獲得的巨量收益，這點閑置費可謂九牛一毛。”上述房地產(chǎn)企業(yè)負責人對限期開工的閑置土地能否順利按章辦事，則明顯持保留態(tài)度。
壓縮開發(fā)商囤地空間
數(shù)據(jù)顯示，僅在2006年，烏市國土部門就清理出1999年4月以來已批準的閑置用地27宗，共計92萬平方米。而5月22日由烏市國土資源局的閑置土地處置公告則顯示，數(shù)量不小的存量或閑置土地幾乎均集中在首府中心城區(qū)內(nèi)。
在本次閑置土地公告的總面積約53.27萬平方米、共計24塊土地中，15塊土地集中在天山區(qū)和沙區(qū)中心地段，另有七塊土地也處于水區(qū)鬧市。除去上述無償收回的六塊土地外，剩余約48萬平方米的閑置土地，則被限期在8月30日前動工建設，逾期將解除出讓合同，收回建設用地使用權。
關鍵詞:“毛地掛牌、凈地交付”;概念;法律效力;法律風險
中圖分類號:D922．3;F301 文獻標識碼:A 文章編號:2095－4379－(2016)10－0159－02
近年來，隨著我國土地出讓制度的不斷健全完善，相關政策明確要求土地實行“凈地”出讓，禁止“毛地”出讓。但有些地方政府未能嚴格貫徹該落實。有的出讓合同中約定為“凈地”出讓，但實際為“毛地”出讓，有的出讓合同中約定“現(xiàn)狀出讓、凈地交付”等。究其原因，其中很重要的一條是在當前發(fā)展模式轉型，經(jīng)濟下行的背景下，地方政府財政吃緊，沒有足夠的資金進行土地一級開發(fā)中的整理、拆遷、基礎設施建設，在暫時又無法擺脫土地財政的情況下，只能采取變通的方式出讓“毛地”?，F(xiàn)實當中，大量出讓合同中出現(xiàn)了“現(xiàn)狀掛牌、凈地交付”、“毛地出讓、凈地交付”等表述方式。這類合同在履行過程中一旦產(chǎn)生糾紛，政府和土地受讓人對合同的性質(zhì)、效力、違約責任等均出現(xiàn)巨大分歧。本文正是基于這種土地出讓的現(xiàn)狀，以“毛地掛牌、凈地交付”為例，對這種模式的相關法律問題進行研究探討。
一、“毛地”“凈地”概念
“毛地”和“凈地”雖不是法律術語，但在相關政策文件中對此已有表述，國土資源部《關于加大閑置土地處置力度的通知》中規(guī)定，實行建設用地使用權“凈地”出讓。國土資源部、住房和建設部《關于進一步加強房地產(chǎn)用地和建設管理調(diào)控的通知》中規(guī)定，不得“毛地”出讓。因此，有必要對“凈地”、“毛地”的概念進行定義，以便準確適用。所謂“凈地”，根據(jù)《閑置土地處置辦法》的規(guī)定，指市、縣政府供應的土地應當?shù)赝恋貦嗬逦?，安置補償落實到位，沒有法律經(jīng)濟糾紛，地塊位置、使用性質(zhì)、容積率等規(guī)劃條件明確，具備動工開發(fā)等所必要的基本條件［1］?！懊亍笔窍鄬τ凇皟舻亍倍缘?，是指擬出讓的土地或者權屬邊界條件不清晰、或者未征收拆遷安置完成、或者不具備交付條件，或者兼具以上三點中的兩點或全部。
二、“毛地”出讓與“凈地”出讓的歷史沿革
自土地有償使用制度建立以來，我國的土地出讓工作取得了突飛猛進的發(fā)展。土地財政在此背景下也應運而生，并且成為很多地方政府財政收入的主要來源。但是2004年之前，由于《城市房屋拆遷管理條例》賦予開發(fā)商拆遷人資格，加之地方政府的財政資金不足，土地的出讓大部分是“毛地”出讓，由開發(fā)商承擔拆遷工作。這種模式在短時間內(nèi)達到了降低拆遷成本、提高拆遷效率、促進經(jīng)濟繁榮的效果。但很快，其弊端就顯示出來。一方面，由于開發(fā)商天然的利益最大化的本性，在拆遷過程中采用非法手段野蠻拆遷的情況頻現(xiàn)，嚴重侵害了被拆遷人的合法權益，造成社會負面影響，并在一定程度上影響了社會穩(wěn)定。另一方面，由于地價上漲，開發(fā)商囤地待漲的情況也愈發(fā)嚴重，造成土地大量閑置。同時，地方政府意識到，土地是否經(jīng)過一級開發(fā)，出讓價格有天壤之別。一項針對北京市中心城區(qū)地價的分析數(shù)據(jù)表明，當政府出讓的地塊經(jīng)過了一級開發(fā)后，只需40%的土地出讓金就能覆蓋所有一級開發(fā)和土地整理的成本，60%的增值收益是由土地一級開發(fā)產(chǎn)生的。而當政府出讓的土地未經(jīng)一級開發(fā)時，土地增值收益就會流向土地開發(fā)商，從而大幅減少政府的土地出讓收益［2］。在這種背景下，國務院以及相關部門出臺了一系列政策對此予以調(diào)整，實行“凈地”出讓政策?！秶鴦赵恨k公廳關于控制城鎮(zhèn)房屋拆遷規(guī)模嚴格拆遷管理的通知》(［2004］)規(guī)定，嚴禁未經(jīng)拆遷安置補償，收回原土地使用權而直接供應土地;國土資源部《關于加大閑置土地處置力度的通知》(國地資電發(fā)［2007］36號)規(guī)定，實行建設用地使用權“凈地”出讓;國土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設部《關于進一步加強房地產(chǎn)用地和建設管理調(diào)控的通知》(國地資發(fā)［2010］151號)明確不得“毛地”出讓;國土資源部《閑置土地處置辦法》(2012年6月1日國土資源部令第53號)中規(guī)定了土地出讓應當權利清晰、安置補償落實到位，沒有法律經(jīng)濟糾紛、地塊位置、使用性質(zhì)、容積率等規(guī)劃條件明確、動工開發(fā)所必需的其他基本條件。
三、“毛地掛牌、凈地交付”土地使用權出讓模式的法律效力
盡管諸多文件規(guī)定土地應當“凈地”出讓，但由于法律對“毛地”出讓未作禁止性規(guī)定，加之純“凈地”出讓需要地方政府前期大量的資金投入，一些地方“毛掛凈交”，即在“毛地”的情況進行招拍掛形成土地交易。政府利用土地出讓金將“毛地”變?yōu)椤皟舻亍辈⒃谝?guī)定時間內(nèi)將“凈地”交付給開發(fā)商［3］。這種模式易造成對其性質(zhì)認識的混亂，其到底是“毛地”出讓，還是“凈地”出讓。筆者認為，這種模式屬于“毛地”出讓。理由是，不管是國務院《關于促進節(jié)約集約用地的通知》，還是國土資源部《閑置土地處置辦法》，均規(guī)定的是土地出讓前達到“凈地”條件。交付只是土地出讓合同中，出讓人履行合同中的一項義務。出讓合同簽訂后，雖然沒有辦理物權變更手續(xù)，但土地出讓的法律關系已經(jīng)成立。故簽訂土地出讓合同時未達到“凈地”條件的，均屬于“毛地”出讓。既然有如此多的文件規(guī)定不得“毛地”出讓，那么“毛地掛牌、凈地交付”合同是否無效呢?如果合同無效，對雙方承擔民事責任有巨大影響。同時，如果合同無效給國家造成一定損失，則政府官員有之嫌，如果數(shù)額巨大，甚至有可能構成犯罪。因此，對于政府而言，明確認識此類合同的效力非常重要。筆者認為，“毛地掛牌、凈地交付”雖然違反了國家的政策規(guī)定，但從法律視角考察，其法律效力仍然是應當肯定的。理由是:第一、目前各地政府土地出讓均是按照《中華人民共和國房地產(chǎn)管理法》、《招標拍賣掛牌出讓國有建設用地使用權規(guī)定》等法律法規(guī)規(guī)定的形式進行，程序合法。第二，該模式不符合合同法關于合同無效的規(guī)定。《中華人民共和國合同法》第五十二條第(五)項規(guī)定，違反法律、行政法規(guī)的強制性規(guī)定的合同無效。國務院、國土資源部的文件雖然禁止“毛地”出讓，但因其性質(zhì)屬于規(guī)范性文件，不是法律或行政法規(guī)，不屬于法律的強制性禁止規(guī)定，不產(chǎn)生合同無效的法律后果。司法實踐中，人民法院對未達到“凈地”出讓的合同的效力也予以了認定，如江蘇省高級人民法院(2014)蘇民終字第00374號判決即對未完成拆遷就出讓的土地出讓合同的效力予以了確認。
四、“毛地掛牌，凈地交付”模式中，各方當事人的法律風險
“毛地掛牌、凈地交付”模式中，背后往往隱藏著另外一個合同關系，即受讓人事先與政府簽訂土地一級開發(fā)合作協(xié)議。最普遍的情況是由受讓人提供房屋征收拆遷的全部資金，政府完成征收拆遷工作，受讓人參與土地摘牌，根據(jù)受讓人摘牌與否等不同情況確定受讓人的土地一級開發(fā)的投資回報。在當前房地產(chǎn)市場不景氣的環(huán)境下，這種模式隱含著巨大的法律風險。對于政府而言，如果選擇的開發(fā)商資金實力有限，在房屋征收拆遷過程中，很容易出現(xiàn)開發(fā)商資金不足導致房屋征收拆遷工作拖延，甚至不能完成的情況。一旦房屋征收拆遷不能完成，開發(fā)商也確定無力繼續(xù)投資，則政府就會面臨處理拆遷安置、支付巨額臨時安置費等局面。而土地受讓人如果與政府簽訂土地一級開發(fā)合作協(xié)議時不夠謹慎，土地成本測算不夠精準，也容易出現(xiàn)拆遷成本超出投資預算而無力承擔的情況。另外，如房屋征收拆遷工作進展緩慢或者嚴重拖延，政府不能按約交付“凈地”也勢必出現(xiàn)投資成本加大，失去商業(yè)機會等情況。這兩種情況都極易造成項目擱淺的局面。一旦項目擱淺，則政府和土地受讓人都會產(chǎn)生巨大的損失。綜上，筆者認為，“毛地掛牌、凈地交付”的出讓方式，是在特定歷史條件下的產(chǎn)物。其大量存在會產(chǎn)生諸如土地閑置、社會不穩(wěn)定因素增加等后果。建議立法機關對此情況研究論證后，以法律或行政法規(guī)的形式，對“毛地”出讓予以禁止，以確?！皟舻亍背鲎屨叩挠行鋵?。
［參考文獻］
［1］郄建榮．閑置土地處置辦法旅行“凈地”出讓將堵死政府原因致土地閑置開發(fā)商一手交閑置費一手漲房價不再可能［N］．法制日報，2012－7－3．
［2］張弦．公私合作(PPP)的成敗之道［M］．北京:國家行政學院出版社，2015．
為打擊房產(chǎn)開發(fā)商的囤地行為，改善房產(chǎn)市場的供求關系，國土資源部再次明確發(fā)文細化了四項措施，其中尤以控制單宗土地出讓規(guī)模、規(guī)定每宗土地開發(fā)時間、加大閑置土地處置力度最切中要害。應該說，如果能將這些措施切切實實地落到實處的話，開發(fā)商的囤地行為是可以得到抑制的。然而，記者在為這些措施感到歡欣的同時，仍不免有一絲擔憂。因為，近兩三年來，關于房地產(chǎn)市場的調(diào)控措施不能說少，然而，真正能夠起到立竿見影效果的卻不多。究其原因，主要是相當部分的措施在執(zhí)行當中走了樣，根本落不到實處，仿佛是重拳打空，沒有切中要害。
實際上，防止開發(fā)商囤積土地還用出新規(guī)定嗎?1999年4月26日國土資源部通過的《閑置土地處置辦法》就規(guī)定，連續(xù)2年未使用的閑置土地，經(jīng)原批準機關批準，由縣級以上人民政府無償收回土地使用者的土地使用權。
2006年4月25日，國土資源部《國有土地使用權出讓合同補充協(xié)議》示范文本(試行)，第一條約定明確“受讓人除按照《出讓合同》約定日期動工建設外，還要明確同意在某年某月某日前完成項目施工建設，并申請竣工驗收”。并在第十條約定，受讓人未能按合同約定日期完成項目建設并申請竣工驗收的，要承擔違約責任，支付違約金。
雖然已經(jīng)出臺這些措施，卻并未見到實實在在的落實，也沒見哪一位房地產(chǎn)大佬因此而受罰。遠的不說，就看中國最大的“地主”廣東碧桂園，在其招股說明書上公開宣稱，擁有高達4500萬平方米的土地儲備。據(jù)推算，足夠其開發(fā)27年。這要么就是為了轉賣土地，要么就是公開藐視上述政策。也沒有看見國土資源部因此而執(zhí)行處罰。
有人說，這次國土部的“3年開發(fā)完成”規(guī)定難以規(guī)避了，因為是“完成”而不是“動工”，所以開發(fā)商可能沒法用開開停停的手段來蒙混過關了。記者倒認為未必。
一、范圍和內(nèi)容
(一)組織“回頭看”檢查。主要檢查年國有土地使用權出讓情況專項清理工作中發(fā)現(xiàn)的違法違規(guī)問題，尤其是省監(jiān)察廳、國土資源廳、財政廳、建設廳、審計廳《關于我省國有土地使用權出讓情況專項清理工作督查情況的通報》(監(jiān)發(fā)[]2號)中指出問題的查處及整改措施落實情況。對查處不力、整改措施不落實的，要督促有關部門和單位切實予以糾正。
（二）開展專項清理。按照監(jiān)發(fā)[]6號文規(guī)定的清理內(nèi)容，對至年供應的建設用地進行抽查，對年供應的建設用地逐宗進行清理。重點對出讓規(guī)劃條件的管理、協(xié)議出讓土地公示制度、工業(yè)用地招標拍賣掛牌出讓制度，以及土地出讓收金額繳入國庫、土地出讓收支納入地方政府基金預算、實行“收支兩條線”管理等政策規(guī)定的執(zhí)行情況進行檢查。
（三）檢查節(jié)約集約用地政策執(zhí)行情況。執(zhí)照《國務院關于促進節(jié)約集約用地的通知》（國發(fā)[]3號）部署與要求，重點檢查有關制定節(jié)約、集約用地政策措施，執(zhí)行供地政策和《省工業(yè)項目建設用地控制指標》（國土資綜[]199號）情況，是否實行國有建設用地交地確認書制度，發(fā)現(xiàn)并糾正政策執(zhí)行不到位的問題。
（四）檢查閑置土地清理處置情況。各級國土資源部門是否組織力量全部查清閑置土地的基本情況，包括宗數(shù)、位置、面積、類型、閑置原因等情況；對閑置土地切實采取哪些有效措施依法依規(guī)進行處置，進展情況如何；清理處置閑置土地的經(jīng)驗、做法，遇到的難點、問題及政策建議；對閑置土地是否按照“認定一宗、錄入一宗”的原則，將閑置土地信息如實錄入備案和在線監(jiān)控系統(tǒng)，對閑置土地的變化情況進行常態(tài)化管理。
（五）清理規(guī)范性文件。對各級各部門制定的土地管理、招商引資、優(yōu)化投資和經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境等方面的規(guī)范性文件中違反土地管理法律法規(guī)和政策規(guī)定的相關內(nèi)容進行清理。對清理出的規(guī)范性文件，按照“誰誰糾正”的原則，提請或督促原機構予以糾正。主要內(nèi)容違反國家法律法規(guī)和政策規(guī)定的規(guī)范性文件，應予廢止；部分條款違反國家法律法規(guī)和政策規(guī)定的規(guī)范性文件，應予修訂。
二、工作步驟與時間安排
此次監(jiān)督檢查工作分三個步驟進行：
(一)自查自糾階段（年10月25日—12月31日）
各鎮(zhèn)、街，國土資源部門、財政局、建設局(規(guī)劃辦事處)、審計局要按照專項清理檢查的任務要求，結合實際，研究制定實施方案，對專項清理檢查工作作出具體安排。年11月10日前，各級各部門要完成“回頭看”檢查工作。年月日前，要按照專項清理的內(nèi)容和要求，對至年供應的土地去年尚未檢查的及年供應的土逐宗從供地前的規(guī)劃設計到供地后的建設管理的每一個環(huán)節(jié)進行全面清理，發(fā)現(xiàn)問題及時糾正，并填報《年國有建設用地供應情況匯總表》、《年土地出讓收入征管情況匯總表》、(年土地出讓收入征管情況統(tǒng)計表》，同時，要完成節(jié)約集約用地政策執(zhí)行情況、閑置土地處置情況的檢查和規(guī)范性文件的清理工作，并填報《閑置土地清理處置情況表》閑置土地一覽表》。各級各部門要于年月日前將有關表格和自查自糾情況以書面形式報區(qū)監(jiān)察局（材料徑送區(qū)紀委執(zhí)法監(jiān)察室，地點：區(qū)政府辦公大樓410室）。
(二)實施檢查階段（年月日—月日）
在自查自糾的基礎上，區(qū)里將適時對級各部門專項清理檢查工作進行檢查，并于年月日前進行驗收，以迎接市里的檢查驗收。
(三)總結反饋階段。（年月下旬）
各鎮(zhèn)、街，國土資源部門，財政局，建設局(規(guī)劃辦事處)、審計局要結合自查自糾和監(jiān)督檢查階段反映出的問題，制定措施加以整改，并認真總結工作情況，形成書面匯報材料，于年月日前報送區(qū)監(jiān)察局
三、幾點要求
(一)加強領導，落實責任。各級各部門要切實把專項清理檢查工作擺到重要位置，按照專項清理檢查工作的部署與要求，加強組織領導，周密計劃安排，認真組織實施。監(jiān)察、國土資源、財政、建設(規(guī)劃)、審計等部門要按照職能劃分，各司其職，相互支持配合，形成工作合力。監(jiān)察部門主要負責專項清理檢查工作的牽頭組織協(xié)調(diào)和土地違法違規(guī)案件的查處；國土資源部門主要負責對供地方式的合法性、供地過程的規(guī)范性、節(jié)約集約用地和閑置土地處置政策執(zhí)行情況，以及規(guī)范性文件的清理檢查；建設（城鄉(xiāng)規(guī)劃）部門主要負責宗地供應前規(guī)劃和供地后宗地使用情況清理檢查；財政、審計部門主要負責土地出讓收支管理情況清理檢查。
(二)正視問題，整改落實。今年初，市監(jiān)察局、國土資源局、財政局、建設局、審計局組成督查組對我區(qū)年國有土地使用權出讓情況專項清理工作進行了督查，指出我區(qū)存在一些問題。各級各部門要針對檢查發(fā)現(xiàn)的問題，查找監(jiān)督管理漏洞和薄弱環(huán)節(jié)，完善整改措施，保證整改措施落實到位。
1、建設用地審批
（1）公開出讓。自20*年國土資源部下達11號令以來，我縣先后出臺了多個規(guī)范土地交易秩序的政策性文件，進一步加強對經(jīng)營性用地管理，對商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等經(jīng)營性用地一律采取公開出讓，做到政策公開、計劃公開、地塊公開。20*年至20*年6月30日，向市場供地64宗，面積69.1255公頃，收取土地出讓金62126.66萬元。
（2）協(xié)議出讓。20*年至20*年6月30日，共協(xié)議出讓供地82宗，面積66.7152公頃，收取土地出讓金4*5.5598萬元。20*年9月至20*年6月30，我縣嚴格按照省國土資源廳《關于工業(yè)用地報批有關問題的通知》精神，處理了一部分招商引資項目的遺留問題，協(xié)議出讓工業(yè)用地20.4237公頃。
（3）行政劃撥。20*年至20*年6月30日共劃撥供應土地135宗，面積337.882公頃。一是嚴格執(zhí)行《劃撥目錄》，對符合劃撥用地目錄的建設用地項目，依法逐級審查報批；二是嚴格執(zhí)行浙江省建設項目用地控制指標供地，提高土地利用效率。
（4）宅基地報批。20*年至20*年6月30日宅基地共報批924戶，面積81796.65平方米。20*年縣政府制訂出臺了《*縣農(nóng)村村民建房審批管理試行辦法》，明確了建房條件、報批程序、審批時限；下達了各鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村私人建房指標，緩解了農(nóng)村私人住房困難問題；同時制訂了《農(nóng)村村民建房申請》、《舊房拆除協(xié)議》等一整套規(guī)范格式文本，規(guī)范了審批操作規(guī)程。
2、土地開發(fā)整理和建設用地復墾工作成效顯著
20*年，全縣完成土地整理項目30個，通過省、市驗收認定，新增耕地5735.1畝，產(chǎn)生折抵指標4129.*畝，建成標準農(nóng)田39*畝。完成建設用地復墾項目50個，已竣工并通過市級驗收40個，新增耕地面積809畝，已上報省國土資源廳復驗。目前，我縣與外縣（市）簽訂土地整理折抵指標調(diào)劑合同650畝，建設用地復墾指標2*畝。已通過省國土資源廳劃轉土地整理折抵指標650畝，建設用地復墾指標2*畝，回籠資金4330萬元。土地開發(fā)整理和建設用地復墾項目的實施，改善了農(nóng)民的生產(chǎn)生活條件，壯大了村級集體經(jīng)濟，減少了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政壓力，增加了縣財政可用資金，同時還緩解了我縣建設用地指標不足的矛盾。
3、建設用地批后監(jiān)管多措并舉
（1）著力加強建設用地批后閑置管理。對違反出讓合同約定，逾期不開發(fā)建設的項目，嚴格按照國土資源部閑置土地處置辦法處理。對劃撥的閑置土地，及時回收。如麗水市求知中等職業(yè)學校用地4.*45公頃、城西幼兒園0.58公頃，因資金不能及時到位，已由縣政府收回國有土地使用權。
（2）著力加強土地用途管理。20*年，我縣成立了工業(yè)用地改變用途清理整頓領導小組，抽調(diào)工業(yè)園區(qū)、建設、工商、財政、國土等有關部門人員成立辦公室，對1992年以來工業(yè)園區(qū)內(nèi)工業(yè)用地改變用途行為進行地毯式清查。20*年，縣政府結合基準地價更新，進一步規(guī)范了土地改變用途、行政劃撥土地轉出讓等行為，土地用途管理進一步到位。從20*年至20*年5月31日已處理該類行為7*宗，補收土地出讓金333.55萬元。
（3）著力加強土地出讓金收繳力度。土地出讓金收繳嚴格執(zhí)行“收支兩條線”和“票款分離”的規(guī)定，納入縣非稅收入財政專戶。對未按時足額繳納出讓金的業(yè)主，縣國土、財政、規(guī)劃等部門實行聯(lián)動管理，采取收取滯納金、暫停發(fā)放土地權證和辦理有關許可證、收回土地使用權等方式予以處理。20*年至20*年6月30日，全縣因延期繳納土地出讓金，收取滯納金90余萬元。截止20*年6月30日，土地出讓金拖欠163萬元，滯納金約1184萬元。
4、土地執(zhí)法監(jiān)察嚴肅規(guī)范
20*年，全縣共查處各類違法用地案件156件，涉及面積26265.89平方米（占用耕地面積15293.52平方米）。其中，立案7件，面積2645.2平方米（占用耕地面積2487.62平方米）；拆除制止147件，面積2*21.69平方米（占用耕地面積122*.9平方米）。違法用地發(fā)案率同比下降了16%。我縣的違法用地查處成效明顯，國土案件保持全省國土系統(tǒng)最低水平。有關部門堅持高壓態(tài)勢，組織開展查處違法違規(guī)專項行動以及土地執(zhí)法百日行動，集中處理歷史遺留案件和“以租代征”、違反總規(guī)擴大用地規(guī)模、未批先用等兩違行為。充分發(fā)揮輿論監(jiān)督和宣傳導向作用，對違法違規(guī)用地行為實行曝光，促使當事人自行拆除建筑物、構筑物面積4766.5平方米，進一步規(guī)范了用地行為。
二、存在問題
1、土地開發(fā)整理和建設用地復墾方面存在的問題
土地開發(fā)和建設用地復墾在推動經(jīng)濟社會發(fā)展中發(fā)揮了積極作用，但也存在一些不容忽視的問題。
一是土地開發(fā)質(zhì)量有待進一步提高，新增耕地拋荒問題亟待解決。目前，耕地拋荒在全縣14個鄉(xiāng)鎮(zhèn)均有存在，特別是耕種條件較差的山壟田已基本處于荒蕪狀態(tài)。新開發(fā)耕地拋荒問題也比較突出，排除因產(chǎn)權不明確導致無人耕種外，主要原因在于新開發(fā)土地或復墾建設用地質(zhì)量標準較低、地理位置偏僻、多以旱地為主、表土肥力不足，不適宜農(nóng)作物生長，農(nóng)民群眾不愿耕種，由此產(chǎn)生新增耕地拋荒問題。
二是產(chǎn)業(yè)規(guī)劃與土地開發(fā)項目設計脫節(jié)，利用率較低。存在“重開發(fā)、輕利用”的現(xiàn)象，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)及涉土、涉農(nóng)部門在土地開發(fā)后續(xù)利用規(guī)劃中脫節(jié)，各管一攤，土地開發(fā)項目缺乏必要的產(chǎn)業(yè)支撐，形成了耕地面積不斷增加，農(nóng)民群眾卻因缺乏產(chǎn)業(yè)引領無法有效利用新增土地的矛盾。
三是土地開發(fā)復墾及資金籌措難度增大。我縣多為丘陵地貌，可供開發(fā)的土地資源大多分布在立地條件差、垂直坡度大、開發(fā)難度高的地區(qū)，分布較為分散，難以形成連片開發(fā)。市國土局新近出臺的土地開發(fā)項目質(zhì)量驗收標準，增加了開發(fā)的技術難度和成本投入。融資難已成為制約土地開發(fā)順利推進的瓶頸。20*年，我縣預算用于土地開發(fā)的投資高達83*多萬，擬申請貸款52*萬，資金缺口依然較大。
2、土地利用方面存在的問題
一是閑置土地存量多，政府資金壓力重。由于我縣房地產(chǎn)市場近年來不夠景氣，造成了土地市場疲軟的連鎖反應，導致閑置土地存量增多，政府資金大量積壓。據(jù)不完全統(tǒng)計，截至目前，全縣土地資源儲備面廣量大，收儲待利用土地面積達64.4843公頃，造成政府資金嚴重積壓，回籠周期拉長。其中，縣國土收儲公司收儲土地57.7843公頃，政府支付征地補償款1.*12億元；縣國資公司收儲5.7公頃，政府資產(chǎn)額（包括房產(chǎn)）1億多元。土地大量閑置，一方面造成資金壓力，另一方面也存在土地依法強行返還的風險。
二是“兩規(guī)”銜接不到位，土地利用阻力大?！锻恋乩每傮w規(guī)劃》與《城市建設規(guī)劃》不一致已成為土地利用過程中又一難題，也是造成土地閑置的重要原因之一。部分區(qū)塊在征地拆遷前后，產(chǎn)業(yè)定位不明確、土地用途不清晰或規(guī)劃變更頻繁，導致土地遲遲得不到利用。
三是審批手續(xù)繁瑣，土地久拖難用。由于工作機制所限，各部門尚未實現(xiàn)協(xié)同辦公、同步審批，用地業(yè)主還需要挨個部門送材料，逐個部門等批文。各部門審批期限長短不一，也是造成審批效率低的原因之一，用地業(yè)主辦理好所有審批項目往往需要花費幾個月時間。審批費時費力又費錢，直接影響業(yè)主投資積極性，也造成了土地供而未用。
四是用地“效益”偏低。我縣根據(jù)《浙江省工業(yè)建設用地控制指標》制定的云委〔20*〕14號文件規(guī)定，玩具行業(yè)投資密度要達到60萬元/畝，經(jīng)濟密度要達到65萬元/畝；金屬機械行業(yè)投資密度要達到1*萬元/畝，經(jīng)濟密度要達到150萬元/畝。據(jù)我們抽樣調(diào)查的23家玩具生產(chǎn)企業(yè)和4家軸承企業(yè)情況看，平均投資密度、平均經(jīng)濟密度、平均稅收（自營出口企業(yè)按實際入庫）密度等各項指標均有較大差距。企業(yè)普遍存在用地規(guī)模大而空間利用率低、投入產(chǎn)出率不高的情況。
3、土地執(zhí)法監(jiān)察方面存在問題
近年來，隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，農(nóng)民的生產(chǎn)生活條件有了很大的提高，對住房條件也提出了新的要求。由于方方面面的原因，農(nóng)民私人違章建房、各種形式非法占地、違法交易等擾亂土地市場的行為時有發(fā)生，并呈現(xiàn)以下三個特點。形式多。一是宅基地未批先建。二是宅基地少批多建。三是私搭亂建，違章建房。四是非法占用、破壞耕地。速度快。由于大多數(shù)非法占地建房屬個體行為，設計結構簡單，施工要求不高，違法成本低廉，往往幾天之內(nèi)就可建成。常常與執(zhí)法人員打“游擊戰(zhàn)”，大多利用節(jié)假日、夜間突擊行動，施工速度快，一旦發(fā)現(xiàn)，違法行為已成既定事實。人員雜。非法占地行為人既有本村村民，也有鄰村村民，甚至還包括機關公務員、城鎮(zhèn)居民和部分外來人員；違法行為既有個人建房，也有個私業(yè)主的工業(yè)作坊；非法占用的既有房前屋后的空地、菜地、坑塘，也有村民自己的承包地，還有私下非法買賣的土地。在土地違法查處中，還存在有關部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)調(diào)不夠，相互推諉扯皮的現(xiàn)象，土地執(zhí)法監(jiān)察形勢嚴峻。
4、《規(guī)劃》修編方面存在的問題
一是規(guī)劃不合拍、脫節(jié)。好的規(guī)劃具有科學的引導作用，可以積極推動社會發(fā)展和經(jīng)濟建設，然而規(guī)劃沖突卻會導致重復建設，阻礙生產(chǎn)發(fā)展。我縣在土地、城市建設、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)建設等方面均制定了的規(guī)劃，但由于“規(guī)”出多家，缺乏有效的溝通銜接，各自為表，口徑不一，造成規(guī)劃沖突。如，建設用地被劃轉為農(nóng)保地，農(nóng)保地卻符合城市建設規(guī)劃，土地開發(fā)與生態(tài)建設相違背等情況。
二是規(guī)劃年人口確定問題有待解決。根據(jù)浙政辦發(fā)〔20*〕12號和浙土資〔20*〕74號等文件規(guī)定，進行土地利用總體規(guī)劃局部修改時必須遵循“確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本農(nóng)田數(shù)量不減少、質(zhì)量不降低、規(guī)劃建設占用耕地指標不增加、城鎮(zhèn)村的建設規(guī)模符合國家標準”的原則，即城鎮(zhèn)用地規(guī)模標準為人均不超過1*平方米。按現(xiàn)行市政府批準實施的《*縣城市總體規(guī)劃（20*－2*5）》，至2*0年，我縣城市人口規(guī)模為5.5萬人，而我縣城市現(xiàn)狀規(guī)模為5平方公里，加上部分土地利用規(guī)劃已考慮尚未實施的用地約1平方公里，合計*城市規(guī)模為6平方公里，城鎮(zhèn)用地已達到人均109平方米，突破了最高界限，這樣勢必制約我縣經(jīng)濟社會的發(fā)展，制約“小縣大城”發(fā)展戰(zhàn)略的深入實施。
三、建議措施
1、提高認識，切實推進節(jié)約集約利用土地
節(jié)約集約利用土地是貫徹落實科學發(fā)展觀的本質(zhì)要求，是扎實推進創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新，深化實施“小縣大城”發(fā)展戰(zhàn)略的客觀需要，是解決土地供求矛盾的重要舉措，是調(diào)整經(jīng)濟結構、轉變經(jīng)濟發(fā)展方式的重要抓手，是建設資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會的重要內(nèi)容。全縣上下，特別是主管部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)，要從戰(zhàn)略和全局的高度，充分認識節(jié)約集約利用土地的重要意義，采取更有力的措施，切實推進節(jié)約集約利用土地工作。要認真貫徹落實省政府出臺的《關于切實推進節(jié)約集約利用土地的若干意見》，著力推進城鎮(zhèn)建設節(jié)地工程、工業(yè)建設節(jié)地工程、住宅建設節(jié)地工程、基礎設施節(jié)地工程、農(nóng)村建設節(jié)地工程以及土地開發(fā)整理工程。
2、注重質(zhì)量，切實抓好土地開發(fā)復墾工作
土地開發(fā)整理和建設用地復墾要堅持“依法辦事、規(guī)劃先行、適度推進、集約利用”的原則。一是調(diào)查摸底、合理包裝項目。進一步開展建設用地復墾和土地開發(fā)的資源分布情況調(diào)查摸底，在摸清土地開發(fā)、建設用地復墾資源分布情況、民情民意等基本情況下，盡快進入項目地形測量設計階段，并根據(jù)實際合理包裝項目。二是責任明確、密切配合?？h政府可以將今年土地開發(fā)、建設用地復墾任務分解落實到各鄉(xiāng)鎮(zhèn)，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)職責，將任務列入年度工作目標內(nèi)容，與崗位責任制考核掛鉤，促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)主動抓好任務的落實，主要領導要親自抓，分管領導具體抓，要沉到項目上，沉到工作點上去。國土、發(fā)改、財政、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等職能部門要積極主動地做好服務、指導和管理工作。三是規(guī)范運作、嚴把質(zhì)量標準。要嚴格依據(jù)省國土資源廳相關規(guī)范和要求，進一步加強對土地開發(fā)、建設用地復墾項目的立項管理、實施管理、驗收管理和監(jiān)督領導，推進規(guī)范運作。加強監(jiān)管，切實提高開發(fā)、復墾土地質(zhì)量。
3、強化協(xié)作，切實加強土地利用管理
全力以赴抓好轉而未供土地的供應。對未供土地，要協(xié)調(diào)有關部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)認真研究，采取有力措施，加快土地供應，力爭達到省政府規(guī)定的供地率要求。一是盤活存量建設用地。開展閑置存量建設用地調(diào)查摸底工作，重點加強閑置用地、轉而未供土地的清理力度。可通過征收土地閑置費或無償回收使用權等方式降低土地閑置率。探索建立項目用地退出機制，對尚未達到閑置收回條件的，可采取改變用途、等價置換、安排臨時使用、納入政府儲備等方式處理利用，增加二、三產(chǎn)業(yè)投資強度，設法盤活閑置存量土地，加快資金回籠，減少政府財政壓力?；谖铱h現(xiàn)狀，在保證土地供需平衡的基礎上，可適當放慢部分區(qū)塊的征遷進度，特別是減少經(jīng)營性商業(yè)用地的征用力度，緩解政府財政壓力。集中資金和精力處理好楊柳河區(qū)塊的征遷工作。二是規(guī)范工業(yè)用地市場化配置。工業(yè)園區(qū)要及早制定工業(yè)用地各地塊分階段出讓計劃，科學合理安排工業(yè)用地出讓的規(guī)模、結構、布局、進度和宗地規(guī)模、產(chǎn)業(yè)類別、土地使用條件，實行“凈地”出讓，確保工業(yè)用地招拍掛制度的有效落實。國土、建設、發(fā)改等部門要通力合作，做好土地出讓前期各項準備，規(guī)范工業(yè)用地的市場供應。三是切實提高土地利用率。鼓勵工廠生產(chǎn)企業(yè)通過廠房加層、老廠改造、內(nèi)部整理等途徑提高容積率。對符合規(guī)劃、不改變土地用途，在企業(yè)原有建設用地上加層改造、提高建筑容積率的，有關部門不再增收土地價款，并減免城市建設配套費。對新增工業(yè)用地，廠房建筑面積高于容積率控制指標部分，不再增收土地價款。有關部門要嚴格把關，提高投資強度和投入產(chǎn)出率，切實提高土地利用率。四是加大土地平整力度，縮短供地周期。工業(yè)園區(qū)和有關鄉(xiāng)鎮(zhèn)要制訂科學合理的施工方案，倒排工期，加大資金籌措和投放力度，加速完成土地平整任務，爭取盡快供應土地。
4、加大力度，切實強化建設用地批后監(jiān)管
一是明確監(jiān)管職責。在建設用地批后監(jiān)管上，由于項目建設周期長，要定期對項目地塊開發(fā)建設情況進行督查，單靠國土部門一家去抓落實，難度較大，也會造成部門職責越位、錯位。為此，發(fā)改、經(jīng)貿(mào)、建設等相關部門，要密切協(xié)作、明確職責、齊抓共管，共同完成建設用地項目監(jiān)督管理的任務。二是強化考核力度。要量化、細化項目主管部門建設用地項目開工率、竣工率、投入產(chǎn)出率，將建設用地批后監(jiān)管納入有關部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的年度崗位目標考核內(nèi)容，真正將項目監(jiān)督管理工作落到實處。經(jīng)貿(mào)、財政、科技等部門在兌現(xiàn)獎勵、補助政策時，要從大局出發(fā)，拋開“面子關系”，嚴格執(zhí)行縣委、縣府出臺的獎勵政策（含實施細則）。三是加大處理力度。要加強土地出讓合同履約管理，未按約定投產(chǎn)，未達到相應投資密度、經(jīng)濟密度、稅收密度的企業(yè)，堅決按《要約合同》規(guī)定執(zhí)行，毫不手軟。對各類閑置土地，嚴格按照閑置土地處置辦法處理，政府還要出臺閑置土地處理的有關規(guī)范性文件，要求有關部門敢于動真，嚴肅處置，依法管理，促進項目用地如期開工建設和盡快投產(chǎn)。
5、嚴肅法紀，切實提升土地執(zhí)法監(jiān)察水平
目前，我縣的土地違法違規(guī)現(xiàn)象得到初步控制，但兩違行為時有發(fā)生，今后國土執(zhí)法依然是重頭戲，不能松懈。一是抓苗頭。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)和國土、建設等部門要加強巡查，立足抓小、抓苗頭，提高土地違法行為的發(fā)現(xiàn)率和制止率。建立違法用地舉報獎勵機制，鼓勵群眾特別是村兩委干部積極檢舉、揭發(fā)違法違規(guī)用地行為。二是抓打擊處理。繼續(xù)堅持“露頭就打、發(fā)現(xiàn)就拆”的高壓態(tài)勢。建設、國土、公安、司法等部門要相互支持，通力協(xié)作，形成合力，重拳出擊。充分利用衛(wèi)星遙感監(jiān)測技術，加強土地監(jiān)管。三是抓部門聯(lián)合。一方面要明確職責，既要各司其職，也要協(xié)作配合，各部門要嚴格按照縣長辦公會議既定的職責分工，做好“分內(nèi)事”。另一方面要加強聯(lián)合執(zhí)法。國土、建設、紀檢監(jiān)察和司法機關要建立聯(lián)席會議和聯(lián)合辦案制度，整合力量、集中精力處理疑難案件。
6、創(chuàng)新思路，切實解決土地后續(xù)利用問題
土地開發(fā)和建設用地復墾要與城市建設、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、工業(yè)發(fā)展有機結合起來，把用好每一塊土地作為有效利用資源的衡量標準。一方面要堅持產(chǎn)業(yè)規(guī)劃與土地開發(fā)同步推進。在做好土地開發(fā)項目規(guī)劃、包裝時，有關部門特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)要根據(jù)開發(fā)區(qū)塊的立體條件、氣候環(huán)境、水土因素，因地制宜編制產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，宜種則種、宜養(yǎng)則養(yǎng)，做到邊開發(fā)、邊生產(chǎn)、邊增收。如，朱村鄉(xiāng)在產(chǎn)業(yè)定位上確立了“以茶興鄉(xiāng)、以茶富農(nóng)”的宗旨，大力發(fā)展茶葉產(chǎn)業(yè)。形成了土地開發(fā)擴大茶葉種植面積，茶葉種植促進土地開發(fā)項目推進的良性循環(huán)格局。另一方面要將扶持政策與后續(xù)利用有效結合起來。當前的政策往往傾向于鼓勵從事土地開發(fā)工作，而忽略了對開發(fā)后續(xù)利用的引導與扶持，建議縣委、縣政府把制定出臺土地開發(fā)后續(xù)利用扶持政策提上議事日程，重點扶持土地開發(fā)后續(xù)利用。農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技部門要積極探索、創(chuàng)新思路，認真研究適合新增耕地、山壟田種植的高效益經(jīng)濟作物，鼓勵農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，減少土地拋荒，有效緩解土地拋荒壓力。