發(fā)布時間：2022-06-15 17:44:40
序言：寫作是分享個人見解和探索未知領域的橋梁，我們?yōu)槟x了8篇的土地制度樣本，期待這些樣本能夠為您提供豐富的參考和啟發(fā)，請盡情閱讀。
唐代的土地承包責任制
如果您留心歷史的話，會發(fā)現(xiàn)唐朝實行的農(nóng)村土地政策跟咱們今天非常相似。
在唐朝，農(nóng)村土地屬于國家所有；在今天，農(nóng)村土地屬于集體所有（嚴格講，農(nóng)村也有少量的國有土地，城市也有少量的集體土地，但就宏觀而言，說農(nóng)村土地歸集體，城市土地歸國家，基本沒錯）。不管是國家所有還是集體所有，總之都是公有，個人在法律上都不享有所有權。
國家向農(nóng)民授田；在今天，集體也向農(nóng)民發(fā)包。授田也好，發(fā)包也罷，都是把土地的使用權讓渡給農(nóng)民。唐朝授田按戶口，一個家庭的人數(shù)越多，分到的田地也就越多；今天發(fā)包也按戶口，一個家庭的人數(shù)越多，能夠承包的責任田也就越多。
同時授田是有年限的，一個男性農(nóng)民從成丁18歲那年從國家那里分到土地，到60歲那年必須再把土地還給國家，只享有42年的使用權；在今天，發(fā)包也是有年限的，最新修訂的《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定，耕地的承包期不超過30年，草地的承包期不超過50年，林地的承包期不超過70年，承包期限滿了之后，集體有權收回土地，重新發(fā)包。
在唐朝，農(nóng)民耕種的田地分為兩類，一類可以繼承，叫永業(yè)田，另一類不能繼承，叫口分田；在今天，農(nóng)民耕種的田地也分兩類，一類發(fā)包之后就不能再收回，叫自留地；另一類發(fā)包之后還可以再收回，叫責任田。農(nóng)民使用宅基地受限制，每3口人最多占一畝，不能超標；今天農(nóng)民使用宅基地也受限制，一戶農(nóng)民只能占用一塊宅基，而且那塊宅基的面積還不能超過地方政府規(guī)定的標準，譬如在河南城郊，每戶宅基不能超過134平方米。
唐朝農(nóng)民的宅基地允許買賣，但是無論怎樣買賣，都不能超過每3口人占一畝的標準；今天農(nóng)民的宅基地也允許出售，但是原則上只許賣給同一集體的村民，而且賣了之后就不能繼續(xù)申請宅基地。
耕地也可以出租，但是不準買賣和抵押；今天的耕地也可以出租，同樣不準買賣和抵押。
在唐朝前期，曾經(jīng)出現(xiàn)大量的土地違法案件，譬如非法買賣耕地，非法占用宅基，以及把分到的農(nóng)田抵押給錢莊和當鋪等，朝廷屢禁而不止，甚至愈禁愈烈；從上個世紀80年代到今天，廣大農(nóng)村的土地違法案件也是數(shù)不勝數(shù)，譬如農(nóng)民從基本農(nóng)田里取土，村集體通過無限期租用的形式變相賣地，地方政府和地方官員截留和貪污本來應該屬于農(nóng)民的征用款，以及城市郊區(qū)不斷涌現(xiàn)的小產(chǎn)權房……中央雖然三令五申，但是效果并不理想。
在唐朝后期，以捆綁為特征的農(nóng)村土地政策終于松動了，朝廷不再授田，土地允許流轉，無論出租還是抵押都成為合法，耕地和宅基在事實上成了農(nóng)民的私產(chǎn)；十七屆三中全會以后，《關于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》通過，農(nóng)村土地雖然不可能私有化，但是農(nóng)民手中的土地使用權必將在法理上進一步強化和擴大，這也是眾所周知的事情。
簡言之，唐朝的農(nóng)村土地政策從最初定型到后來改革，幾乎每一步都像極了現(xiàn)代。反過來也可以這樣說：如果您在現(xiàn)代農(nóng)村生活過一段時間，而且對唐朝又足夠熟悉的話，很可能就會產(chǎn)生夢回唐朝的錯覺。我的話并不夸張。
我甚至認為，如果您不了解我們的農(nóng)村土地政策為什么會改革，那么不妨先了解一下唐朝的農(nóng)村土地政策為什么會改革，因為兩者改革的背景也有相似之處。
對土地流轉的把控
唐朝的農(nóng)村土地政策為什么會改革呢？
首先，長期授田和還田，把田塊分割得越來越零碎，不但單個田塊的面積小了，而且每個田塊還分散坐落在互不毗連的地方，使農(nóng)民耕種起來費時費力。舉個例子，小明家5口人，授田300畝（唐初地廣人稀，理論上一名成年男子可以分得100畝耕地），后來小明不幸亡故，得向國家交回100畝；小強家3口人，授田200畝，后來小強也不幸亡故，也得向國家交回100畝；而此時小芳家剛好添了兩名男丁，需要授田200畝。
假設村集體內(nèi)只有小明、小強和小芳這3家農(nóng)戶，那么國家會從小明和小強家的農(nóng)田里各劃出100畝來分給小芳家。再假設小明家的農(nóng)田在村東，小強家的農(nóng)田在村西，那么很明顯，以后小芳家種地必須村東村西兩頭奔忙。這只是個簡化了的例子，現(xiàn)實當然更復雜，《新唐書?食貨志》記載唐朝授田，有“鄉(xiāng)有余以給比鄉(xiāng)，縣有余以給比縣，州有余以給近州”的說法，這就好比一個住在北京延慶的農(nóng)民，分到的田地很可能會在密云，下一回地就得跑百八十里，比今天住在通州的小白領每天去市中心上班都累。
其次，人口越來越多，城鄉(xiāng)對流越來越頻繁，朝廷根本沒有精力和能力做到“添丁必授田，減丁必還田”。
農(nóng)村土地流轉的勢頭越來越猛，朝廷已經(jīng)壓制不住，只有改革法令，主動認可。筆者讀過《冊府元龜》第四百八十七卷《邦計部》“賦稅”篇所載唐朝諸帝禁止農(nóng)村土地流轉的詔令，發(fā)現(xiàn)從唐高祖李淵于武德七年頒布均田令開始，到唐玄宗李隆基于天寶十一年下令禁止農(nóng)地買賣和抵押結束，近130年內(nèi)共有個皇帝（含大周皇帝武則天）九道詔書，都是禁止農(nóng)村土地流轉的。如果朝廷控制得住，我相信一道詔書就足夠，也用不著連發(fā)九道了。
進入2008年，關于農(nóng)村土地制度改革的探索驟然提速。
4月9日，來自安徽省建設廳的消息稱，安徽省將建立并實施農(nóng)民住房產(chǎn)權登記制度，農(nóng)戶獲得建設部門發(fā)放的房屋所有權證后，有望以農(nóng)村住房作抵押獲銀行貸款。4月15日，在抵押擔保問題上，浙江省表示計劃根據(jù)農(nóng)民住房特點和銀行抵押貸款的條件，在城鄉(xiāng)結合部的農(nóng)村地區(qū)試點農(nóng)房抵押貸款。5月19日，山東省政府出臺了《關于進一步做好促進就業(yè)工作的通知》，《通知》提出：“農(nóng)村金融服務機構要拓寬農(nóng)戶小額信貸和聯(lián)保貸款覆蓋面，放寬貸款條件，降低貸款抵(質)押標準，創(chuàng)業(yè)人員的房屋產(chǎn)權、土地使用權”等“均可作為抵(質)押品”。
地方政府的改革，從某種程度上也促使中央的態(tài)度變得更為積極。6月，國土資源部有關負責人在談到新一輪《土地管理法》修改時指出，最核心的改革可能是在農(nóng)村集體土地財產(chǎn)權實現(xiàn)的形式和制度上的改革。7月，國土資源部要求，各地應“力爭在2009年底前，基本完成全國宅基地使用權登記發(fā)證”。
但是，按照目前頒布的《物權法》和相關法律，農(nóng)村宅基地只能在村集體內(nèi)部流轉，尚不允許城市居民或外村人購買，也就是說，農(nóng)民的宅基地和土地不能進入市場交易，也沒有獲得抵押貸款的資質。同時，相應的房屋權屬登記系統(tǒng)也極為滯后，缺乏進入市場的技術支撐。
在中央的法律環(huán)境還沒有提供保障的背景下，如何解釋地方政府如此密集的土地制度“創(chuàng)新”行為?如果我們把視野拉寬，放在中國整體的經(jīng)濟和分稅制背景中，就不難理解地方政府的良苦用心了。
土地、房市與政府
當前，各級地方政府的財政開支對土地財政的依賴性很大。隨著房地產(chǎn)市場泡沫開始暴露、土地流拍的事件頻頻發(fā)生，在土地收入預期不明朗的背景下'高度依賴土地財政的地方政府，開始試圖激活壓抑多年的農(nóng)村土地“死產(chǎn)”這個“價值洼地”，就是可以理解的。
由于過去房地產(chǎn)行業(yè)屯地現(xiàn)象嚴重，今年年初頒布的《國務院關于促進節(jié)約集約用地的通知》明確，土地閑置滿2年的，依法應當無償收回的要堅決予以執(zhí)行；而土地閑置滿1年不滿2年的，按出讓或劃撥土地價款的20％征收土地閑置費，尤其是對閑置土地特別是閑置房地產(chǎn)用地要征繳增值地價。
8月6日，國家統(tǒng)計局經(jīng)濟述評稱，目前無論從宏觀經(jīng)濟形勢、政策層面還是需求層面，都不支持房價持續(xù)高漲，“房地產(chǎn)的暴利時代已經(jīng)終結，在長達10年的房價上漲之后，中國房地產(chǎn)市場開始向理性回歸”。國家統(tǒng)計局還認為，國內(nèi)樓市上漲至遠離其基本價值，遠超國民的消費能力，其價格最終回落將成為必然。
8月26日，央行和銀監(jiān)會聯(lián)合下發(fā)《關于金融促進節(jié)約集約用地的通知》(下稱《通知》)，《通知》規(guī)定，嚴格商業(yè)性房地產(chǎn)信貸管理，金融機構禁止向房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)發(fā)放專門用于繳交土地出讓價款的貸款。對國土資源部門認定的建設用地閑置2年以上的房地產(chǎn)項目，禁止發(fā)放房地產(chǎn)開發(fā)貸款或以此類項目建設用地作為抵押物的各類貸款(包括資產(chǎn)保全業(yè)務)。央行與銀監(jiān)會聯(lián)合下發(fā)的《通知》，正是對《國務院關于促進節(jié)約集約用地的通知》在金融政策方面的具體化。
但是嚴重依賴土地財政來滿足本級政府開支運營的地方政府，盡管沒有旗幟鮮明跟中央唱反調(diào)，不少地方卻已經(jīng)默默開啟了“救市”之旅。
5月6日，河北省建設廳宣布，河北省將建立住房公積金中心與房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)合作的貸款合作機制；將住房公積金貸款上限從30萬元提高到加萬元；開拓住房公積金個人貸款異地買房業(yè)務。此舉不但會刺激當?shù)刭彿啃枨?，在信貸收緊的情況下，開發(fā)商還可以轉向住房公積金處獲得一定的資金支持。
7月中旬，江蘇國土廳網(wǎng)站刊登了一則由南京市國土局提供的“新聞播報”：市國土局“采取有效措施促進土地市場平穩(wěn)發(fā)展”，將出讓的土地規(guī)模從原先的200畝左右降低到100畝以下，有土地的土地出讓金付款期限被延長到一年。
同月，長沙市人民政府近期就出臺了《關于促進我市房地產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的若干意見》(下稱《意見》)，《意見》細化到將交易稅調(diào)整為1.1％；多項房地產(chǎn)稅費減免或延遲收??；以及公積金貸款首付降為20％。這些從土地、金融、稅收以及開發(fā)報建等各方面提出的優(yōu)惠政策，被長沙業(yè)界看為旨在增強樓市消費信心。
7月下旬，在聽取了《上半年蕪湖房地產(chǎn)市場運行報告》，以及多家房地產(chǎn)商的“感言”之后，蕪湖市副市長洪建平明確表態(tài)，“政府將積極聽取各家開發(fā)企業(yè)的意見和建議，并采取相應措施進行調(diào)整”。近期被列入蕪湖市政府調(diào)整范圍內(nèi)的，就有“調(diào)整一手房和二手房交易中的相關政策”，“調(diào)整住房公積金貸款政策，激活銀行現(xiàn)有資金，同時鼓勵二手房上市交易”等等。
這種曖昧的調(diào)整說明，土地政策已經(jīng)出現(xiàn)了實質上的松動。而支撐地方政府這么做的最大動力，則是地方財政高度依賴土地財政這一事實。土地財政綁架地方政府
與2007年“地王”頻出的喧囂相比，2008年的土地交易市場多多少少顯得冷清。來自國土資源部的全國城市地價動態(tài)監(jiān)測系統(tǒng)的數(shù)據(jù)顯示，今年上半年全國土地有接近50％都是以底價成交收場，更有10％左右的土地遭遇流拍流標。以北京市為例，6月份北京住宅用地僅成交了1宗地，整個二季度共成交土地11宗，即使和一季度的35宗相比也下降了300％。
國家發(fā)改委的數(shù)據(jù)顯示，2008年一季度，全國70個大中城市房屋銷售價格上漲11％，土地交易價格上漲16.5％。二季度房價同比上漲9.2％，漲幅比一季度下降近兩個百分點，土地價格漲幅回調(diào)則更加明顯，雖然土地交易價格同比上漲10.8％，但相比第一季度漲幅下降了5.7個百分點。
這種局面不得不讓地方政府大幅下調(diào)2008年的土地出讓收入預期。深圳市政府將今年的國土資金收入預期大幅降低到154.33億元，比去年215.6億元的實際收入下降超過60億元。而土地出讓金，基本上已是地方政府最重要的一塊財政收入。
有資料顯示，2007年房地產(chǎn)商交給政府的土地出讓金超過1萬億元，而當年地方財政總收入不過2.3萬億。再加上房企的營業(yè)稅、土地增值稅和企業(yè)所得稅，地方財政已“退化”成名副其實的土地財政，地方政府已經(jīng)退化為“房地產(chǎn)商的附庸”。而地方政府是怎樣走到今天這個困局，則必須要從分稅制說起，因為分稅制正是土地財政的根源。
1994年的分稅制改革至今，一方面，中央把財權高度集中，在稅收分享上降低了地方政府所能取得的比重。收入來源穩(wěn)定、稅源集中、增收潛力較大的稅種，幾乎都被列為中央固定收入或中央與地方共享收入，如地方工業(yè)增值稅的75％上交中央政府，另外的25％留給地方。但另一方面，中央在收繳財權的同時，卻把更多的事權層層下放給地方，把財政支出責任推給地方。在地方財政收入比例沒有明顯變化的前提下，地方財政支出的比例卻逐步走高。
也就是說，在分稅制改革中，中央政府一方面把財權上收，另一方面又把公共品供給的大部分責任作為政治任務“承包”給地方。當?shù)胤秸谋炯壺斦杖氩蛔阋云胶庳斦С龅臅r候，為了滿足地方經(jīng)濟發(fā)展的需要，維持龐大的行政機構的正常運轉，地方政府就只有兩個選擇：一個是尋求中央的轉移支付，即我們經(jīng)?？吹降摹芭懿垮X進”，另一個則是謀求非稅收入，把增加GDP、稅源、土地出讓金作為頭等大事。
由于并沒有承擔與財權相對應的事權責任。中央也默認了地方的一些自收自支行為、甚至不規(guī)范的收入追求行為，由此導致了中國預算外收入迅速增加。這其中，土地出讓收入變得越來越重要，有不少地方政府的土地出讓金已經(jīng)占預算外收入的60％以上。這就是為什么許多地方政府都在打著土地的主意，并變出花樣抬高地價的原因。
更糟糕的是，中國財政體制改革的最新取向也讓地方財政收入雪上加霜。
根據(jù)有關媒體披露，財政部財科所的方案認為，為了加大中央平衡地區(qū)間貧富差距的能力，所得稅最好改為中央稅?，F(xiàn)在所得稅實行中央地方按64比例分成。2007年，中國企業(yè)所得稅收人7723.7億元，個人所得稅收入3185億元，合計占稅收總收入的比重為26.2％。同時，適當考慮加大增值稅地方分享比例。很多地方政府提出從目前的75:25，調(diào)整為50:50、60:40等分配比例。
發(fā)改委宏觀院的方案則更為大膽――它建議把增值稅全部改為中央稅!增值稅現(xiàn)為中國第一大稅種，2007年全國國內(nèi)增值稅收入高達15609.9億元。增值稅也是地方稅收收入僅剩的最主要的來源，通常占地方稅收收入一半以上。
由此可以看出，所謂的最新財稅體制改革不僅沒有朝著“事權與財權相匹配”的方向演進，反而在“強干弱枝”的路途上越走越遠，地方政府收入與支出的缺口將進一步擴大。
發(fā)現(xiàn)農(nóng)村“價值洼地”的意義
面臨如此大的收入壓力和資金缺口，對于地方經(jīng)濟，釋放“凍結”的農(nóng)村土地就成為一個值得嘗試的辦法。而從基本經(jīng)濟原理上看，隨著城市化的發(fā)展，農(nóng)村土地進行流轉和交易有迫切的現(xiàn)實需要。
2007年，中國人口約13億，城市化率約45％，根據(jù)政府相關規(guī)劃，到2020年，中國總人口約14.6億，城市化率將達到55％。按照上述數(shù)據(jù)測算，2007-2020年，大約有1-7億的城市新增人口，按照通用的每個城市人口占用100平方米的土地計算，約需要170億平方米的土地，即2550萬畝土地。如此澎湃的城市化進程和龐大的新增用地需求，自然需要農(nóng)村土地作支撐。
國務院發(fā)展研究中心農(nóng)村部部長韓俊在農(nóng)村調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村普遍存在一些傾向，如把整個農(nóng)村納入城市建設規(guī)劃區(qū)，把農(nóng)村集體土地全部轉為國有土地；或者隨意改變土地產(chǎn)權關系，“拿土地換身份”、“拿土地換社?！?。類似的情況，在近年高速發(fā)展的城市化進程中大量存在，其結果是房地產(chǎn)商成為最大的受益者，而農(nóng)民則成為最大的輸家。
從農(nóng)民角度看，目前農(nóng)民發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)有大量的融資需求，卻因為沒有抵押物得不到信貸支持。
《IT經(jīng)理世界》對陜西佳縣的一份調(diào)研資料顯示，截至2008年5月末：佳縣金融機構存款總額是6.08億元，其中農(nóng)村信用社2.8億元，農(nóng)業(yè)銀行是2.3億元，郵政儲蓄8828萬元。分別占比47.84％、38％和14.52％?？墒窃?.7億元的貸款總額中，信用社2.8億元，占75.96％，農(nóng)業(yè)銀行是8433萬元，占22.67％，郵政儲蓄510萬元，占1.37％。
也就是說，信用社用47％的存款放出了75％的貸款，占整個貸款市場的3/4。另外的1/4中有絕大部分已經(jīng)像抽血一樣被農(nóng)行抽走，資金嚴重外流。
這是一個農(nóng)業(yè)縣的金融服務全貌：機構3家，信用社作用是正面的，但根本無法全面覆蓋；農(nóng)行現(xiàn)在基本上只存不貸，作用基本上為負面；郵儲銀行剛剛起步，還在探索階段。而且郵儲目前能提供的貸款也都是質押貸款，意義根本不大。
佳縣樣本典型地反映了當代中國農(nóng)村金融困局：一面是可以再放大數(shù)倍的資金需求，一面是供給渠道的單一；一面是需求的多層次性，一面是金融機構政策的一刀切；一面是農(nóng)民對于小額資金的需求，一面是正規(guī)金融機構的“嫌貧愛富”……
因此，激活壓抑多年的農(nóng)村土地“死產(chǎn)”這個“價值洼地”，無疑將釋放出巨大能量，并隨之帶來信貸擴張、投資和就業(yè)增加、GDP增加等等一系列地方政府所樂見的現(xiàn)象。
而事實上，激活農(nóng)村土地價值更大的意義在于，地方性的這種制度探索或許為全國性的農(nóng)地改革提供了范本。目前中國農(nóng)民最值錢的資產(chǎn)有兩個：一是農(nóng)地承包權，一是宅基地使用權。依照《物權法》，這兩個都被定義為“用益物權”，也就是說，事實上就是農(nóng)民的財產(chǎn)。但是目前現(xiàn)行法律卻規(guī)定兩者都不能抵押，事實上等同于限制了農(nóng)民的財產(chǎn)權利。
從這個層面上講，地方政府的積極實驗，很可能成為難得的創(chuàng)新之舉。
例如，為了解決房產(chǎn)拍賣后的“執(zhí)行難”和土地使用權的“變更難”，溫州市法院和國土部門聯(lián)合發(fā)出《協(xié)助人民法院辦理集體土地使用權變更登記暫行規(guī)定》。該文規(guī)定：抵押的“農(nóng)民房”經(jīng)法院作為被執(zhí)行物處置(拍賣)后，可直接辦理農(nóng)民集體土地使用權的變更登記。這就從“終端”上解決了“農(nóng)房抵押貸款”的法律障礙，使之頭尾打通，在實際上認可了“農(nóng)房抵押貸款”。
第一條為有效提高政府對土地的宏觀調(diào)控能力，加強土地資產(chǎn)管理，優(yōu)化土地資源配置，促進城市建設，根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法隊省府辦公廳《關于加快建立和完善土地儲備制度的通知》(粵府辦【*】34號)等有關規(guī)定，結合本市實際，制定本辦法。
第二條*市市區(qū)規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)的固有土地儲備工作，適用本辦法。
第三條本辦法所稱土地儲備，是指市土地儲備中心依據(jù)本辦法的規(guī)定，并根據(jù)土地市場供求現(xiàn)狀和城市規(guī)劃要求，對依法征用、收回和需收購盤活的土地進行儲備，經(jīng)前期開發(fā)后，為建設項目用地提供前期服務的行為。
第四條市國土資源局主管全市的土地儲備工作;市土地儲備中心具體承辦*市市區(qū)規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)的土地儲備的相關工作，包括土地征用、收回、收購、儲備以及土地出讓前期準備工作。
第五條國有土地的儲備范圍:
(一)為實施城市規(guī)劃而批準征用和農(nóng)地轉用的土地。
(二)為公共利益需要收回的土地。
(三)因單位撤銷、解散、破產(chǎn)、產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整、遷移等原因停止使用的行政劃撥土地。
(四)公路、鐵路、機場、礦場等經(jīng)核準報廢的土地。
(五)土地出讓等有償使用合同約定的期限屆滿，土地使用者未申請續(xù)期或者申請續(xù)期未獲批準的土地。
(六)為實施城市規(guī)劃收回的土地。
(七)市政府依法收回的閑置土地。
(八)土地使用權轉讓中申報價格比標定地價低20%以上，市政
府行使優(yōu)先購買權而取得的土地。
(九)土地使用者向市政府申請收回的土地。
(十)市區(qū)規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)的無主土地。
(十一)其他需要儲備的土地。
非工業(yè)區(qū)的現(xiàn)有工業(yè)用地及工業(yè)廠房用地，無論是出讓地還是劃撥地，不改變用途轉讓或補辦出讓手續(xù)的，以及所出讓用地閑置兩年以上的，在進入土地交易市場前，一律先由市土地儲備機構進行可行性研究，認為值得盤整收回或收購的，經(jīng)報市政府討論同意后，依法有償收回，進入市土地儲備中心儲備。
第六條市區(qū)規(guī)劃區(qū)內(nèi)未征(轉)用的農(nóng)用地，列入土地儲備規(guī)劃，進行規(guī)劃控制。
市區(qū)規(guī)劃區(qū)內(nèi)的農(nóng)用地需要儲備的，市土地儲備中心必須依法辦理征用手續(xù)。
第七條土地儲備須符合土地利用總體規(guī)劃、城市規(guī)劃實施的需要，符合城市經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，依法保護土地權利人的合法權益。
第八條儲備的土地應優(yōu)先用于符合城市規(guī)劃的建設項目。進行房地產(chǎn)開發(fā)、商業(yè)、旅游、娛樂等經(jīng)營性項目建設使用儲備土地的，須通過有形土地市場公開交易。
第九條納入儲備范圍的固有土地，由市土地儲備中心統(tǒng)一收回、收購儲備，原土地使用權人不得自行處置和拒絕收回、收購。
土地使用權被依法收回或收購的單位或個人，必須按期、按規(guī)定交付土地。
第十條市土地儲備中心應根據(jù)土地利用總體規(guī)劃、城市規(guī)劃和土地市場供求狀況，擬定土地儲備計劃。土地儲備計劃經(jīng)市國土資源局報市政府審批后，由市土地儲備中心具體組織實施。
經(jīng)批準列入土地儲備計劃范圍內(nèi)的土地，應向社會公告。
第十一條市土地儲備中心應依照法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定，通過招標，選擇有相應資質的施工單位對儲備的土地進行前期開發(fā)。
第十二條土地收購儲備應依法辦理土地權屬變更登記手續(xù)。
第十三條市計劃、經(jīng)貿(mào)、建設、規(guī)劃、財政、房產(chǎn)等管理部門應按各自職責，協(xié)助做好土地儲備的相關工作。
第二章土地儲備
第十四條土地儲備可采用下列方式:
(一)征用。根據(jù)土地管理法律、法規(guī)的規(guī)定將集體土地征收轉為固有建設用地。
(二)收購。根據(jù)原土地使用權人的投入情況進行貨幣補償，同時收回土地使用權。
(三)異地置換。根據(jù)原土地使用權人的投入情況，在另一地段置換同等價值的土地，同時收回原土地使用權。
(四)收回。依法應收回的土地，按有關法律法規(guī)的規(guī)定收回。
土地儲備機構在對前款規(guī)定的土地進行收回或征用時，應當對原土地所有權人、使用權人進行補償并辦理有關土地權屬變更手續(xù)后，對土地予以儲備。
第十五條收賄、收回儲備土地按下列程序進行:
(一)儲備土地的認定。
1、對土地使用權人申請收賄的用地，申請人攜有關資料向市國土資源局提出申請，經(jīng)批準后由市土地儲備中心具體組織實施。
2、經(jīng)市政府批準收購、收回的用地，由市國土資源局向原土地使用權人發(fā)出收賄、收回通知，原土地使用權人按通知要求向市土地儲備中心提供有關資料，由市土地儲備中心具體組織實施。
(二)權屬核查。市土地儲備中心對擬儲備的土地的權屬、土地面積、四至范圍、土地用途及地上建筑物、附著物等情況進行實地調(diào)查和審核。
(三)征詢意見。市土地儲備中心根據(jù)實際調(diào)查的情況，向市規(guī)劃、建設、房產(chǎn)等部門征求意見。
(四)確定規(guī)劃條件。由市規(guī)劃部門根據(jù)批準的城市規(guī)劃方案，提出擬儲備地塊的規(guī)劃設計條件及附圖。
(五)費用測算。市土地儲備中心根據(jù)調(diào)查結果和地塊的規(guī)劃使用條件，會同有關部門進行土地收購補償費用的測算評估;實行土地置換的，進行相應的土地費用測算。
(六)方案報批。市土地儲備中心根據(jù)土地權屬情況、規(guī)劃使用條件、及補償費用測算結果提出土地收購的具體方案，經(jīng)市國土資源局報市政府審批。
(七)簽訂合同。收購方案經(jīng)批準后，由市土地儲備中心與原土地使用權人簽訂《固有土地使用權收購合同》。
(八)收購補償。市土地儲備中心根據(jù)《固有土地使用權收購合同》約定的金額、期限和方式，向原土地使用權人支付土地收購補償費用;實行土地置換的，按照土地置換的差價進行結算。
(九)權屬變更。原土地使用權人與市土地儲備中心按規(guī)定申辦土地、房產(chǎn)權屬變更或注銷手續(xù)。
(十)交付土地。根據(jù)《固有土地使用權收購合同》約定的期限和方式，原土地使用權人向市土地儲備中心交付土地和地上建(構)筑物。被收購的土地使用權一經(jīng)交付，即納入土地儲備。
第十六條土地使用權人申請土地收購須提供下列資料:
(一)土地收購申請書。
(二)法人資格證明書和營業(yè)執(zhí)照副本(屬個人的，應提供本人有效身份證明)，委托他人辦理的應提供授權委托書。
(三)土地使用權合法憑證。
(四)房屋所有權合法憑證。
(五)宗地圖。
(六)主管部門意見。
(七)其他需要提交的資料。
第十七條《固有土地使用權收殉合同》應當載明以下內(nèi)容:
(一)合同雙方當事人。
(二)收殉土地的位置、面積、用途及權屬依據(jù)。
(三)由規(guī)劃部門提供的規(guī)劃設計條件及附圖。
(四)土地收胸補償費用及其支付方式和期限。(五)交付土地的期限和方式。
(六)創(chuàng)雙方的權利和義務。
(七)違約責任。
(八)解決爭議的方法。
(九)雙方約定的其他事項。
第十八條實施收購的土地以出讓方式取得土地使用權的，原《固有土地使用權出讓合同》從《固有土地使用權收購合同》生效之日起自行解除;由市國土資源局依法收回原《國有土地使用證》，并予以注銷。
第十九條土地收購補償費一般按收胸土地的開發(fā)成本計算。以出讓方式取得的土地使用權的，土地收購補償費還應包括對土地使用權人已支付的土地出讓金的補償，但應扣除原土地使用權人已實際使用土地期間應支付的土地出讓金部分。
第二十條土地收購補償費應當通過以下方式確定:
(一)由具有土地評估資質的評估機構依據(jù)市政府確定的土地基準地價和國家有關規(guī)定進行評估后，由市國土資源局依法確定。
(二)按住宅用地和工業(yè)用地基準地價的中間價確定。
(三)按收購合同約定的土地招標、拍賣所得的比例確定。
(四)涉及房屋拆遷的，按照《中華人民共和國房屋拆遷管理條例》的有關規(guī)定確定補償費。
以土地置換方式進行儲備的，按前款規(guī)定的方式分別確定置換土地收購補償費，由土地儲備機構與原土地使用權人結算差價。
第三章儲備土地前期開發(fā)
第二十一條市土地儲備中心對收購儲備的土地通過以下方式進行土地前期開發(fā):
(一)市土地儲備中心在儲備的土地使用權出讓前，完成地上建筑物及其附屬物的拆遷、土地平整和設施配套等前期開發(fā)工作。
(二)原土地使用權人交付土地后，儲備土地使用權出讓前，市土地儲備中心可以依法將儲備土地使用權抵押貸款等。
儲備土地使用權抵押貸款的具體辦法，由市政府另行制定。
第二十二條土地儲備機構如需對儲備土地地上建筑物及附屬物實施拆遷、或進行土地平整和配套設施建設的，須依照有關法律、法規(guī)的規(guī)定采取招標投標的辦法，確定有資質的拆遷人或施工隊伍。
第二十三條土地儲備前期開發(fā)中涉及該土地使用權單獨或連同地上建筑物抵押或臨時改變用途的、或地上建筑物及其附屬物拆遷的，市土地儲備中心應持有關用地批準文件及土地收購合同，依法向有關部門辦理審批或登記手續(xù)。
第二十四條土地儲備前期開發(fā)活動應當遵守法律、法規(guī)、規(guī)章和市政府的有關規(guī)定，并不得損害公眾利益。
第四章儲備土地供應
第二十五條儲備土地供應實行年度計劃管理，納入當年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃。市國土資源局應當根據(jù)年度土地供應計劃、城市規(guī)劃、土地儲備計劃和土地市場需求情況，制定儲備土地供應計劃，經(jīng)市政府批準后執(zhí)行。
經(jīng)市政府批準的土地供應計劃，應當及時向社會公布。
第二十六條儲備土地供應必須堅持公開、公平、公正的原則，嚴格執(zhí)行國家國土資源部《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規(guī)定》、《協(xié)議出讓固有土地使用權規(guī)定》的有關規(guī)定，任何單位和個人不得干預。
第二十七條市土地儲備中心應當將土地供應計劃提交土地交易中心，土地交易中心應以公告方式公布土地供應計劃。公布內(nèi)容包括擬供應土地的位置、面積、用途、土地出讓底價、土地規(guī)劃設計條件及附圖等。
第二十八條用于商業(yè)、旅游、娛樂、商品住宅等各類經(jīng)營性項目的土地，必須依法采取拍賣、招標、掛牌方式進行出讓。
前款規(guī)定以外用途的儲備土地的供地計劃公布后，同一宗地有兩個以上意向用地者的，也應當依法采用招標、拍賣或者掛牌方式出讓。
出讓國有土地使用權，應依照法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定采用招標、拍賣或者掛牌方式，采取協(xié)議方式的，不得違背有關規(guī)定。
第二十九條嚴格限制以協(xié)議方式出讓土地使用權，因城市建設重大引資、投資確需以協(xié)議方式供應土地的而且符合有關法律、法規(guī)的規(guī)定，必須在地價評估基礎上，報市政府研究批準?并將協(xié)議結果予以公布。
第五章土地儲備資金管理
第三十條儲備土地資金運作實行收支兩條線管理，并接受財政、審計部門的監(jiān)督。
(一)土地儲備機構的人員經(jīng)費、公用經(jīng)費與土地儲備運作收支實行分戶分帳核算。土地儲備機構的人員經(jīng)費、公用經(jīng)費納入財政預算管理;土地儲備機構開展土地儲備的資金實行專戶封閉運作。
(二)土地儲備機構出讓儲備土地使用權的收入，按現(xiàn)行財政規(guī)定實行"票款分離、委托銀行代收款"的收支兩條線管理辦法。即由繳款單位(受讓方)直接將地價款繳入財政在銀行開設的征收帳戶。
第三十一條土地儲備資金及其相關業(yè)務工作經(jīng)費的管理與使用，由市國土資源局提出并由市財政局核準后，報市政府批準。
第六章法律責任
第三十二條屬于本辦法規(guī)定的土地儲備范圍的國有土地不得自行轉讓，土地使用權人對符合儲備條件的土地，未申請儲備而擅自轉讓土地使用權、地上建筑物及其附屬物的，有關部門不得為其辦理審批、登記手續(xù)，并應依照有關規(guī)定進行處理。
第三十三條市土地儲備中心未按本辦法規(guī)定簽訂《固有土地使用權收附合同》并支付土地收購補償費的，原土地使用權人有權解除《固有土地使用權收附合同》，并拒絕交付土地。
第三十四條原土地使用權人未按土地收購合同規(guī)定交付土地及地上建筑物的事或者在交付土地的同時擅自處理其地上建筑物(構筑物)的，市土地儲備中心有權要求原土地使用權人改正并繼續(xù)履行合同。
關鍵詞：土地征收， 土地征收法， 公共利益 ，征收補償
Abstract: in our socialist market economic rapid development and urbanization acceleration of the background, the land expropriation has gradually become the new construction land and resources for one of the main ways for the development of the market economy provides irreplaceable important energy. However land is the people's livelihood this, is the source of all wealth, involved in the process of land expropriation for land expropriation, farmers and cultivated land protection and rights protection, land expropriation system in the "three rural issues" has become a focus in. Therefore, how to improve land expropriation system, and constantly on the innovation and perfection, has become a topic of hot debate of concern.
Keywords: land seizures, land tax law, public interests, the collection of compensation
中圖分類號：DF451文獻標識碼：A 文章編號：
土地是社會經(jīng)濟發(fā)展最基本的資源，是人類生存和發(fā)展的基本條件和一個國家存在的基礎，科學合理的土地征收制度不僅可以有效地協(xié)調(diào)好個人利益和社會利益之間的關系，而且對于社會的長足進步和發(fā)展有著舉足輕重的作用。傳統(tǒng)的土地征收制度仍然存在著許多弊端和盲點，根據(jù)市場發(fā)展要求和現(xiàn)實需要構建合理的土地征收制度，才是當務之急，以下幾點將作出比較良好的說明。
制定統(tǒng)一的《土地征收法》。從世界各國的立法例來看，集中式立法和分散式立法是土地征收的兩種主要模式，而我國的就屬于分散式立法形式，由于土地征收制度涉及行政法、憲法以及民法等很多法律領域的調(diào)整，出現(xiàn)操作性困難以及立法矛盾等問題是不可避免的，因此可以通過效仿集中式立法的形式，建立統(tǒng)一的《土地征收法》。詳細一點來講，要在綜合考慮我國國情和地方發(fā)展現(xiàn)狀的基礎上，制定統(tǒng)一的法律法規(guī)，在這部《土地征收法》中，所體現(xiàn)的內(nèi)容不僅要包括基本的有關土地征收操作的流程以及遵循的規(guī)定等，而且要對土地征收過程中的所有內(nèi)容和環(huán)節(jié)做出比較詳細和具體的說明，包括征地申請、征地前公告、審批以及聽證等各個方面。與此同時，為了有效地防止在現(xiàn)實社會中普遍存在的政府任意擴大征地目的、補償機制不科學以及征地行為不規(guī)范等現(xiàn)象的發(fā)生和出現(xiàn)，在內(nèi)容上要明確征地補償?shù)姆秶鸵笠约鞍仓梅绞?、公共利益的范圍等細則，為征地工作的開展提供了強有力的法律保障。在制定統(tǒng)一的《土地征收法》的進程中，在借鑒各個地區(qū)或者地方的意見和建議的同時，各工作人員要通過社會實踐的方式，經(jīng)常性的深入到社會公眾的日常生活和工作中去，聽取他們的真正想法，為統(tǒng)一的制度的制定和完善提供堅實的群眾基礎，得到他們最大程度的支持。
明確界定“公共利益”。對土地所有權人權利的剝奪和限制即是土地征收權的大概內(nèi)容，在最大限度地保護土地所有權人的土地權利的同時，要對“公共利益”作一個明確的界定和說明，從而在避免有些地方濫用權利的前提下為土地征收制度的完善作好強而有力的鋪墊。具體來說，首先，在立法過程中，公共利益的確定要與中國的國情相結合，監(jiān)督和杜絕任何人或組織以任何形式借公權與民爭利是政府的主要職責之一，政府在動用強制性的征地權時，必有具備“公共目的需要”的前提，避免只為一般贏利企業(yè)去征收土地的現(xiàn)象的發(fā)生。其次，要明確土地使用權市場的交易范圍，對于公益性用地實行征收，而非公益性用地則可以采用市場交易的形式，盡量借助國家土地使用權市場以及農(nóng)村集體土地使用權市場的方式來獲得土地，避免土地所有權模糊以及濫用土地現(xiàn)象的出現(xiàn)和發(fā)生，為土地征收制度的完善提供更多的活力。第三，“公共利益”的界定和說明，并不是在一定程度上遏制政府正常功能的發(fā)揮，而是在力爭實現(xiàn)土地征收工作實現(xiàn)公正化和公共效益的基礎上為社會的進步和發(fā)展謀取更多的活力和空間，要根據(jù)地方差異作合理的調(diào)整和完善，才能獲得事半功倍的成效。
改革和完善土地征收補償制度?？茖W合理的土地征收補償制度，不僅是使得土地征收工作獲取堅實的群眾基礎的有力奠基，也為土地征收制度的不斷完善和創(chuàng)新提供了良好的典范說明。第一，要嚴格區(qū)分公益用地和經(jīng)營性用地。嚴格區(qū)分土地進行公共使用以及企業(yè)團體的經(jīng)營性使用的不同權限，把國家土地征收權限限定在一個比較窄的范圍內(nèi)，以保證土地使用的科學合理性；要對我國土地使用權市場的交易范圍進行合理的劃分，要使得企事業(yè)單位的土地使用權的獲取交由市場來調(diào)節(jié)和完善，更加使得土地所有權的使用符合各項有關規(guī)定。第二，要適當提高土地征收的補償標準。由于社會發(fā)展的不同情況以及各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平的不同，在進行土地征收補償標準的提高或者完善的過程中，要結合現(xiàn)實的情況，確定合理的補償標準，調(diào)動土地所有權人積極配合的主動積極性。第三，要建立和完善土地征收補償體系。包括三個方面的內(nèi)容：首先是完善憲法中的征收補償條款，并且要注重凸顯“合理補償”的內(nèi)容。其次就是要建立健全土地征收的聽證制度，要積極地聽取農(nóng)民的意見，讓農(nóng)民有更多的發(fā)言權。再者就是要不斷地改革和創(chuàng)新補償?shù)牟呗院头绞剑瓤梢允秦泿叛a償也能借助實物補償?shù)姆绞?，還可以通過完善各項社會保障的形式來豐富補償制度的內(nèi)容。
結束語：我國是農(nóng)業(yè)大國，土地承載著農(nóng)民的生存、發(fā)展和保障功能，不僅是農(nóng)民安身立命所依，更是社會主義社會和諧穩(wěn)定發(fā)展的基本資源基礎，因此探究完善土地征收制度的途徑和策略具有重要的現(xiàn)實意義。在完善土地征收制度的進程中，各項工作都要通過不斷地總結實踐經(jīng)驗和借鑒精華的方式進行不斷地改革和創(chuàng)新，為該制度的發(fā)展開辟更加廣闊的發(fā)展空間，促進社會的和諧與進步。
參考文獻：1.魏麗嬌. 《對土地征收制度的思考》.安徽農(nóng)業(yè)科學.2007(22)
一、目前我國的土地問題
城市化是一個地區(qū)的人口在城鎮(zhèn)和城市相對集中的過程。城市化也意味著城鎮(zhèn)用地擴展，城市文化、城市生活方式和價值觀在農(nóng)村地域的擴散過程。 近些年來，隨著我國城市化進程不斷的推進，全國各地的城市都在大興土木，進行著新城建設和舊城改造等活動。2011年12月，中國社會藍皮書，我國城鎮(zhèn)人口占總人口的比重將首次超過50%，標志著我國城市化率首次突破50%。
然而，伴隨著城市化的推進，人地關系的矛盾，人與人之間因為土地而產(chǎn)生的矛盾越發(fā)的突出了。一時間沸沸揚揚的“烏坎”事件的起因就是土地問題。我國土地審批制度自建國以來不斷完善，在規(guī)范土地利用、保護耕地、促進土地合理利用方面起到了很大的作用，然而面對當今形勢，土地審批制度的改革勢在必行。
二、我國現(xiàn)行土地審批制度
我國的土地審批制度主要包括建設項目用地預審，農(nóng)用地轉用審批，土地征收審批以及土地供應審批等。
建設用地審批管理是指法律授權機關依據(jù)法律的職責，對建設項目用地的申請、審查、批準以及與之相關的各個環(huán)節(jié)所實施的行政管理。在具體實施過程中需要人民政府或有批準權的人民政府相關部門審批建設項目，由該人民政府的國土資源管理部門預審需核準和備案的建設項目，由與核準、備案機關同級的國土資源管理部門預審。
農(nóng)用地專用審批是指農(nóng)用地依法、依規(guī)、劃轉建設用地。國務院的審批權限：國務院批準的建設項目和省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準的道路、管線工程及大型基礎設施建設占用耕地；在土地利用總體規(guī)劃確定的直轄市、計劃單列市和省、自治區(qū)人民政府所在地的城市以及人口在100萬人以上的城市建設用地規(guī)模范圍內(nèi)，為實施該土地利用總體規(guī)劃，按照土地利用年度計劃申請城市分批次建設占用耕地。省級人民政府的審批權，除國務院審批權限以外的建設項目占用土地，涉及農(nóng)用地轉為建設用地的，需報省、自治區(qū)、直轄市人民政府審批 。設區(qū)的市、自治州人民政府審批權，如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃已由省級人民政府授權的設區(qū)的市、自治州人民政府批準，則該鄉(xiāng)鎮(zhèn)所在地的鎮(zhèn)區(qū)及所屬村莊、集鎮(zhèn)的建設用地規(guī)模范圍內(nèi)的農(nóng)用地轉用，可以由設區(qū)的市、自治州人民政府批準。
土地征收審批權限，國務院的審批權限：基本農(nóng)田，基本農(nóng)田以外的耕地超過35公頃的，其他土地超過70公頃的；省級人民政府的審批權限：征收除國務院審批權限以外土地的，由省級人民政府批準，低于35公頃面積的耕地（不包括基本農(nóng)田），低于70公頃面積的其他土地。
三、土地審批現(xiàn)存問題
（一）土地審批的步驟復雜，各種相關程序太多
土地審批制度中，缺少一些具體步驟的規(guī)定因此在實施時會遇到不規(guī)范不統(tǒng)一的問題。并且在土地審批過程中有較多復雜的程序，比如表格填寫、數(shù)據(jù)產(chǎn)生、材料匯總等，這些相關的程序需要在多個部門中往復辦理，過程較為復雜。并且相關規(guī)定也經(jīng)常發(fā)生改變，導致需要反復修改。
（二）情況復雜，統(tǒng)籌兼顧過難
由于土地審批的依據(jù)――地理底圖涉及的范圍較廣。不同種類的地圖也許因為側重不同，或者基礎測繪時所用到的參考數(shù)據(jù)不同會造成結果不同，比如土地利用總體規(guī)劃、土地詳查圖和勘測定界圖不同等。同時在被征地的相關權利人方面，可能是因為征地的歷史遺留問題，在并不存在違法征地的情況下，依然有很多村民上訪、?？傊恋貙徟O計的領域很多，所需要的數(shù)據(jù)，所涉及的相關人都有很多。統(tǒng)籌兼顧這個問題需要在經(jīng)濟、社會和法律上都深入的研究和考慮。
（三）違法用地過多
由于現(xiàn)在城市化的大力推進，不少地方政府為了保證經(jīng)濟建設，通常實際的用地面積比規(guī)劃的面積大出不少，而在不能完成耕地占補平衡時就會偽造數(shù)據(jù)，或者將不具備造田條件的土地報為補開發(fā)的基本農(nóng)田。
同時，由于很多項目審批時間長，很多項目在沒有通過審批時就急于開工，這也是較多違法用地問題的一種。
四、我國土地審批制度改革的建議
今年初，國土資源部耕地司表示，為了改革土地審批制度要做到：一是改進審批，劃清事權，報國務院批準的城市建設用地實行國家批規(guī)模、控結構，地方審項目、管落地；二是簡化報件，優(yōu)化程序，將報部用地報件由10件減少為8件；三是明確責任，下放事權，在現(xiàn)有法律框架內(nèi)，允許各省自行確定縣、市報省審查的報件材料；四是量化標準，優(yōu)化程序，確保部審查時間不超過20個工作日；五是區(qū)別對待，差別化管理，允許國家重點建設項目更大范圍先行用地；六是對保障性住房用地等特事特辦，提前單獨組卷報批，確保4月份完成審批；七是提前作為，報國務院批準的城市用地，可在計劃下達之前早部署、早申報；八是推廣“留地、留業(yè)”安置和農(nóng)民自主征地拆遷等成功經(jīng)驗，從源頭上解決簽訂協(xié)議難的問題；九是堅持原則，靈活處理，國家重點建設項目已通過部用地預審、立項，群眾對征地補償安置沒有不同意見，用地已報省或部后動工建設的，只督促整改，不作為違法用地查處和問責；十是積極改革，建立新規(guī)，從根本上解決用地審批效率問題。
參考文獻
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投資驅動增長是過去從蘇聯(lián)引進的模式,在計劃經(jīng)濟下是非常普遍的做法,起初的動因是國家工業(yè)化戰(zhàn)略。確立市場經(jīng)濟體制的改革方向以后,這一模式事實上未發(fā)生根本轉變。長期的投資擴張,在拉動gdp高速增長的同時,導致產(chǎn)業(yè)結構的演進與變遷已經(jīng)形成了明顯的“工業(yè)增長偏好”的路徑依賴和消費與需求的不足。為了解決因市場容量約束引發(fā)的問題,在改革開放以后我們又向東亞國家學來了出口導向的增長模式。即,過度投資形成的過剩產(chǎn)能,以大量出口廉價制造品的形式加以釋放,以此來維持較高的經(jīng)濟增長。
于是,“資本擴張型”和“出口導向型”成為我國經(jīng)濟增長的兩個顯著特征。
我國經(jīng)濟增長的特征是一系列制度安排作用的結果
上述增長特征,是一系列制度安排、作用的結果:
(1)財政包干與分稅制的激勵。從1980年開始的財政分權改革到1994年實行的財政“分灶”體制(分稅制),有著特別的制度激勵。分稅制改革之前,地方財政收入在總財政收入中的比重接近80%,分稅制改革后,迅速下降到45%左右。而地方財政支出的比重則從1978年的52.6%上升到20__年的76.9%?！柏敊嗌弦啤?、“事權留置”,形成了地方財政收入和支出間的巨大缺口。在行政等級、政績考核、事權問責、任期制度等政府治理制度背景下,彌補缺口成為了地方政府的基本沖動,于是,地方政府將經(jīng)濟目標———財政收入放在了重要的位置。
(2)稅制本身的制度激勵。各級政府的主要預算內(nèi)財政收入,大概一半以上來自生產(chǎn)型的增值稅,即稅收的多少是跟產(chǎn)值的多少直接聯(lián)系在一起的,這就使得各級政府官員通過手里掌握的配置資源的權力(對重要資源的壟斷與管制:如土地、礦藏等),大量投入資源,努力招商引資,極力追求產(chǎn)值的增長。
(3)由于政績的考核及其干部的任期制度,導致了政府行為的短期化與預期不足,因此,追求gdp的數(shù)量擴張與粗放的“工業(yè)增長偏好”,成為其內(nèi)在沖動。
(4)招商引資的競爭。由于gdp的增長依賴于投資與出口,所以“招商引資”成為政府的重要工作,且成效的高低與所提供的“優(yōu)惠條件”密切相關。于是,地方政府追求gdp的增長轉化為優(yōu)惠條件的“區(qū)際競爭”,且這一競爭因政府行為短期化以及對企業(yè)進入“快見成效”的渴望進一步“加劇”。
(5)“優(yōu)惠條件”引發(fā)的增長路徑。優(yōu)惠條件競爭導致了政府競相提供廉價資源及其他低門檻準入。包括:一是提供大量廉價的勞動力,而低勞保、低工資又加劇了購買力不足,鼓勵出口成為被迫選擇。二是提供廉價的原料性自然資源以及土地資源,包括“低地價”甚至“零地價”,于是“區(qū)際競爭”又轉化為對農(nóng)地的侵蝕及其租金享益的“競賽”,進而導致了資源的浪費與環(huán)境的破壞。
(6)預算外財政收入則依賴于獲取“征地價格剪刀差”,從而進一步使土地掠奪與占用在已有的經(jīng)濟增長路徑依賴下雪上加霜。于是,“低價征用農(nóng)地———土地廉價出讓———招商引資———增加產(chǎn)值———謀求政績與財政收入”以及“壟斷土地一級市場———拍賣優(yōu)質土地吸引開發(fā)商———獲取土地轉讓費以及房地產(chǎn)開發(fā)稅費”成為了兩條并行的邏輯鏈條。
增長方式轉型在本質上是個制度問題,必須從制度創(chuàng)新上著手
中央從1995年就提出要轉變經(jīng)濟增長方式,但“久轉而無根本效果”。關鍵在于:政府主導經(jīng)濟增長的體制格局沒有根本性轉變。模式上表現(xiàn)為政府主導型的經(jīng)濟增長模式；體制上表現(xiàn)為政府對經(jīng)濟資源的控制、對要素流動的管制、對經(jīng)濟活動的過多干預；產(chǎn)業(yè)上表現(xiàn)為數(shù)量上的粗放擴張、對gdp的數(shù)量追求；發(fā)展格局上表現(xiàn)為對資源的掠奪、對環(huán)境的破壞,并進一步加劇發(fā)展的不平衡。
增長方式轉型在本質上是個制度問題,或者說是個體制機制問題。因此,必須從制度創(chuàng)新上著手。目前的重點是:
第一,建立財權與事權相匹配的分稅制度。新的分稅制度必須具備這樣的特點:一是公平性,保證制度安排的起點公平、調(diào)整過程公平以及結果公平；二是對稱性,保證財權與事權的對稱；三是激勵相容性,既要激勵地方政府關心當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展和財力壯大,同時也有利于整個國民經(jīng)濟的協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展,實現(xiàn)中央政府、地方政府、企業(yè)和民眾的共贏。
①登記所
在日本，登記事務是由隸屬于法務省之法務局主管，包括法務局所屬派出機關，全日本各地計約有550個登記所存在。而由以法務局長為頂奌，統(tǒng)括登記官、登記官、登記專門職員等國家公務員接受申請人所提出之登記申請書后辦理之。不動產(chǎn)登記係依不動產(chǎn)所在地，商業(yè)登記則依總店所在地來決定接受各該登記之登記所。登記內(nèi)容係採取將之登載于紙本登記簿而存放在登記所之方式，或將之保存于電磁記錄登記簿之方式。被保存在電磁記錄且得經(jīng)由電腦為登記申請之登記所正顯著增加中。如欲知悉登記簿上所載登記內(nèi)容而擬取得登記履歷事項證明書時，以紙本為登記并保存之登記所雖無法提供，但以電磁記錄保存于登記所之登記事項內(nèi)容，則有可能在少許時間內(nèi)于全國各登記所中取得。（參照附件履歷事項證明書1）
②登記對象
係以不動產(chǎn)登記及商業(yè)？法人登記為主要，其他尚有成年監(jiān)護登記或動產(chǎn)？債權轉讓登記等。并分別以不動產(chǎn)登記法、商業(yè)登記法、監(jiān)護登記等相關法律、關于動產(chǎn)及債權轉讓對抗要件之民法特例等相關法律為其依據(jù)。有關不動產(chǎn)登記，詳如后述，其他登記簡述如下，以為參考。
商業(yè)？法人登記，係就以一般營利為目的之公司、或社団？財団法人、學校法人、社會福祉法人、協(xié)同組合（合作社）等其他非營利法人之內(nèi)容，進行登記之制度。亦即將公司或法人之設立目的、所在地、董監(jiān)事等事項登錄于登記簿。公司須経登記始能成立。伴隨扶植新興投機企業(yè)之國家政策，透過2005年7月16日法律第86號公司法之施行，最低資本額制度被廢棄，預計今后之公司登記申請將日益增加。
所謂成年監(jiān)護登記，係指在日本以20歲以上成年人因精神殘疾以致欠缺或不具充分辨識事理能力者為對象，對其指定類似保護人之制度。法院基于申請，根據(jù)本人辨識事理能力之程度，審判其為被監(jiān)護人、被保佐人或被補助人；而監(jiān)護人、保佐人或補助人之姓名則與上開受其保護者之姓名一同被記錄于登記簿中。
所謂動產(chǎn)？債權轉讓登記，係指針對隨著今日經(jīng)濟的發(fā)展或複雜化，致轉讓契約書類及確定期日常無法適切因應之動產(chǎn)或債權之轉讓，透過登記形式而對其賦予對抗要件之方式。係出自經(jīng)濟界之要求，乃經(jīng)歷數(shù)年而成立之登記制度；而目前已有相當數(shù)量之申請登記件數(shù)。
③不動產(chǎn)登記法
不動產(chǎn)登記法〈2004年6月18日法律第123號〉第1條明文，為謀求國民權利之保護，并以促進交易安全與圓滑為目的，而有公示不動產(chǎn)表示和有關不動產(chǎn)權利并對之進行登記此一制度之制定。明治初年所制定之不動產(chǎn)登記相關法律，在其后曾歷經(jīng)數(shù)度變遷，終上述法律作為新的不動產(chǎn)登記法而被制定。不動產(chǎn)登記法除附則之外，本文計有164個條文，又相關聯(lián)法規(guī)之不動產(chǎn)登記令〈2004年12月1日政令第379號〉計有24個條文（所附附表計一頁，相當長，可再細分為75個項目），不動產(chǎn)登記規(guī)則〈2005年2月18日法務省令第18號〉計有246個條文（附件格式及附表計有12個），不動產(chǎn)登記事務處理程序準則〈2005年2月25日民二第456號〉計有146個條文（附件格式及附表有120個）；而日本之不動產(chǎn)登記乃是依據(jù)上開法令而被運用。
2．不動產(chǎn)登記
①可為登記之權利
登記係針對土地及建物等不動產(chǎn)之表示，抑或就不動產(chǎn)為下述權利之保存、設定、移轉、變更、限制處分或消滅為之。
所有權、地上權、永佃權、地役權、典權（優(yōu)先購買權）、質權、抵押權、租借權（賃借權）、採礦權
所謂不動產(chǎn)之表示登記，在土地之場合，係將其所在、地號、地目、所占面積登載于登記簿；建物則係就其所在、房屋編號、種類、構造、建築面積加以登記。土地之分筆、合筆、所占面積之更正、地目變更登記等，亦屬之。除關于分筆、合筆等創(chuàng)設性登記以外之建物新建、增建等之表示登記，其申請乃屬義務；怠于此一申請義務者將被科以一定罰款。為求不發(fā)生現(xiàn)地與登記簿不一致之情形，亦對所有權人課予責任（不動產(chǎn)登記法第47條第1項、同法164條等）.
在其他國家裡其土地登記簿或許尚未能涵蓋其所有之土地，但在日本，土地未登記在登記簿上的，甚為稀少。
所謂權利登記之例，不勝枚舉，諸如因建物買賣所為之所有權移轉登記、因父母死亡所為土地等之継承登記、為確保通行之地役權設定登記、清償借款時涂銷抵押權登記等，均屬之。
在日本，土地及建物各有其登記簿并採取個別登記方式，與其他國家不同。唯，在設定抵押權之場合，為登記權利者之抵押權人為求多一層法律效果，而將土地及建物一起登記者甚多，自不待言。
②公的圖面
登記所裡備有地圖及建物所在地圖（同法14條）。繳納一定規(guī)費，任何人均可閱覽之；此乃透過對圖面之確認來判斷土地及建物之所在與正確面積之構造。
但是，實務上我等專家稱之為14條地圖之上開圖面，並未能完全涵蓋全日本所有土地，乃是實情。雖政府正積亟進行14條地圖之整備，唯傳言其至少須費時五十年以上。
因此，以使用所謂公圖之方式來對之加以補充。目前公圖是跟登記簿一并放在登記所，但其原本是作為征收固定資產(chǎn)稅等稅金而由稅務署所保管之物。所幸者是，公圖幾乎涵蓋全日本所有土地，故在進行土地分筆等登記時，作為資料而被使用。在法律上存有標示不正確的圖面上，不論在現(xiàn)地抑或登記簿上均應屬面廣大之土地，但卻比起相鄰狹地被畫的更為狹小的例子，散見各處。又，土地形狀標示與現(xiàn)地相異者，亦有之。唯，關于如何場所上有何地號存在、鄰接土地有何地號土地存在等，出現(xiàn)相左之處并不多見；故實際為登記申請時，尚不感有不便之處。
③申請人
登記之中，關于權利之登記申請，除法令另有規(guī)定外，登記權利者與登記義務者應共同為之（同法60條）。所謂登記權利者，是指透過申請該登記而取得權利之買賣契約之買方，而賣方即是登記義務者。
申請登記，除未成年人等部分例外外，因任何人均可自己為之，故表示登記之申請人或登記權利者？登記義務者均可自己前往登記所，或以郵送方式提出登記申請。唯，自己申請登記之案件，據(jù)推估儀占總登記案件之百分之五，大部分案件幾乎是由以登記申請程序為職業(yè)并具備國家資格之專家為人，而由其為之，此為實際狀況.
表示登記可由具備土地家屋調(diào)查士此國家資格者為人代為提出申請，另一方面，司法書士則可代為權利登記之申請。亦即，表示登記之申請及權利登記之申請，係由法律所分別規(guī)定之不同資格者來提出。
不採親持申請書類方式而利用電腦網(wǎng)路提出申請者的人數(shù)，包括作為人之專家在內(nèi)，並不多見；目前尚在逐步推廣中。
④登記之效力
權利登記乃是對抗要件，除部分例外外，其並非發(fā)生效力之要件（契約生效要件）.舉購買土地的例子來說，因為縱不為登記亦與效力無關，故如買賣契約在法律上成立的話，未必有提出登記申請之必要；不過，實際上在日本購買土地而未辦理所有權移轉登記的例子，除非有特殊情事，否則應不存在。
一般土地買賣之交易，係由賣方提供辦理所有權移轉登記所必要之書類，交由司法書士確認后，由買方向賣方支付買賣價金，再由司法書士擔任人持上開申請書類迅速至登記所辦理，乃為一般情形。關于登記之申請，一個司法書士可同時擔任買方和賣方雙方的人。
在日本，不動產(chǎn)登記不具有公信力。因為在不動產(chǎn)登記法制定當時，日本雖參考了其他國家法律，但或許在継受方法上有其原因，而終還是採取不付與公信力之立法；其詳細則讓諸其他資料之說明。
⑤登記之申請
登記之申請，在備斉下列要件后為之：
·登記申請書之提出（參照附件申請書格式1）
·登錄免許稅之繳納原則上以現(xiàn)金繳納，貼付印花稅紙亦可。
·附件書類之檢附
申請登記之登記義務者其登記申請意思之確認，係由登記官檢查申請書所檢附之書面為之。以土地買賣之所有權移轉來說，作為賣方之登記義務者，必須依據(jù)附件申請書類格式提出下述文件並檢附于登記申請書中，以擔保其申請意義。檢具下述所有書類后，登記始能完成。（參照附件履歷事項證明書1）
·證明登記原因之資料（土地出賣證明書或買賣契約書或其他類似書面）
·對司法書士之登記申請委任狀（由登記義務者填寫并加蓋印章）
·印章證明書（證明確屬印章之書面，並以發(fā)行日起三各月以內(nèi)者為限）
·登記事項證明書（登記義務者為法人之場合，為證明其權限）
·登記識別資訊（或被稱為權利証之登記完了證明）
·以第三者之許可、承諾或同意為必要之場合，可判斷受有許可、承諾或同意之書面。
⑥登記之囑托
承前所述，權利登記係以共同申請為原則，但囑托登記為其例外。此限于一般被稱為官公署，亦即國或地方公共團體或法院等為登記申請之場合，有被特別稱為囑托登記之登記存在。作為縣道用地而被縣買收的土地，即屬此例。雖登記原則上須共同為之，以如前述，但囑托登記則可由官公署單獨提出登記申請。（參照附件囑托書格式1）
作為縣道用地而由縣所買收土地之囑托登記，須檢具下述書類：
·證明登記原因之資料（土地出賣證明書或買賣契約書或其他類似書面）
·對司法書士之登記申請委任狀（由登記義務者填寫并加蓋印章）
·印章證明書（證明確屬印章之書面）
·登記事項證明書（登記義務者為法人之場合，為證明其權限）
若有來自官公署之囑托登記，與一般申請案件不同，以有政府機關參與不至出錯為理由，僅需檢附簡單書類即可。又，官公署為登記權利者之場合，不課征登錄執(zhí)照稅。
在囑托登記中，為提升農(nóng)地便利之土地改良登記、公共設施之新設修繕或為促進住宅用地利用之土地使用更新登記、為供公益事業(yè)使用而讓用地事業(yè)者強制取得所有權等基于土地收用法所為之登記，均被包括在內(nèi)。其中，關于土地收用法部分，將只就其登記程序，稍加介紹.
3．土地收用法之登記
裁決程序開始之決定作出后，收用委員會囑托為開始收用裁決程序之登記（土地收用法第45條之2）.（參照附件囑托書格式2）
此一登記是限制處分之登記，因之而諸多權利將被確定，以避免權利變動之混亂。（參照附件履歷事項證明書2）
關于收用之各項程序，本文將予以省略；唯在最終作出收用裁決之場合，需用土地之事業(yè)者得單獨為收用登記之申請（不動產(chǎn)登記法第118條第1項）.此項登記亦屬共同申請原則之例外之一。又，國家或地方公共團體為需用土地之事業(yè)者之場合，官公署必須為收用登記之囑托（同法同條第2項）。
因收用而取得之所有權雖被認為是原始取得，但其登記方法卻採取與買賣等特定継承相同之所有權移轉登記之形式。又，依時效而取得所有權者雖亦屬原始取得，但其登記亦同。
應檢附之資料有收用裁決書正本（包括和解調(diào)解書正本等），以及用以證明該裁決未失其效力之書面或資料，諸如收用委員會之證明書等。（參照附件囑托書格式3）
申請或囑托為所有權移轉登記時，有必要指定已消滅權利或已失效抵押等之登記，而登記官接受上述指定后應依職權涂銷該登記。又，就開始裁決程序之登記，登記官亦應依職權涂銷之。
第一條為加強對*市土地出讓凈收益的審計監(jiān)督,提高資金使用效益,根據(jù)《中華人民共和國審計法》等法律、法規(guī)的規(guī)定,結合*市實際,制定本辦法。
第二條本辦法所稱土地出讓凈收益審計監(jiān)督,是指審計機關依照法律規(guī)定的職責、權限和程序,對土地使用權出讓全部價款扣除新增建設用地有償使用費、土地補償性支出、前期開發(fā)整理等成本后的政府土地出讓凈收益的分配、撥付、使用和管理進行審計監(jiān)督。
第三條土地出讓凈收益審計監(jiān)督應遵循客觀公正、實事求是、廉潔奉公、保守秘密的原則。
第四條本辦法適用于市級(含歷下、市中、天橋、槐蔭、歷城、長清區(qū)和高新開發(fā)區(qū))分配、使用和管理的土地出讓凈收益的審計監(jiān)督。
第二章資金分配、撥付和使用的監(jiān)督
第五條資金分配的審計:
(一)財政部門是否以國家、省、市有關法律、法規(guī)、規(guī)章等為依據(jù)分配土地出讓凈收益;
(二)破產(chǎn)、改制企業(yè)產(chǎn)生的土地出讓凈收益分配執(zhí)行國家、省、市有關規(guī)定情況。
第六條資金撥付的審計:
(一)財政部門是否根據(jù)審核批準的資金預算,按照資金收支情況和項目進度,將資金及時撥付各預算部門、單位,各區(qū)分成部分是否根據(jù)土地出讓凈收益的入庫情況做到即收即返;
(二)各預算部門、單位是否根據(jù)財政部門審核批準的資金預算和撥付的資金,按照項目進度、合同約定,將資金及時撥付項目實施單位。
第七條資金使用的審計:
(一)資金是否按規(guī)定用途使用,有無貪污、私分、擠占挪用等違法違規(guī)問題;
(二)資金支付憑證是否真實、合法,有無通過虛假報表、虛開發(fā)票、虛列支出、虛增工程量等騙取資金問題;
(三)工程預決算是否真實,有無高估冒算等問題;
(四)拆遷補償標準是否符合有關規(guī)定,數(shù)字計算是否準確,有無重復計算等問題;
(五)破產(chǎn)、改制企業(yè)產(chǎn)生的土地出讓凈收益使用是否符合國家、省、市有關規(guī)定;
(六)其他需要審計的事項。
第三章項目管理和實施的監(jiān)督
第八條項目管理方面的審計:
(一)項目申請立項前,是否根據(jù)開發(fā)規(guī)劃和上級有關規(guī)定,進行了廣泛、細致的調(diào)查研究和論證,并編制項目可行性研究報告;
(二)立項資料是否齊全,是否經(jīng)過主管部門的批準;
(三)項目經(jīng)過有關部門批準后,是否由具備相應資質的設計單位進行規(guī)劃設計,規(guī)劃設計是否經(jīng)過有關部門批準;
(四)各預算部門、單位是否按照財政部門的要求編制項目預算,項目預算是否經(jīng)過財政部門審批;
(五)各預算部門、單位是否按照財政部門批復的預算編制年度項目實施計劃;
(六)農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目是否建立了項目庫,推薦項目是否從項目庫中擇優(yōu)選用;
(七)其他需要審計的事項。
第九條項目實施過程的審計:
(一)項目實施中嚴格執(zhí)行年度計劃情況;
(二)項目建設地點、建設內(nèi)容,確需調(diào)整或變更的,是否按權限規(guī)定報批;
(三)工程實行項目法人責任制、招標投標制和工程監(jiān)理制的情況;
(四)建設單位采購列入《政府采購目錄》的物品,是否通過政府采購;
(五)項目建設單位與施工單位是否簽訂施工合同;
(六)其他需要審計的事項。
第十條項目竣工驗收的審計:
(一)項目竣工后,建設單位是否及時報送自驗報告和驗收申請;
(二)建設單位是否及時組織有關部門、人員,根據(jù)有關規(guī)定、工程建設標準、項目計劃批復、資金撥付文件和施工合同等,對項目進行驗收,并編寫竣工驗收報告;
(三)項目竣工驗收后,建設單位是否根據(jù)竣工驗收報告及時進行賬務處理,落實管護主體,建立健全資產(chǎn)管理制度;
(四)建設項目是否達到設計要求并如期發(fā)揮效益,有無因立項不準、責任不清、管理不善或工程質量等原因,造成損失浪費或事故隱患的問題;
(五)其他需要審計的事項。
第四章財務管理和會計核算的監(jiān)督
第十一條財務管理和會計核算的審計:
(一)財政部門是否按照《國有土地使用權出讓金財政財務管理和會計核算暫行辦法》要求,核算土地出讓凈收益,定期編制土地出讓凈收益收支結存明細表和使用說明。
(二)土地出讓凈收益使用單位、部門是否按照相關財務管理和會計制度要求,專賬核算,專人管理,定期編制資金收支結存明細表和使用說明。
(三)土地出讓凈收益核算、使用單位和部門會計核算資料,是否符合《會計基礎工作規(guī)范》要求,做到真實、齊全、完整。
(四)農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目資金收支是否實行縣(區(qū))級報賬制。
第五章法律責任
第十二條國家機關及其工作人員有下列行為之一的,責令其立即改正,追回有關資金,限期退還違法所得;對所在單位給予警告或者通報批評;對主要責任人和其他有關人員視情節(jié)給予行政處分。
(一)以虛報、冒領等手段騙取土地出讓凈收益;
(二)截留、挪用土地出讓凈收益;
(三)滯留應當下?lián)艿耐恋爻鲎寖羰找?
(四)違反規(guī)定擴大開支范圍,提高開支標準;
(五)其他違反規(guī)定使用、騙取土地出讓凈收益的行為。
第十三條預算編制和執(zhí)行單位及其工作人員有違反國家有關預算管理規(guī)定的下列行為之一的,責令其立即改正,追回有關款項,限期調(diào)整有關預算科目;對單位給予警告或者通報批評;對主要責任人和其他有關人員視情節(jié)給予行政處分。
(一)虛增、虛減土地出讓凈收益或者土地出讓凈收益支出;
(二)違反規(guī)定編制、批復預算;
(三)違反規(guī)定調(diào)整預算;
(四)違反規(guī)定調(diào)整預算收支種類;
(五)其他違反國家有關預算管理規(guī)定的行為。
第十四條企業(yè)和個人違反規(guī)定使用、騙取土地出讓凈收益的,給予警告并責令其立即改正,調(diào)整有關會計賬目,追回違反規(guī)定使用、騙取的土地出讓凈收益,沒收違法所得,并按有關法規(guī)對企業(yè)和負責人進行處罰。
