發(fā)布時間：2023-10-11 16:23:35
序言：寫作是分享個人見解和探索未知領(lǐng)域的橋梁，我們?yōu)槟x了8篇的基層社會治理問題建議樣本，期待這些樣本能夠?yàn)槟峁┴S富的參考和啟發(fā)，請盡情閱讀。
本文為河北省社會科學(xué)基金項目
中圖分類號：D63文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A
城市基層社會管理既涉及到地方政府管理，又涉及到居民自治，是多元參與的動態(tài)復(fù)雜過程。實(shí)現(xiàn)政府社會管理和社區(qū)自治有效銜接，有利于促進(jìn)基層自治組織成熟，實(shí)現(xiàn)真正意義上的“社區(qū)自治”，為構(gòu)建和諧社會打下堅實(shí)基礎(chǔ)。
一、基層社會管理理論分析及階段模型
就社會發(fā)展的總體方向而言，擴(kuò)大社會化管理和民主政治、減少政府行政控制是必然趨勢，但是要遵循社會發(fā)展的規(guī)律性，根據(jù)社區(qū)自治組織的自治能力和發(fā)育狀況，相應(yīng)調(diào)整和轉(zhuǎn)變地方政府社會管理職能，適時地縮小干預(yù)領(lǐng)域、調(diào)整干預(yù)力度、變換干預(yù)方式，扮演好政府不同階段的角色。
在政府和社會力量共同管理基層社會的過程中，政府充當(dāng)著“監(jiān)護(hù)人”角色，尊重社會力量的獨(dú)立性并適時地培養(yǎng)扶持和監(jiān)督指導(dǎo)，與其互補(bǔ)共治。如圖1所示，政府作用的發(fā)揮會經(jīng)歷“撫養(yǎng)培育-輔助成長-指導(dǎo)監(jiān)督”三個時期，在完全實(shí)現(xiàn)社會自治之前，政府不僅要承擔(dān)社會治理的一部分責(zé)任，而且應(yīng)積極培育和強(qiáng)力促進(jìn)社會力量的成熟。社會自治力量在成長的不同階段經(jīng)歷與政府相對應(yīng)的“索取依賴-學(xué)習(xí)進(jìn)步-成熟獨(dú)立”三個時期。圖1中顯示了二者相互對應(yīng)的不同時期以及各自在社會基層管理中發(fā)揮作用的程度。（圖1）
我國社區(qū)自治組織的發(fā)展尚處于初始階段，功能尚不完備，存在官方色彩濃重、自主獨(dú)立性差、影響力不強(qiáng)、經(jīng)費(fèi)來源難以穩(wěn)定以及內(nèi)部治理體系不完善等諸多問題。這種自立能力尚弱的“幼小”主體急需“監(jiān)護(hù)人”（政府）營造良好的環(huán)境，給予必要的幫助，以適度的干預(yù)形式組織、協(xié)調(diào)和推動其迅速健全成熟。當(dāng)前階段，地方政府不僅不應(yīng)放手，而且應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)作用，將關(guān)注的重點(diǎn)從事無巨細(xì)、親力親為轉(zhuǎn)到重點(diǎn)培養(yǎng)基層自治組織發(fā)育成熟上來，主動承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，積極輔助和培育社會自治能力，視社會力量的發(fā)展?fàn)顩r及時調(diào)整干預(yù)的程度和領(lǐng)域。當(dāng)基層自治組織發(fā)育成熟、功能完備、有能力實(shí)現(xiàn)社區(qū)“自治”時，政府必須放眼于對基層社會管理的宏觀指導(dǎo)，放權(quán)于基層自治組織，將現(xiàn)行“強(qiáng)政府”性質(zhì)的政府主導(dǎo)管理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐓^(qū)自治為主、政府僅做必要引導(dǎo)和嚴(yán)格監(jiān)督的治理模式，實(shí)現(xiàn)社區(qū)管理服務(wù)與政府監(jiān)督指導(dǎo)的有效銜接和良性互動，直至完成“政府主導(dǎo)-二元治理-社會自治”的過渡和交接。
二、基層社會管理實(shí)踐探索及評價
在我國，曾先后出現(xiàn)過行政主導(dǎo)的“上海模式”、社區(qū)自治的“沈陽模式”、半行政半自治的“江漢模式”以及多種機(jī)制綜合運(yùn)用的“杭州模式”等城市社區(qū)治理模式。它們或?qū)⑸鐓^(qū)建設(shè)的重心放在街道辦事處，以行政支持、加強(qiáng)地方政府作用為導(dǎo)向，或界定責(zé)任和功能邊界，“多中心”組織保證，或以政府下放權(quán)力、注重社區(qū)自治為特色，或注重社區(qū)結(jié)構(gòu)性體制創(chuàng)新，構(gòu)建“選聘分離”的管理體制。這些模式各具特色、各有側(cè)重，在不同程度上理順了政府與社會的關(guān)系，展示并推動了我國公民社會的發(fā)育，在我國社區(qū)管理和建設(shè)中具有重要地位。通過各類治理和相應(yīng)成效之間的關(guān)聯(lián)看，基層社會管理呈現(xiàn)出較為明顯的規(guī)律性，經(jīng)歷了不同階段的探索和嘗試。
（一）政府組織與社區(qū)組織的分權(quán)。1998年民政部在全國選定26個國家級社區(qū)建設(shè)實(shí)驗(yàn)區(qū)，開展社區(qū)建設(shè)實(shí)驗(yàn)和社區(qū)體制改革，并于1999年至2000年先后出現(xiàn)了“沈陽模式”和“江漢模式”。沈陽的“自治型治理模式”提出了政府與社區(qū)分權(quán)的課題，但是沒有破題。當(dāng)時，全國社區(qū)體制普遍存在的突出問題是：居委會沒有自治性，僅僅是區(qū)街政府的“一條腿”。與“沈陽模式”相比，“江漢模式”注意從初始制度的創(chuàng)設(shè)上著力消除“沈陽模式”未觸及的“體制瓶頸”，是探索有中國特色城市基層社會管理體制的一次有益嘗試。“江漢模式”體現(xiàn)了不少科學(xué)理念和價值取向，但由于沒有觸動城市行政體制，隨著政府職能社區(qū)化進(jìn)程的加快，出現(xiàn)了許多新問題、新情況。
（二）逐步讓權(quán)社區(qū)的探索。2000年以來，有的城市開始了社區(qū)體制改革的新探索，試圖彌補(bǔ)江漢區(qū)社區(qū)體制改革的不足。理論界把這一新的探索成果稱之為“社區(qū)工作站模式”。從學(xué)術(shù)角度來看，社區(qū)工作站模式是政府職能社區(qū)化模式，是為實(shí)現(xiàn)政府職能社區(qū)化，在社區(qū)設(shè)置承接社區(qū)行政事務(wù)和社區(qū)公共服務(wù)的制度安排。許多城市紛紛掀起了創(chuàng)建社區(qū)工作站的浪潮。與“沈陽模式”、“江漢模式”相比較，社區(qū)工作站新模式表現(xiàn)出極大的創(chuàng)新勇氣，不同程度地理順了政府與社區(qū)關(guān)系，但并沒有從根本上實(shí)現(xiàn)社區(qū)行政管理與社區(qū)自治管理、社區(qū)行政管理與社區(qū)公共服務(wù)的真正分離，走出社區(qū)行政化困境需要探索合理的替代性選擇。
這些基層社會管理的實(shí)踐，也充分表明相對成熟、成功的社區(qū)建設(shè)都以資金投入為健全基礎(chǔ)設(shè)施和宜居環(huán)境的重要保障，以創(chuàng)新、完善體制機(jī)制為重要基礎(chǔ)，以非營利組織特別是居民自治組織為重要力量，以人文關(guān)懷為重要感情維系。而這些條件的實(shí)現(xiàn)都離不開政府的高度重視、關(guān)心支持和引導(dǎo)投入。這些實(shí)踐也充分驗(yàn)證了在現(xiàn)階段，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)采取政府主導(dǎo)基層管理的必要性和有效性。
三、地方政府現(xiàn)階段的主導(dǎo)作用
政府應(yīng)弱化具體細(xì)致的管理，加強(qiáng)監(jiān)督，鼓勵并培育社會力量的發(fā)展，根據(jù)社會自治力量在當(dāng)前階段呈現(xiàn)出的特點(diǎn)，調(diào)整對其干預(yù)的程度、形式和領(lǐng)域，特別應(yīng)注重對社會力量的培育，扮演好政府現(xiàn)階段在社會治理中的“監(jiān)護(hù)”角色。
（一）出臺政策規(guī)章，保障社區(qū)法制化管理。面對社區(qū)管理的新形勢和基層社會的深刻變化，必須健全相關(guān)法律法規(guī)，使社區(qū)管理走上法制化軌道，以制度的力量依法治理社區(qū)。一是制定和不斷完善發(fā)揮市場機(jī)制、共建機(jī)制、志愿機(jī)制作用的政策，特別是支持社會組織參與社區(qū)管理和服務(wù)的政策、扶持企業(yè)參與社區(qū)管理和社區(qū)服務(wù)的政策以及鼓勵志愿服務(wù)深入持久開展的政策，使政府從“包攬一切”的狀態(tài)中解脫出來，做更加需要政府關(guān)注和下工夫的事；二是制定和完善向新建社區(qū)、人口密集社區(qū)、困難群體聚集社區(qū)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)薄弱社區(qū)傾斜的政策，促進(jìn)平衡發(fā)展。
（二）抓好組織整合，凝聚社區(qū)建設(shè)力量。長期以來，存在于社區(qū)的單位和其他組織，由于對社區(qū)事務(wù)不夠了解，又往往得不到有效的社區(qū)服務(wù)，不愿也難以參與社區(qū)管理和建設(shè)。政府應(yīng)發(fā)動各類社區(qū)組織積極參與社區(qū)管理和建設(shè)。首先，整合地方政府力量，組建由政府負(fù)責(zé)人掛帥、民政部門牽頭、多部門參與的社區(qū)管理辦公室，統(tǒng)籌規(guī)劃社區(qū)建設(shè)，形成合理的領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制；其次，在地方政府主導(dǎo)下，鼓勵社區(qū)所有成員參加的社區(qū)建設(shè)聯(lián)席會議，整合區(qū)域所有成員和資源，協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)各群體的利益關(guān)系，并服務(wù)于各群體，使轄區(qū)內(nèi)的社區(qū)管理有秩序進(jìn)行，和諧統(tǒng)一?？梢哉匣鶎诱墓ぷ鳈C(jī)構(gòu)，在街道層面設(shè)置“一站式服務(wù)”，改進(jìn)提供基礎(chǔ)公共服務(wù)的方式；通過政府購買的方式提供養(yǎng)老等福利項目。
（三）創(chuàng)新管理體制，提供有力制度保障。在制度層面，地方政府擔(dān)負(fù)著加快社區(qū)配套制度建設(shè)、切實(shí)保證社區(qū)組織自治性質(zhì)的使命，應(yīng)通過完善各項制度，解決社區(qū)居委會的職能界定、權(quán)利義務(wù)以及與各個方面的關(guān)系，用制度保障社區(qū)管理。充分發(fā)揮社區(qū)自治作用，地方政府要著重做好幾個轉(zhuǎn)變：一是把與社區(qū)群眾關(guān)系密切的事項交給社區(qū)，提升社區(qū)組織管理地位，實(shí)現(xiàn)由微觀具體向宏觀統(tǒng)籌的轉(zhuǎn)變；二是主動幫助社區(qū)排憂解難，搞好服務(wù)，做好協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)由行政命令向協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、服務(wù)轉(zhuǎn)變；三是對社區(qū)建設(shè)成效考評中，居民滿意度指標(biāo)要占合理權(quán)重，促使社區(qū)組織對民負(fù)責(zé)、為民辦事，實(shí)現(xiàn)由上而下垂直考核向兼顧上級認(rèn)可和群眾滿意的綜合考評轉(zhuǎn)變。
（四）培養(yǎng)扶持NGO，提高社區(qū)自治能力。隨著政府職能的不斷調(diào)整和角色的重新定位，從政府轉(zhuǎn)移出來的大量公共服務(wù)職能需要更多微觀主體來承接和具體實(shí)施。與此同時，公共產(chǎn)品和服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量也因?yàn)閰⑴c主體不夠多元而受到制約。這些問題的解決，需要大量政府之外的NGO存在并有效發(fā)揮作用，承擔(dān)從政府集權(quán)式管理向社區(qū)治理過渡的中介角色，促使政府職能轉(zhuǎn)換，完成政府與社會市場的銜接。因此，地方政府必須大力鼓勵、促進(jìn)、推動基層社區(qū)領(lǐng)域NGO建設(shè)，在其建立、發(fā)展過程中進(jìn)行適度培育和合理引導(dǎo)，使其與社區(qū)自治組織一起進(jìn)行社區(qū)管理和建設(shè)。可以通過建立機(jī)制營造環(huán)境來培植NGO，促進(jìn)NGO在公共產(chǎn)品和服務(wù)供給方面發(fā)揮作用。
（五）搭建溝通平臺，建立有效溝通渠道。建立高效便捷的溝通渠道，打造信息交流平臺，對社區(qū)居民的情緒宣泄、意見表達(dá)、問題反饋進(jìn)行快速收集和及時回應(yīng)。對矛盾進(jìn)行化解，對或憤怒或悲傷的情緒給予撫慰，對群眾意見、建議充分考慮和負(fù)責(zé)任地處理，提高公民參與社會管理的可能性和有效性，更好地完善政府自身建設(shè)的同時，推動基層社會健康發(fā)展。
無論是從理論分析的角度，還是社區(qū)建設(shè)管理的實(shí)踐，都明確和驗(yàn)證了當(dāng)前我國基層社會管理應(yīng)堅持政府主導(dǎo)的模式。地方政府不僅應(yīng)在當(dāng)前階段介入和干預(yù)社會基層管理，而且應(yīng)該將培育社會自治作為一項重要工作，力爭在法制建設(shè)、規(guī)劃設(shè)計、組織整合、體制創(chuàng)新、培育NGO以及搭建溝通平臺等方面有所突破和成效，為最終實(shí)現(xiàn)基層社會管理中的社會自治“修好路”、“加滿油”。
（作者單位：1.河北行政學(xué)院；2.河北建筑工程學(xué)院）
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關(guān)鍵詞：社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)；運(yùn)行現(xiàn)狀；多方治理
中圖分類號：D668 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1674-9324（2014）23-0144-02
引言：
自2009年醫(yī)改實(shí)施以來，基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)綜合改革全面推進(jìn)，初步建立了基本藥物制度，構(gòu)建了維護(hù)公益性、調(diào)動積極性、保障可持續(xù)的基層運(yùn)行新機(jī)制。然而，醫(yī)改實(shí)施的成效到底如何，是我們需要進(jìn)一步進(jìn)行調(diào)查研究的。本研究著眼于《關(guān)于鞏固完善基本藥物制度和基層運(yùn)行新機(jī)制的意見》下基層社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心的運(yùn)行現(xiàn)狀，以W街道社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心為例，探求其運(yùn)行過程中存在的新問題并提出建議，構(gòu)建政府、社區(qū)、居民三方的合作治理方案，以促進(jìn)其發(fā)展。
一、研究方法
調(diào)查中我們主要采取以下幾種研究方法：
1.問卷調(diào)查法：編寫《關(guān)于社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心的問卷》、《關(guān)于基層醫(yī)療服務(wù)工作的問卷》、《關(guān)于社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心滿意度調(diào)查》，了解基層社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心運(yùn)行情況及居民對基層社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)的滿意度，從而發(fā)掘基層社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)供給與居民需求的矛盾所在。
2.個案分析法：對單一的研究對象進(jìn)行深入而具體的研究，分別以醫(yī)護(hù)人員、居民、就診人員為對象進(jìn)行調(diào)查。
3.訪談法：對醫(yī)護(hù)人員、居民、就診人員進(jìn)行訪談式調(diào)查，了解基層社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)的質(zhì)量及醫(yī)護(hù)人員的待遇、居民滿意度。
4.文獻(xiàn)研究法：參考新公共服務(wù)理論、自治組織理論和社區(qū)管理理論相關(guān)書籍，為調(diào)查提供理論支持。
二、調(diào)查結(jié)果分析
本次調(diào)查，針對居民進(jìn)行的滿意度調(diào)查，共發(fā)放120份問卷，有效問卷112份；針對就診人員調(diào)查，共發(fā)放120份問卷，有效問卷112份；針對醫(yī)護(hù)人員進(jìn)行調(diào)查，共發(fā)放20份問卷，有效17份。
1.存在的問題。國內(nèi)許多學(xué)者都對社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心的運(yùn)行狀況做過一系列的研究，發(fā)現(xiàn)了一些問題，如：投入經(jīng)費(fèi)不足、醫(yī)療人員素質(zhì)有待提高、人才匱乏等。根據(jù)調(diào)查，我們發(fā)現(xiàn)了一些新問題。
（1）基本藥物使用率低，采購不規(guī)范，定價不合理。首先，基本藥物范圍小。至2012年為止國家基本藥物種類已經(jīng)擴(kuò)大至520種，但社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心的基本藥物仍然滿足不了居民的需求，據(jù)調(diào)查，有39.3%的居民表示社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心的藥品種類不齊全，同時，基本藥物使用率僅為70%。其次，基本藥物采購不規(guī)范。有關(guān)部門指出“堅持以?。▍^(qū)、市）為單位網(wǎng)上集中采購，落實(shí)招采合一、量價掛鉤、雙信封制、集中支付、全程監(jiān)控等制度”。據(jù)調(diào)查，中心的藥物都是自行上網(wǎng)采購的，雖然政策已經(jīng)頒布并開始實(shí)行，但是地方對政策的落實(shí)出現(xiàn)了滯后的現(xiàn)象。最后，基本藥物定價不合理。中心的基本藥物對居民實(shí)行零差價銷售，但是仍有不少居民表示基本藥物價格太高。這是因?yàn)榛舅幬锊少彿绞讲灰?guī)范導(dǎo)致藥物價格存在偏高的情況?；舅幬飳儆跍?zhǔn)公共產(chǎn)品，政府可以運(yùn)用其“暴力潛能”降低界定、談判和實(shí)施作為經(jīng)濟(jì)交換基礎(chǔ)的契約所引起的費(fèi)用，并且取得相對合理的價格。但是若由基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)自行采購，則會由于信息不對稱以及醫(yī)療機(jī)構(gòu)在藥品流通供求中的雙重壟斷地位，扭曲藥品的價格。此外，在調(diào)查中，有35.7%的居民認(rèn)為藥價不合理。同時，也有醫(yī)生表示基本藥物的價格甚至高于正常藥物，導(dǎo)致醫(yī)生看病開藥無從下手。
（2）計劃生育指導(dǎo)、健康教育指導(dǎo)工作不到位，健康檔案建立難度大。在調(diào)查中我們發(fā)現(xiàn)75%的居民沒有接受過計劃生育指導(dǎo)、健康教育指導(dǎo)工作。同時，健康檔案的建立也由于政府宣傳不到位、居民防保意識未跟上、醫(yī)護(hù)人員缺乏等問題導(dǎo)致困難重重。
（3）10元診療費(fèi)遲遲未落實(shí)?！兑庖姟芬?guī)定“全面實(shí)施一般診療費(fèi)，各地結(jié)合實(shí)際合理確定基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)一般診療費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，原則上10元左右”。調(diào)查顯示，由于當(dāng)?shù)匦l(wèi)生局沒有下發(fā)文件要求社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心實(shí)施10元診療費(fèi)政策，因此中心也沒有實(shí)施這一項政策，75%的居民都不知道這項政策。
（4）政府撥款不及時。根據(jù)調(diào)查情況顯示，政府對中心撥款不及時，有醫(yī)護(hù)人員在調(diào)查中表示幾乎每個月的工資都會有拖欠情況。我們了解到，中心的政府撥款由財政部撥給衛(wèi)生局，再由衛(wèi)生局下發(fā)給衛(wèi)生服務(wù)中心，這一做法增加了財政流轉(zhuǎn)的中間環(huán)節(jié)，使得資金落實(shí)存在時效性問題。
2.原因分析。
（1）政府政策制定程序的漏洞。政策規(guī)劃應(yīng)注重可行性分析認(rèn)真考慮主客觀多種因素?！?0元診療費(fèi)”難以貫徹實(shí)施的根本原因在于政府在制定政策過程中缺乏相應(yīng)的合理性。從總體來看，診療費(fèi)10元包干，對于患者是則可以降低不少費(fèi)用。但是，這是從整體考慮的。一旦分?jǐn)偟饺司紊?，一些利好就會被大眾化，畢竟，有些患者在門診中并不用接受輸液等相關(guān)治療服務(wù)。所以，一些患者自然就會覺得多掏錢了，自然就不會接受這項政策了。
（2）社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)供給中的市場缺陷。社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心大多由政府進(jìn)行投資創(chuàng)辦，缺乏市場競爭機(jī)制，導(dǎo)致社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)供給缺乏活力。同時，基本藥物采購目前仍是由社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心自行負(fù)責(zé)，使藥物供給缺乏競爭，最后導(dǎo)致價格扭曲。
（3）社區(qū)動員力度不足。所謂社區(qū)動員，指的是把滿足這區(qū)居民需求的社會目標(biāo)轉(zhuǎn)化成為社區(qū)成員廣泛參與的社會行動過程。社區(qū)動員對社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)供給的質(zhì)量具有十分重要的意義。然而，由于社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心缺乏與社區(qū)的合作，導(dǎo)致宣傳不到位，動員力度不足，使居民的保健意識不足，對社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心醫(yī)護(hù)人員缺乏信任，最終導(dǎo)致相關(guān)服務(wù)功能的不到位。
三、對策及建議
社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心的發(fā)展對國家的基層醫(yī)療具有深遠(yuǎn)意義，為了進(jìn)一步加強(qiáng)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心的運(yùn)行活力，解決現(xiàn)存的問題，我們提出了以下的對策及建議。
1.堅持政府在社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)供給中的主導(dǎo)地位。
（1）增強(qiáng)政府政策規(guī)劃可行性。政策規(guī)劃應(yīng)注重可行性分析，認(rèn)真考慮主客觀多種制約因素，特別是人員方面的因素。凡是涉及民眾合法權(quán)益有重大影響的政策都應(yīng)該舉行聽證會，征求群眾意見。
（2）撥款及時完整。政府從本國現(xiàn)有國情出發(fā)，結(jié)合社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心發(fā)展，安排財政撥款。雖然撥款遠(yuǎn)不能滿足中心需要，但是迫在眉睫的問題是資金超過規(guī)定實(shí)效，從而影響中心部分計劃的開展和落實(shí)。特別突出的是醫(yī)護(hù)人員的工資到賬問題。這不僅會影響其工作積極性，還削弱了政府的公信力、合法性。
（3）加強(qiáng)藥物采購的監(jiān)管。監(jiān)督管理必須采取政府和居民相結(jié)合的辦法，沒有政府參與，監(jiān)督就沒有權(quán)威，管理就沒有效力；沒有居民參與，監(jiān)督不能及時發(fā)現(xiàn)問題，不能表明問題是否具有嚴(yán)重性和普遍性。對于藥物采購問題，可以定期舉行聽證會，同時定期公布藥物采購清單，設(shè)置反饋專線或?qū)?，最終達(dá)到監(jiān)督實(shí)效。
2.積極利用競爭機(jī)制健全社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)供給。奧斯本認(rèn)為“競爭是促進(jìn)革新的永恒動力，而政府通常是缺乏這種動力的”。在競爭的市場中，市場主體應(yīng)該是多元化的，社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)市場也是如此，只有社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)主體多元化，引導(dǎo)社會多方力量參與，通過政府、社團(tuán)、居民群眾、個人舉辦的社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)之間的有序競爭，才能使社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)煥發(fā)蓬勃生機(jī)與活力。當(dāng)然，競爭也不是放任自流的東西。奧斯本認(rèn)為，不經(jīng)規(guī)范的競爭很可能導(dǎo)致嚴(yán)重的社會問題。為此，公共政策必須建立競爭規(guī)則，防止壟斷或其他不公平的出現(xiàn)。
3.發(fā)揮社區(qū)在配合衛(wèi)生服務(wù)中心服務(wù)功能實(shí)現(xiàn)中的作用。社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)主要解決社區(qū)的衛(wèi)生問題，關(guān)系到社區(qū)居民的利益。因此，要加強(qiáng)社區(qū)宣傳，增強(qiáng)社區(qū)居民的防保意識，提高居民對衛(wèi)生服務(wù)中心醫(yī)護(hù)人員的信任度，這必定能為社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心健康檔案的建立以及相應(yīng)功能的實(shí)現(xiàn)減少阻力。同時，加強(qiáng)對社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)工作的綜合協(xié)調(diào)，組織動員，積極參與社區(qū)健康活動。
四、結(jié)語
從分析W街道社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心現(xiàn)狀出發(fā)，通過調(diào)查研究并結(jié)合公共管理理論提出合作性治理的解決策略以解決社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心運(yùn)行存在的一些問題。但是，社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心合作性治理要想實(shí)施可能還需要很長一段路要走，無論從法律上還是政策上，在履行各自的公共責(zé)任的同時，形成多方治理的局面，為切實(shí)解決社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心運(yùn)行困境而共同努力。
[關(guān)鍵詞]農(nóng)村低保 鄉(xiāng)村治理 社會和諧 社會發(fā)展
[中圖分類號]F323 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號]1003-1650（2016）02-0006-01
1.農(nóng)村低保與鄉(xiāng)村治理的互動關(guān)系
1.1什么是鄉(xiāng)村治理
鄉(xiāng)村治理是治理理論運(yùn)用于鄉(xiāng)村研究中產(chǎn)生的一個新的分析概念。徐勇教授認(rèn)為鄉(xiāng)村治理就是公共權(quán)力對基層社會的公共事務(wù)的管理，亦即使，鄉(xiāng)村政府和其他性質(zhì)不同的村級組織向鄉(xiāng)村社會提供各種公共物品，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會的有序發(fā)展和自主發(fā)展。在鄉(xiāng)村治理活動中，治理主體、治理手段、治理內(nèi)容和治理效果等方面構(gòu)成了鄉(xiāng)村治理機(jī)制。具體我國鄉(xiāng)村治理的情況主要表現(xiàn)為：首先是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會為主體的治理結(jié)構(gòu)，以民主選舉、民主決策、民主監(jiān)督、民主管理為核心內(nèi)容，進(jìn)行自我管理、自我教育、自我服務(wù)的村民自治委員會，與村黨支部共同管理鄉(xiāng)村社會。鄉(xiāng)村社會是一個熟人群體，這種“面對面”的人情制約和“人言可畏”的壓力對農(nóng)村社會具有很大的控制力，使得長久積累的村規(guī)民約也成為鄉(xiāng)村治理不可或缺的手段之一。另外，還有保障鄉(xiāng)村社會的安全與秩序，組織建設(shè)鄉(xiāng)村社會的教育、醫(yī)療等事業(yè)，以及引導(dǎo)農(nóng)民建立生產(chǎn)和互助組織等綜合性的治理活動。
1.2農(nóng)村低保在鄉(xiāng)村治理中的作用
農(nóng)村最低生活保障制度簡稱“農(nóng)村低保”，是政府對家庭人均收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ现贫葮?biāo)準(zhǔn)的農(nóng)村困難群眾，按最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)提供差額補(bǔ)助的制度。該制度作為一種扶貧路徑的新創(chuàng)新，在農(nóng)村特困群眾定期定量生活救濟(jì)制度基礎(chǔ)上逐步發(fā)展起來。通過在全國范圍內(nèi)建立農(nóng)村最低生活保障制度，將符合條件的農(nóng)村貧困人口全部納入保障范圍，重點(diǎn)保障病殘、年老體弱、喪失勞動能力的困難農(nóng)村居民。農(nóng)村低保的建立主要以地方人民政府為主，實(shí)行屬地管理，中央財政對困難地區(qū)給予適當(dāng)?shù)呢斦a(bǔ)助。在實(shí)際踐行中，農(nóng)村低保制度作為―種配置型資源，使村組干部可變通式地將這種自上而下的資源轉(zhuǎn)化為一種新治理手段納入鄉(xiāng)政府的治理范圍。農(nóng)村低保在保障貧困農(nóng)民最基本的生活需求上發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。使困難群眾能夠維持基本生活，不致因?yàn)闊o法謀生而出現(xiàn)行為越軌，緩解了社會壓力。溫飽問題的解決也為邁向小康奠定了基礎(chǔ)，也為現(xiàn)代化的鄉(xiāng)村治理制度體系的確立建立了平臺。從法律意義上看，通過保障陷入困難的農(nóng)民群眾的生活，就保障了農(nóng)民的生存權(quán)等合法權(quán)益，有利于促進(jìn)社會公平，維護(hù)鄉(xiāng)村社會穩(wěn)定，為鄉(xiāng)村治理提供了良好的環(huán)境。
2.農(nóng)村低保實(shí)施的問題分析
作為社會保障制度中的主體，農(nóng)村低保在具體實(shí)踐中遇到了很多問題。當(dāng)前，我國農(nóng)民仍占大多數(shù)，農(nóng)村低保的保障水平和補(bǔ)差額f，示準(zhǔn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城市，與相對成熟的城市低保相比仍處于擴(kuò)大覆蓋范圍的階段。這些有待完善的問題阻礙了農(nóng)村低保功能的正常發(fā)揮和農(nóng)村社會的可持續(xù)健康發(fā)展。主要表現(xiàn)在以下幾方面：
農(nóng)村低保工作管理失范。在實(shí)施中行政性強(qiáng)、效率低下、缺乏監(jiān)督、管理粗放、工作透明度有待提高。鄉(xiāng)村治理仍然是由上而下、政府主導(dǎo)的行政體制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府并不能了解基層社會的具體情況，低保名額的確定主要由熟悉鄉(xiāng)村情況的村委干部來完成，而村級干部在具體執(zhí)行中受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府約束少，農(nóng)民整體科學(xué)文化素質(zhì)偏低，信息不對稱，因而容易發(fā)生主體越位的現(xiàn)象。當(dāng)前，我國縣級以下的民政部門只設(shè)立了少量的低保科，辦公手段滯后，缺乏專門部門和人員的管理和監(jiān)督。由于農(nóng)民的一些實(shí)際實(shí)物收入不易貨幣化，且農(nóng)作物等受外界影響較大，且一些困難群眾外出務(wù)工的臨時收入也難以評定，村干部在衡量時具有很大的隨意陛。另外，那些流入城市的農(nóng)民也沒能被覆蓋在保障范圍之內(nèi)。其次，低保制度方面缺乏統(tǒng)一立法和專門性的規(guī)范農(nóng)村低保工作的文件，只有民政部印發(fā)的《關(guān)于加快農(nóng)村社會保障制度建設(shè)的建議》以及《農(nóng)村社會保障體系建設(shè)指導(dǎo)方案》，各地具體執(zhí)行和出臺的政策又缺乏權(quán)威性和法律依據(jù)。這是執(zhí)行程序混亂的最重要的原因。
3.政策建議與農(nóng)村低保發(fā)展前景
一、基本做法
（一）高起點(diǎn)謀劃，明確全覆蓋設(shè)置、一次性報批、按條件到位的推進(jìn)模式
2009年初，浙江省檢察院即開始謀劃全省基層檢察室建設(shè)工作。在組織力量專題調(diào)研的基礎(chǔ)上，形成了《關(guān)于派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察機(jī)構(gòu)建設(shè)的調(diào)研報告》，從發(fā)展方向、建設(shè)原則、工作職責(zé)、保障機(jī)制等四個方面對新形勢下推進(jìn)基層檢察室建設(shè)提出了總體設(shè)想，明確了“高起點(diǎn)定位、科學(xué)謀劃、統(tǒng)籌兼顧、積極穩(wěn)妥”的發(fā)展思路。2009年7月，省檢察院制定下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范基層檢察室建設(shè)的意見（試行）》，確定了“全覆蓋設(shè)置、一次性報批、按條件到位”的推進(jìn)模式，在全省正式部署開展基層檢察室建設(shè)工作。所謂全覆蓋設(shè)置，即通過在重點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、銜道設(shè)置檢察室，管轄周邊3-5個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道的具體工作，以實(shí)現(xiàn)全轄區(qū)覆蓋；所謂一次性報批，是指各地在取得當(dāng)?shù)攸h委政府同意、支持的基礎(chǔ)上，科學(xué)合理確定檢察室設(shè)置的數(shù)量，一次性向編委和省檢察院履行報批手續(xù)；所謂按條件到位，是指設(shè)置基層檢察室要因地制宜、循序漸進(jìn)，不搞一刀切，不強(qiáng)求一次到位，而是按照“成熟一個、設(shè)置一個、鞏固一個”的工作要求，鼓勵條件成熟的地方先行掛牌運(yùn)行，不斷積累經(jīng)驗(yàn)。
（二）加強(qiáng)探索實(shí)踐，明確職責(zé)任務(wù)、履職方式和運(yùn)行規(guī)范
基層檢察室的職責(zé)任務(wù)、履職方式如何，直接影響到基層檢察室的工作成效，直接關(guān)系到檢察室的發(fā)展前景。
1、在職責(zé)任務(wù)上，堅持以化解矛盾為主體、以強(qiáng)化職能為支撐。在2009年《意見》對基層檢察室具體明確包括收集發(fā)現(xiàn)職務(wù)犯罪線索、開展職務(wù)犯罪預(yù)防、處理涉檢、對公安派出所和人民法庭執(zhí)法活動進(jìn)行法律監(jiān)督等十項職責(zé)的基礎(chǔ)上，2010年全省基層檢察室建設(shè)現(xiàn)場會又根據(jù)深入推進(jìn)三項重點(diǎn)工作的新形勢新要求，進(jìn)一步明確了基層檢察室以化解矛盾為主體、以強(qiáng)化職能為支撐的職能定位，著力引導(dǎo)基層檢察室在群眾處理、檢察環(huán)節(jié)調(diào)解和解、職務(wù)犯罪預(yù)防和線索發(fā)現(xiàn)、社會治安綜合治理等四個方面延伸職能、深化內(nèi)涵，充分發(fā)揮檢察室履行法律監(jiān)督職能的一線平臺作用。
2、在履職方式上，堅持融入和對接現(xiàn)有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層黨委政府各種工作平臺。一是對接鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道綜治中心。如在綜治中心組織協(xié)調(diào)下開展矛盾糾紛的經(jīng)常性排查與集中排查，加強(qiáng)對基層社會治安動態(tài)的調(diào)查研究，推動健全社會治安防控體系。二是融入農(nóng)村懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)。立足檢察機(jī)關(guān)法定職能和專業(yè)優(yōu)勢，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)、基層站所和村級組織人員為重點(diǎn)，深入推進(jìn)農(nóng)村基層黨風(fēng)廉政建設(shè)。三是探索建立基層執(zhí)法信息銜接機(jī)制。有效融入以聯(lián)席會議、信息定期報備、信息實(shí)時共享等不同層次的行政執(zhí)法與刑事司法信息銜接機(jī)制平臺，深入推進(jìn)基層執(zhí)法信息的銜接。
3、在運(yùn)行規(guī)范上，堅持正確處理三個方面的關(guān)系。一是正確處理好基層檢察室與鄉(xiāng)鎮(zhèn)及有關(guān)部門的關(guān)系?；鶎訖z察室在履職中要突出體現(xiàn)依法獨(dú)立行使檢察權(quán)的憲法要求，做到“四個堅決防止”，即堅決防止超越職能辦案辦事，堅決防止為利益驅(qū)動、“創(chuàng)收”驅(qū)動辦案辦事，堅決防止從鄉(xiāng)鎮(zhèn)借用、從社會聘用非檢察人員從事檢察活動，堅決防止從社會拉贊助供檢察室使用。二是正確處理基層檢察室與本級院內(nèi)設(shè)部門的關(guān)系。檢察室的各項職責(zé)任務(wù)不宜是內(nèi)設(shè)部門職能的分解，而是一種延伸和深化，檢察室必須以配合協(xié)助基層院內(nèi)設(shè)部門為主要履職方式，接受基層院內(nèi)設(shè)部門業(yè)務(wù)指導(dǎo)，主動配合開展工作。三是正確處理本級院對檢察室的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。本級院對基層檢察室負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，通過績效考評等手段加強(qiáng)對基層檢察室的引導(dǎo)、管理和監(jiān)督，防止工作失范或無所作為。
（三）爭取重視支持，著力加強(qiáng)保障機(jī)制建設(shè)，推動工作深入健康發(fā)展
省檢察院出臺《意見》后，即向省委作了基層檢察室建設(shè)專題匯報，得到了省委趙洪祝書記的批示肯定。2010年，積極爭取省委將基層檢察室建設(shè)工作納入省委年度重點(diǎn)推進(jìn)的“基層基礎(chǔ)建設(shè)年”及“法治浙江”建設(shè)重要內(nèi)容。2011年，省檢察院經(jīng)與省財政廳、省發(fā)改委等部門反復(fù)協(xié)商，將檢察室業(yè)務(wù)裝備、基礎(chǔ)實(shí)施建設(shè)分別納入到了縣級人民檢察基本業(yè)務(wù)裝備配備實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)和省“十二五”政法基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃中。全省市、縣兩級檢察院也積極主動爭取當(dāng)?shù)攸h委、人大、政府和相關(guān)部門的重視支持。如嘉興、溫州等市檢察院緊密融入市委“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”、加快新興小城市建設(shè)的戰(zhàn)略，推動市委下發(fā)文件，把基層檢察室建設(shè)寫進(jìn)戰(zhàn)略規(guī)劃中，為推進(jìn)工作贏得了主動。
二、成效與特點(diǎn)
（一）工作推進(jìn)持續(xù)有力
隨著省檢察院對基層檢察室建設(shè)工作的持續(xù)推動和各地探索實(shí)踐的不斷深入，全省各級檢察院在思想認(rèn)識上更加統(tǒng)一，普遍把這項工作擺上黨組重要議事日程，積極爭取地方黨委政府重視支持，通過成立專門領(lǐng)導(dǎo)小組、召開現(xiàn)場會、實(shí)施項目化推進(jìn)等多種措施，切實(shí)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，加大推進(jìn)力度。經(jīng)全省檢察機(jī)關(guān)上下共同努力，覆蓋全省的基層檢察室工作格局基本形成。目前，全省共批準(zhǔn)設(shè)立基層檢察室134個，正式掛牌運(yùn)行58個，還有一批基層檢察室正在積極籌建中。
（二）工作成效初步顯現(xiàn)
全省已掛牌運(yùn)行的基層檢察室，緊緊圍繞省檢察院確定的十項職責(zé)任務(wù)，結(jié)合轄區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和司法需求實(shí)際，積極探索實(shí)踐，在暢通群眾訴求渠道有效化解基層社會矛盾、查辦和預(yù)防涉農(nóng)職務(wù)犯罪、服務(wù)村級換屆選舉、參與社會治安綜合治理、維護(hù)群眾合法權(quán)益、促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定等方面發(fā)揮了積極作用，基層檢察室的社會影響力和認(rèn)同度逐步提升，得到了黨委政府的充分肯定和廣大群眾的歡迎。如長興縣檢察院開發(fā)區(qū)檢察室因化解矛盾工作成效顯著被縣委、縣政府授予其調(diào)解工作先進(jìn)集體稱號；路橋檢察院金清檢察室全程參與鎮(zhèn)統(tǒng)一部署的保換屆專項行動，為村級換屆選舉提供了有效的司法服務(wù)和保障。義烏檢察院國際商貿(mào)城檢察室、紹興縣檢察院輕紡城檢察室在服務(wù)專業(yè)市場，臨海檢察院杜橋檢察室在服務(wù)重點(diǎn)建設(shè)項目等方面都發(fā)揮了應(yīng)有的作用。
（三）工作機(jī)制逐步完善
各地把建立完善工作機(jī)制、制度擺在重要位置，單獨(dú)或聯(lián)合其他相關(guān)單位制定會簽文件，建立健全基層檢察室與院各內(nèi)設(shè)部門、“兩所一庭”以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)其他相關(guān)站所的銜接機(jī)制，規(guī)范并推動了基層檢察室工作的開展。如，在工作職責(zé)方面，慈溪、紹興等檢察院均制定了檢察室工作規(guī)則、檢察室人員崗位職責(zé)、目標(biāo)績效考核等制度，進(jìn)一步明確工作職責(zé)、細(xì)化工作流程，保障了基層檢察室在開展工作時有章可循，有效防范了基層檢察室及其工作人員的辦案辦事行為。在與業(yè)務(wù)部門銜接方面，諸暨、上虞、吳興等檢察院出臺加強(qiáng)檢察室與院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)工作銜接的意見，明確并規(guī)范檢察室與院內(nèi)設(shè)科室之間工作職責(zé)與銜接配合。在與外部銜接方面，湖州市檢察院與市公安局出臺意見，積極探索基層檢察室對公安派出所執(zhí)法活動的法律監(jiān)督；舟山定海區(qū)檢察院與區(qū)法院出臺意見，從五個方面規(guī)范基層檢察室和法庭在民商事審判與執(zhí)行工作的協(xié)作配合，強(qiáng)化基層檢察室對法庭司法活動的監(jiān)督；紹興越城區(qū)檢察院會同國土、工商等6家行政執(zhí)法機(jī)關(guān)會簽會議紀(jì)要，探索依托基層檢察室加強(qiáng)對基層行政執(zhí)法活動的法律監(jiān)督。
（四）黨委政府支持力度較大
基層檢察室建設(shè)得到了各級黨委政府的重視、支持。各地基層檢察室掛牌成立時，縣（市、區(qū)）委書記等主要領(lǐng)導(dǎo)都親自參與成立儀式并為檢察室揭牌。同時，在機(jī)構(gòu)、編制、辦公場所等方面都給予政策傾斜與支持，目前，基層檢察室主任普遍高配到副科級，有的地方還給予事業(yè)編制，大多數(shù)基層檢察室辦公用房都由所在地鄉(xiāng)鎮(zhèn)提供，為基層檢察室建設(shè)提供了有力的組織和物質(zhì)保障。如，2011年省發(fā)改委將基層檢察室基礎(chǔ)實(shí)施建設(shè)納入到了省“十二五”政法基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃中，在辦公用房方面，按每個基層檢察院設(shè)置3個檢察室、每個檢察室建筑面積約500平方米規(guī)劃；湖州市委、政府聯(lián)合發(fā)文，落實(shí)基層檢察室與公安派出所、人民法庭平衡的機(jī)構(gòu)規(guī)格和干部職級待遇等相關(guān)政策；溫州市編辦出臺文件，明確基層檢察室機(jī)構(gòu)級別為副科級單位，根據(jù)工作需要，檢察室主任可以進(jìn)基層檢察院領(lǐng)導(dǎo)班子或檢察委員會。
三、困難與問題
從調(diào)研掌握的情況看，全省基層檢察室建設(shè)工作取得的成效還是初步的，一些實(shí)踐成果還不穩(wěn)固，工作中還存在一些亟待研究和解決的問題。主要有：
（一）在思想認(rèn)識上，深入開展基層檢察室建設(shè)的自覺程度還不夠高
部分基層檢察長對基層檢察室建設(shè)的重要性和必要性認(rèn)識不夠，對要不要設(shè)、如何設(shè)仍然心存疑慮，態(tài)度消極，等靠思想嚴(yán)重，很大程度上還是因?yàn)樯霞壴旱牟渴鸲粍油苿樱ぷ鞯闹鲃有?、?chuàng)造性不足。
（二）在職能定位上，不同程度地存在著職能泛化、虛化、異化的傾向
一些地方對基層檢察室的職能定位把握不夠準(zhǔn)確、理解不到位，對哪些工作能做，哪些不能做心里沒底，認(rèn)識不一，導(dǎo)致實(shí)踐中不同程度存在職能泛化、虛化和異化的傾向。如，有的大包大攬；有的該履行的檢察職能沒有履行或履行不到位；有的甚至參與一些征地拆遷、催欠農(nóng)民工工資等不屬于檢察職責(zé)范圍內(nèi)的工作，真正屬于檢察職能、體現(xiàn)檢察特色的工作還沒有取得實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展，基層檢察室工作的法律監(jiān)督屬性有待增強(qiáng)。
（三）在工作運(yùn)行上，尚未形成科學(xué)規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)的工作制度體系
基層檢察室的工作制度機(jī)制還不夠健全完善，對工作中出現(xiàn)的許多問題還不能完全解決，存在工作內(nèi)部銜接不規(guī)范、不暢通的問題，如檢察室與派出院各科室之間的工作對接尚未形成制度化，工作關(guān)系沒有理順，溝通交流不暢，不能形成工作合力；檢察室與國土、稅務(wù)、工商等派出機(jī)構(gòu)的信息溝通、工作聯(lián)系還不暢通。
（四）在工作保障上，還難以適應(yīng)工作發(fā)展需要
在機(jī)構(gòu)規(guī)格方面，有的還沒有明確為副科級，主任沒有高配到副科實(shí)職，與公安派出所、法庭不對等。人員配備不足、不強(qiáng)，除少數(shù)幾個檢察室配有3-4人外，大多數(shù)檢察室工作人員只有1-2人，不少檢察室只有1人，而且以退居二線的老同志為主，年齡結(jié)構(gòu)老化。在辦公用房方面，真正做到獨(dú)門獨(dú)面的還不多，大部分檢察室還是設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政辦公大樓內(nèi)部，使用其中一間或若干間辦公室作為辦公場所，對工作開展制約較大。
（五）在工作成效上，探索周期長、見效緩慢
首先，在工作推進(jìn)上還存在發(fā)展不平衡的問題，有的地市已在所轄基層檢察院全面推開；而有的地市僅選擇一、兩個基層檢察院進(jìn)行試點(diǎn)，工作整體進(jìn)度不大。其次，大多數(shù)正式運(yùn)行的基層檢察室工作成效還不太明顯，特色、亮點(diǎn)不多，有的甚至掛牌成立以來，工作基本處于半停頓狀態(tài)。再次，宣傳力度還不夠，一些基層群眾對基層檢察室了解不多，社會影響力不大。
四、意見與建議
（一）要切實(shí)提高工作的主動性和自覺性
在中央深入推進(jìn)三項重點(diǎn)工作特別是加強(qiáng)社會管理創(chuàng)新的大背景下，在新形勢下檢察機(jī)關(guān)強(qiáng)化法律監(jiān)督職能的大框架下，基層檢察室將會被更大范圍、更廣深度地推行。因此，要進(jìn)一步增強(qiáng)工作的前瞻性、主動性，把基層檢察室作為基層基礎(chǔ)建設(shè)的重要內(nèi)容擺上更加突出的位置來抓，按照“積極、穩(wěn)妥、有效”的原則，認(rèn)真思考謀劃深入推進(jìn)基層檢察室建設(shè)的工作思路、任務(wù)目標(biāo)和具體措施，大力探索實(shí)踐，切實(shí)抓出成效、抓出特色，更好地發(fā)揮其化解社會矛盾、服務(wù)人民群眾等職能作用。
（二）要正確把握基層檢察室的工作重心和著力點(diǎn)
職能定位決定著基層檢察室的工作領(lǐng)域、主要任務(wù)、運(yùn)行方式和工作方法，事關(guān)檢察室的前途和命運(yùn)。要準(zhǔn)確把握基層檢察室的職能定位和履職方式，著力解決“做什么”和“怎么做”的問題。
一是要把基層檢察室工作有效融入到基層社會管理創(chuàng)新大格局中。深入推進(jìn)三項重點(diǎn)工作、加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理，是新形勢下推進(jìn)基層檢察室建設(shè)大的社會背景，也是加強(qiáng)基層檢察室建設(shè)、延伸法律監(jiān)督觸角的出發(fā)點(diǎn)、目的和歸宿。這既決定了基層檢察室的發(fā)展方向，也決定了基層檢察室的履職方式，即基層檢察室必須始終把化解社會矛盾作為工作主體，通過主動對接基層綜治中心、“大調(diào)解”工作體系、農(nóng)村懲防腐敗體系等各種平臺，全面深入地履行各項律監(jiān)督職能，充分發(fā)揮基層檢察室在矛盾糾紛源頭治理和末端處理中的重要作用，有效化解社會矛盾、促進(jìn)社會管理創(chuàng)新、維護(hù)社會和諧穩(wěn)定。
二是要把加強(qiáng)對“兩所一庭”等基層執(zhí)法單位執(zhí)法活動的法律監(jiān)督作為履職重點(diǎn)和主攻方向。這是因?yàn)?，一方面，基層檢察室成立的重要理由之一，就是在基層各項行政執(zhí)法和司法活動不斷強(qiáng)化的情況下，檢察機(jī)關(guān)卻沒有在基層成立相應(yīng)的機(jī)構(gòu)，法律監(jiān)督出現(xiàn)死角，基層權(quán)力體系建構(gòu)缺少重要的制衡一環(huán)，許多執(zhí)法活動不能納入到檢察機(jī)關(guān)的視野，導(dǎo)致法律監(jiān)督缺位的狀況。一些執(zhí)法違法行為，給基層社會的和諧穩(wěn)定造成了不同程度的損害，制約了基層民主法治建設(shè)；另一方面，加強(qiáng)對基層執(zhí)法單位執(zhí)法活動的監(jiān)督，是基層檢察室職責(zé)任務(wù)中最具有法律監(jiān)督屬性、最能體現(xiàn)檢察特色的職能，只有強(qiáng)化這個方面的職能作用，才能有效防止和避免基層檢察室職能的泛化、虛化和異化，確?；鶎訖z察室可持續(xù)發(fā)展。因此，基層檢察室必須強(qiáng)化對基層派出執(zhí)法機(jī)構(gòu)的法律監(jiān)督，以維護(hù)社會的公平正義。對人民法庭和公安派出所的法律監(jiān)督，主要是延伸偵查監(jiān)督和審判監(jiān)督的職能，糾正辦案中的違法問題，確保訴訟活動的嚴(yán)格依法進(jìn)行。對其他行政機(jī)關(guān)派出站所執(zhí)法活動的法律監(jiān)督，主要是通過各種途徑和方法，例如建立基層執(zhí)法信息銜接機(jī)制，依托執(zhí)法信息共享網(wǎng)絡(luò)平臺，發(fā)現(xiàn)執(zhí)法不公的行為，應(yīng)當(dāng)及時采用檢察建議、糾正違法通知書等形式，督促這些基層站所依法履職，從而促進(jìn)社會的和諧穩(wěn)定。
三是要高度重視職務(wù)犯罪線索的發(fā)現(xiàn)、收集工作。通過受理舉報、控告，接受犯罪嫌疑人自首，走訪基層干部、群眾等，及時發(fā)現(xiàn)基層組織人員職務(wù)犯罪案件線索，并積極配合反貪、反瀆部門進(jìn)行查處。當(dāng)前，在新農(nóng)村建設(shè)過程中，村干部職務(wù)犯罪多發(fā)，嚴(yán)重侵害農(nóng)民利益和危及農(nóng)村社會穩(wěn)定，必要的時候，經(jīng)檢察長批準(zhǔn)，基層檢察室可以獨(dú)立或牽頭對村干部職務(wù)犯罪進(jìn)行查處，切實(shí)增強(qiáng)基層檢察室履職的剛性。
（三）要切實(shí)加強(qiáng)基層檢察室自身建設(shè)
一是在機(jī)構(gòu)設(shè)置上，結(jié)合每個基層檢察院的辦案量、編制數(shù)、經(jīng)費(fèi)保障等現(xiàn)實(shí)條件，一個基層檢察院設(shè)立的基層檢察室一般不宜超過3個。在機(jī)構(gòu)規(guī)格上，應(yīng)考慮與公安派出所、法庭平行，爭取高配到副科級；條件不成熟的地方至少室主任要高配到副科級。二是在人員配備上，根據(jù)工作實(shí)際，一個基層檢察室以配備3-5人為宜，并且要注重人員結(jié)構(gòu)，最好能做到老中青結(jié)合；從長遠(yuǎn)看，可以把基層檢察室作為后備干部和新進(jìn)人員培養(yǎng)鍛煉的重要基地。三是在保障上，要統(tǒng)籌做好基層檢察室的經(jīng)費(fèi)、基礎(chǔ)設(shè)施和科技裝備保障工作，基層檢察室辦公用房要堅持單獨(dú)建設(shè)和標(biāo)準(zhǔn)化設(shè)計，力求外觀設(shè)計注入更多的檢察元素，突出檢察形象與主題。同時，要加強(qiáng)基層檢察室科技裝備和信息化建設(shè)，加大裝備建設(shè)必要投入，盡可能地將先進(jìn)裝備推廣應(yīng)用到基層檢察室的執(zhí)法辦案中。
不斷提升社會法治化管理水平
在2013年底公示的我省省級法治城市、法治縣（市、區(qū)）創(chuàng)建活動名單上，廣元的朝天區(qū)、旺蒼縣、劍閣縣入選。
針對怎樣建設(shè)“法治廣元”的問題，廣元市市長王菲回答：“總體上就是：法治精神深入人心，權(quán)力運(yùn)行規(guī)范協(xié)調(diào)，公平正義得以實(shí)現(xiàn)，社會運(yùn)轉(zhuǎn)井然有序，人民群眾安居樂業(yè)?！?/p>
成功創(chuàng)建法治縣（市、區(qū)）的并不只有廣元。從全省范圍來看，被評為我省省級法治城市、法治縣（市、區(qū)）的共有6個城市、54個縣（市、區(qū)），成都、眉山、樂山峨邊彝族自治縣、阿壩九寨溝縣等名列其中。
開展“基層法治示范縣（市、區(qū)）”創(chuàng)建活動，僅是我省加強(qiáng)基層依法治理的縮影。近年來，我省基層群眾自治和社區(qū)建設(shè)有序推進(jìn)。全省新建農(nóng)村社區(qū)1500個，初步構(gòu)建起社區(qū)公共服務(wù)、便民利民服務(wù)、志愿互助服務(wù)相銜接的社區(qū)服務(wù)體系。我省還積極穩(wěn)妥推進(jìn)社會組織登記管理體制改革，目前全省社會組織總數(shù)達(dá)35461個，覆蓋經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展各領(lǐng)域。
《四川省依法治省2014年工作要點(diǎn)》出臺后，我省各市（州）以法治城市、法治縣（區(qū)）創(chuàng)建為依托，不斷改進(jìn)社會治理方式，提升社會法治化管理水平。
成都金牛區(qū)探索出“居民自治工作法”的社會治理新路徑，成立“服務(wù)群眾工作隊”，深入社區(qū)、院落聽取群眾意見建議，疏導(dǎo)化解遺留問題。
樂山犍為縣建立縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)網(wǎng)格化服務(wù)管理中心及社區(qū)（村）網(wǎng)格化服務(wù)管理工作站，網(wǎng)格配備網(wǎng)格員，履行社情民意收集、突發(fā)事件報告、政策法規(guī)宣傳等職能，實(shí)現(xiàn)行政服務(wù)管理資源與鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)和網(wǎng)格工作力量的融合，推動服務(wù)管理一體化。
德陽加強(qiáng)和創(chuàng)新農(nóng)村社會治理的路子。中江縣喜勝村在2014年開始實(shí)施《村規(guī)民約》，重點(diǎn)從道德層面感化、教育村民，通過合法、規(guī)范、實(shí)用的《村規(guī)民約》有效提升村民自身道德素質(zhì)，使得村民參與社會治理的意識、改革創(chuàng)新的發(fā)展意識不斷增強(qiáng)，取得了良好的社會效應(yīng)。目前，德陽全市1438個行政村全部制定了《村規(guī)民約》。
“這是四川深化社會體制改革的亮點(diǎn)，也表明四川的社會治理納入全面系統(tǒng)的法治軌道”。針對《綱要》中對社會法治提出的“堅持系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理”的明確要求，成都理工大學(xué)教授、博士生導(dǎo)師羅映光這樣認(rèn)為。
千支法律服務(wù)小分隊進(jìn)萬村
“我們遵法、守法，要爭創(chuàng)民主法治示范村落。”2014年1月17日，崇州市廖家鎮(zhèn)詹灣村，一場爭創(chuàng)“民主法治示范村”暨“文明守法家庭”評選大會在村民委員會舉行。
這次評選大會由成都市司法局牽頭舉辦，除了對9個“文明守法家庭”頒發(fā)了獎牌獎品之外，成都市司法局還邀請律師給居民們帶來了一堂生動的法律課。
積極參加評選和普法教育的背后，凸顯的是當(dāng)前我省基層群眾法律意識的逐步提高。2014年開年以來，為更好地服務(wù)基層群眾，各市（州）司法行政系統(tǒng)有針對性地改進(jìn)和創(chuàng)新工作方式，開展了法律服務(wù)、法律宣傳和法律援助等活動。
在廣元，普法隊伍深入到鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村社、單位和到重點(diǎn)工地、重點(diǎn)區(qū)域、重點(diǎn)人群開展法制宣傳教育活動2673次，積極為廣大干部群眾所關(guān)注的熱點(diǎn)焦點(diǎn)釋法析理、解惑釋疑，提供法律咨詢服務(wù)149746人次。
攀枝花積極構(gòu)建“1小時法律援助服務(wù)圈”，通過構(gòu)建縱橫服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，在全市建立起以市、縣（區(qū)）6個法律援助中心為依托、59個行業(yè)部門法律援助工作站為支撐、60個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）法律援助聯(lián)系點(diǎn)為基礎(chǔ)的服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)了法律援助受援群體全覆蓋。
“抓好依法治村工作，‘普’、‘治’并舉，是夯實(shí)基層基礎(chǔ)，推進(jìn)基層民主法治進(jìn)程的細(xì)胞工程，對‘治蜀興川’和‘法治四川’建設(shè)具有重要意義?！笔》ㄖ无k相關(guān)負(fù)責(zé)人說。
今年，省司法廳與相關(guān)責(zé)任單位、各市州簽訂了《推進(jìn)“法律七進(jìn)”工作責(zé)任書》，要求每年組織1000支法律服務(wù)小分隊深入1萬個行政村（社區(qū)）開展法律服務(wù)、法律援助、法制宣傳，每個小分隊每年集中開展活動不少于2次；在現(xiàn)有律師擔(dān)任企業(yè)法律顧問1.5萬家的基礎(chǔ)上，力爭實(shí)現(xiàn)年均增長20%。
創(chuàng)建藏傳佛教文明和諧寺廟
2013年12月9日，四川省藏傳佛教寺廟管理長效機(jī)制建設(shè)暨文明和諧寺廟創(chuàng)建活動表彰會召開。會議表彰了95座文明和諧寺廟，1000名創(chuàng)建文明和諧寺廟先進(jìn)個人和15個先進(jìn)佛協(xié)。
其中，甘孜有4座寺廟獲得省級“文明和諧寺廟”稱號，35名僧人獲得“先進(jìn)個人”稱號。一直以來，甘孜積極投身寺廟依法管理制度創(chuàng)新、長效機(jī)制建設(shè)、和諧寺廟創(chuàng)建活動，在促進(jìn)社會和諧中發(fā)揮了積極作用。
去年，甘孜康定縣開展400余次入寺宣講活動，發(fā)放2000余份藏漢雙語宣傳手冊，與200余僧尼交心談心，解決寺廟僧尼困難問題近百件；建成1個寺廟書屋，發(fā)放26200冊圖書，103個書架、30個標(biāo)牌。今年，甘孜康定縣又將投入900余萬元實(shí)施寺廟危房改造等各項工程。
“加快推進(jìn)藏傳佛教寺廟管理長效機(jī)制建設(shè)是堅決反對分裂滲透的現(xiàn)實(shí)需要，是宗教寺廟規(guī)范管理的迫切需求，是強(qiáng)化政府依法管理的重要舉措?！备首沃菸瘯浐f。
（一）全面建立和推行“一社區(qū)一法律顧問”工作，是學(xué)習(xí)貫徹十八屆三中全會和中央政法工作會議精神的實(shí)際行動。在中央政法工作會議上強(qiáng)調(diào)，維護(hù)社會大局穩(wěn)定是政法工作的基本任務(wù)，保障人民安居樂業(yè)是政法工作的根本目標(biāo)。黨的十八屆三中全會首次提出要“普遍建立法律顧問制度”。全面推行“一社區(qū)一法律顧問”工作，充分發(fā)揮律師在促進(jìn)法治建設(shè)中的職能作用和專業(yè)優(yōu)勢，為社區(qū)各項工作提供法律服務(wù)和法律保障，把法治精神的要求落實(shí)到社區(qū)各項工作，將有力推進(jìn)基層社會管理法治化進(jìn)程，是全市司法行政機(jī)關(guān)、民政部門特別是律師行業(yè)學(xué)習(xí)貫徹十八屆三中全會和中央政法工作會議精神的實(shí)際行動。
（二）全面建立和推行“一社區(qū)一法律顧問”工作，是落實(shí)在律師行業(yè)開展黨的群眾路線教育實(shí)踐活動的具體措施。受經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展等客觀因素的影響，社區(qū)法律服務(wù)資源相對匱乏，與基層人民群眾不斷增長的法律服務(wù)需求之間的矛盾日益突出，在一定程度上制約了人民群眾合法權(quán)益的維護(hù)。全面建立和推行“一社區(qū)一法律顧問”工作，是全市律師行業(yè)貫徹落實(shí)中央部署開展黨的群眾路線教育實(shí)踐活動的具體措施。全市律師深入社區(qū)，“零距離、面對面”地為群眾服務(wù)，會有力促進(jìn)城鄉(xiāng)法律服務(wù)均等化、一體化。同時，也搭建了律師聯(lián)系和服務(wù)群眾的橋梁，使全市律師牢固樹立執(zhí)業(yè)為民的宗旨意識，在服務(wù)群眾和企業(yè)的生動實(shí)踐中，贏得人民群眾信任和擁護(hù)。
（三）全面建立和推行“一社區(qū)一法律顧問”工作，是社會管理創(chuàng)新的重要內(nèi)容。全面建立和推行“一社區(qū)一法律顧問”工作，是落實(shí)黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會管理體制的重要舉措?！耙簧鐓^(qū)一法律顧問”工作有效整合了法律服務(wù)資源，形成了黨委政府主導(dǎo)，律師積極參與的新型利益協(xié)調(diào)機(jī)制、訴求表達(dá)機(jī)制和權(quán)益保障機(jī)制，是“三訪三化促發(fā)展解民憂”工作的重要載體，有利于充分發(fā)揮律師行業(yè)參與社會管理的中立性、專業(yè)性優(yōu)勢，以法律手段預(yù)防和化解社會矛盾，豐富了基層社會治理結(jié)構(gòu)，創(chuàng)新了社會管理的內(nèi)涵。
二、全面建立和推行“一社區(qū)一法律顧問”工作的任務(wù)職責(zé)
（一）主要任務(wù)。整合全市法律服務(wù)資源，統(tǒng)一調(diào)配人員力量，實(shí)施“全市社區(qū)法律顧問全覆蓋工程”，爭取到2014年底基本建成社區(qū)法律顧問工作網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)“一社區(qū)一顧問”目標(biāo)任務(wù)。通過建立和推行社區(qū)法律顧問制度，社區(qū)基層群眾自治組織依法管理和服務(wù)水平不斷提高，社區(qū)群眾合理訴求得到有效維護(hù)，各類矛盾糾紛及時化解，基層社會穩(wěn)定風(fēng)險有效降低。
（二）主要職責(zé)。（1）幫助依法依規(guī)修訂、完善社區(qū)自治章程、居民自治公約及其它管理制度；（2）定期在社區(qū)開展法制宣傳活動，為社區(qū)居民解答法律咨詢，舉辦法律知識培訓(xùn)，增強(qiáng)社區(qū)居民的法律意識，提高社區(qū)工作人員依法辦事的能力和水平；（3）為社區(qū)辦理社區(qū)公共事務(wù)和公益事業(yè)提供法律服務(wù)，幫助起草、修改法律文書，辦理有關(guān)法律手續(xù)；（4）幫助老年人、婦女和兒童等困難群體依法申請法律援助或者提供法律援助，依法維護(hù)社區(qū)居民合法權(quán)益；（5）向人民政府或相關(guān)部門反映社區(qū)居民群眾的意見、要求并提出意見、建議。
（三）運(yùn)作方式。社區(qū)法律顧問為社會公益性崗位。按照實(shí)事求是、因地制宜、方便群眾、注重實(shí)效的原則，由司法行政機(jī)關(guān)、民政部門與社區(qū)協(xié)商，一般由社區(qū)、企業(yè)提供辦公場所等硬件設(shè)施，市律師協(xié)會統(tǒng)一制作有關(guān)上墻的醒目標(biāo)識。市律師協(xié)會副會長、常務(wù)理事原則上與市級領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)系的社區(qū)結(jié)對；市直律師事務(wù)所律師原則上與中心城區(qū)社區(qū)結(jié)對（市直律師事務(wù)所社區(qū)法律顧問聯(lián)系點(diǎn)名冊附后）；各區(qū)縣（市）司法局負(fù)責(zé)安排轄區(qū)內(nèi)律師事務(wù)所律師與相近的社區(qū)結(jié)對（律師事務(wù)所社區(qū)法律顧問聯(lián)系點(diǎn)名冊確定后向市司法局備案）。選派律師在社區(qū)工作室明顯位置公布照片、電話等聯(lián)系方式，方便社區(qū)群眾隨時咨詢。
三、保障措施
（一）加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。各級司法行政機(jī)關(guān)、民政部門要切實(shí)加強(qiáng)對這項工作的領(lǐng)導(dǎo)，把該項工作擺上重要議事日程，切實(shí)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。要認(rèn)真研究、部署、落實(shí)本地、本單位具體的意見、措施，及時解決工作中遇到的問題，積極總結(jié)、歸納成功的經(jīng)驗(yàn)、做法。要積極向各級黨委政府匯報，爭取支持，推動工作的開展。
（二）爭取政策保障。各地要認(rèn)真貫徹落實(shí)中辦發(fā)〔2010〕30號、湘辦發(fā)〔2012〕27號文件精神，主動加強(qiáng)請示匯報，做好聯(lián)系協(xié)調(diào)工作，積極爭取當(dāng)?shù)攸h委、政府和有關(guān)單位的重視和支持，幫助解決工作中遇到的問題和困難，爭取將律師擔(dān)任社區(qū)法律顧問工作納入基本公共服務(wù)體系。
隨著時代的發(fā)展，當(dāng)前我國的社會結(jié)構(gòu)、社會行為規(guī)范和價值觀念發(fā)生了深刻的改變，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會發(fā)展極不平衡，社會問題與矛盾凸顯，不穩(wěn)定因素增加，現(xiàn)有的社會管理模式已無法滿足當(dāng)今社會的管理需求，社會管理創(chuàng)新迫在眉睫。檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，是廣義的社會管理者，面對著越來越難以滿足的各種利益訴求和法律服務(wù)體系，必須加大創(chuàng)新力度，尋求司法理念轉(zhuǎn)變和執(zhí)法監(jiān)督手段的創(chuàng)新。
2009年中央政法委做出了“深入推進(jìn)社會矛盾化解、社會管理創(chuàng)新、公正廉潔執(zhí)法”這三項重點(diǎn)工作的重大部署；2010年10月最高人民檢察院提出了延伸法律監(jiān)督觸角、促進(jìn)檢力下沉的要求，由此上海檢察機(jī)關(guān)將設(shè)立社區(qū)檢察室作為社會管理創(chuàng)新、探索檢力下沉的一項具體措施進(jìn)行落實(shí)。
本文主要就設(shè)立社區(qū)檢察室，探索參與社會管理創(chuàng)新，尋找與社區(qū)建設(shè)和基層管理要求相適應(yīng)的監(jiān)督途徑和方法作如下思考：
一、社區(qū)檢察室設(shè)立的意義所在
1.設(shè)立社區(qū)檢察室是檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法理念創(chuàng)新的體現(xiàn)。
社會轉(zhuǎn)型時期，活躍的社會生產(chǎn)、開放的社會生活和多元思維方式，對檢察機(jī)關(guān)強(qiáng)化法律監(jiān)督，參與社會管理創(chuàng)新提出了前所未有的挑戰(zhàn)。理念是行動的先導(dǎo)，社區(qū)檢察室的設(shè)立正是為了實(shí)現(xiàn)檢力下沉、職能延伸，使檢察工作扎根于基層，踐行檢察機(jī)關(guān)服務(wù)大局、保障民生的理念?；鶎雍蜕鐓^(qū)是當(dāng)前社會矛盾集聚最前沿的地方，社區(qū)檢察可以把矛盾糾紛解決在基層，方便群眾、強(qiáng)化法律服務(wù)、切實(shí)保障人民群眾的根本利益，從而維護(hù)社會和諧穩(wěn)定。
2.設(shè)立社區(qū)檢察室是檢察機(jī)關(guān)職能延伸的體現(xiàn)。
社會管理手段、方式以及技術(shù)等載體的創(chuàng)新，是啟動檢察機(jī)關(guān)社會管理創(chuàng)新的良好契機(jī)。檢察職能的延伸和下沉，是對法律監(jiān)督內(nèi)涵的深化和外延的拓展，它要求向矛盾源頭延伸，向社區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、企業(yè)、學(xué)校等基層部門延伸。執(zhí)法載體創(chuàng)新，是檢察機(jī)關(guān)社會管理創(chuàng)新的基礎(chǔ)條件，社區(qū)檢察室正是由此孕育而生。
3.設(shè)立社區(qū)檢察室是檢察機(jī)關(guān)工作機(jī)制創(chuàng)新的體現(xiàn)。
積極推進(jìn)社區(qū)檢察室建設(shè)，包括承擔(dān)起對公安派出所刑事執(zhí)法活動的監(jiān)督，對監(jiān)外刑罰執(zhí)行和社區(qū)矯正活動的監(jiān)督，接受群眾舉報、控告、申訴，接待群眾來訪，發(fā)現(xiàn)、受理職務(wù)犯罪案件線索，參與社會治安綜合治理和法制宣傳、職務(wù)犯罪預(yù)防工作等等工作。從而建立起一系列與公安派出所、司法所、辦、社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)等組織的工作聯(lián)系機(jī)制，整合社區(qū)各方面的資源，強(qiáng)化法律監(jiān)督實(shí)效，擴(kuò)大監(jiān)督影響力。
二、社區(qū)檢察室設(shè)立的現(xiàn)實(shí)背景
1.社區(qū)檢察室設(shè)立是貫徹落實(shí)中政委關(guān)于深化司法體制和工作機(jī)制改革的要求。
2008年《中央政法委員會關(guān)于深化司法體制和工作機(jī)制改革若干問題的意見》中指出，要改革和完善對偵查活動的法律監(jiān)督，進(jìn)一步建立檢察機(jī)關(guān)對公安派出所、看守所的監(jiān)督機(jī)制，充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督作用。社區(qū)檢察室的設(shè)立是認(rèn)真貫徹落實(shí)中央政法委關(guān)于深化司法體制和工作機(jī)制改革意見，探索檢力下沉、法律監(jiān)督職能延伸的重要創(chuàng)新舉措。通過在基層社區(qū)設(shè)立檢察室，有利于加強(qiáng)對公安派出所、司法所、辦、社區(qū)矯正組織等基層組織的立案、偵查、刑罰執(zhí)行和社區(qū)矯正、綜合治理等活動的監(jiān)督，更好地履行檢察職能，擴(kuò)大檢察效果及其影響力。
2.設(shè)立社區(qū)檢察室是貫徹落實(shí)中政委推進(jìn)三項重點(diǎn)工作的要求。
2009年底，中央政法委做出了深入推進(jìn)社會矛盾化解、社會管理創(chuàng)新、公正廉潔執(zhí)法三項重點(diǎn)工作的重大部署。檢察長在全國檢察長會議上強(qiáng)調(diào)要完善和推行在農(nóng)村、社區(qū)設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室、檢察工作站、聘請檢察聯(lián)絡(luò)員等措施，使檢察工作更好地深入基層、貼近群眾、服務(wù)社會，促進(jìn)社會管理創(chuàng)新的要求。積極推進(jìn)社區(qū)檢察室建設(shè)是貫徹落實(shí)三項重點(diǎn)工作，探索社會管理創(chuàng)新，延伸檢察工作職能、拓寬監(jiān)管領(lǐng)域的一項重要措施，通過在街鎮(zhèn)（社區(qū)）設(shè)立百姓身邊的檢察室，使檢察工作更好地服務(wù)基層、貼近群眾，更好地滿足人民群眾的利益訴求。
3.設(shè)立社區(qū)檢察室是貫徹落實(shí)高檢院加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)延伸法律監(jiān)督觸角促進(jìn)檢力下沉工作的要求。2010年10月，高檢院印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范檢察機(jī)關(guān)延伸法律監(jiān)督觸角促進(jìn)檢力下沉工作的指導(dǎo)意見》。該指導(dǎo)意見對規(guī)范延伸法律監(jiān)督觸角、促進(jìn)檢力下沉作出明確規(guī)定：“各地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平不同，基層檢察院基礎(chǔ)、條件各異。因此，向基層延伸法律監(jiān)督觸角，必須因地制宜、量力而行，要充分考慮基層檢察機(jī)關(guān)現(xiàn)有人力、物力、財力和基層當(dāng)前的執(zhí)法環(huán)境、群眾認(rèn)可程度等多方面因素，實(shí)事求是，逐步推進(jìn)?！?/p>
三、當(dāng)前社區(qū)檢察室的職能定位和功能
探索檢力重心下沉、檢察工作延伸、社會管理創(chuàng)新，切不可脫離檢察機(jī)關(guān)自身的職能。根據(jù)本市檢察機(jī)關(guān)派駐（社區(qū)）檢察室工作職責(zé)（試行）的規(guī)定，當(dāng)前派駐（社區(qū)）檢察室主要職能定位和功能如下：
1.業(yè)務(wù)范圍。派駐（社區(qū)）檢察室主要承擔(dān)對公安派出所刑事執(zhí)法活動監(jiān)督、非監(jiān)禁刑罰執(zhí)行（社區(qū)矯正）活動監(jiān)督、受理社區(qū)群眾來信來訪、接受違法犯罪人員的自首、參加社會治安綜合治理工作，并開展法制宣傳和其他適宜在社區(qū)（街鎮(zhèn)）開展的相關(guān)檢察工作。
2.工作職責(zé)及相關(guān)建議。
⑴對公安派出所刑事執(zhí)法活動監(jiān)督。
對公安派出所應(yīng)當(dāng)立案而不立案、不應(yīng)當(dāng)立案而立案、案件立而不偵、久偵未結(jié)等情況的監(jiān)督；刑事偵查活動中的刑訊逼供、暴力取證等違法行為，體罰、威脅誘騙等非法收集證據(jù)手段，以及違法使用拘傳、拘留、取保候?qū)彽葟?qiáng)制措施，違法使用搜查、查封、扣押、凍結(jié)等財產(chǎn)性偵查等措施實(shí)施監(jiān)督。
一要明確監(jiān)督定位。根據(jù)市院文件精神，當(dāng)前社區(qū)檢察室對公安派出所的監(jiān)督，定位于工作監(jiān)督、場所監(jiān)督，區(qū)別于以往傳統(tǒng)的個案監(jiān)督。二要確立監(jiān)督范圍。社區(qū)檢察室監(jiān)督范圍限定在對公安派出所的刑事執(zhí)法活動，主要是對刑事立案活動、偵查活動和刑罰執(zhí)行活動的監(jiān)督。三要明確監(jiān)督方式。主要通過入所巡查、信息通報、適時介入、工作例會、專項檢查等形式開展。四要增強(qiáng)監(jiān)督的實(shí)效。社區(qū)檢察室在監(jiān)督工作中，對公安派出所執(zhí)法中的違法不當(dāng)行為，雖然可以通過口頭糾正、書面通報、檢察建議等方式糾正，但法律未明確規(guī)定公安機(jī)關(guān)拒不糾正違法或者拒不執(zhí)行檢察機(jī)關(guān)所作的決定的法律后果，檢察機(jī)關(guān)對公安派出所的監(jiān)督缺乏剛性。所以，監(jiān)督措施實(shí)施以后，一定要做好跟蹤督促的工作。五要加強(qiáng)與院內(nèi)各職能部門的溝通協(xié)作，建立內(nèi)部信息共享機(jī)制，對公安派出所的刑案受理、立案、強(qiáng)制措施適用等實(shí)現(xiàn)信息共享。
⑵對非監(jiān)禁刑罰執(zhí)行活動的監(jiān)督。
對人民法院、公安機(jī)關(guān)、監(jiān)獄、看守所、司法行政機(jī)關(guān)在罪犯交付、變更監(jiān)外執(zhí)行活動實(shí)施等環(huán)節(jié)的監(jiān)督；對公安派出所、司法所、社區(qū)矯正組織對監(jiān)外執(zhí)行罪犯的日常管理、矯正與監(jiān)管情況的監(jiān)督；受理監(jiān)外執(zhí)行人員及其家屬的控告申訴，維護(hù)社區(qū)服刑人員合法權(quán)益等。
一要加強(qiáng)工作聯(lián)系、排摸掌握重控對象。社區(qū)檢察室會同當(dāng)?shù)嘏沙鏊⑺痉ㄋ?、社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)建立信息溝通機(jī)制和協(xié)同機(jī)制，對所在的社區(qū)監(jiān)外服刑人員進(jìn)行排摸，做到底數(shù)清，重點(diǎn)明，通過參與宣告、談話、教育等方式，預(yù)防其重新犯罪。二要搭建信息平臺。社區(qū)檢察室應(yīng)當(dāng)與當(dāng)?shù)毓才沙鏊?、司法所、社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)這些職能部門搭建起信息平臺機(jī)制，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管信息的暢通和交換。三要明確社區(qū)檢察室和派出院監(jiān)所部門之間的工作職責(zé)、分工，相互銜接、形成工作合力。四要強(qiáng)化執(zhí)行的監(jiān)督。對不服管教、脫管、漏管、違法相關(guān)法律規(guī)定、重新違法犯罪的，及時提出檢察建議或者糾正意見。
⑶接待及法律咨詢。
受理社區(qū)群眾對國家工作人員職務(wù)犯罪的舉報線索；對不服人民檢察院處理決定和人民法院生效判決、裁定的申訴；對公安機(jī)關(guān)、監(jiān)獄、勞動教養(yǎng)部門干部的違法行為的控告；對加強(qiáng)、改進(jìn)檢察工作和隊伍建設(shè)的建議和意見等。
一要明確受理的范圍。限定在“舉報國家工作人員職務(wù)犯罪的線索；不服人民檢察院處理決定和人民法院生效判決、裁定的申訴；反映公安機(jī)關(guān)、監(jiān)獄、勞動教養(yǎng)部門工作人員違法違紀(jì)行為的控告；加強(qiáng)、改進(jìn)檢察工作和隊伍建設(shè)的建議和意見；其他依法應(yīng)當(dāng)由人民檢察院處理的事項等”。二要嚴(yán)格依照法律規(guī)定，統(tǒng)一受理社區(qū)群眾的舉報、報案、控告、申訴，對發(fā)現(xiàn)、受理的職務(wù)犯罪案件線索等舉報件，不得自行辦理，一律移送本院控告申訴檢察部門統(tǒng)一分流。三要注重與院控申部門的聯(lián)動，做好涉檢，擴(kuò)大檢察宣傳，通過參與所轄地政府接待日活動、召開群眾座談、分發(fā)宣傳資料、公布聯(lián)系方式等，宣傳檢察職能和法律法規(guī)，充分發(fā)揮“聯(lián)系群眾橋梁”的作用。
⑷參與社會治安綜合治理和法制宣傳、犯罪預(yù)防工作。
了解社區(qū)基本情況，掌握當(dāng)?shù)厣鐣伟矤顩r，發(fā)現(xiàn)不利于穩(wěn)定的違法犯罪苗頭性問題，及時配合解決；建立溝通渠道，積極收集各類犯罪線索，拓寬案件線索的來源；深化檢務(wù)公開，增強(qiáng)檢察工作的透明度，加強(qiáng)法制宣傳，拓寬社區(qū)群眾了解檢察工作的渠道。
在社會治安綜合治理方面，筆者建議要發(fā)揮檢察建議的作用。要努力尋找案件背后隱藏的深層次社會問題和矛盾，運(yùn)用檢察建議預(yù)防違法犯罪、化解矛盾糾紛、監(jiān)督執(zhí)法活動。
四、當(dāng)前探索社區(qū)檢察工作應(yīng)注意的問題
1.準(zhǔn)確定位，認(rèn)真履職
社區(qū)檢察室是檢察機(jī)關(guān)行使監(jiān)督職能的一種延伸，是實(shí)現(xiàn)檢察監(jiān)督的關(guān)口前移，其職能承擔(dān)應(yīng)與人員配置、經(jīng)費(fèi)保障和所轄區(qū)域人口、經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展?fàn)顩r等相適應(yīng)。要結(jié)合檢察工作特性，突出法律監(jiān)督作用，體現(xiàn)服務(wù)民生、執(zhí)法為民的理念。通過合理設(shè)置社區(qū)檢察室的工作職責(zé)，并予以積極履行。比如，對當(dāng)?shù)貓?zhí)法部門司法活動進(jìn)行法律監(jiān)督；接受群眾舉報、控告、申訴，接待群眾來信、來訪；發(fā)現(xiàn)受理職務(wù)犯罪案件線索；開展職務(wù)犯罪案件預(yù)防；受理執(zhí)法不嚴(yán)，司法不公問題，開展法制宣傳，參與社會治安綜合治理等活動。對社區(qū)檢察室的工作實(shí)行目標(biāo)管理，明確任務(wù)、分解責(zé)任。另外需要注意的是，在開展日常社區(qū)檢察職能過程中需要地方黨委和政法委的支持和協(xié)調(diào)，在重大問題上，應(yīng)該建立溝通和協(xié)調(diào)機(jī)制，使鎮(zhèn)街（社區(qū)）政權(quán)真正能維護(hù)社會穩(wěn)定，保護(hù)人民群眾合法權(quán)益。
2.理順關(guān)系、形成合力
社區(qū)檢察室是本院派駐社區(qū)檢察工作的窗口，要真正搞好社區(qū)檢察室工作，發(fā)揮其作用，就必須賦予其一定的職責(zé)，檢察室的職能雖然不會與院內(nèi)部業(yè)務(wù)部門產(chǎn)生沖突，但是一定會發(fā)生部分業(yè)務(wù)重疊，所以一定要理順檢察室與檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部業(yè)務(wù)部門之間的關(guān)系，兩者分工合作、相互配合和銜接，才能形成工作合力。
關(guān)鍵詞 社區(qū)警務(wù) 警民關(guān)系 警力配合
作者簡介：張穎超，山東政法學(xué)院。
社區(qū)警務(wù)是目前世界警務(wù)改革的主要方向，是目前社區(qū)安全治理的一個關(guān)鍵方面，同時也是一項以“預(yù)防為主，防控結(jié)合”為宗旨的警務(wù)化戰(zhàn)略目標(biāo)。我國從上世紀(jì)九十年代初引進(jìn)了社區(qū)警務(wù)制度，并逐步加以推廣。當(dāng)今我國的社會治安形勢嚴(yán)峻，社區(qū)警務(wù)戰(zhàn)略作為我國社會治安綜合治理的一項重要舉措，其應(yīng)用勢在必行。但目前社區(qū)警務(wù)制度的實(shí)施仍然存在不少問題，需要我們進(jìn)行探討，并找出對策，以推進(jìn)我國的社區(qū)警務(wù)制度的創(chuàng)新與改革。
一、目前我國社區(qū)警務(wù)制度的現(xiàn)狀
社區(qū)警務(wù)是以社區(qū)警察為專門力量，以社區(qū)公眾為依靠力量，以密切警民關(guān)系、改善治安狀況、預(yù)防和制止犯罪為基本目標(biāo)的全新警務(wù)戰(zhàn)略。上世紀(jì)九十年代初，中國警察學(xué)界開始引入這一概念，后來，社區(qū)警務(wù)制度逐步在全國得到廣泛推廣，反響較為強(qiáng)烈。但我國目前的社區(qū)警務(wù)發(fā)展仍然尚處于初級階段，與西方發(fā)達(dá)國家相比，仍然存在著一些問題阻礙著社區(qū)警務(wù)制度的實(shí)施，如有些地方受傳統(tǒng)思維定勢的影響，缺乏改革創(chuàng)新的精神。這些問題，不僅影響到了社區(qū)警務(wù)戰(zhàn)略的實(shí)施，而且已經(jīng)影響到了社區(qū)警務(wù)作用的高效發(fā)揮。當(dāng)前，我國社區(qū)警務(wù)所面臨的問題主要表現(xiàn)為以下幾個方面：
（一）對社區(qū)警務(wù)制度的認(rèn)識存在誤區(qū)
社區(qū)即“區(qū)域性的社會”，是指“人們能感覺到的具體化了的社會”。一般來說，社區(qū)包括地域、人口、區(qū)位、結(jié)構(gòu)和社會心理這五個要素。而社區(qū)警務(wù)作為社區(qū)與警務(wù)的合理融合，是警察等國家暴力機(jī)構(gòu)依托社區(qū)等基層單位，實(shí)現(xiàn)警察與社區(qū)單位、社區(qū)民眾的有機(jī)結(jié)合，共同維護(hù)社區(qū)治安，共同發(fā)現(xiàn)和解決社區(qū)的治安問題和其他各類潛藏的安全隱患問題的有效舉措。但是在人們的普遍觀念中認(rèn)為，警察的主要職責(zé)是打擊和控制犯罪，而設(shè)立社區(qū)警務(wù)的目的也僅僅是警察為控制犯罪的需要。這種認(rèn)識有它的合理性，但其理解也過于狹隘。對于社區(qū)群眾，甚至于社區(qū)民警來講，為什么要搞社區(qū)警務(wù)，社區(qū)警務(wù)與傳統(tǒng)警務(wù)有什么區(qū)別等問題認(rèn)識都不夠充分。設(shè)立社區(qū)警務(wù)的目的不只在于控制犯罪，它是為了保障整個社會的和平與安寧，對社區(qū)警務(wù)的理解不能過于微觀與狹隘，不能簡單地從功能上認(rèn)為實(shí)施社區(qū)警務(wù)單單只是以預(yù)防犯罪為目的。此外，社區(qū)警務(wù)不僅僅是公安機(jī)關(guān)的工作，它需要全社會的協(xié)力配合。
（二）警民關(guān)系不夠融洽，缺乏溝通
社區(qū)警務(wù)是扎根于社區(qū)，依賴社區(qū)群眾搞好社會治安問題和其他問題。但在實(shí)踐中，社區(qū)警民關(guān)系不夠融洽，群眾工作的開展有待提升。第一，有些社區(qū)民警思想認(rèn)識上存在錯誤，總有一種官本位的思想，以官自居，高高在上，不認(rèn)真對待群眾遇到的問題，官僚作風(fēng)嚴(yán)重，為群眾辦事還要要求請客送禮，給群眾留下了不好的印象，嚴(yán)重影響人民警察的形象。第二，從目前我國的社區(qū)警務(wù)工作開展的形式來看，被派駐社區(qū)的民警有一部分工作能力和工作方法有待提高。由于缺乏經(jīng)驗(yàn)或者其他原因，導(dǎo)致缺乏和群眾互動和協(xié)作的能力。社區(qū)民警首先應(yīng)當(dāng)具備警察的專業(yè)技能，并且還必須具備社區(qū)工作者的能力，必須同時具備這兩個方面的素質(zhì)。除此之外，受學(xué)歷水平等的限制，有些民警的法制觀念仍然淡薄，依法行政的水平較低，不能很好地、及時地解決群眾問題，導(dǎo)致矛盾越積越大。
（三）警力配置不盡合理
社區(qū)警務(wù)是深入到基層的社區(qū)治安治理措施，基層社區(qū)的工作量大，工作任務(wù)繁重，需要較多的社區(qū)民警，而我國目前的狀況是一些地區(qū)的警力配置不盡合理，有些地方出現(xiàn)“一區(qū)一警”的狀況，一個社區(qū)只有一名社區(qū)警察，這直接導(dǎo)致社區(qū)民警的工作壓力過大。一個人的精力是有限的，過度繁重的任務(wù)只會導(dǎo)致工作效率的降低，而且加之有些基層工作環(huán)境較差，社區(qū)民警工資待遇較低，保障體制不完善，從而也嚴(yán)重影響社區(qū)民警的工作積極性。我們應(yīng)該適度增加社區(qū)民警的數(shù)量，合理配置警力。
二、西方社區(qū)警務(wù)制度發(fā)展及其對我國的啟示
由于社會環(huán)境不同、法律制度不同，社會治安反應(yīng)的特點(diǎn)不同，因而，各國在社會治安治理上的管理理念與運(yùn)作方式等方面存在著異同，西方社區(qū)警務(wù)的運(yùn)作方式則異彩紛呈。西方國家經(jīng)歷了四次警務(wù)革命，警務(wù)改革從“預(yù)防為主”到“打擊犯罪”再到“回歸重視群眾的作用”，西方國家在社區(qū)警務(wù)建設(shè)方面已經(jīng)取得了豐碩的成果，有許多值得我們借鑒學(xué)習(xí)的地方，我們要充分利用好這些資源，以促進(jìn)我國社區(qū)警務(wù)制度的創(chuàng)新與改革。
（一）注重依靠發(fā)揮群眾力量
澳洲的鄰里聯(lián)防制度值得我們借鑒。典型如澳大利亞，警方開展犯罪預(yù)防工作的一個很重要的方面就是開展鄰里聯(lián)防制度。首先，先由警察或警務(wù)人員負(fù)責(zé)劃分鄰里聯(lián)防的范圍，召開小區(qū)及村莊居民會議，分配每名警察人員的責(zé)任區(qū)域，同時選舉出相應(yīng)的居民代表，向他們發(fā)放預(yù)防犯罪單頁等；其次，加強(qiáng)安全和防范工作布置，將貴重物品悉數(shù)登記，并做好物主標(biāo)記；最后，廣泛發(fā)動群眾，鼓勵其積極舉報犯罪分子，增加犯罪發(fā)現(xiàn)率，從而通過鄰里聯(lián)防制度充分發(fā)動群眾的力量來有效預(yù)防犯罪。除此之外，與此相類似的還有美國警務(wù)改革中的鄰里守望制度，日本警務(wù)改革中的交番與駐在所制度，以及新加坡的社區(qū)安全與治安計劃等，這些制度都在一定程度上做到了警民結(jié)合，增強(qiáng)了警民之間的信任與交流，發(fā)揮了居民群眾對維護(hù)社區(qū)治安的積極作用。因此，在今后的社區(qū)警務(wù)改革進(jìn)程中，必須注重依靠大眾的力量。
