發(fā)布時(shí)間：2022-09-18 15:54:50
序言：寫(xiě)作是分享個(gè)人見(jiàn)解和探索未知領(lǐng)域的橋梁，我們?yōu)槟x了8篇的法律行政論文樣本，期待這些樣本能夠?yàn)槟峁┴S富的參考和啟發(fā)，請(qǐng)盡情閱讀。
[論文摘要]本文通過(guò)對(duì)我國(guó)行政賠償范圍的了解和與國(guó)外行政賠償范圍的比較，指出我國(guó)行政賠償范圍需要進(jìn)行調(diào)整，并逐步拓寬行政賠償范圍以適應(yīng)國(guó)際和國(guó)內(nèi)的發(fā)展。
國(guó)家行政賠償，是指代表國(guó)家行使行政權(quán)的行政機(jī)關(guān)及其工作人員在行使行政職權(quán)的過(guò)程中侵犯公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，造成損害，由國(guó)家依法承擔(dān)賠償責(zé)任的法律制度。行政賠償范圍可以說(shuō)是行政賠償中核心的內(nèi)容。行政賠償范圍有兩層含義：它既包括國(guó)家對(duì)行政機(jī)關(guān)及其工作人員的行為承擔(dān)賠償責(zé)任的行為范圍，也包括國(guó)家對(duì)上述行為造成的損害后果承擔(dān)賠償責(zé)任的范圍。因此，行政損害賠償?shù)姆秶少r償?shù)男姓謾?quán)行為的范圍和可賠償?shù)膿p害范圍。世界各國(guó)都有不同的規(guī)定，主要涉及到物質(zhì)損害與精神損害、直接損失與間接損失等問(wèn)題。
從國(guó)外典型的立法例來(lái)看，西方國(guó)家界定行政賠償范圍是以概括性規(guī)定為原則，特殊排除為例外，即在規(guī)定了行政賠償責(zé)任的構(gòu)成要件和國(guó)家責(zé)任豁免的范圍之后，就不再對(duì)行政賠償范圍做具體規(guī)定和詳細(xì)列舉。而國(guó)家責(zé)任豁免所排除的內(nèi)容，則主要為侵權(quán)行為的排除對(duì)于受損害利益不直接排除。但我國(guó)《國(guó)家賠償法》在行政訴訟法規(guī)定的基礎(chǔ)上，針對(duì)實(shí)際存在的情況和現(xiàn)象，采取概括與列舉并用的方法，規(guī)定了行政賠償?shù)姆秶?/p>
行政賠償?shù)姆秶鶕?jù)行政侵權(quán)行為可分為侵犯人身權(quán)的行政賠償和侵犯財(cái)產(chǎn)權(quán)的行政賠償。我國(guó)《國(guó)家賠償法》在總則第2條作了如下概括規(guī)定：“國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員違法行使職權(quán)侵犯公民、法人和其他組織的合法權(quán)益造成損害的，受害人有依照本法取得國(guó)家賠償?shù)臋?quán)利。”在第二章第一節(jié)對(duì)行政賠償范圍作了詳細(xì)列舉，具體范圍有：
1．人身權(quán)侵權(quán)的行政賠償范圍
根據(jù)國(guó)家賠償法第3條規(guī)定，侵犯人身權(quán)的違法行為具體有：（1）違法拘留或者違法采取限制公民人身自由的行政強(qiáng)制措施；（2）非法拘禁或者以其他方法非法剝奪公民人身自由的行為；（3）以毆打等暴力行為或者教唆他人以毆打等暴力行為造成公民身體傷害或者死亡的違法行為。（4）違法使用武器、警械造成公民身體傷害與死亡的違法行為；（5）造成公民身體傷害或者死亡的其他違法行為。
2．財(cái)產(chǎn)侵權(quán)的行政賠償范圍
根據(jù)國(guó)家賠償法第4條規(guī)定，侵犯財(cái)產(chǎn)權(quán)的違法行政行為具體有：（1）違法實(shí)施罰款、吊銷許可證和執(zhí)照、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、沒(méi)收財(cái)物等行政處罰的；（2）違法對(duì)財(cái)產(chǎn)采取查封、扣押、凍結(jié)等行政強(qiáng)制措施的行為；（3）違反國(guó)家規(guī)定征收財(cái)物、攤牌費(fèi)用的行為；（4）違法侵犯財(cái)產(chǎn)權(quán)造成損害的其他行為。
3．國(guó)家不承擔(dān)賠償責(zé)任的情形
根據(jù)國(guó)家賠償法第5條，屬于下列情形之一的，國(guó)家不承擔(dān)賠償責(zé)任：行政機(jī)關(guān)工作人員與行使職權(quán)無(wú)關(guān)的個(gè)人行為；因?yàn)楣?、法人和其他組織自己的行為致使損害發(fā)生的；法律規(guī)定的其他情形。
我國(guó)國(guó)家賠償法之所以采取這種不同于大多數(shù)西方國(guó)家的立法體例。主要是考慮到我國(guó)的國(guó)家賠償制度尚處于初創(chuàng)時(shí)期，無(wú)論是理論與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)還是財(cái)政能力因素都沒(méi)有具備條件擴(kuò)大賠償范圍，在法律適用中采取保守的態(tài)度是一種務(wù)實(shí)的做法。
當(dāng)今世界各國(guó)的國(guó)家賠償制度進(jìn)入了全面深入發(fā)展的新時(shí)期。目前行政賠償制度比較發(fā)達(dá)的英、美、法、日等國(guó)行政賠償范圍已日益具體、細(xì)化。當(dāng)前，我國(guó)《國(guó)家賠償法》頒布將近10年，對(duì)行政賠償范圍所作的界定還是比較窄的，尤其是一些當(dāng)時(shí)存在爭(zhēng)議的侵權(quán)損害行為的處理，既沒(méi)有直接列舉在賠償范圍之內(nèi)，也沒(méi)有被排除條款所包含進(jìn)去，不利于實(shí)踐中的應(yīng)用。加之我國(guó)政治，經(jīng)濟(jì)體制改革速度驚人，今非昔比，國(guó)家承受能力的問(wèn)題也將不再成為障礙，而權(quán)利保護(hù)的需要?jiǎng)t會(huì)相對(duì)突出。另外中國(guó)隨著加入WTO，與世界法律制度接軌是我國(guó)法律界面臨的迫在眉睫的重大任務(wù)。為此，應(yīng)對(duì)行政賠償范圍進(jìn)行調(diào)整，并逐步拓寬行政賠償范圍。
一、可賠償?shù)男姓謾?quán)行為范圍
國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員違法行使對(duì)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益造成的損害，可能是直接的、人身上的或財(cái)產(chǎn)上的，也可能是間接的、精神上的。因此在可賠償?shù)男姓謾?quán)行為的范圍拓寬上有以下幾方面：
（一）精神損害。精神損害是指對(duì)人身造成的精神痛苦，她包括精神上的悲傷、憂慮氣憤、失望等。從世界范圍內(nèi)賠償法發(fā)展情況看，賠償范圍已經(jīng)從物質(zhì)損害賠償發(fā)展到精神損害賠償，精神損害已被許多國(guó)家納入賠償范圍。在韓國(guó)、日本等國(guó)，一般認(rèn)為國(guó)家賠償法中所說(shuō)的侵害包括精神損害。本文認(rèn)為，精神損害雖然無(wú)形，但確實(shí)存在，其受害程度也并非完全不能確定，而且精神損害本身往往不會(huì)單獨(dú)存在，在多數(shù)情況下都會(huì)再導(dǎo)致受害人物質(zhì)上或身體上的損害，對(duì)一些受害人來(lái)說(shuō)遠(yuǎn)甚于人身或財(cái)產(chǎn)損害，不給予適當(dāng)賠償難以彌補(bǔ)其損害。而精神損害在民法領(lǐng)域已經(jīng)廣泛地給予物質(zhì)賠償，具有精神損害賠償?shù)囊恍┏晒Φ南冗M(jìn)經(jīng)驗(yàn)。同時(shí)國(guó)家在行政法律關(guān)系中作為具有權(quán)力、經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)一方的主體，對(duì)精神損害亦應(yīng)給予物質(zhì)賠償。因此，本文建議至少應(yīng)將達(dá)到相當(dāng)嚴(yán)重程度的精神損害納入國(guó)家賠償之列，并給予特定范圍的、概括性的、適當(dāng)?shù)奈镔|(zhì)賠償。
（二）對(duì)人身權(quán)含義作擴(kuò)大解釋。人身權(quán)，在我國(guó)憲法學(xué)中包括人身自由不受侵犯，人格尊嚴(yán)不受侵犯以及同人身自相聯(lián)系的住宅不受侵犯，通信自由和通信秘密受法律保護(hù)。在我國(guó)民法學(xué)中，將人身權(quán)分為人格權(quán)和身份權(quán)。人格權(quán)又分為親權(quán)、監(jiān)護(hù)權(quán)、著作權(quán)、發(fā)明權(quán)等。在我國(guó)《國(guó)家賠償法》中納入國(guó)家行政賠償?shù)姆秶娜松頇?quán)損害，主要是人身權(quán)中兩項(xiàng)最基本、最重要的權(quán)利，即人身自由權(quán)損害和生命健康權(quán)損害。由此我們可以清楚看到，民法、國(guó)家賠償法都把人身權(quán)的范圍規(guī)定得比憲法中規(guī)定的人身權(quán)的范圍要小。本文認(rèn)為，同一概念的內(nèi)涵、外延在法律中的規(guī)定應(yīng)當(dāng)一致。因此，國(guó)家賠償法中的人身權(quán)的界定及范圍應(yīng)當(dāng)和憲法的規(guī)定項(xiàng)一致，借鑒民法的有關(guān)規(guī)定，盡快完善起來(lái)，實(shí)現(xiàn)對(duì)公民人身權(quán)的最大保護(hù)。
（三）公民政治權(quán)利損害。從我國(guó)《國(guó)家賠償法》的規(guī)定來(lái)看，僅對(duì)行政機(jī)關(guān)及其工作人員違法行使公民的人身權(quán)財(cái)產(chǎn)權(quán)造成損害予以賠償，而對(duì)公民其它的權(quán)利損害則沒(méi)有規(guī)定。人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)只是公民權(quán)利中的一小部分，也是最基本的，隨著我國(guó)全面小康社會(huì)的建設(shè)，人民對(duì)政治權(quán)利的要求也更加強(qiáng)烈，參政議政的能力和水平逐漸提高，而不是僅僅滿足于經(jīng)濟(jì)利益的獲得。事實(shí)上，政治權(quán)利是公民的最高權(quán)利，是最能體現(xiàn)公民作為人的價(jià)值的權(quán)利。我國(guó)憲法中明確規(guī)定了公民的各項(xiàng)政治權(quán)利，并要求各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)保障實(shí)施，造成損害應(yīng)給予賠償。行政法是全面落實(shí)憲法的一個(gè)部門(mén)法，更加要求全面保障落實(shí)公民的各項(xiàng)權(quán)利并承擔(dān)損害賠償責(zé)任。因此，本文以為，在我國(guó)經(jīng)濟(jì)和文化不斷發(fā)展，人民民主意識(shí)不斷提高的情況下要最大限度的保障公民政治權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。（四）間接損害。間接損害與直接損害相對(duì)應(yīng)，不是指實(shí)際已經(jīng)受到的損害，而是指可以預(yù)期受到的利益損害，即現(xiàn)實(shí)可得利益損害（指已經(jīng)具備取得利益的條件，若無(wú)侵害行為發(fā)生，則必可以實(shí)現(xiàn)的未來(lái)利益）?，F(xiàn)行《國(guó)家賠償法》立法時(shí)，出于我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)能力以及間接損害的認(rèn)定與技術(shù)有一定的難度，中國(guó)國(guó)家賠償法的操作經(jīng)驗(yàn)不足的情況考慮下，采取有限賠償原則，對(duì)于財(cái)產(chǎn)損害的賠償只賠償直接損失，不賠償間接損失。但隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，國(guó)家財(cái)政狀況的逐步改善，財(cái)政負(fù)擔(dān)能力的逐步提高及不設(shè)立對(duì)人身和財(cái)產(chǎn)間接損害的國(guó)家賠償，對(duì)許多公民、法人和其他組織來(lái)說(shuō)往往會(huì)顯失公平等方面考慮，把對(duì)間接的人身與財(cái)產(chǎn)損害，納入國(guó)家賠償法的范圍是必要的，也有利于我國(guó)的國(guó)家賠償法的穩(wěn)定。當(dāng)然，應(yīng)將間接損害的賠償限定在一定范圍內(nèi)，如對(duì)有合法證據(jù)證明的間接損失進(jìn)行賠償。
二、不承擔(dān)行政賠償責(zé)任的行為范圍
不承擔(dān)行政賠償責(zé)任的行為范圍又稱為行政賠償責(zé)任的例外或限制，西方國(guó)家的這部分又屬于國(guó)家責(zé)任豁免的范圍。不承擔(dān)行政賠償責(zé)任的行為范圍上，本文認(rèn)為以下幾點(diǎn)要調(diào)整：
（一）抽象行政行為。
從眾多國(guó)家法制傳統(tǒng)看，國(guó)家對(duì)立法行為原則上不負(fù)賠償責(zé)任，但這一原則很少在法律中明確規(guī)定?，F(xiàn)在有部分國(guó)家對(duì)抽象行政行為進(jìn)行賠償，其條件包括：首先，立法行為已被確認(rèn)為違憲或違法；其次，立法中并未排除賠償?shù)目赡苄?；再次，?shí)踐證明，很多抽象行政行為因違法而被撤消、廢止，對(duì)抽象行政行為的監(jiān)督不斷加強(qiáng)。所以，本文認(rèn)為，考慮抽象行政行為主體對(duì)行為相對(duì)人損害的部分賠償或補(bǔ)償具有其必要性，同時(shí)也符合社會(huì)發(fā)展的需要。
（二）自由裁量行政行為
自由裁量行為屬于具體行政行為。自由裁量權(quán)在國(guó)外早期一般屬于國(guó)家責(zé)任豁免的范圍。美國(guó)聯(lián)邦侵權(quán)求償法第2680條規(guī)定就有明確表示。在法律規(guī)定上，我國(guó)沒(méi)有直接的依據(jù)將自由裁量權(quán)納入國(guó)家責(zé)任豁免范圍，但從行政訴訟法第54條規(guī)定看自由裁量行政行為僅在和顯失公正的情況才給予糾正，實(shí)行的是有限的國(guó)家責(zé)任豁免。在賠償訴訟中，自由裁量行為是否引起國(guó)家賠償，本文認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)享有的自由裁量主要是合理性問(wèn)題，如果認(rèn)為自由裁量行為都存在違法性問(wèn)題，則設(shè)立自由裁量權(quán)失去法律意義；如果實(shí)行絕對(duì)豁免，則會(huì)導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)濫用自由裁量權(quán)并在致人損害后以行為合理性為由主張免責(zé)，不利于保護(hù)受害人合法權(quán)益。因此，實(shí)行以豁免為原則，以賠償為例外的相對(duì)豁免比較切實(shí)，符合國(guó)家賠償法的立法精神。
（三）公有公共設(shè)施致害行為。
對(duì)于公有公共設(shè)施因設(shè)置和管理有欠缺造成損害的情形，許多國(guó)家的國(guó)家賠償法都已將其規(guī)定為國(guó)家賠償?shù)慕M織部分。日本早在1916便通過(guò)小學(xué)生旋轉(zhuǎn)木馬塌落致學(xué)生死亡有國(guó)家賠償?shù)陌咐?，將公共設(shè)置與管理欠缺納入國(guó)家賠償?shù)姆秶?。但我?guó)現(xiàn)行國(guó)家賠償法沒(méi)有類似規(guī)定。我國(guó)國(guó)家行政賠償僅僅基于權(quán)力行使行為納入賠償范圍，排除了因權(quán)力行使范圍而給公民帶來(lái)的損害賠償（即公有公共設(shè)施因設(shè)置和管理有欠缺造成損害的賠償），而將其納入由公有設(shè)施的經(jīng)營(yíng)、管理單位賠償或通過(guò)保險(xiǎn)渠道賠償?shù)念I(lǐng)域。這種立法考慮主要基于我國(guó)正處于政企分開(kāi)、政事分開(kāi)的經(jīng)濟(jì)、政治轉(zhuǎn)軌變型時(shí)期，產(chǎn)權(quán)尚未清晰化，將公共設(shè)施設(shè)置管理欠缺納入國(guó)家賠償范圍的條件尚未成熟。
關(guān)鍵詞行政法律行為法的行為法效意思客觀意思
一、問(wèn)題及研究進(jìn)路
行政處分（Verwaltungsakt）概念、具體行政行為概念分別是德國(guó)行政法（學(xué)）、中國(guó)大陸行政法（學(xué)）上的“基礎(chǔ)性”和“功能性”的概念。其“基礎(chǔ)性”是因?yàn)樗鼈冊(cè)趥鹘y(tǒng)行政法上的核心地位，在“高權(quán)行政”模式下，一般的、抽象的行政法規(guī)范轉(zhuǎn)化為具體的、特定的權(quán)利義務(wù)關(guān)系均依賴于行政機(jī)關(guān)作成行政處分（或具體行政行為），這種“具體設(shè)權(quán)性”的功能使得它們成為行政法學(xué)理上的行政法律行為概念；而其“功能性”則是指它們是為適應(yīng)行政訴訟實(shí)踐的需要而設(shè)置的“功能創(chuàng)設(shè)性”概念，而并非純粹學(xué)理上的的概念，在德國(guó)行政法（包括深受其影響的日本、我國(guó)臺(tái)灣的行政法）以及中國(guó)大陸的行政法中，行政相對(duì)人提起行政訴訟以行政處分（具體行政行為）為前提條件1?；谛姓刂菩姓?quán)保護(hù)人權(quán)的基本精神，學(xué)理界和司法實(shí)務(wù)界長(zhǎng)期致力于對(duì)行政處分概念作擴(kuò)張性的解釋，以起到擴(kuò)大人民訴權(quán)、加強(qiáng)司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的控制之目的。這種為擴(kuò)大受案范圍所作的“功能性”考量甚至影響了學(xué)理上行政法律行為理論的建構(gòu)與發(fā)展，使其在傳統(tǒng)的民事法律行為理論的基礎(chǔ)上發(fā)生了嬗變，形成行政法上特有的法律行為理論。20世紀(jì)60年代，德國(guó)學(xué)者對(duì)完全傳統(tǒng)的“法效意思說(shuō)”進(jìn)行修訂，最終使獨(dú)具特色的行政法律行為理論成型(或稱為行政法上“法的行為”Rechtsakt)2，其理論基礎(chǔ)被稱為“客觀意思說(shuō)”，這一理論極大地?cái)U(kuò)張了行政法律行為（行政處分）的涵蓋范圍，從而擴(kuò)大了行政訴訟的受案范圍，并迅速成為大陸法系行政法中的主流學(xué)說(shuō)。
然而，“客觀意思說(shuō)”的確立雖然在訴訟實(shí)踐層面上擴(kuò)張了行政相對(duì)人的訴權(quán)，但卻在學(xué)理上陷入了顧此失彼的境地。包括德國(guó)學(xué)者在內(nèi)的眾多學(xué)者運(yùn)用已經(jīng)脫離了經(jīng)典民事法律行為意蘊(yùn)的“客觀意思說(shuō)”詮釋行政法律行為，但反過(guò)來(lái)又用傳統(tǒng)“法效意思說(shuō)”為標(biāo)準(zhǔn)來(lái)鑒別行政法上的事實(shí)行為，使得法律行為、事實(shí)行為這一對(duì)本屬于行政法上的基本概念變得令人難以捉摸。3
筆者認(rèn)為，對(duì)根基不深、年輕的中國(guó)行政法而言，就一些基本概念進(jìn)行梳理、詮釋的工作仍需眾多學(xué)者戮力耕耘，這是作為法律科學(xué)分支的行政法學(xué)真正的研究起點(diǎn)和基礎(chǔ)。本文著力于行政法律行為理論演化過(guò)程的梳理，試圖對(duì)其作出追本溯源式的闡釋，為理順行政法律行為理論（這個(gè)在行政法上鮮有系統(tǒng)研究的問(wèn)題）作出嘗試。
二、“法效意思表示”說(shuō)的建構(gòu)與適用范圍
法律行為制度原系民法中與法定主義體系相并列的獨(dú)特的具體設(shè)權(quán)行為規(guī)則；作為觀念抽象，它又以系統(tǒng)完備的理論形態(tài)概括了民法學(xué)中一系列精致的概念和原理，開(kāi)成學(xué)說(shuō)中令人矚目的獨(dú)立領(lǐng)域，其實(shí)際影響已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了民法自身的范圍，而達(dá)至于行政法。4在法理上，一般認(rèn)為法律對(duì)社會(huì)關(guān)系的調(diào)整通過(guò)兩種方式實(shí)現(xiàn)：其一是法定主義方式，法律規(guī)范將法律關(guān)系的具體內(nèi)容和技術(shù)環(huán)節(jié)作充分的詳細(xì)概括，只要法律事前規(guī)定好的事件或事實(shí)行為一旦發(fā)生，“客觀法”的抽象規(guī)定即轉(zhuǎn)化為具體的“主觀權(quán)利”；其二是法律行為方式，當(dāng)法定主義方式無(wú)法將法律關(guān)系的具體內(nèi)容和技術(shù)環(huán)節(jié)作充分的詳細(xì)概括時(shí)，法律關(guān)系具體內(nèi)容的確定須通過(guò)行為人的意思表示得以實(shí)現(xiàn)。法律行為的核心內(nèi)容是行為人的意思表示，它是行為人“基于意思表示而設(shè)定、變更、終止權(quán)利和義務(wù)的行為”。與法律行為相對(duì)應(yīng)的概念是事實(shí)行為，盡管事實(shí)行為也是實(shí)現(xiàn)具體法律關(guān)系內(nèi)容的媒介，其中也不乏行為人的觀念表示或精神作用，但客觀法對(duì)事實(shí)行為構(gòu)成的概括并不考慮行為人的具體意圖內(nèi)容，事實(shí)行為的法律效果依法律的規(guī)定而產(chǎn)生，因而屬于法定主義調(diào)整方式之范圍。
在民法中，由于奉行“意思自治”的基本原則，行為人的意思表示具有較大的活動(dòng)空間，法律行為制度適用的范圍也較廣闊?！耙婪ㄐ姓被驹瓌t決定了法定主義調(diào)整方式在行政法中的重要地位。但行政關(guān)系的變動(dòng)不拘、紛繁復(fù)雜使得法律不可能對(duì)所有行政法律關(guān)系的具體內(nèi)容作出事無(wú)巨細(xì)的規(guī)定，法定主義方式無(wú)法使所有行政法律關(guān)系中的權(quán)利、義務(wù)內(nèi)容確定。如我國(guó)《產(chǎn)品質(zhì)量法》規(guī)定，行政機(jī)關(guān)可對(duì)銷售失效、變質(zhì)產(chǎn)品的企業(yè)，處以沒(méi)收違法銷售的產(chǎn)品和違法所得，并處違法所得1—5倍的罰款，或吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照的處罰。某企業(yè)涉嫌銷售失效、變質(zhì)產(chǎn)品，行政機(jī)關(guān)欲對(duì)其處罰，但僅憑實(shí)定法的規(guī)定，具體的權(quán)利義務(wù)內(nèi)容根本無(wú)法確定，因?yàn)榉蓪?duì)“銷售失效、變質(zhì)產(chǎn)品”這一行為的后果設(shè)定了多種可能性；另外，對(duì)該企業(yè)是否構(gòu)成“銷售失效、變質(zhì)產(chǎn)品”的認(rèn)定也存在變數(shù)。為了保證所有行政法律關(guān)系內(nèi)容的實(shí)現(xiàn)，法律賦予行政權(quán)享有一定的裁量空間，以確定特定法律關(guān)系中的權(quán)利義務(wù)。裁量的實(shí)質(zhì)是行政機(jī)關(guān)的意思表示，通過(guò)行政機(jī)關(guān)的主觀意志活動(dòng)以確定特定的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。臺(tái)灣學(xué)者翁岳生認(rèn)為，“裁量乃裁度推量之意”，雖然它“不是隨意的，而是有其準(zhǔn)據(jù)和目標(biāo)，因此和毫無(wú)準(zhǔn)則限制之恣意不同”，但“行政裁量之斟酌衡量亦不受呆板之邏輯法則之約束，而在國(guó)家行政目的之大前提下，得有較大意思活動(dòng)之自由?！?裁量在行政活動(dòng)中的廣泛存在，表明法律行為調(diào)整方式在行政法中是不可或缺的。傳統(tǒng)德國(guó)行政法的法律行為之建構(gòu)即以此為基點(diǎn)，完全照搬民法上的“主觀法效意思說(shuō)”將行政法律行為界定為，依行政機(jī)關(guān)單方之意思表示而發(fā)生法律效果的行為。6在法理上，法律行為設(shè)置的原初意義是：彌補(bǔ)法定主義調(diào)整方式不足的、在具體的法律關(guān)系中的意定設(shè)權(quán)行為。行政處分概念針對(duì)具體事件設(shè)定權(quán)利義務(wù)的法律特征使之當(dāng)然成為行政法上的法律行為。1910年柯俄曼(Kormann)發(fā)表的《國(guó)家法律行為之制度》一書(shū)、以及學(xué)者F1elner對(duì)柯俄曼理論的修正使行政處分概念在學(xué)理上基本成型。7行政法上的事實(shí)行為則被定義為依據(jù)法律的規(guī)定直接產(chǎn)生法律效果的行為。
這種基本依照民法上的意思表示理論建構(gòu)起來(lái)的行政法律行為在行政法中到底有多大的適用空間呢？與典型的民事法律行為相比，行政機(jī)關(guān)并不能通過(guò)意思表示像民事主體那樣自由地選擇、創(chuàng)設(shè)行為對(duì)象。8而對(duì)于行政法律關(guān)系的客體和權(quán)利義務(wù)內(nèi)容，行政機(jī)關(guān)的意思表示僅能在法定范圍內(nèi)裁量選擇。行政機(jī)關(guān)意思表示范圍的有限性，使得大量的并非基于行政機(jī)關(guān)的意思表示、但在客觀上對(duì)行政相對(duì)人權(quán)益產(chǎn)生重大影響的行政活動(dòng)都被視為非行政法律行為而排除在司法審查的范圍之外。即使是在裁量的范圍內(nèi)，裁量選擇也不具有絕對(duì)的自由。在行政法中，強(qiáng)行法對(duì)行政機(jī)關(guān)的裁量選擇（意思表示）設(shè)置了一系列的規(guī)則，這些強(qiáng)行法的規(guī)定集中體現(xiàn)為行政法的合理性原則或比例原則，它要求行政機(jī)關(guān)在法定范圍內(nèi)作出意思表示（裁量選擇）時(shí)，不得背離決定的目的、不得考慮不相關(guān)的因素、不得違反可行性原則、不得違反均衡原則、不得違反平等對(duì)待原則、不得違反慣例原則等。9
由于傳統(tǒng)行政法律行為適用范圍的狹小，為了顧及其作為進(jìn)入行政訴訟之“管道”的功能，行政法又不得不對(duì)其涵蓋范圍作擴(kuò)張性的解釋。意思推定規(guī)范的準(zhǔn)用即是這種擴(kuò)張性解釋的具體表現(xiàn)之一。意思推定規(guī)范本質(zhì)上是某種“法定的或擬制的”或“具有法定效力的定型意思表示行為”，在行為人有意思表示的前提下，甚至不妨在行為人無(wú)此類“意思時(shí)亦被當(dāng)作意思表示處理”。10為了使每一合法成立的法律行為均具有明確完整的法律意義，保障交易安全，民事法律行為制度中的許多情形均適用意思推定規(guī)范，它起到了彌補(bǔ)行為人具體意思表示疏漏，減省實(shí)際表意內(nèi)容、簡(jiǎn)化交易過(guò)程等作用。在行政法律行為中，行政機(jī)關(guān)的意思表示雖有一定的自由選擇余地，但法律仍對(duì)其表意過(guò)程、形式和內(nèi)容作了種種限制，如原則上須以書(shū)面形式，內(nèi)容須明確、可行，須告知行政相對(duì)人權(quán)利、義務(wù)等。行政機(jī)關(guān)意思表示的疏漏、簡(jiǎn)省只會(huì)導(dǎo)致行政處分（具體行政行為）的無(wú)效或可撤銷。在這層意義上，意思推定規(guī)范對(duì)于行政法律行為幾無(wú)適用之余地。但在行政權(quán)負(fù)有積極作為義務(wù)的情形中卻是例外，若人民依法請(qǐng)求行政機(jī)關(guān)保護(hù)其合法權(quán)益或許可其從事某行為，行政機(jī)關(guān)保持緘默或不予答復(fù)，如果按照機(jī)械的意思表示理論解釋，則行政機(jī)關(guān)并未作出行政處分，對(duì)這種“不作為”人民不得提起救濟(jì)，實(shí)與行政法保護(hù)人權(quán)服務(wù)人民之宗旨不符。因此，“意思推定”在這種情形中發(fā)揮了作用，行政機(jī)關(guān)未明確作出意思表示而被推定為作出了否定性的意思表示，行政處分因被擬制而成立。各國(guó)（地區(qū)）行政立法中，均有意思推定規(guī)范的存在。如，我國(guó)臺(tái)灣的《訴愿法》第2條第2項(xiàng)規(guī)定“中央或地方機(jī)關(guān)對(duì)于人民依法聲請(qǐng)之案件，于法定期限內(nèi)應(yīng)作為而不作為，致?lián)p害人民權(quán)利或利益者，視同行政處分”；11等。
盡管如此，這種以民事法律行為理論為基礎(chǔ)建構(gòu)起來(lái)的傳統(tǒng)行政法律行為概念的適用范圍仍是十分狹窄的。按照傳統(tǒng)的行政法律行為理論，行政法上所有的執(zhí)行均屬事實(shí)行為，12執(zhí)行行為須有行政處分為依據(jù)，執(zhí)行行為中行政機(jī)關(guān)的主觀意志并不能直接產(chǎn)生法律效果，執(zhí)行行為依附于它所依據(jù)的行政處分產(chǎn)生法律效果，因而是事實(shí)行為。即使是行政強(qiáng)制執(zhí)行、即時(shí)強(qiáng)制這類極易侵害人權(quán)的行為亦被視為事實(shí)行為而不得提訟。在傳統(tǒng)理論中還存在著準(zhǔn)法律行為概念，其中也有行政機(jī)關(guān)的意思表示，只是這種意思表示是效果意思以外的行政機(jī)關(guān)的意思、認(rèn)識(shí)判斷等表示作為（即不發(fā)生法律效果的意思表示），因此準(zhǔn)法律行為又稱為觀念表示作為。13對(duì)于準(zhǔn)法律行為，傳統(tǒng)的做法是排除于訴訟范圍之外。
三、“客觀意思”說(shuō)
以民法中的“法效意思”理論為基礎(chǔ)的行政法律行為，由于其適用范圍十分有限，已無(wú)法適應(yīng)現(xiàn)代行政救濟(jì)法擴(kuò)大人民訴權(quán)的發(fā)展趨勢(shì)。第二次世界大戰(zhàn)以后，傳統(tǒng)理論在德國(guó)行政法學(xué)界遭到批判，60年代，德國(guó)法學(xué)者已拒絕采納傳統(tǒng)學(xué)說(shuō)，逐漸形成新的有關(guān)行政法律行為之理論。這種新的理論可稱為“客觀意思”說(shuō)，14至今已為歐陸各國(guó)、日本、中國(guó)以及中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的行政法所接受，成為確立行政法律行為制度之準(zhǔn)則。
“客觀意思”說(shuō)認(rèn)為，“法律行為之行政行為，并非完全依表意人之意思為憑，而常須受表示于外部之客觀形態(tài)或法令人支配。”因此，行政法上的法律行為，“皆應(yīng)依其行為，是否發(fā)生法律效果為斷”，15是否于行政相對(duì)人產(chǎn)生拘束為準(zhǔn)。這種行政法律行為理論，已全然不顧行政機(jī)關(guān)行為的主觀意圖，而僅以行為的客觀效果為判斷標(biāo)準(zhǔn)。以傳統(tǒng)理論標(biāo)準(zhǔn)劃分出來(lái)的事實(shí)行為或是準(zhǔn)法律行為，只要在客觀上對(duì)特定相對(duì)人的權(quán)益產(chǎn)生了直接影響或拘束，即可視為發(fā)生法律效果的行政法律行為（行政處分），從而極大地?cái)U(kuò)張了行政法律行為的適用范圍，拓展了進(jìn)入行政訴訟程序的“通道”。這種行政法律行為的理論建構(gòu)，已與民法上的法效意思表示理論有著本質(zhì)的區(qū)別。
值得玩味的是，盡管新的行政法律行為理論已與行政機(jī)關(guān)的“內(nèi)心意思”無(wú)所關(guān)聯(lián)，但大陸法系學(xué)者并未完全截?cái)嘈姓尚袨榕c民法中經(jīng)典法律行為理論的銜接，他們將新的理論稱之為“客觀意思”?！翱陀^”一詞在語(yǔ)義上具有“不依賴主觀意識(shí)而存在”16之涵義，而“意思”一詞是指人的“內(nèi)心意愿”。17“客觀”與“意思”的組合在語(yǔ)義上看似矛盾，實(shí)際上意味著“意思推定”的作用，即憑行政機(jī)關(guān)外在的客觀行為效果推定出其主觀意思表示。按照這個(gè)理論，并非在每一個(gè)行政法律行為中，均有行政機(jī)關(guān)意思表示的作用，傳統(tǒng)理論中的事實(shí)行為、準(zhǔn)法律行為只要在客觀上產(chǎn)生了法律效果，即適用意思推定而被擬制為法律行為?！翱陀^意思”成為是行政法上特有的一種意思表示，它將行政法律行為與民法上經(jīng)典法律行為理論在形式上有機(jī)地聯(lián)系起來(lái)。但是兩者之間形式的聯(lián)系并不能掩蓋其實(shí)質(zhì)的不同，因此，為了避免與民法上的法律行為(Rechtsgeschaft)之概念相混淆，德國(guó)學(xué)者將行政法上發(fā)生法律效果的行為稱為Rechtsakt，有臺(tái)灣學(xué)者將之譯為“法的行為”。18
從“法效意思表示”轉(zhuǎn)變?yōu)椤翱陀^意思”的行政法律行為，其適用范圍得到了極大的擴(kuò)張。正如一位臺(tái)灣學(xué)者所言，按照“客觀意思”認(rèn)定行政處分的存在“著重只是法律效果的有無(wú)，至若實(shí)際行為態(tài)樣是直接出自人力的文書(shū)、標(biāo)志、符號(hào)、口頭、手勢(shì)或默示的意思表示，乃至非直接由人力，而系由號(hào)志與電腦等自動(dòng)化裝置作成的表示，在所不問(wèn)?！?9我國(guó)大陸的行政法學(xué)雖未明確提出行政法律行為的建構(gòu)理論，但實(shí)際上也吸收了“客觀意思說(shuō)”，無(wú)論是最高人民法院的司法解釋還是學(xué)界的通說(shuō)，均主張具體行政行為“產(chǎn)生法律效果”或“對(duì)相對(duì)人實(shí)際影響”這一特征，而不問(wèn)其拘束力是否源自于行政機(jī)關(guān)的意思表示。20
四、法律行為與“法的行為”：理論與實(shí)務(wù)的界別
通過(guò)上文的梳理，我們大致可以把握行政法律行為理論演變的線索：從民事法律行為理論的“法效意思說(shuō)”逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橹蛔⒅乜陀^法律效果的“客觀意思說(shuō)”。這種轉(zhuǎn)變的源動(dòng)力完全來(lái)自于行政救濟(jì)實(shí)務(wù)擴(kuò)大行政相對(duì)人訴權(quán)的訴求。
然而，這一功能主義式的轉(zhuǎn)變卻構(gòu)成了對(duì)法律行為制度的“離經(jīng)叛道”，“客觀意思說(shuō)”實(shí)際上已完全脫離了法律行為制度的原初意義——通過(guò)意思表示創(chuàng)設(shè)權(quán)利義務(wù)關(guān)系，以至于德國(guó)學(xué)者不得不作出調(diào)和，將根據(jù)“客觀意思說(shuō)”產(chǎn)生的所謂的行政法律行為冠名為“法的行為”(Rechtsakt)，以免產(chǎn)生混淆。法學(xué)是一門(mén)注重理論積淀、繼承和研究規(guī)范的學(xué)科，“法學(xué)貴在發(fā)現(xiàn)，不貴在創(chuàng)設(shè)”，21法律行為制度濫觴于羅馬法，經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的精密錘煉，已成為現(xiàn)代法學(xué)理論、民法學(xué)中的一個(gè)十分精致的概念，堪稱法學(xué)中的經(jīng)典理論，這一制度是大陸法系法學(xué)中基礎(chǔ)性構(gòu)造之一?；诠δ苤髁x的考慮對(duì)它進(jìn)行修正容易導(dǎo)致學(xué)理上的混亂。眾多學(xué)者在“客觀意思說(shuō)”確立數(shù)十年之后仍然用“法效意思”解釋行政法上的法律行為與事實(shí)行為，恐怕與此不無(wú)關(guān)系。
基于上述認(rèn)識(shí)，筆者認(rèn)為，有必要對(duì)理論與實(shí)務(wù)兩個(gè)層面的“行政法律行為”進(jìn)行界別。在行政救濟(jì)制度的實(shí)務(wù)層面，將根據(jù)“客觀意思說(shuō)”界定的所謂“行政法律行為”稱之為“行政法上法的行為”，行政處分概念、具體行政行為概念屬于此范圍；在學(xué)理上，仍然沿用“法效意思說(shuō)”確定行政法律行為，中國(guó)的行政法學(xué)可用“行政處理”這樣的概念以示與救濟(jì)法上具體行政行為概念的區(qū)別。這樣的界別并非多余，一方面可確保學(xué)理性概念的獨(dú)特性，使行政法律行為與經(jīng)典法律行為相銜接，注重學(xué)術(shù)規(guī)范；另一方面又顧及了學(xué)理研究和司法實(shí)務(wù)不同的需求。
1晚近德國(guó)、中國(guó)臺(tái)灣等國(guó)（地區(qū)）的行政訴訟制度在受案范圍上確立了“一切非憲法性質(zhì)之公法爭(zhēng)議”的標(biāo)準(zhǔn)。相應(yīng)地，行政處分在救濟(jì)法上的功能也將悄然改變，即從提請(qǐng)救濟(jì)的前提要件功能轉(zhuǎn)換為決定訴訟種類等功能。（參見(jiàn)翁岳生編：《行政法》，中國(guó)法制出版社2002年版，第631-632頁(yè)）
2參見(jiàn)（臺(tái)）翁岳生著：《行政法與現(xiàn)代法治國(guó)家》，臺(tái)灣大學(xué)法學(xué)叢書(shū)編輯委員會(huì)編輯1982年版，第14——15頁(yè)。
3有學(xué)者認(rèn)為，不直接發(fā)生法律效果或者雖然產(chǎn)生法律效果但與行政機(jī)關(guān)的意思表示無(wú)關(guān)、或完全沒(méi)有法律意義的行為是事實(shí)行為（行政法律行為的對(duì)應(yīng)概念）（參見(jiàn)陳端洪著：《中國(guó)行政法》，法律出版社1998年版，第67頁(yè)）；另有學(xué)者認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)的行為只要受法律調(diào)整，都是行政法律行為（參見(jiàn)方世榮著：《論具體行政行為》，武漢大學(xué)出版社1996年版，第144頁(yè)）等等。據(jù)筆者統(tǒng)計(jì)，有關(guān)這一話題的不同觀點(diǎn)不在10種以下。
4參見(jiàn)董安生著：《民事法律行為》，中國(guó)人民大學(xué)出版社1994年版第1頁(yè)。
5（臺(tái)）翁岳生：《論“不確定法律概念”與行政裁量之關(guān)系》，注2書(shū)第41頁(yè)。
6見(jiàn)（臺(tái)）林紀(jì)東著：《行政法》，三民書(shū)局1988年版，第301頁(yè)。
7有關(guān)柯俄曼(Kormann)和Fleiner的理論介紹參見(jiàn)注2翁岳生書(shū)第3頁(yè)一第4頁(yè)。
8無(wú)論是授益行政還是侵益行政，行政處分的對(duì)象均不能像民事法律行為中的贈(zèng)與、合同、婚姻那樣，行為人存有較大的自由選擇空間。
9見(jiàn)朱新力著：《行政違法研究》，杭州大學(xué)出版社，1999年版，第126—127頁(yè)。
10鄭玉波：《民法債編論文選輯》（二上），第306—309頁(yè)，轉(zhuǎn)引自注董安生書(shū)第272頁(yè)。
11見(jiàn)注5翁岳生書(shū)，第536頁(yè)。
12同上注。
13觀念表示行為大致上包括警告、勸告、確認(rèn)、證明、通知、受理等形式。見(jiàn)（日）室井力著、吳微譯：《日本現(xiàn)代行政法》，中國(guó)政法大學(xué)出版社1994年版，第84頁(yè)；注13林紀(jì)東書(shū)第351-354頁(yè)。
14參見(jiàn)注2翁岳生書(shū)第5頁(yè)。
15注2翁岳生書(shū)第14頁(yè)。
16《現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典》，中國(guó)社科院語(yǔ)言研究所詞典編輯室編，商務(wù)印書(shū)館1987年版，第644頁(yè)。
17參見(jiàn)佟柔主編：《中國(guó)民法學(xué)、民法總則》，中國(guó)公安大學(xué)出版社1990年版，第218頁(yè)；王利民等著：《民法新論》，中國(guó)政法大學(xué)出版社1986年版，第76頁(yè)。
18注2翁岳生書(shū)第15頁(yè)。
19同注16。
[摘要]原則上，所有的行政行為作出之前均需要舉行聽(tīng)證，但這樣必然造成人力、財(cái)力的浪費(fèi)，從而影響行政效率。從各國(guó)行政程序立法與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)看，聽(tīng)證程序的適用范圍是十分有限的。本文主要探討確定行政聽(tīng)證適用范圍的原則和標(biāo)準(zhǔn)。
一、聽(tīng)證的涵義
聽(tīng)證，顧名思義，即為聽(tīng)取他人的意見(jiàn)。聽(tīng)證最早源于英國(guó)普通法中古老的司法原則“自然公正原則”(naturaljustice)。后來(lái)，這一古老的法則被美國(guó)憲法修正案所采納，形成了著名的“正當(dāng)法律程序”(dueprocessoflaw)。聽(tīng)證制度最初只適用于司法領(lǐng)域，是司法審判活動(dòng)的一項(xiàng)必經(jīng)程序，謂之“司法聽(tīng)證”。隨著司法聽(tīng)證的廣泛應(yīng)用和不斷發(fā)展，聽(tīng)證逐步被應(yīng)用到立法領(lǐng)域，形成了“立法聽(tīng)證”制度。20世紀(jì)后，為防止日益膨脹的行政權(quán)對(duì)公眾權(quán)利的不法侵害，英美等西方國(guó)家通過(guò)借鑒司法權(quán)的運(yùn)作模式，將聽(tīng)證制度引入了行政領(lǐng)域，從而確立了“行政聽(tīng)證”制度。作為各國(guó)行政程序法的一項(xiàng)共同制度，聽(tīng)證在不同的國(guó)家和地區(qū)具有不同的含義。在美國(guó)，聽(tīng)證是指聽(tīng)取利害關(guān)系人意見(jiàn)的法律程序。①在日本，聽(tīng)證則指行政機(jī)關(guān)作出影響相對(duì)人權(quán)益的行政決定時(shí)，就與該行政決定有關(guān)的事實(shí)及基于此的法律適用問(wèn)題，提出申述意見(jiàn)，提出證據(jù)的機(jī)會(huì)的程序。②
受國(guó)外影響，我國(guó)學(xué)術(shù)界對(duì)聽(tīng)證的含義界定不一。有學(xué)者認(rèn)為，聽(tīng)證是行政機(jī)關(guān)在作出影響行政相對(duì)人合法權(quán)益的決定之前，由行政機(jī)關(guān)告知決定理由和聽(tīng)證權(quán)利，行政相對(duì)人陳述意見(jiàn)，提供證據(jù)以及行政機(jī)關(guān)聽(tīng)取意見(jiàn)、接納意見(jiàn)并作出相應(yīng)程序所構(gòu)成的法律制度。還有學(xué)者認(rèn)為，在最廣泛的意義上，聽(tīng)證包括司法聽(tīng)證、立法聽(tīng)證和行政聽(tīng)證，即指有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)在作出決定之前，為使決定公正、合理而廣泛聽(tīng)取利害關(guān)系人意見(jiàn)的程序。
二、確定聽(tīng)證程序適用范圍的方式與原則
（一）確定聽(tīng)證適用范圍的主要方式
國(guó)外確定行政聽(tīng)證程序的適用范圍一般采用兩種途徑。一種是立法方式，許多大陸法國(guó)家通過(guò)制定行政程序法來(lái)確定聽(tīng)證的適用范圍，如德國(guó)、奧地利。通過(guò)立法確定行政聽(tīng)證程序的適用范圍，其方式不外乎概括與排除兩種。這種方式的優(yōu)點(diǎn)在于明確、統(tǒng)一，具有原則性，便于行政機(jī)關(guān)掌握，其缺點(diǎn)在于行政行為紛繁復(fù)雜，不易概括，即使作出統(tǒng)一規(guī)定，仍不免有所遺漏。其二為判例方式。一些普通法國(guó)家通過(guò)判例確定聽(tīng)證的適用范圍，如英國(guó)、澳大利亞等國(guó)家。這種方式的優(yōu)點(diǎn)在于能夠照顧到不同種類行政行為的特點(diǎn)，易于行政機(jī)關(guān)在實(shí)踐中準(zhǔn)確把握，缺點(diǎn)是不具有概括性和統(tǒng)一性，而且多是行政行為發(fā)生爭(zhēng)議后由法院作出判斷，不能完全適用于普遍的行政行為。
（二）確定聽(tīng)證適用范圍的原則
無(wú)論是立法方式還是判例方式，在作出哪些行政行為需要聽(tīng)證哪些不需要聽(tīng)證的選擇時(shí)，都必須遵循的一定的原則。概括起來(lái)，應(yīng)該基于以下兩種考慮來(lái)確定聽(tīng)證的適用范圍。
1．個(gè)人利益與公共利益均衡原則
行政程序的設(shè)置必然關(guān)系到個(gè)人利益與公共利益問(wèn)題，尤其像聽(tīng)證這樣的程序，適用范圍過(guò)廣，雖然可以有效地保護(hù)個(gè)人利益，但很有可能損害公共利益和政府利益。這就是各國(guó)在國(guó)家安全、軍事、外交領(lǐng)域及緊急情況下均不適用聽(tīng)證程序的原因。面對(duì)個(gè)人利益與公共利益的沖突，必須作出恰當(dāng)?shù)倪x擇，這就要求立法者適度均衡個(gè)人利益與政府利益，即在有可能嚴(yán)重侵害個(gè)人利益的情形下適用聽(tīng)證程序；遇有一般情形，應(yīng)允許行政機(jī)關(guān)自由裁量決定是否適用聽(tīng)證程序；在輕微影響當(dāng)事人權(quán)益的行政決定或當(dāng)事人放棄獲得聽(tīng)證權(quán)利的情況下，不適用聽(tīng)證程序。遇有個(gè)人利益與國(guó)家公共利益發(fā)生嚴(yán)重沖突的情形，則應(yīng)優(yōu)先考慮公共利益。正像德國(guó)聯(lián)邦行政程序法的規(guī)定一樣，“聽(tīng)證之舉行如有礙于必要之公益時(shí)，不得為之”。2．成本不大于效益原則
行政機(jī)關(guān)在適用聽(tīng)證程序時(shí)，必然要負(fù)擔(dān)一定的人力、財(cái)力，這就是聽(tīng)證程序的成本付出。效益是指適用聽(tīng)證產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)社會(huì)綜合效益。③雖然聽(tīng)證程序是保護(hù)個(gè)人利益，確保行政民主、公開(kāi)、公正的重要途徑，但畢竟也是耗費(fèi)錢(qián)財(cái)人力的一項(xiàng)程序，如果僅考慮該程序帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益，忽視其耗費(fèi)的成本，那么它也是沒(méi)有生命力的程序制度。同樣，如果為了避免人力財(cái)力的耗費(fèi)而拒不適用聽(tīng)證程序，從短期局部利益看，也許降低了成本，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)看和全局看，卻是對(duì)行政目的和社會(huì)利益、個(gè)人利益的嚴(yán)重?fù)p害，是需要更昂貴的代價(jià)彌補(bǔ)的。因此，確定聽(tīng)證程序適用范圍必須綜合考慮成本與效益的關(guān)系，在成本不大于綜合效益的前提下進(jìn)行。
三、確定聽(tīng)證程序適用范圍的標(biāo)準(zhǔn)
（一）行為標(biāo)準(zhǔn)
這是大陸法系國(guó)家通常采用的做法，即根據(jù)負(fù)擔(dān)行政行為和授意行政行為的劃分確定不同的程序要求。凡對(duì)相對(duì)人產(chǎn)生設(shè)定或確認(rèn)法律上重大利益的行政行為屬授意處分，包括核發(fā)執(zhí)照、給予社會(huì)救助金等。凡對(duì)相對(duì)人產(chǎn)生不利效果，無(wú)論是課以其作為、不作為或容忍義務(wù)(如征兵、征稅)，變更、消失其權(quán)利或法律上利益(撤銷許可、吊銷執(zhí)照)，乃至拒絕申請(qǐng)(如拒絕核發(fā)執(zhí)照，拒絕社會(huì)救助申請(qǐng))，都是負(fù)擔(dān)處分。④在對(duì)行政行為分類基礎(chǔ)上，為實(shí)現(xiàn)程序公正，大陸法系國(guó)家規(guī)定，對(duì)負(fù)擔(dān)行政行為或不利益處分，要聽(tīng)取當(dāng)事人意見(jiàn)。例如，德國(guó)《聯(lián)邦行政程序法》第28條第1款規(guī)定：“作成干涉當(dāng)事人權(quán)利之行政處分前，應(yīng)給與當(dāng)事人對(duì)決定有關(guān)之重要事實(shí)，表示意見(jiàn)之機(jī)會(huì)?！比毡尽缎姓绦蚍ā返?章第2節(jié)中，從第15條到18條也規(guī)定行政機(jī)關(guān)作成“不利益處分”前須舉行聽(tīng)證。
（二）利益標(biāo)準(zhǔn)
普通法國(guó)家沒(méi)有系統(tǒng)完整的行政行為理論，而是通過(guò)判例來(lái)確定聽(tīng)證程序的適用范圍，因而這些國(guó)家不是以行政行為的性質(zhì)作為標(biāo)準(zhǔn)，而是以當(dāng)事人在行政程序中的利益為標(biāo)準(zhǔn)決定是否適用。換句話說(shuō)，是否適用聽(tīng)證程序，取決于當(dāng)事人的何種利益受到什么樣的影響。自然公正原則要求行政機(jī)關(guān)在作出對(duì)相對(duì)人權(quán)利產(chǎn)生不利影響的決定之前，應(yīng)當(dāng)聽(tīng)取當(dāng)事人的陳述、申辯。傳統(tǒng)上聽(tīng)證程序只適用于剝奪公民財(cái)產(chǎn)權(quán)利的具有司法性的行政行為。1964年的里奇訴波德溫案等一系列判例動(dòng)搖了這一傳統(tǒng)保守的做法。法院認(rèn)定純行政性質(zhì)的行為也要遵循自然公正原則，而且不僅公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利受到侵害要適用聽(tīng)證，其他法定權(quán)利諸如職業(yè)或社團(tuán)、俱樂(lè)部資格等權(quán)利受侵害也要適用聽(tīng)證。
注釋
①王名揚(yáng)，美國(guó)行政法，中國(guó)法制出版社1995
②[日]室井力，日本現(xiàn)代行政法，中國(guó)政法大學(xué)出版社1995
③應(yīng)松年，馬懷德，中華人民共和國(guó)行政處罰法學(xué)習(xí)輔導(dǎo)，人民出版社1996
④翁岳生，行政法，中國(guó)法制出版社2002
參考文獻(xiàn)
[1]王名揚(yáng)，英國(guó)行政法，中國(guó)政法大學(xué)出版社
[2]王名揚(yáng)，美國(guó)行政法，中國(guó)法制出版社1995
[3]翁岳生，行政法，中國(guó)法制出版社2002
我國(guó)在1989年制定行政訴訟法時(shí)，便注意到行政權(quán)力的行使主體除行政機(jī)關(guān)外，還有其他組織。這些組織包括名目繁多的事業(yè)單位、行業(yè)組織，甚至個(gè)別企業(yè)。它們行使的行政權(quán)力來(lái)源于法律法規(guī)的授權(quán)和被行政機(jī)關(guān)委托兩種情況。在上述兩種情況下，這些組織所行使的權(quán)力，與國(guó)家行政機(jī)關(guān)行使的行政權(quán)相同，都屬于公權(quán)力。如果這些組織行使公權(quán)力時(shí)違法或不當(dāng)，同樣將使相對(duì)人的權(quán)利受到威脅和侵害，因此，行政訴訟法第25條明確將法律法規(guī)授權(quán)的組織行使公權(quán)力的行為納入司法審查的范圍，也即相對(duì)人對(duì)其不服，可以提起行政訴訟。
法律法規(guī)授權(quán)的組織，即根據(jù)法律和法規(guī)的授權(quán)而行使特定行政職能的非國(guó)家行政機(jī)關(guān)的社會(huì)組織。這些組織在現(xiàn)實(shí)中大量存在。如我國(guó)教育法授權(quán)作為事業(yè)單位的公立高等院校，對(duì)受教育者頒發(fā)學(xué)位證書(shū)等權(quán)力；煙草專賣(mài)法授權(quán)全國(guó)煙草總公司下達(dá)卷煙產(chǎn)量指標(biāo)的行政職能；城市居民委員會(huì)組織法授權(quán)居民委員會(huì)辦理本居民區(qū)的公共事務(wù)和公益事業(yè)等。這些組織行使法律法規(guī)授予的行政職能時(shí)是行政主體，具備與行政機(jī)關(guān)基本相同的法律屬性和地位，如可以依授權(quán)行政命令，實(shí)施行政行為，對(duì)違法不履行義務(wù)者，實(shí)施行政處罰等。
在法律法規(guī)授權(quán)的組織中，有一個(gè)重要的類型，就是行業(yè)協(xié)會(huì)，行業(yè)協(xié)會(huì)本是民間自發(fā)產(chǎn)生的，是主要依靠行業(yè)內(nèi)部成員自律管理的社團(tuán)法人，行業(yè)協(xié)會(huì)自律管理的事務(wù)，主要是行業(yè)的技術(shù)性和專業(yè)性事項(xiàng)，以及符合行業(yè)規(guī)律的組織活動(dòng)等事項(xiàng)。行業(yè)協(xié)會(huì)的章程是規(guī)范其內(nèi)部成員的規(guī)則，但它不得違背法律，不能自訂超越法律之外、凌駕于法律之上的條款，更不能自行司法，做自己案件的“法官”?，F(xiàn)代司法訴訟的三個(gè)方面，即刑事訴訟、民事訴訟、行政訴訟，其效力和管轄范圍均涉及行業(yè)協(xié)會(huì)。如成員間發(fā)生刑事案件，觸犯了刑法，就要由司法機(jī)關(guān)根據(jù)刑事訴訟法予以制裁；如成員間發(fā)生民事?tīng)?zhēng)議，一般的民事?tīng)?zhēng)議必須通過(guò)民事訴訟解決；而成員與行業(yè)組織之間的管理與被管理的糾紛，除了其內(nèi)部自律管理層次的事項(xiàng)外，屬于公共管理的部分，必須通過(guò)行政訴訟，依靠司法審查解決。法院三大訴訟對(duì)于協(xié)會(huì)內(nèi)發(fā)生的案件，同樣具有終審的權(quán)力和效力，這是現(xiàn)代國(guó)家法治原則的要求。
我國(guó)的行業(yè)協(xié)會(huì)除了具有各國(guó)行業(yè)協(xié)會(huì)所具有的民間自律性組織的特征外，有一個(gè)明顯不同于其他國(guó)家的特征，就是它的來(lái)源、功能及相互關(guān)系。至今，我國(guó)大部分的行業(yè)協(xié)會(huì)，不是由民間自發(fā)產(chǎn)生和完全靠自律管理的社團(tuán)法人，而是在我國(guó)改革開(kāi)放后進(jìn)行的行政機(jī)構(gòu)改革過(guò)程中，由某些行業(yè)行政主管機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)變而來(lái)，往往是將計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的行政機(jī)關(guān)整體或部分改頭換面，甚至有的是一個(gè)機(jī)構(gòu)兩塊牌子，向有關(guān)行政機(jī)關(guān)登記為社團(tuán)法人，便成為行業(yè)協(xié)會(huì)。而這些協(xié)會(huì)的機(jī)構(gòu)和人員大都按公職機(jī)構(gòu)和人員對(duì)待，人員工資待遇仍由國(guó)家開(kāi)支；雖然也有選舉程序，但其管理人員仍大部分由對(duì)應(yīng)的行政機(jī)關(guān)決定；在管理和決策上，則要接受主管行政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)。由于在這種改革中，原有行政機(jī)關(guān)的諸多行政管理職能交給了行業(yè)協(xié)會(huì)，自然使得這些行業(yè)協(xié)會(huì)具有了行政管理的職能，從而在行業(yè)協(xié)會(huì)與其成員間，便形成了管理與被管理的不對(duì)等關(guān)系，與行政法律關(guān)系的特征基本相同。同時(shí)，這些管理職能還通過(guò)其章程加以規(guī)定，使行業(yè)協(xié)會(huì)的章程除了民間自律性外，又多了外部管理性，而且這些管理職能還通過(guò)法律的形式加以授予和固定。這種法律法規(guī)授權(quán)的行業(yè)協(xié)會(huì)隨著我國(guó)行政體制改革的進(jìn)展而大量涌現(xiàn)。因此，我國(guó)的行業(yè)協(xié)會(huì)與國(guó)外的純民間自律性機(jī)構(gòu)有著很大的不同，帶有更多行政管理特色。
我國(guó)行業(yè)協(xié)會(huì)的上述特征，決定了必須對(duì)其管理權(quán)進(jìn)行法律制約和司法審查。在司法審查中，需要區(qū)別行業(yè)自律管理權(quán)和法律法規(guī)授予的管理權(quán)。由于行業(yè)協(xié)會(huì)在我國(guó)的特殊性，這兩種管理權(quán)有混雜模糊的部分，給司法審查帶來(lái)一定的困難，但是兩者的區(qū)別是可以判斷的。如中國(guó)足協(xié)的管理權(quán)中，涉及具體競(jìng)技比賽以及比賽的具體計(jì)劃和技術(shù)性規(guī)則等，就屬于行業(yè)協(xié)會(huì)自律管理的內(nèi)容，司法沒(méi)有必要加以審查；但根據(jù)體育法第31條的規(guī)定：“全國(guó)單項(xiàng)體育競(jìng)賽由該項(xiàng)運(yùn)動(dòng)的全國(guó)性協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)管理?！敝袊?guó)足協(xié)由此取得了外部管理權(quán)。例如，涉及對(duì)相對(duì)人財(cái)產(chǎn)權(quán)的處罰，尤其是注冊(cè)許可、停賽整頓等行政處罰，就明顯屬于外部管理權(quán)，應(yīng)屬司法審查的范圍。應(yīng)該指出，尤其是在我國(guó)加入WTO之后，形勢(shì)要求我國(guó)的司法審查權(quán)進(jìn)一步擴(kuò)大和透明，以適應(yīng)法治和國(guó)際關(guān)系的整體要求。對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)行使的管理權(quán)，分清其不同性質(zhì)，明確其不同的解決途徑，必將有利于推進(jìn)我國(guó)的法治建設(shè)，保護(hù)公民、法人的權(quán)益，維護(hù)社會(huì)的安定團(tuán)結(jié)。
（一）行政性壟斷的含義及其與國(guó)家壟斷的區(qū)別
簡(jiǎn)單地說(shuō)，行政性壟斷是政府及其經(jīng)濟(jì)行政主管部門(mén)、其他政府職能部門(mén)濫用行政權(quán)力限制和排除競(jìng)爭(zhēng)的行為。它是以行政手段強(qiáng)行配置資源，長(zhǎng)期封鎖市場(chǎng)，持續(xù)限制競(jìng)爭(zhēng)，致使市場(chǎng)機(jī)制失敗。其主體不是參與市場(chǎng)的經(jīng)營(yíng)主體，而是地方政府和中央與地方政府各部門(mén)，因?yàn)槭欠駥?shí)行行政性壟斷以及實(shí)行什么樣的行政性壟斷都是由行政機(jī)關(guān)決定的，從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的企業(yè)本身并沒(méi)有、也無(wú)權(quán)實(shí)施行政性壟斷行為。這一點(diǎn)意味著一旦因行政性壟斷發(fā)生訴訟，這些行政機(jī)關(guān)將首當(dāng)其沖地成為被告。
在實(shí)踐中，行政性壟斷的主體大致有以下兩種：一是地方政府與政府職能部門(mén)以自身名義實(shí)施的壟斷，如地方政府命令阻礙地區(qū)間商品自由流通。二是政府的經(jīng)濟(jì)行業(yè)主管部門(mén)以行政性公司的名義實(shí)施的壟斷。這種壟斷表面上是以市場(chǎng)主體名義實(shí)施的，但這種市場(chǎng)主體以行政權(quán)力為支撐參與市場(chǎng)交易，甚至與行政權(quán)力合二為一，本質(zhì)上屬于行政性壟斷。
但是，行政性壟斷的主體不包括中央政府，中央政府實(shí)施的壟斷屬于國(guó)家壟斷，同一般意義的行政性壟斷不同。“國(guó)家壟斷一般是和國(guó)家在一定時(shí)期的經(jīng)濟(jì)政策導(dǎo)向密切相關(guān)的，是國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的一種干預(yù)和保護(hù)。”[①]它是中央政府實(shí)施的合法壟斷，目的是調(diào)整和保護(hù)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，維護(hù)國(guó)家利益和公共利益，不屬于反壟斷法規(guī)制的對(duì)象。
國(guó)家壟斷與行政性壟斷有著根本的區(qū)別：(1)“國(guó)家壟斷一般和國(guó)家在一定時(shí)期內(nèi)的經(jīng)濟(jì)政策導(dǎo)向密切相關(guān)”[②]，而行政性壟斷則與國(guó)家經(jīng)濟(jì)政策無(wú)關(guān)。(2)“國(guó)家壟斷往往以國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)制定的法律作依據(jù)，是一種合法行為”[③]而行政性壟斷是通過(guò)行政權(quán)力的濫用實(shí)現(xiàn)的，并以有關(guān)地方政府、部門(mén)的不具有法律效力的土政策、命令為依據(jù)，是一種不符合法律規(guī)定的違法行為。(3)國(guó)家壟斷是中央政府運(yùn)用行政權(quán)力在全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)一實(shí)施的，具有統(tǒng)一性，而行政性壟斷則是地方政府、部門(mén)各自為政、獨(dú)立實(shí)施的，不具有統(tǒng)一性。(4)國(guó)家壟斷的目的是調(diào)整和保護(hù)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，維護(hù)國(guó)家利益和公共利益，而行政性壟斷的目的是維護(hù)地區(qū)利益或行業(yè)部門(mén)的局部利益，其結(jié)果是破壞了市場(chǎng)的統(tǒng)一。
行政性壟斷的實(shí)質(zhì)是行政權(quán)力的濫用，沒(méi)有行政權(quán)力介入的壟斷就不能稱其為行政性壟斷。這一特征從根本上揭示了行政性壟斷與經(jīng)濟(jì)性壟斷的區(qū)別。經(jīng)濟(jì)性壟斷是指經(jīng)營(yíng)者、經(jīng)營(yíng)者聯(lián)合體或者經(jīng)營(yíng)者組成的社會(huì)團(tuán)體在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中利用企業(yè)聯(lián)合限價(jià)、分割銷售市場(chǎng)及企業(yè)濫用其經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)等手段取得市場(chǎng)的壟斷地位。各國(guó)的反壟斷法中都主要規(guī)定了這一方面。而行政性壟斷則是通過(guò)行政權(quán)力的強(qiáng)行介入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)而形成的，并非市場(chǎng)運(yùn)行規(guī)律的體現(xiàn)。
（二）行政性壟斷的特征
行政性壟斷具有以下的特征：
第一，壟斷的行政驅(qū)動(dòng)性。行政性壟斷狀態(tài)的形成不是市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的自然結(jié)果，而是依賴于行政權(quán)的驅(qū)動(dòng)。其與經(jīng)濟(jì)性壟斷存在著較大的差別，后者的形成是市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的自然結(jié)果，完全沒(méi)有介入行政權(quán)力的因素。
第二，行政權(quán)運(yùn)行的違法性。行政性壟斷狀態(tài)的形成乃是行政權(quán)違法運(yùn)行的結(jié)果。一方面表現(xiàn)為行政權(quán)的濫用，即雖然限定在職權(quán)范圍內(nèi)，但卻違背法律賦予職權(quán)的目的行使職權(quán)；另一方面表現(xiàn)為任意超越職權(quán)，突破法定權(quán)限的疆域行使權(quán)力。
第三，行政權(quán)運(yùn)行的分散性。行政權(quán)的行使有兩種傾向：一是行使過(guò)程中的過(guò)于集中傾向，主要表現(xiàn)為行政管理活動(dòng)過(guò)程的決策、執(zhí)行、監(jiān)督?jīng)]有明確的功能和組織劃分。二是行使過(guò)程過(guò)于分散的傾向，表現(xiàn)為政出多門(mén)，行政決策缺乏前后連貫性，行政執(zhí)法中多標(biāo)準(zhǔn)，管理對(duì)象難以是從。行政性壟斷正是行政權(quán)運(yùn)行過(guò)于分散的集中體現(xiàn)，地方政府及政府各部門(mén)為了自己的利益，地域化或部門(mén)化的分散執(zhí)法正是行政壟斷的具體表現(xiàn)。
第三，壟斷實(shí)施的強(qiáng)制性。行政性壟斷以行政權(quán)力為后盾，在實(shí)施中往往是通過(guò)地方各級(jí)政府行政機(jī)關(guān)或經(jīng)濟(jì)行業(yè)部門(mén)行政管理機(jī)關(guān)的一種或明或暗的自上而下的在一定區(qū)域內(nèi)或在一定行業(yè)部門(mén)內(nèi)有約束力的經(jīng)濟(jì)命令而實(shí)施的。例如，通過(guò)頒布規(guī)章或授權(quán)，使個(gè)別企業(yè)在某些產(chǎn)品的生產(chǎn)或銷售方面、在某一行業(yè)部門(mén)處于人為的壟斷地位等。
第四，壟斷后果的破壞性，即與經(jīng)濟(jì)性壟斷相比，行政性壟斷一經(jīng)生成，其對(duì)市場(chǎng)機(jī)制與效率提高的內(nèi)在破壞作用相對(duì)較大，而且其消極影響還具有顯著的滯后效應(yīng)。
（三）行政性壟斷的主要表現(xiàn)
行政性壟斷的主要的表現(xiàn)形式為地方貿(mào)易壁壘、部門(mén)貿(mào)易壁壘和政府限定交易等。
1、地方貿(mào)易壁壘。就是指一些地方及地方政府部門(mén)只顧眼前和局部利益，不考慮國(guó)家整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，濫用行政權(quán)力搞地區(qū)封鎖，市場(chǎng)分割，采用設(shè)卡堵口、提高標(biāo)準(zhǔn)、價(jià)格差別、稅收歧視、信貸歧視等各種手段限制外地商品進(jìn)入本地市場(chǎng)或限制本地商品流向外地市場(chǎng)，限制地區(qū)間的競(jìng)爭(zhēng)。其主要表現(xiàn)為地方政府為企業(yè)組織生產(chǎn)要素和劃分銷售市場(chǎng)，企業(yè)為地方政府提供財(cái)政收入。
2、部門(mén)貿(mào)易壁壘。即政府的經(jīng)濟(jì)主管部門(mén)為保護(hù)其特定行業(yè)的企業(yè)與經(jīng)濟(jì)利益而實(shí)施的排斥、限制或妨礙其它企業(yè)參與競(jìng)爭(zhēng)的行為。如公安部門(mén)指定辦理身份證的照相單位，交通管理部門(mén)限定他人到指定的停車廠停車等。
3、政府限定交易。即政府和政府行政部門(mén)濫用行政權(quán)力，限定他人購(gòu)買(mǎi)使用其指定經(jīng)營(yíng)者的商品，服務(wù)和勞務(wù)，限制其他經(jīng)營(yíng)者正當(dāng)?shù)慕?jīng)營(yíng)活動(dòng)。通常表現(xiàn)為直接和間接兩種方式。前者是政府或政府部門(mén)以文件或其他公開(kāi)的形式直接要求他人購(gòu)買(mǎi)其指定的商品，后者指政府或政府部門(mén)限制他人購(gòu)買(mǎi)商品的選擇權(quán)，從而達(dá)到限定他人購(gòu)買(mǎi)其指定商品的目的。實(shí)踐中，諸如指定建筑項(xiàng)目承包商、限定出租車車型等行為均屬于這種情況。
4、設(shè)立行政公司。即政府和政府部門(mén)濫用行政權(quán)力，設(shè)立在一定行業(yè)具有統(tǒng)制功能的公司。行政公司兼具經(jīng)營(yíng)和管理的職能，既具有商事公司所沒(méi)有的行政管理權(quán)，也具有行政機(jī)關(guān)所沒(méi)有的經(jīng)營(yíng)權(quán)，實(shí)現(xiàn)了金錢(qián)和行政權(quán)力的結(jié)合。這種公司的優(yōu)勢(shì)不是在競(jìng)爭(zhēng)中形成的，其實(shí)質(zhì)也不是經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，而是濫用行政權(quán)力的結(jié)果。
二、行政性壟斷的危害和成因
（一）行政性壟斷的危害
根據(jù)我國(guó)《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》的規(guī)定，行政性壟斷是指政府及其所屬部門(mén)超越或?yàn)E用行政職權(quán)而實(shí)施的后果表現(xiàn)為限制競(jìng)爭(zhēng)或破壞競(jìng)爭(zhēng)秩序的行為。具體而言，其危害主要表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：
1、行政性壟斷使行政機(jī)關(guān)無(wú)法發(fā)揮正常職能。
在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展進(jìn)程中，始終存在著如何協(xié)調(diào)發(fā)揮市場(chǎng)與政府的作用的問(wèn)題。而現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的政府都會(huì)通過(guò)一定措施干預(yù)和規(guī)范經(jīng)濟(jì)。我國(guó)在完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制過(guò)程中也存在著處理市場(chǎng)與政府之間關(guān)系的問(wèn)題。
從競(jìng)爭(zhēng)法的角度講，市場(chǎng)與政府之間的關(guān)系問(wèn)題，其實(shí)質(zhì)就是如何合理界定并實(shí)現(xiàn)政府及其所屬部門(mén)適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)需求的職責(zé)權(quán)限，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)作為有效配置資源的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制是迄今最有活力的一種經(jīng)濟(jì)形式，但是自發(fā)的市場(chǎng)有“失靈”的時(shí)候，表現(xiàn)在競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域就是市場(chǎng)的無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)。在此情況下，需要政府介入市場(chǎng)，具體就是國(guó)家以競(jìng)爭(zhēng)法的方式確定競(jìng)爭(zhēng)的領(lǐng)域、競(jìng)爭(zhēng)的原則、競(jìng)爭(zhēng)的手段與方式、競(jìng)爭(zhēng)的責(zé)任等有關(guān)整體競(jìng)爭(zhēng)秩序的內(nèi)容；在競(jìng)爭(zhēng)狀態(tài)下，依法保護(hù)競(jìng)爭(zhēng)者的合法權(quán)益，實(shí)現(xiàn)有序競(jìng)爭(zhēng)的目標(biāo)，調(diào)整國(guó)家的競(jìng)爭(zhēng)政策與目標(biāo)，并在實(shí)踐中付諸實(shí)施。
由此可見(jiàn)，在國(guó)家確保競(jìng)爭(zhēng)的前提下，無(wú)論市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)如何變化，政府及其所屬部門(mén)即行政機(jī)關(guān)在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中的職能只能界定在規(guī)范、確保競(jìng)爭(zhēng)的層面上，其職責(zé)權(quán)限設(shè)定的目的只能是維護(hù)國(guó)家法律所確定的競(jìng)爭(zhēng)秩序。行政機(jī)關(guān)假借行政權(quán)力、濫用行政權(quán)力、超越行政職權(quán)實(shí)施的違法行為，不僅不能確保競(jìng)爭(zhēng)的有效進(jìn)行，相反還會(huì)限制競(jìng)爭(zhēng)或破壞競(jìng)爭(zhēng)秩序，從而阻礙市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。因此，從行政機(jī)關(guān)依法行政及其經(jīng)濟(jì)管理職能而言，行政性壟斷將會(huì)導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)不能發(fā)揮正常職能，這將使行政機(jī)關(guān)地位或信譽(yù)下降，同時(shí)還會(huì)腐蝕行政機(jī)關(guān)及行政體制。
2、行政性壟斷破壞了統(tǒng)一市場(chǎng)的建立和完善。
經(jīng)濟(jì)學(xué)理論認(rèn)為，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)得以運(yùn)行的前提條件在于供求、競(jìng)爭(zhēng)、價(jià)值等經(jīng)濟(jì)規(guī)律能夠綜合發(fā)揮作用，這些經(jīng)濟(jì)規(guī)律發(fā)揮作用的土壤是完善的市場(chǎng)體系，而完善的市場(chǎng)體系運(yùn)行要求建立統(tǒng)一的政府、統(tǒng)一的法律、統(tǒng)一的稅制、統(tǒng)一的貨幣和統(tǒng)一的國(guó)內(nèi)市場(chǎng)。必須打破封建割據(jù)對(duì)市場(chǎng)的分割和壟斷，形成全國(guó)范圍的統(tǒng)一市場(chǎng)，并與國(guó)際市場(chǎng)建立密切聯(lián)系。因此，是否具備統(tǒng)一的市場(chǎng)，經(jīng)營(yíng)者能夠在市場(chǎng)中有效進(jìn)行商品生產(chǎn)與交換是判斷市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)完善與否的標(biāo)志。而行政性壟斷通過(guò)種種手段制造“條塊分割”，會(huì)破壞統(tǒng)一市場(chǎng)的建立和完善，“政府濫用行政權(quán)力將市場(chǎng)作分割，用行政權(quán)力庇護(hù)一部分企業(yè)，從而侵害了另一部分市場(chǎng)主體的經(jīng)營(yíng)權(quán)，使‘優(yōu)’不能勝，‘劣’不能汰，社會(huì)資源得不到合理有效的配置。”[④]這必然不利于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，不適應(yīng)整個(gè)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)和國(guó)際市場(chǎng)開(kāi)放的要求。
3、行政性壟斷侵犯了競(jìng)爭(zhēng)者的競(jìng)爭(zhēng)權(quán)，也從根本上否定了競(jìng)爭(zhēng)。
競(jìng)爭(zhēng)是推動(dòng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)繁榮的原動(dòng)力。事實(shí)上，競(jìng)爭(zhēng)者依據(jù)天然的競(jìng)爭(zhēng)權(quán)利參與競(jìng)爭(zhēng)的過(guò)程也即市場(chǎng)的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的過(guò)程，只有保障競(jìng)爭(zhēng)者的競(jìng)爭(zhēng)權(quán)才能推動(dòng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的有效運(yùn)行，而行政性壟斷恰恰侵犯了競(jìng)爭(zhēng)者的競(jìng)爭(zhēng)權(quán)。
（二）行政性壟斷的成因
引發(fā)行政性壟斷的主要成因有以下三個(gè)方面：
第一，新舊經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)換不到位是行政性市場(chǎng)壟斷形成的體制根源。
我國(guó)歷來(lái)就有行政干預(yù)經(jīng)濟(jì)的傳統(tǒng)，在“國(guó)家本位”的觀念之下，行政權(quán)力極度膨脹，關(guān)系國(guó)計(jì)民生的各項(xiàng)社會(huì)性事業(yè)都納入由國(guó)家統(tǒng)管的體制，經(jīng)濟(jì)發(fā)展也不例外。伴隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的確定與發(fā)展，行政力量在社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的功能趨于弱化，市場(chǎng)機(jī)制的基礎(chǔ)作用相對(duì)強(qiáng)化，現(xiàn)代行政性壟斷幾乎都是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物。西方國(guó)家從18世紀(jì)取消重商主義而遵從經(jīng)濟(jì)自由主義至今，己無(wú)行政性壟斷之虞。西方發(fā)達(dá)國(guó)家的反壟斷法基本上都不涉及反行政性壟斷，這是由他們的經(jīng)濟(jì)發(fā)展歷史和現(xiàn)時(shí)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平所決定的。與此相反，我國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制是從高度的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌而來(lái)的，沒(méi)有經(jīng)過(guò)像資本主義國(guó)家那樣的長(zhǎng)期自由競(jìng)爭(zhēng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，行政性管制和行政性壟斷大量存在。
具體表現(xiàn)為：市場(chǎng)機(jī)制發(fā)育相對(duì)遲滯，對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活應(yīng)有的主導(dǎo)功能不能及時(shí)有效發(fā)揮，導(dǎo)致傳統(tǒng)行政體制慣性效應(yīng)的過(guò)度釋放；市場(chǎng)法制建設(shè)不完善與市場(chǎng)規(guī)范機(jī)制的殘缺，引發(fā)實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)行為的無(wú)序與混亂；壟斷性行業(yè)與競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)理論界定與現(xiàn)實(shí)認(rèn)定的失調(diào)，誘發(fā)行政性市場(chǎng)壟斷的廣泛滋生。
第二，市場(chǎng)壟斷利潤(rùn)的誘惑是行政性市場(chǎng)壟斷形成的經(jīng)濟(jì)動(dòng)因。
市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一個(gè)必然前提就是利益的分化與多元。只有在利益的多元化的基礎(chǔ)上才能產(chǎn)生市場(chǎng)行為的驅(qū)動(dòng)力，展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)。當(dāng)代中國(guó)在創(chuàng)造市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)前提下，強(qiáng)調(diào)利益分化的同時(shí)，又走向了另一個(gè)極端，即利益主體的過(guò)分分化和利益配置的極端不合理。這集中體現(xiàn)為中央政府對(duì)地方政府及行業(yè)主管部門(mén)的放權(quán)，使它們自主管理的權(quán)利不斷擴(kuò)大，同時(shí)又實(shí)行財(cái)政包干，中央、地方“分灶吃飯”，所有這些都強(qiáng)化了地方和部門(mén)利益。在利益機(jī)制的驅(qū)動(dòng)下，權(quán)力與市場(chǎng)便容易產(chǎn)生蛻變的結(jié)合。
第三，政治體制改革與創(chuàng)新的遲滯是行政性市場(chǎng)壟斷形成的政治基礎(chǔ)。
世界各國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)變革的歷史與現(xiàn)實(shí)充分表明，政治體制改革與經(jīng)濟(jì)體制創(chuàng)新的有機(jī)結(jié)合是一個(gè)社會(huì)進(jìn)步與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的根本動(dòng)力；而且，與各國(guó)實(shí)際國(guó)情相聯(lián)系，政治體制改革與經(jīng)濟(jì)體制創(chuàng)新的時(shí)空序列呈現(xiàn)出明顯的多樣性。
就我國(guó)的情況而言，經(jīng)濟(jì)體制改革在沒(méi)有政治體制改革突破的情況下已經(jīng)走到了盡頭；在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，在我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制明顯創(chuàng)新的同時(shí)，作為上層建筑的政治體制也進(jìn)行過(guò)部分改革，但從總體上講仍然維持著傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的框架模式，特別是政府機(jī)構(gòu)與政府職能方面變革不大，從而對(duì)行政性市場(chǎng)壟斷人為遷就與放任，使其得以發(fā)展與蔓延，為經(jīng)濟(jì)體制改革的深化設(shè)置了不應(yīng)有的障礙。更為嚴(yán)重的是，在市場(chǎng)化改革日趨深入的社會(huì)背景之下，由于政治體制改革滯后與政府機(jī)構(gòu)職能轉(zhuǎn)換不到位，致使權(quán)力蛻變?yōu)橐环N壟斷性的利益資源，從而產(chǎn)生權(quán)錢(qián)交易與行敗，最終導(dǎo)致市場(chǎng)失效與權(quán)力異化，難以真正實(shí)現(xiàn)以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的資源優(yōu)化配置。
三、行政性壟斷的法律規(guī)制
行政性壟斷是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制過(guò)渡的一種伴生物，其生存土壤是資源配置的計(jì)劃性和行政隸屬性，其產(chǎn)生條件是政企不分、政資不分的政府職能尚未根本改變。改革使計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下政府管理的無(wú)限性不存在了，但經(jīng)濟(jì)體制改革突出了利益的多元化。行政性壟斷由于行政權(quán)力的介入，使得它比經(jīng)濟(jì)壟斷對(duì)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)的危害性更大，據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)家胡鞍鋼研究，這種腐敗所造成的損失已達(dá)五百多億元到一千多億元，并且直接使人民的福利遭到侵害。
從法律上來(lái)說(shuō)，要解決我國(guó)現(xiàn)存的行政性壟斷行為，可以考慮從以下方面入手：
（一）運(yùn)用行政指導(dǎo)制止行政性壟斷行為
行政指導(dǎo)是國(guó)家行政管理的重要方法之一。它是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)在其所管轄的事務(wù)的范圍內(nèi)，對(duì)于特定的行政相對(duì)人，運(yùn)用非強(qiáng)制性手段，獲得相對(duì)人的同意或協(xié)助，指導(dǎo)行政相對(duì)人采取或不采取某種行為，以實(shí)現(xiàn)一定行政目的的行為。工商行政管理機(jī)關(guān)作為《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》的主要監(jiān)督檢查機(jī)關(guān)，在現(xiàn)有法律未明確規(guī)定工商行政管理機(jī)關(guān)對(duì)行政性壟斷具有處罰權(quán)的情況下，可以運(yùn)用行政指導(dǎo)制止行政性壟斷行為。工商行政管理機(jī)關(guān)在對(duì)行政性壟斷行為主動(dòng)調(diào)查，查清事實(shí)后，可以向行為人的上級(jí)機(jī)關(guān)提出行政建議，建議其責(zé)令改正，或者直接向?qū)嵤┬姓詨艛嗟臋C(jī)關(guān)提出行政告誡，建議其改正違法行為。
（二）嚴(yán)格執(zhí)行現(xiàn)有的《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》
根據(jù)《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》第三十條的規(guī)定，政府及其所屬部門(mén)違反本法第七條的規(guī)定，實(shí)施限定他人購(gòu)買(mǎi)其指定的經(jīng)營(yíng)者的商品，限制經(jīng)營(yíng)者正當(dāng)?shù)慕?jīng)營(yíng)活動(dòng)，限制外地商品流向本地市場(chǎng)或者限制本地商品流向外地市場(chǎng)的行政性壟斷行為的，由上級(jí)機(jī)關(guān)責(zé)令其改正，情節(jié)嚴(yán)重的，由同級(jí)或上級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)直接責(zé)任人員給予行政處分。政府及其所屬部門(mén)實(shí)施上述行為的，工商行政管理機(jī)關(guān)可以在查清事實(shí)的基礎(chǔ)上，向同級(jí)或者上級(jí)政府及其所屬部門(mén)提出行政建議，建議其停止限制競(jìng)爭(zhēng)行為，消除限制競(jìng)爭(zhēng)行為的后果。在政府及其所屬部門(mén)實(shí)施的限制競(jìng)爭(zhēng)行為中，被指定的經(jīng)營(yíng)者借此銷售質(zhì)次價(jià)高商品或者濫收費(fèi)用的，工商行政管理機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)立案查處，按照《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》第三十條的規(guī)定，沒(méi)收其違法所得，可以根據(jù)情節(jié)處以違法所得一倍以上三倍以下的罰款。
（三）借鑒相關(guān)國(guó)家立法經(jīng)驗(yàn)，盡快制定我國(guó)的反壟斷法
中國(guó)現(xiàn)階段存在的行政性壟斷對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)新秩序的危害要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于經(jīng)濟(jì)性壟斷。所以，中國(guó)反壟斷立法規(guī)制的重點(diǎn)也應(yīng)當(dāng)放在反對(duì)行政性壟斷上來(lái)。
其他國(guó)家反壟斷法中也有對(duì)行政性壟斷的規(guī)定，如匈牙利的《禁止不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》、保加利亞的《反壟斷法》都明確規(guī)定，如果國(guó)家行政機(jī)關(guān)或地方政府機(jī)構(gòu)做出可能產(chǎn)生壟斷、損害競(jìng)爭(zhēng)自由的決定，必須予以制止[⑤]。又如作為轉(zhuǎn)型國(guó)家代表的俄羅斯，反壟斷法對(duì)行政性壟斷的規(guī)制更為明確具體。俄羅斯在1995年3月25日出臺(tái)了《關(guān)于競(jìng)爭(zhēng)和在商品市場(chǎng)中限制壟斷活動(dòng)的法律》，用三個(gè)條款對(duì)行政性壟斷做出了規(guī)制。主要內(nèi)容有：
第一，對(duì)行政機(jī)構(gòu)抑制競(jìng)爭(zhēng)的法令和行為的規(guī)制。依據(jù)該法第7條規(guī)定：(1)對(duì)機(jī)構(gòu)的限制競(jìng)爭(zhēng)的法律法令的禁止。(2)機(jī)構(gòu)不得在任何領(lǐng)域中無(wú)理由地阻礙經(jīng)濟(jì)實(shí)體的活動(dòng)。一是不得禁止經(jīng)濟(jì)實(shí)體從俄聯(lián)邦的一個(gè)區(qū)域進(jìn)行銷售（購(gòu)買(mǎi)、交易、收購(gòu)）的權(quán)利。二是不得對(duì)經(jīng)濟(jì)實(shí)體下達(dá)指令，要求對(duì)特定買(mǎi)方（消費(fèi)者）團(tuán)體優(yōu)先購(gòu)買(mǎi)商品或優(yōu)先簽訂契約，而不顧俄聯(lián)邦的法規(guī)和正式法令所規(guī)定的優(yōu)先順序。三是不得在任何活動(dòng)領(lǐng)域中無(wú)正當(dāng)理由阻礙創(chuàng)建新經(jīng)濟(jì)實(shí)體。無(wú)理由地授予特定經(jīng)濟(jì)實(shí)體或若干經(jīng)濟(jì)實(shí)體以好處，使這些實(shí)體與在同一商品市場(chǎng)中運(yùn)行的其他經(jīng)濟(jì)實(shí)體相比，處于更優(yōu)越的特權(quán)地位。四是對(duì)經(jīng)濟(jì)實(shí)體的形成、重組和停業(yè)所的決策以及授予一個(gè)或若干經(jīng)濟(jì)實(shí)體的特權(quán)，在俄聯(lián)邦立法機(jī)關(guān)的法令未做規(guī)定的情況下，都必須經(jīng)過(guò)反壟斷當(dāng)局的批準(zhǔn)。(3)對(duì)出于制造和銷售壟斷商品的目的而設(shè)立機(jī)構(gòu)的限制。
第二，對(duì)行政機(jī)構(gòu)抑制競(jìng)爭(zhēng)的協(xié)議的規(guī)制。根據(jù)第8條的規(guī)定，一個(gè)聯(lián)邦行政權(quán)力機(jī)構(gòu)、俄聯(lián)邦部門(mén)的行政權(quán)力機(jī)構(gòu)和市政當(dāng)局與另一個(gè)聯(lián)邦行政權(quán)力機(jī)構(gòu)、聯(lián)邦部門(mén)的行政權(quán)力機(jī)構(gòu)、市政當(dāng)局達(dá)成的任何形式的協(xié)議(協(xié)同行動(dòng))，如果導(dǎo)致或可能導(dǎo)致抑制競(jìng)爭(zhēng)或損害其他經(jīng)濟(jì)實(shí)體或自然人的利益時(shí)，可根據(jù)已建立的程序被全部或部分禁止，或被宣布為無(wú)效。這些協(xié)議是指可以產(chǎn)生下列后果的協(xié)議：(1)抬高、壓低或操縱價(jià)格(價(jià)目表)；(2)劃分市場(chǎng)范圍、總銷售額或購(gòu)買(mǎi)額、所售商品的等級(jí)或賣(mài)方或買(mǎi)方(消費(fèi)者)集團(tuán)；(3)限制經(jīng)濟(jì)實(shí)體進(jìn)入市場(chǎng)或?qū)⑵渑懦谑袌?chǎng)之外。
第三，對(duì)權(quán)力經(jīng)商的規(guī)制。根據(jù)第9條的規(guī)定,不允許國(guó)家權(quán)力機(jī)構(gòu)和國(guó)家行政機(jī)構(gòu)的官員參與企業(yè)性活動(dòng),禁止官員從事下列活動(dòng)：(1)參與自主的企業(yè)活動(dòng)；(2)擁有企業(yè)；(3)在一個(gè)公司或合伙機(jī)構(gòu)的全體會(huì)議上直接或通過(guò)代表行使賦予其所持有的股票、捐贈(zèng)、股份或共享股份的表決權(quán)；(4)在一個(gè)經(jīng)濟(jì)實(shí)體的管理機(jī)構(gòu)中占有一個(gè)職位。[⑥]
僅對(duì)照俄羅斯的立法實(shí)踐就可以發(fā)現(xiàn)，中國(guó)目前的行政性壟斷的法律規(guī)制存在以下問(wèn)題：
第一，尚未出臺(tái)專門(mén)的反壟斷立法，法律體系不完整。外國(guó)尤其是轉(zhuǎn)型國(guó)家,與中國(guó)有著相同的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、社會(huì)制度、文化背景，目前都屬于轉(zhuǎn)制國(guó)家，都處于從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過(guò)程中。但這些國(guó)家在轉(zhuǎn)制工作一開(kāi)始，就注意到了運(yùn)用反壟斷法對(duì)行政壟斷進(jìn)行規(guī)制問(wèn)題，積極制定了反壟斷法，并把行政性壟斷作為重要反壟斷任務(wù)進(jìn)行規(guī)制。而中國(guó)的各種反行政性壟斷規(guī)定只是散見(jiàn)于各種單行法律規(guī)范之中，這些現(xiàn)行規(guī)則零散在眾多的《條例》、《通知》、《暫行規(guī)定》和部分法律中，沒(méi)有形成完整的法律體系。
第二，法律級(jí)次低，權(quán)威性差。大部分規(guī)則是國(guó)務(wù)院各部委的行政法規(guī),權(quán)威性不夠?，F(xiàn)代反壟斷法從1890年美國(guó)《謝爾曼法》起已發(fā)展了100多年。無(wú)論是英美法系的美國(guó),還是大陸法系的日本，還是英美法、大陸法相滲透的歐盟,都形成了既有個(gè)性又有共性的反壟斷法律制度體系，這其中絕大多數(shù)都對(duì)行政性壟斷作了明確的規(guī)制。雖然反行政性壟斷在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家不是重點(diǎn)內(nèi)容,但只要有政府,只要政府還在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域行使權(quán)力，就有可能產(chǎn)生行政壟斷。用立法的形式，特別是高級(jí)次的法律形式限制行政性壟斷，十分必要。
第三，法律責(zé)任規(guī)制水平低,約束力不夠。僅出臺(tái)的《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》，在該法中對(duì)政府濫用權(quán)力限制競(jìng)爭(zhēng)的法律救濟(jì)手段，只規(guī)定“由上級(jí)機(jī)關(guān)責(zé)令其改正”。實(shí)踐中，往往上級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)濫用行政權(quán)力的行為熟視無(wú)睹，或者采取大事化小、小事化了的態(tài)度，從而使受害者的合法權(quán)益得不到保護(hù)，政府濫用權(quán)力的行為得不到糾正。相比較外國(guó)反壟斷法法律責(zé)任規(guī)定全面,一般都具有民事責(zé)任、行政責(zé)任和刑事責(zé)任。
第四，規(guī)制的范圍過(guò)窄，尚不能全面制止行政性壟斷。從目前的規(guī)定上看，主要集中在對(duì)政府及其所屬部門(mén)和公用企業(yè)的限制競(jìng)爭(zhēng)上。美國(guó)在20世紀(jì)70年代末，在反壟斷法實(shí)踐中就確立了“同等對(duì)等”原則,規(guī)定政府行政機(jī)關(guān),在實(shí)施壟斷、限制競(jìng)爭(zhēng)時(shí)與企業(yè)實(shí)施壟斷、限制競(jìng)爭(zhēng)時(shí)處于同等的法律地位，同樣受反壟斷法的調(diào)整。[⑦]
打破行政性壟斷，不僅涉及到行業(yè)管理體制的變更，更直接涉及行業(yè)既得利益的調(diào)整。許多壟斷企業(yè)都是由國(guó)家或地方政府直接投資興辦的，不可避免地帶有濃重的行政色彩，表現(xiàn)在政府既是這些壟斷企業(yè)管理政策的制定者又是監(jiān)督者，還是具體業(yè)務(wù)的實(shí)際經(jīng)營(yíng)者。這種狀況短期內(nèi)難以完全消失，也是中國(guó)制定反壟斷法的障礙所在。各國(guó)反壟斷法的立法實(shí)踐都注意到這一問(wèn)題，并在行政性壟斷的行政主體的責(zé)任、執(zhí)法機(jī)構(gòu)上作了明確具體的規(guī)定。我們應(yīng)當(dāng)博采眾長(zhǎng)，從中國(guó)實(shí)際出發(fā)，結(jié)合中國(guó)國(guó)情，制定一部既具有本國(guó)特色、又與國(guó)際接軌的將行政性壟斷的規(guī)制作為重要內(nèi)容的科學(xué)完備的反壟斷法。
參考文獻(xiàn)：
1.文海興、王艷林：《公平競(jìng)爭(zhēng)法研究》，貴州人民出版社1995年版。
2.王保樹(shù)：《論反壟斷法對(duì)行政性壟斷的規(guī)制》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)院研究生院學(xué)報(bào)》1998年第5期。
3.姜彥君：《中外行政性壟斷與反壟斷法規(guī)制的比較研究》，載《政法論壇》2002年第6期。
4.王曉曄：《依法規(guī)范行政性限制競(jìng)爭(zhēng)行為》，載《法學(xué)研究》，1998年第3期。
5.季曉南主編：《中國(guó)反壟斷法研究》，人民法院出版社2001年版。
6.《各國(guó)反壟斷法匯編》編選組：《各國(guó)反壟斷法匯編》，人民法院出版社2001年版。
7.黃欣，周昀：《行政壟斷與反壟斷立法研究》，載《中國(guó)法學(xué)》2001年第3期。
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[①]文海興、王艷林：《公平競(jìng)爭(zhēng)法研究》，貴州人民出版社1995年版，第128頁(yè)。
[②]王保樹(shù)：《論反壟斷法對(duì)行政性壟斷的規(guī)制》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)院研究生院學(xué)報(bào)》1998年第5期。
[③]姜彥君：《中外行政性壟斷與反壟斷法規(guī)制的比較研究》，載《政法論壇》2002年第6期。
[④]王曉曄：《依法規(guī)范行政性限制競(jìng)爭(zhēng)行為》，載《法學(xué)研究》，1998年第3期，P91。
[⑤]季曉南.中國(guó)反壟斷法研究[M].北京:人民法院出版社，2001版，P435。
[⑥]《各國(guó)反壟斷法匯編》編選組：《各國(guó)反壟斷法匯編》，人民法院出版社2001年版，P598-600。
[⑦]黃欣、周昀：《行政壟斷與反壟斷立法研究》[J]中國(guó)法學(xué),2001,(3)P105
關(guān)鍵詞：行政復(fù)議自由裁量權(quán)司法審查
一、行政復(fù)議
我們所要談?wù)摰氖切姓?fù)議中的自由裁量權(quán)問(wèn)題，那么就不得不對(duì)行政復(fù)議做一個(gè)簡(jiǎn)單的闡述，以期望對(duì)行政復(fù)議制度有一個(gè)初步的了解。
在姜明安老師書(shū)中對(duì)行政復(fù)議作出如下定義：“行政復(fù)議是指行政相對(duì)人認(rèn)為行政主體的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，依法向行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出復(fù)查該具體行政行為的申請(qǐng)，行政復(fù)議機(jī)關(guān)依照法定程序?qū)Ρ簧暾?qǐng)的具體行政行為進(jìn)行合法性、適當(dāng)性審查，并作出行政復(fù)議決定的一種法律制度。行政復(fù)議是現(xiàn)代法治社會(huì)中解決行政爭(zhēng)議的方法之一，它與行政訴訟、行政賠償同屬行政救濟(jì)，是行政相對(duì)人保護(hù)自身合法權(quán)益的基本法律制度之一?！?/p>
行政復(fù)議是一種行政行為，但是它有不同于其他行政行為，它具有以下幾個(gè)方面的特點(diǎn)：
1．行政復(fù)議所處理的爭(zhēng)議是行政爭(zhēng)議。這里的行政爭(zhēng)議主要是指行政主體在行政管理過(guò)程中因?qū)嵤┚唧w行政行為而與相對(duì)人發(fā)生的爭(zhēng)議，這種爭(zhēng)議的核心是該具體行政行為是否合法、適當(dāng)。行政復(fù)議是專門(mén)為解決行政爭(zhēng)議而設(shè)置的一種制度。
2.行政復(fù)議以具體行政行為為審查對(duì)象，并附帶審查部分抽象行政行為。行政主體作出的行政行為可以分為具體行政行為和抽象行政行為，前者如行政處罰、行政許可等行為，后者如制定和行政法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件等。我國(guó)行政復(fù)議以具體行政行為為審查對(duì)象，附帶審查抽象行政行為中的其他規(guī)范性文件，但不審查行政法規(guī)和規(guī)章。
3.行政復(fù)議主要采用書(shū)面審查的方式，必要時(shí)也可以通過(guò)聽(tīng)證的方式審理。書(shū)面審查的方式是指行政復(fù)議機(jī)關(guān)通過(guò)審查雙方提交的書(shū)面證據(jù)材料，認(rèn)定案件的事實(shí)，判斷法律適用的正確性，從而作出行政復(fù)議決定。行政復(fù)議采用書(shū)面審查的目的，在于確保行政復(fù)議必要的行政效率。
行政復(fù)議是公民、法人或其他組織獲得行政救濟(jì)的一種重要途徑，它不僅能夠?yàn)楣竦暮戏?quán)益提供及時(shí)、高效的保障，而且還能夠?qū)崿F(xiàn)行政系統(tǒng)內(nèi)部的自我監(jiān)督。作為一種成本低廉、方便快捷的糾紛解決機(jī)制，行政復(fù)議制度為世界各國(guó)、各地區(qū)所廣泛采用，德國(guó)的異議審查制度、日本的行政不限審查制度、法國(guó)行政救濟(jì)制度（包括善意救濟(jì)和層級(jí)救濟(jì)）、英國(guó)的行政裁判所制度、美國(guó)的行政法官制度、我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的訴愿制度等均大抵與行政復(fù)議制度相當(dāng)。
二、行政自由裁量權(quán)及在行政復(fù)議中的應(yīng)用
按具體行政行為受法律拘束的程度，可以將其分為羈束性行政行為和自由裁量性行政行為。其中法律賦予行政機(jī)關(guān)在自由裁量行為中有一種特殊的權(quán)利，謂之為自由裁量權(quán)。所以簡(jiǎn)單地說(shuō)，行政自由裁量權(quán)就是法律法規(guī)賦予行政機(jī)關(guān)在行政管理活動(dòng)中依據(jù)立法目的和公正合理的原則，根據(jù)具體情況自行判斷行為并自行決定實(shí)施其行為或不作為以及如何作為的權(quán)力，是行政機(jī)關(guān)常用的一種權(quán)力。行政自由裁量權(quán)相對(duì)于一般法定行政權(quán)來(lái)說(shuō)，是一種自由的權(quán)力，靈活性大，行政機(jī)關(guān)享有自行判斷、自行選擇和自行決定是否作出某種行為，在何時(shí)何地行為，怎樣行為的廣泛自由。行政自由裁量權(quán)的自由不是絕對(duì)的它具有行政權(quán)的國(guó)家意志性、法律性的一般特點(diǎn)，有其標(biāo)準(zhǔn)和目標(biāo)，受合法性的限制。自由裁量是在法律法規(guī)規(guī)定的一定范圍內(nèi)的自由裁量，而不是完全沒(méi)有范圍沒(méi)有邊際的裁量，與毫無(wú)準(zhǔn)則限制完全不同。
行政自由裁量權(quán)是現(xiàn)代行政的必然要求。首先，行政自由裁量權(quán)的存在是提高行政效率之必要。針對(duì)紛繁復(fù)雜、發(fā)展變化的各種社會(huì)現(xiàn)象，為使行政機(jī)關(guān)能夠?qū)彆r(shí)度勢(shì)，對(duì)各種特殊、具體的社會(huì)問(wèn)題能夠靈活果斷地處理和解決，在適用的方式、方法等方面應(yīng)有一定的自由選擇的余地。為此，我國(guó)的法律法規(guī)賦予行政機(jī)關(guān)在法定范圍內(nèi)行使自由裁量權(quán)，以增強(qiáng)行政的能動(dòng)性，提高行政效率。其次，行政自由裁量權(quán)的存在是法律調(diào)整各種社會(huì)關(guān)系之需要。面對(duì)復(fù)雜的社會(huì)關(guān)系，法律法規(guī)不能概括完美，作出非常細(xì)致的規(guī)定。因此，從立法技術(shù)上看，有限的法律只能作出一些較原則、富有彈性的規(guī)定，作出可供選擇的措施和上下活動(dòng)的幅度，促使行政機(jī)關(guān)靈活機(jī)動(dòng)地因人因事作出有效的行政管理。同時(shí)，行政自由裁量權(quán)也是一把雙刃劍，在缺乏程序約束及必要有效監(jiān)督的情形下又極易被濫用，對(duì)行政相對(duì)人的合法權(quán)益造成侵害。
談到行政復(fù)議中的自由裁量權(quán)問(wèn)題，不得不從行政“疆域”說(shuō)起。在19世紀(jì)，西方國(guó)家大多數(shù)依照亞當(dāng)•斯密在《國(guó)富論》中闡述的自由貿(mào)易理論，實(shí)行自由放任政策，國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展主要依靠市場(chǎng)這只“看不見(jiàn)的手”進(jìn)行規(guī)制，信奉“管事最少的政府是最好的政府”的理念。那個(gè)時(shí)候，“除了郵局和警察以外，一名具有守法意識(shí)的英國(guó)人幾乎可能沒(méi)有意識(shí)到政府的存在而度過(guò)他的一生”。后來(lái)，行政的疆域突破了傳統(tǒng)的自由經(jīng)濟(jì)時(shí)代的領(lǐng)域，擴(kuò)大到如下方面:(1)干預(yù)經(jīng)濟(jì)，對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行規(guī)制；(2)調(diào)控國(guó)內(nèi)國(guó)際貿(mào)易、管理國(guó)內(nèi)國(guó)際金融；(3)舉辦社會(huì)福利和社會(huì)保險(xiǎn)；(4)管理教育、文化和醫(yī)療衛(wèi)生；(5)保護(hù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)；(6)保護(hù)、開(kāi)發(fā)和利用資源；(7)控制環(huán)境環(huán)境污染和改善人類生活、生態(tài)環(huán)境；(8)監(jiān)控產(chǎn)品質(zhì)量和保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益；(9)管理城市規(guī)劃和鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)；(10)直接組織大型工程建設(shè)和經(jīng)營(yíng)、管理國(guó)有企業(yè)等等。行政權(quán)的擴(kuò)張，使社會(huì)經(jīng)濟(jì)空前發(fā)展，但也帶來(lái)了一系列的問(wèn)題。
根據(jù)對(duì)行政復(fù)議及行政自由裁量權(quán)的以上論述，可以推導(dǎo)出自由裁量權(quán)在行政復(fù)議中應(yīng)用時(shí)的特點(diǎn)和出現(xiàn)的問(wèn)題：
1.行政復(fù)議中的自由裁量權(quán)針對(duì)的是行政爭(zhēng)議而行使的。行政復(fù)議制度的設(shè)立是為了解決行政爭(zhēng)議，因此復(fù)議機(jī)關(guān)所享有的行政權(quán)的運(yùn)作主要是解決行政主體與相對(duì)人之間的矛盾，其自由裁量權(quán)具有特定性，只能針對(duì)呈現(xiàn)在復(fù)議機(jī)關(guān)面前的行政爭(zhēng)議案件。不同于行政主體享有的裁量權(quán)的范圍廣、自由度高的特點(diǎn)，更不同于司法中的裁量權(quán)，后者具有更為嚴(yán)格的適用標(biāo)準(zhǔn)和程序。
2.行政復(fù)議法為行政復(fù)議中的自由裁量權(quán)的行使提供了許多條文基礎(chǔ)。如行政復(fù)議法的第三條第三項(xiàng)“審查申請(qǐng)行政復(fù)議的具體行政行為是否合法與適當(dāng)，擬定行政復(fù)議決定”,這一條文規(guī)定了復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)被申請(qǐng)的具體行政行為應(yīng)當(dāng)進(jìn)行合法性與合理性的審查，但是在實(shí)踐過(guò)程中很難判定什么是合理什么是不合理，沒(méi)有一個(gè)相對(duì)具體的判斷指引。第十七條“行政復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)不符合本法規(guī)定的行政復(fù)議申請(qǐng)，決定不予受理，并書(shū)面告知申請(qǐng)人”該條作出不予受理決定的審查標(biāo)準(zhǔn)并不明晰，預(yù)留了隨意裁量的空間。第二十二條“行政復(fù)議原則上采取書(shū)面審查的辦法，認(rèn)為有必要時(shí)，可以向有關(guān)組織和人員調(diào)查情況，聽(tīng)取申請(qǐng)人、被申請(qǐng)人和第三人的意見(jiàn)?！笔聦?shí)上絕大多數(shù)都采用了書(shū)面審查的辦法，是否進(jìn)行調(diào)查、聽(tīng)取各方意見(jiàn)也取決于復(fù)議機(jī)構(gòu)的決定，隨意性極大。
3.行政復(fù)議中的自由裁量權(quán)會(huì)受到來(lái)自司法機(jī)關(guān)及其他機(jī)關(guān)的牽制。復(fù)議機(jī)關(guān)相較于作出行政行為的行政機(jī)關(guān)更加關(guān)注于自己的復(fù)議結(jié)果是否能被法院及其他機(jī)關(guān)認(rèn)可，因?yàn)槿绻话l(fā)現(xiàn)在復(fù)議過(guò)程中有違法違紀(jì)的行為，就會(huì)被依照行政復(fù)議法及其他相關(guān)法規(guī)追究法律任。并且被復(fù)議申請(qǐng)人依據(jù)行政訴訟法告上法庭也不是一件舒服的事情。因此復(fù)議機(jī)關(guān)在運(yùn)用自己的自由裁量權(quán)對(duì)行政主體的自由裁量結(jié)果進(jìn)行審查時(shí)，是會(huì)考慮到法院和其他機(jī)關(guān)介入的因素。三、對(duì)行政復(fù)議中的自由裁量權(quán)規(guī)制的思考
（一）來(lái)自行政自我拘束原則的影響
所謂行政自我拘束原則，是指行政主體如果曾經(jīng)在某個(gè)案件中做出一定內(nèi)容的決定或者采取一定的措施，那么，在其后的所有同類案件中，行政主體都要受前面所做出的決定或者所采取的措施的拘束，對(duì)有關(guān)行政相對(duì)人做出相同的決定或者采取相同的措施的原則?，F(xiàn)代國(guó)家憲法上的平等原則，是行政自我拘束原則之直接淵源。這一原則其實(shí)強(qiáng)調(diào)行政系統(tǒng)中行政權(quán)力運(yùn)行的統(tǒng)一性，要求同類問(wèn)題相同處理。在行政裁量廣泛存在的今天，試圖讓法院運(yùn)用司法權(quán)審查行政疆域的每個(gè)角落是不現(xiàn)實(shí)的，有關(guān)行政管理方面的事務(wù)，也不是僅僅涉及到法律問(wèn)題，有些問(wèn)題包括了財(cái)政稅收環(huán)保土建等方面非常專業(yè)的問(wèn)題，讓法院來(lái)對(duì)這些領(lǐng)域的專業(yè)知識(shí)進(jìn)行評(píng)價(jià)肯定是自討苦吃，因此建立行政自我拘束的原則的意義就在于，行政復(fù)議機(jī)關(guān)在作出決定之前必須考慮到自己以前對(duì)同類問(wèn)題所持的觀點(diǎn)看法、采取的具體措施,被申請(qǐng)復(fù)議的行政機(jī)關(guān)對(duì)同類問(wèn)題所持的觀點(diǎn)看法、采取的具體措施，進(jìn)而保證其自由裁量權(quán)能夠謹(jǐn)慎、斟酌地做出，特別是在一些專業(yè)知識(shí)很強(qiáng)的領(lǐng)域，根據(jù)這一原則制定出一套詳盡的操作性強(qiáng)的內(nèi)控機(jī)制，減少?gòu)?fù)議機(jī)關(guān)的裁量權(quán)異化的情況。
（二）對(duì)行政復(fù)議中的自由裁量權(quán)的司法監(jiān)督
在大多數(shù)情況下，當(dāng)相對(duì)人沒(méi)有從復(fù)議機(jī)關(guān)那里得到公正、有效的救濟(jì)的時(shí)候，其最有可能的就是通過(guò)提起行政訴訟尋求司法保護(hù)。而且司法作為社會(huì)公平正義的最后一道防線,對(duì)行政權(quán)的控制的作用不容忽視。目前有很多老師和學(xué)者關(guān)于行政復(fù)議司法化進(jìn)行討論,有學(xué)者在總結(jié)出行政復(fù)議種種弊端(如:當(dāng)事人不愿申請(qǐng)行政復(fù)議，不愿意不敢提起行政訴訟的情況十分普遍；行政復(fù)議的救濟(jì)作用十分有限等等)后，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)建立統(tǒng)一的行政法律救濟(jì)制度，完全可以將行政復(fù)議納入行政訴訟的范疇，并效仿法國(guó)體制，設(shè)立隸屬于中央政府的獨(dú)立行使行政審判權(quán)的行政法院系統(tǒng)，由行政法院統(tǒng)一行使對(duì)行政相對(duì)人的法律救濟(jì)權(quán)和對(duì)行政主體的法律監(jiān)督權(quán)。學(xué)生認(rèn)為，從法理學(xué)的角度說(shuō)存在即為合理，任何一項(xiàng)制度的存在都有其必要性，既然它能夠?yàn)榇蠖鄶?shù)國(guó)家所單獨(dú)采用必然有其合理的因素。所以學(xué)生對(duì)將行政復(fù)議制度并入行政訴訟，設(shè)立行政法院表示疑惑，如果行政法院隸屬于中央政府，那還不是不能做到完全跳出部門(mén)或系統(tǒng)的狹隘圈子，在設(shè)立制度進(jìn)行控制的時(shí)候并沒(méi)有預(yù)設(shè)相對(duì)較高的權(quán)力就是正確的、不受制約的。這樣做不是又使行政復(fù)議陷入了另一個(gè)大一點(diǎn)的圈子嗎?并且對(duì)根源于法國(guó)的這種制度能否在中國(guó)順利運(yùn)作表示質(zhì)疑。因此,許多學(xué)者認(rèn)為,當(dāng)務(wù)之急是推進(jìn)我國(guó)的司法改革進(jìn)程，逐步加強(qiáng)法院的獨(dú)立性，以使行政訴訟制度能充分發(fā)揮其功能,是法院能夠有效、有度的對(duì)復(fù)議機(jī)關(guān)的不適當(dāng)?shù)淖杂刹昧啃袨檫M(jìn)行規(guī)制。
（三）完善行政責(zé)任制度，加強(qiáng)行政復(fù)議制度的專業(yè)化、獨(dú)立性
我國(guó)的行政復(fù)議法在第六章列入了法律責(zé)任的規(guī)定，目的在于明確復(fù)議機(jī)關(guān)及被申請(qǐng)機(jī)關(guān)的法律責(zé)任，但這些條款在實(shí)際適用的時(shí)候效果并不明顯，具體規(guī)則不能很好的落實(shí)，問(wèn)題有部分源于條文本身的不夠具體和可操作性不強(qiáng)，在修訂復(fù)議法時(shí)應(yīng)當(dāng)明確追究法律責(zé)任的具體機(jī)關(guān)、操作規(guī)程等程序規(guī)定。如前所述，不能因?yàn)樾姓?fù)議制度在現(xiàn)實(shí)中遇到了一些問(wèn)題，就否定這一制度的積極意義，針對(duì)復(fù)議制度遇到的具體問(wèn)題可以通過(guò)修改法律、制定實(shí)施細(xì)則等來(lái)加以完善。針對(duì)復(fù)議機(jī)關(guān)的獨(dú)立性問(wèn)題，學(xué)生認(rèn)為絕對(duì)的獨(dú)立是不存在的，復(fù)議機(jī)關(guān)在隸屬于政府的同時(shí)可以引入一些程序性規(guī)定，如聽(tīng)證、專家咨詢會(huì)、程序公開(kāi)等制度，使復(fù)議申請(qǐng)人能夠充分的在復(fù)議作出結(jié)果之前發(fā)表自己的看法，“讓別人聽(tīng)到自己的呼喊聲”。從訴訟法的角度我們知道，程序正義之所以重要，并不在于它一定會(huì)帶來(lái)真正公平正義的結(jié)果，而在于它使當(dāng)事人能切實(shí)感覺(jué)到自己受到尊重，自己的意見(jiàn)能夠正確順暢的表達(dá)。關(guān)于經(jīng)費(fèi)問(wèn)題，這涉及到財(cái)政稅收方面的專業(yè)性問(wèn)題，切實(shí)可行的方法是在有關(guān)學(xué)者提出基本方案后，將方案交由相關(guān)部門(mén)論證，最終的目標(biāo)是能夠保證全國(guó)的復(fù)議機(jī)關(guān)都有獨(dú)立的經(jīng)費(fèi)保障，可以裁減基層的復(fù)議機(jī)關(guān),達(dá)到精簡(jiǎn)高效的機(jī)構(gòu)設(shè)置。針對(duì)復(fù)議機(jī)關(guān)人員專業(yè)化的問(wèn)題，很多老師提出以下的觀點(diǎn)“建立行政復(fù)議人員的任職資格制度，將這些人員的選用納入國(guó)家司法考試的范圍”，提高復(fù)議人員的法律素養(yǎng)保證他們的任職資格，是控制裁量權(quán)不適當(dāng)運(yùn)用的有效手段。
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行政壟斷是指行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織濫用行政權(quán)力，實(shí)施限制或妨礙競(jìng)爭(zhēng)的行為。社會(huì)主義國(guó)家在建立公有制經(jīng)濟(jì)制度和實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制以后，幾乎無(wú)一例外地實(shí)行了行政壟斷。較之經(jīng)濟(jì)壟斷，行政壟斷具有更為嚴(yán)重的市場(chǎng)排斥性。其結(jié)果是幾乎全部、徹底地取消了自由競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)，導(dǎo)致了資源配制效率低下，國(guó)民經(jīng)濟(jì)缺乏生機(jī)的后果。由于行政壟斷與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制所追求的目標(biāo)相悖，阻礙了資源配制的渠道，制約了技術(shù)的創(chuàng)新和擴(kuò)散，并最終導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)發(fā)展的低效率。因此，我國(guó)在建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的過(guò)程中，也必須反壟斷，且重點(diǎn)要反行政壟斷。以下的分析，主要以我國(guó)新出臺(tái)的《反壟斷法》為主。
二、行政壟斷的構(gòu)成要件
(一)行政壟斷的主體要件。在行政壟斷四個(gè)構(gòu)件中，主體要件及其重要。在我國(guó)《反壟斷法》中將行政壟斷的主體規(guī)定為：行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織。因此，在我國(guó)《反壟斷法》中，明確規(guī)定具有管理公共事務(wù)職能的組織的也是行政壟斷的主體。
（二）行政壟斷的主觀要件。行政壟斷的主觀要件，是指行政壟斷是否以行政壟斷主體的主觀故意為必要條件。從反壟斷法理論關(guān)于壟斷狀態(tài)與壟斷行為的一般論述來(lái)看，兩者的主觀要件是不同的。所謂壟斷狀態(tài)就是“指在某種商品或商業(yè)服務(wù)領(lǐng)域內(nèi)，因市場(chǎng)規(guī)模、市場(chǎng)結(jié)構(gòu)的原因產(chǎn)生市場(chǎng)弊害的情形”。壟斷行為是市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)者為了獲取超額壟斷利潤(rùn)而故意實(shí)施限制、排斥競(jìng)爭(zhēng)的行為。這種限制、排斥競(jìng)爭(zhēng)的行為主觀上出自故意，客觀上對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)造成損害，因而絕大部分國(guó)家都在立法中明確反對(duì)。
針對(duì)我國(guó)實(shí)際，從法律層面考慮，將行政壟斷狀態(tài)納入反壟斷是不可欲求的。因此，只有以限制競(jìng)爭(zhēng)為主要目的的行政壟斷行為才屬于行政壟斷。行政壟斷的主觀要件只能表現(xiàn)為故意。
（三）行政壟斷的客體要件。行政壟斷的客體即行政壟斷所侵犯的社會(huì)關(guān)系。從法律角度觀之，不管是濫用經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)地位、合謀限制競(jìng)爭(zhēng)，還是行政壟斷，都是對(duì)國(guó)家強(qiáng)制性法律的違反，都對(duì)國(guó)家、社會(huì)有害。行政壟斷與濫用經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)地位、合謀限制競(jìng)爭(zhēng)等壟斷形式一樣，它所侵害的社會(huì)關(guān)系是市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)秩序，是為國(guó)家法律所保護(hù)的社會(huì)主義市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。實(shí)踐中行政機(jī)關(guān)的非法行為有很多，所侵害的社會(huì)關(guān)系也非常復(fù)雜，既有侵害國(guó)家行政管理秩序的，也有損害了國(guó)家、集體、公民財(cái)產(chǎn)權(quán)利或人身權(quán)利的。判斷一種行政非法行為是否是行政壟斷的標(biāo)準(zhǔn)就是看這種非法行為所侵害的社會(huì)關(guān)系是不是競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。只有侵犯市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的行政非法行為才是行政壟斷。
（四）行政壟斷的客觀要件。行政壟斷的客觀要件即行政壟斷的客觀表現(xiàn)，概括為濫用行政權(quán)力。在我國(guó)《反壟斷法》中采用了列舉式規(guī)定，具體表現(xiàn)為：
1．行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織濫用行政權(quán)力，限定或者變相限定單位或者個(gè)人經(jīng)營(yíng)、購(gòu)買(mǎi)、使用其指定的經(jīng)營(yíng)者提供的商品。
2．行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織濫用行政權(quán)力，實(shí)施下列行為，妨礙商品在地區(qū)之間的自由流通：(1)對(duì)外地商品設(shè)定歧視性收費(fèi)項(xiàng)目、實(shí)行歧視性收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，或者規(guī)定歧視性價(jià)格；(2)對(duì)外地商品規(guī)定與本地同類商品不同的技術(shù)要求、檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)，或者對(duì)外地商品采取重復(fù)檢驗(yàn)、重復(fù)認(rèn)證等歧視性技術(shù)措施，限制外地商品進(jìn)入本地市場(chǎng)；(3)采取專門(mén)針對(duì)外地商品的行政許可，限制外地商品進(jìn)入本地市場(chǎng)；(4)設(shè)置關(guān)卡或者采取其他手段，阻礙外地商品進(jìn)入或者本地商品運(yùn)出；(5)妨礙商品在地區(qū)之間自由流通的其他行為。
3．行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織濫用行政權(quán)力，以設(shè)定歧視性資質(zhì)要求、評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)或者不依法信息等方式，排斥或者限制外地經(jīng)營(yíng)者參加本地的招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)。
4．行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織濫用行政權(quán)力，采取與本地經(jīng)營(yíng)者不平等待遇等方式，排斥或者限制外地經(jīng)營(yíng)者在本地投資或者設(shè)立分支機(jī)構(gòu)。
5．行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織濫用行政權(quán)力，強(qiáng)制經(jīng)營(yíng)者從事本法規(guī)定的壟斷行為。
6．行政機(jī)關(guān)濫用行政權(quán)力，制定含有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)內(nèi)容的規(guī)定。
以上四個(gè)構(gòu)成要件，是判斷行政壟斷的根本標(biāo)準(zhǔn)，缺一不可。
三、行政壟斷的成因
行政壟斷的成因，非常復(fù)雜和特殊。行政壟斷產(chǎn)生的直接原因，是傳統(tǒng)體制的滯留和局部利益的驅(qū)動(dòng)，但進(jìn)一步分析，卻可以發(fā)現(xiàn)潛在著更加深層次的原因。首先，歷史上官商不分的傳統(tǒng)構(gòu)成了行政壟斷的“歷史慣性”，加上嚴(yán)格計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的政府集權(quán)，使行政壟斷在新的形式上得到了加固，改革開(kāi)放后，在遇到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的負(fù)面效應(yīng)時(shí)，也常常簡(jiǎn)單歸咎于缺乏管理，而再次強(qiáng)化早已駕輕就熟的行政干預(yù)，形成不良循環(huán)。其次，體制改革中的利益沖突是形成行政壟斷的制度根源，對(duì)地方利益的追求成為地方政府的主要目標(biāo)，封鎖、保護(hù)地方市場(chǎng)等行政壟斷行為皆出于此。第三，地方政府的政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和考核體制，過(guò)去很長(zhǎng)一段時(shí)間以GDP為唯一指標(biāo)，沒(méi)有全面落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀。我國(guó)《反壟斷法》的制定是建立在對(duì)這些原因的正確認(rèn)識(shí)和分析的基礎(chǔ)上。
四、規(guī)制行政壟斷的法律措施
通過(guò)以上的簡(jiǎn)要分析，可以看出，現(xiàn)實(shí)中大量存在的行政壟斷的形成，有著相當(dāng)復(fù)雜的歷史和現(xiàn)實(shí)原因，對(duì)行政壟斷進(jìn)行規(guī)制，是整個(gè)中國(guó)改革進(jìn)程中的一項(xiàng)綜合性工程?！吨腥A人民共和國(guó)反壟斷法》的出臺(tái)，將反行政壟斷規(guī)定其中，客觀上會(huì)促使、推動(dòng)行政管理體制的改革，《反壟斷法》對(duì)行政壟斷的法律規(guī)制有以下特點(diǎn)：
有專門(mén)的反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)。反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)有調(diào)查權(quán)，采取措施權(quán)及依法作出處理決定的權(quán)力。法律的權(quán)威來(lái)自于一個(gè)獨(dú)立的、集中的、統(tǒng)一的、專業(yè)的執(zhí)法體制和執(zhí)法機(jī)關(guān)，所以，由專門(mén)的反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)來(lái)保證法律的實(shí)施，能夠和強(qiáng)大的行政壟斷主體相抗衡，《反壟斷法》的實(shí)施效果就會(huì)突顯出來(lái)。
有關(guān)法律責(zé)任的規(guī)定。法律責(zé)任包括民事責(zé)任、行政責(zé)任和刑事責(zé)任。在反壟斷法中對(duì)行政壟斷的法律責(zé)任有明確的規(guī)定。
綜上所述，我國(guó)反壟斷法的出臺(tái)，特別是其中有關(guān)行政壟斷的規(guī)制，使得我國(guó)在建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制中反行政壟斷的要求在制度層面上得到了落實(shí)。
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[論文摘要]建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，必須反對(duì)市場(chǎng)壟斷。我國(guó)在建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的過(guò)程中，也必須反壟斷，且重點(diǎn)要反行政壟斷。本文擬將根據(jù)我國(guó)新出臺(tái)的《反壟斷法》，并結(jié)合國(guó)情對(duì)行政壟斷制度作出進(jìn)一步的探討和研究。
一、行政壟斷的定義
行政壟斷是指行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織濫用行政權(quán)力，實(shí)施限制或妨礙競(jìng)爭(zhēng)的行為。社會(huì)主義國(guó)家在建立公有制經(jīng)濟(jì)制度和實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制以后，幾乎無(wú)一例外地實(shí)行了行政壟斷。較之經(jīng)濟(jì)壟斷，行政壟斷具有更為嚴(yán)重的市場(chǎng)排斥性。其結(jié)果是幾乎全部、徹底地取消了自由競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)，導(dǎo)致了資源配制效率低下，國(guó)民經(jīng)濟(jì)缺乏生機(jī)的后果。由于行政壟斷與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制所追求的目標(biāo)相悖，阻礙了資源配制的渠道，制約了技術(shù)的創(chuàng)新和擴(kuò)散，并最終導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)發(fā)展的低效率。因此，我國(guó)在建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的過(guò)程中，也必須反壟斷，且重點(diǎn)要反行政壟斷。以下的分析，主要以我國(guó)新出臺(tái)的《反壟斷法》為主。
二、行政壟斷的構(gòu)成要件
(一)行政壟斷的主體要件。在行政壟斷四個(gè)構(gòu)件中，主體要件及其重要。在我國(guó)《反壟斷法》中將行政壟斷的主體規(guī)定為：行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織。因此，在我國(guó)《反壟斷法》中，明確規(guī)定具有管理公共事務(wù)職能的組織的也是行政壟斷的主體。
（二）行政壟斷的主觀要件。行政壟斷的主觀要件，是指行政壟斷是否以行政壟斷主體的主觀故意為必要條件。從反壟斷法理論關(guān)于壟斷狀態(tài)與壟斷行為的一般論述來(lái)看，兩者的主觀要件是不同的。所謂壟斷狀態(tài)就是“指在某種商品或商業(yè)服務(wù)領(lǐng)域內(nèi)，因市場(chǎng)規(guī)模、市場(chǎng)結(jié)構(gòu)的原因產(chǎn)生市場(chǎng)弊害的情形”。壟斷行為是市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)者為了獲取超額壟斷利潤(rùn)而故意實(shí)施限制、排斥競(jìng)爭(zhēng)的行為。這種限制、排斥競(jìng)爭(zhēng)的行為主觀上出自故意，客觀上對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)造成損害，因而絕大部分國(guó)家都在立法中明確反對(duì)。
針對(duì)我國(guó)實(shí)際，從法律層面考慮，將行政壟斷狀態(tài)納入反壟斷是不可欲求的。因此，只有以限制競(jìng)爭(zhēng)為主要目的的行政壟斷行為才屬于行政壟斷。行政壟斷的主觀要件只能表現(xiàn)為故意。
（三）行政壟斷的客體要件。行政壟斷的客體即行政壟斷所侵犯的社會(huì)關(guān)系。從法律角度觀之，不管是濫用經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)地位、合謀限制競(jìng)爭(zhēng)，還是行政壟斷，都是對(duì)國(guó)家強(qiáng)制性法律的違反，都對(duì)國(guó)家、社會(huì)有害。行政壟斷與濫用經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)地位、合謀限制競(jìng)爭(zhēng)等壟斷形式一樣，它所侵害的社會(huì)關(guān)系是市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)秩序，是為國(guó)家法律所保護(hù)的社會(huì)主義市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。實(shí)踐中行政機(jī)關(guān)的非法行為有很多，所侵害的社會(huì)關(guān)系也非常復(fù)雜，既有侵害國(guó)家行政管理秩序的，也有損害了國(guó)家、集體、公民財(cái)產(chǎn)權(quán)利或人身權(quán)利的。判斷一種行政非法行為是否是行政壟斷的標(biāo)準(zhǔn)就是看這種非法行為所侵害的社會(huì)關(guān)系是不是競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。只有侵犯市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的行政非法行為才是行政壟斷。
（四）行政壟斷的客觀要件。行政壟斷的客觀要件即行政壟斷的客觀表現(xiàn)，概括為濫用行政權(quán)力。在我國(guó)《反壟斷法》中采用了列舉式規(guī)定，具體表現(xiàn)為：
1．行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織濫用行政權(quán)力，限定或者變相限定單位或者個(gè)人經(jīng)營(yíng)、購(gòu)買(mǎi)、使用其指定的經(jīng)營(yíng)者提供的商品。
2．行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織濫用行政權(quán)力，實(shí)施下列行為，妨礙商品在地區(qū)之間的自由流通：(1)對(duì)外地商品設(shè)定歧視性收費(fèi)項(xiàng)目、實(shí)行歧視性收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，或者規(guī)定歧視性價(jià)格；(2)對(duì)外地商品規(guī)定與本地同類商品不同的技術(shù)要求、檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)，或者對(duì)外地商品采取重復(fù)檢驗(yàn)、重復(fù)認(rèn)證等歧視性技術(shù)措施，限制外地商品進(jìn)入本地市場(chǎng)；(3)采取專門(mén)針對(duì)外地商品的行政許可，限制外地商品進(jìn)入本地市場(chǎng)；(4)設(shè)置關(guān)卡或者采取其他手段，阻礙外地商品進(jìn)入或者本地商品運(yùn)出；(5)妨礙商品在地區(qū)之間自由流通的其他行為。
3．行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織濫用行政權(quán)力，以設(shè)定歧視性資質(zhì)要求、評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)或者不依法信息等方式，排斥或者限制外地經(jīng)營(yíng)者參加本地的招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)。
4．行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織濫用行政權(quán)力，采取與本地經(jīng)營(yíng)者不平等待遇等方式，排斥或者限制外地經(jīng)營(yíng)者在本地投資或者設(shè)立分支機(jī)構(gòu)。
5．行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織濫用行政權(quán)力，強(qiáng)制經(jīng)營(yíng)者從事本法規(guī)定的壟斷行為。
6．行政機(jī)關(guān)濫用行政權(quán)力，制定含有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)內(nèi)容的規(guī)定。
以上四個(gè)構(gòu)成要件，是判斷行政壟斷的根本標(biāo)準(zhǔn)，缺一不可。
三、行政壟斷的成因
行政壟斷的成因，非常復(fù)雜和特殊。行政壟斷產(chǎn)生的直接原因，是傳統(tǒng)體制的滯留和局部利益的驅(qū)動(dòng)，但進(jìn)一步分析，卻可以發(fā)現(xiàn)潛在著更加深層次的原因。首先，歷史上官商不分的傳統(tǒng)構(gòu)成了行政壟斷的“歷史慣性”，加上嚴(yán)格計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的政府集權(quán)，使行政壟斷在新的形式上得到了加固，改革開(kāi)放后，在遇到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的負(fù)面效應(yīng)時(shí)，也常常簡(jiǎn)單歸咎于缺乏管理，而再次強(qiáng)化早已駕輕就熟的行政干預(yù)，形成不良循環(huán)。其次，體制改革中的利益沖突是形成行政壟斷的制度根源，對(duì)地方利益的追求成為地方政府的主要目標(biāo)，封鎖、保護(hù)地方市場(chǎng)等行政壟斷行為皆出于此。第三，地方政府的政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和考核體制，過(guò)去很長(zhǎng)一段時(shí)間以GDP為唯一指標(biāo)，沒(méi)有全面落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀。我國(guó)《反壟斷法》的制定是建立在對(duì)這些原因的正確認(rèn)識(shí)和分析的基礎(chǔ)上。轉(zhuǎn)四、規(guī)制行政壟斷的法律措施
通過(guò)以上的簡(jiǎn)要分析，可以看出，現(xiàn)實(shí)中大量存在的行政壟斷的形成，有著相當(dāng)復(fù)雜的歷史和現(xiàn)實(shí)原因，對(duì)行政壟斷進(jìn)行規(guī)制，是整個(gè)中國(guó)改革進(jìn)程中的一項(xiàng)綜合性工程?！吨腥A人民共和國(guó)反壟斷法》的出臺(tái)，將反行政壟斷規(guī)定其中，客觀上會(huì)促使、推動(dòng)行政管理體制的改革，《反壟斷法》對(duì)行政壟斷的法律規(guī)制有以下特點(diǎn)：
有專門(mén)的反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)。反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)有調(diào)查權(quán)，采取措施權(quán)及依法作出處理決定的權(quán)力。法律的權(quán)威來(lái)自于一個(gè)獨(dú)立的、集中的、統(tǒng)一的、專業(yè)的執(zhí)法體制和執(zhí)法機(jī)關(guān)，所以，由專門(mén)的反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)來(lái)保證法律的實(shí)施，能夠和強(qiáng)大的行政壟斷主體相抗衡，《反壟斷法》的實(shí)施效果就會(huì)突顯出來(lái)。
有關(guān)法律責(zé)任的規(guī)定。法律責(zé)任包括民事責(zé)任、行政責(zé)任和刑事責(zé)任。在反壟斷法中對(duì)行政壟斷的法律責(zé)任有明確的規(guī)定。
綜上所述，我國(guó)反壟斷法的出臺(tái)，特別是其中有關(guān)行政壟斷的規(guī)制，使得我國(guó)在建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制中反行政壟斷的要求在制度層面上得到了落實(shí)。
參考文獻(xiàn):
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