發(fā)布時間：2023-10-11 16:23:31
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[關鍵詞]農村低保 鄉(xiāng)村治理 社會和諧 社會發(fā)展
[中圖分類號]F323 [文獻標識碼]A [文章編號]1003-1650（2016）02-0006-01
1.農村低保與鄉(xiāng)村治理的互動關系
1.1什么是鄉(xiāng)村治理
鄉(xiāng)村治理是治理理論運用于鄉(xiāng)村研究中產生的一個新的分析概念。徐勇教授認為鄉(xiāng)村治理就是公共權力對基層社會的公共事務的管理，亦即使，鄉(xiāng)村政府和其他性質不同的村級組織向鄉(xiāng)村社會提供各種公共物品，實現(xiàn)鄉(xiāng)村社會的有序發(fā)展和自主發(fā)展。在鄉(xiāng)村治理活動中，治理主體、治理手段、治理內容和治理效果等方面構成了鄉(xiāng)村治理機制。具體我國鄉(xiāng)村治理的情況主要表現(xiàn)為：首先是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會為主體的治理結構，以民主選舉、民主決策、民主監(jiān)督、民主管理為核心內容，進行自我管理、自我教育、自我服務的村民自治委員會，與村黨支部共同管理鄉(xiāng)村社會。鄉(xiāng)村社會是一個熟人群體，這種“面對面”的人情制約和“人言可畏”的壓力對農村社會具有很大的控制力，使得長久積累的村規(guī)民約也成為鄉(xiāng)村治理不可或缺的手段之一。另外，還有保障鄉(xiāng)村社會的安全與秩序，組織建設鄉(xiāng)村社會的教育、醫(yī)療等事業(yè)，以及引導農民建立生產和互助組織等綜合性的治理活動。
1.2農村低保在鄉(xiāng)村治理中的作用
農村最低生活保障制度簡稱“農村低?！?，是政府對家庭人均收入低于當?shù)刈畹蜕畋Ｕ现贫葮藴实霓r村困難群眾，按最低生活保障標準提供差額補助的制度。該制度作為一種扶貧路徑的新創(chuàng)新，在農村特困群眾定期定量生活救濟制度基礎上逐步發(fā)展起來。通過在全國范圍內建立農村最低生活保障制度，將符合條件的農村貧困人口全部納入保障范圍，重點保障病殘、年老體弱、喪失勞動能力的困難農村居民。農村低保的建立主要以地方人民政府為主，實行屬地管理，中央財政對困難地區(qū)給予適當?shù)呢斦a助。在實際踐行中，農村低保制度作為―種配置型資源，使村組干部可變通式地將這種自上而下的資源轉化為一種新治理手段納入鄉(xiāng)政府的治理范圍。農村低保在保障貧困農民最基本的生活需求上發(fā)揮了至關重要的作用。使困難群眾能夠維持基本生活，不致因為無法謀生而出現(xiàn)行為越軌，緩解了社會壓力。溫飽問題的解決也為邁向小康奠定了基礎，也為現(xiàn)代化的鄉(xiāng)村治理制度體系的確立建立了平臺。從法律意義上看，通過保障陷入困難的農民群眾的生活，就保障了農民的生存權等合法權益，有利于促進社會公平，維護鄉(xiāng)村社會穩(wěn)定，為鄉(xiāng)村治理提供了良好的環(huán)境。
2.農村低保實施的問題分析
作為社會保障制度中的主體，農村低保在具體實踐中遇到了很多問題。當前，我國農民仍占大多數(shù)，農村低保的保障水平和補差額f，示準遠遠落后于城市，與相對成熟的城市低保相比仍處于擴大覆蓋范圍的階段。這些有待完善的問題阻礙了農村低保功能的正常發(fā)揮和農村社會的可持續(xù)健康發(fā)展。主要表現(xiàn)在以下幾方面：
農村低保工作管理失范。在實施中行政性強、效率低下、缺乏監(jiān)督、管理粗放、工作透明度有待提高。鄉(xiāng)村治理仍然是由上而下、政府主導的行政體制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府并不能了解基層社會的具體情況，低保名額的確定主要由熟悉鄉(xiāng)村情況的村委干部來完成，而村級干部在具體執(zhí)行中受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府約束少，農民整體科學文化素質偏低，信息不對稱，因而容易發(fā)生主體越位的現(xiàn)象。當前，我國縣級以下的民政部門只設立了少量的低?？?，辦公手段滯后，缺乏專門部門和人員的管理和監(jiān)督。由于農民的一些實際實物收入不易貨幣化，且農作物等受外界影響較大，且一些困難群眾外出務工的臨時收入也難以評定，村干部在衡量時具有很大的隨意陛。另外，那些流入城市的農民也沒能被覆蓋在保障范圍之內。其次，低保制度方面缺乏統(tǒng)一立法和專門性的規(guī)范農村低保工作的文件，只有民政部印發(fā)的《關于加快農村社會保障制度建設的建議》以及《農村社會保障體系建設指導方案》，各地具體執(zhí)行和出臺的政策又缺乏權威性和法律依據。這是執(zhí)行程序混亂的最重要的原因。
3.政策建議與農村低保發(fā)展前景
一、工作機制運轉情況
鎮(zhèn)為貫徹“法治文化進鄉(xiāng)村”精神，按照依法治村工作要求，大力宣傳村民委員會組織法，強化農村基層民主政治建設，引導鄉(xiāng)村村依法自治，幫助健全村組織、民主管理、完善村規(guī)民約，實現(xiàn)村民自我管理、自我教育、自我服務。在此過程中，村積極響應組織號召，率先錘煉，獲得“省級法治示范村”稱號，村如今也正以青出于藍，更勝于藍的姿態(tài)創(chuàng)新推進“法治文化進新村”工作，力爭成為鎮(zhèn)下一個法治示范村。
二、法治文化進新村工作經驗和做法
（一）建設法治主題長廊。將與群眾切身利益密切相關的法律知識、新頒布的法律法規(guī)定期載入法治宣傳專欄，運用通俗易懂的語言、漫畫、掛畫，等置于廣告牌，觀光道兩旁，涼亭之內等位置，結合具體事例“說”法，確保法治宣傳貼近群眾，貼近基層。
（二）建設農村法治圖書角?！八凹覉@”建成后，以文化活動室、農家書屋為依托，建立法律圖書室，并配備一些常用法律書籍，定期對群眾開放，并配備一名專業(yè)的“法律明白人”，為群眾解決法律疑難，增強群眾的法律意識，引導群眾養(yǎng)成”辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法”的良好習慣。
（三）定期開展法治小講堂活動。成立一支由村主任為首，各組組長為成員的專業(yè)的法律宣傳隊伍，每月開展一次開展法律宣講活動，宣講內容以最新的法律法規(guī)及與群眾生活息息相關的婚姻法、土地法、農業(yè)法等。
（四）加強法治文藝建設。充分利用村婦女文藝隊平臺，編排群眾喜聞樂見、易于接受的法制文藝節(jié)目，深入聚居點，開展法制文化宣傳活動，把法治文化理念滲透到群眾心里。
（五）結合本地新村人文地理環(huán)境特點，大力傳播“法為上、人為本、調為先、情為牽、和為貴、讓為賢”的傳統(tǒng)理念，重點從“法、理、情、德、利”方面進行闡釋，利用道德詞匯、動漫繪畫、典型事例、燈籠、對聯(lián)、壁畫等群眾通俗易懂、喜聞樂見的形式，潛移默化傳播法治文化和法治理念，樹立起群眾辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的法治意識。
三、問題和困難
（一）群眾法治觀念淡漠。在傳統(tǒng)觀念中，人們普遍有一種恥訟、賤訟觀念。受傳統(tǒng)法律意識影響，農村群眾重視傳統(tǒng)禮俗，輕視法律規(guī)范，法治觀念淡漠，習慣于按傳統(tǒng)觀念參于社會生活，評判他人與社會、解決糾紛及維護自身權益。如部分農村群眾重視父母之命，媒妁之言，重視訂親、結婚儀式等形式，忽視婚姻登記，由此引發(fā)婚姻關系糾紛。一些農村基層干部在處理矛盾糾紛時，以息事寧人為目的，往往憑自己的權威、經驗和習慣來解決，把法律規(guī)范拋之腦后，結果卻往往是“壓下了這頭，翹起了那頭”。
（二）群眾文化生活匱乏。我鎮(zhèn)農村經濟和社會文化事業(yè)發(fā)展相對滯后，造成鄉(xiāng)村文化生活貧乏蒼白。大部分群眾僅能通過電視、報刊等有限的渠道接受外界信息，內容不豐富，形式單一，范圍不廣。文化活動場所和文化設施建設較為滯后，農村文藝作品缺乏，文化活動品味普遍不高，不能滿足廣大農村群眾精神生活需求。致使一些群眾轉向賭博、搞封建迷信等一些不健康的活動。
（三）農村普法效果不佳。普法宣傳教育往往在法制宣傳日，逢場之日，在人流量較大的城鎮(zhèn)區(qū)域開展，在距離城鎮(zhèn)相對遠一點的村子，在普法的次數(shù)和質量上明顯下降，個別偏遠的如箭桿林村、白馬村一年難以接受一次法治教育。普法宣傳手段單一，往往以發(fā)宣傳資料、上法制課、掛宣傳標語等傳統(tǒng)宣傳形式為主，加之農村群眾文化程度普遍較低，對普法宣傳內容接受度不高，興趣缺乏，致使普法效果大打折扣，無法取得預期效果。
四、下一步努力方向
農村法治建設是社會主義新農村建設的重要內容之一，培育法治文化對于加強農村法治建設具有重要意義，必須讓群眾真正參與其中，才能有效構建辦事依法、遇事找法、解決問題靠法的良好環(huán)境。
（一）融入新村建設，打造農村法治品牌。村“水景家園”，村“茶苑新居”作為我鎮(zhèn)農村法治文化建設的重要抓手，對于改善農村群眾居住環(huán)境，提高農村群眾生活水平具有重要作用。要實現(xiàn)人與自然和諧共處，生產與生活、物質與文化同步提升。在培育農村法治文化的過程中，要堅持把法治文化塑造與新村建設有機結合，根據新村聚居點建筑風格，在新村聚居點高標準建立一批法治文化廣場、法治文化公園、法治文化長廊、法治文化墻，形成各具特色的農村法治品牌，讓群眾在休閑娛樂中得到法治文化的沁潤，接受法治理念的傳播。
（二）弘揚傳統(tǒng)文化，豐富農村法治元素。指出：“中華文化是我們提高國家文化軟實力最深厚的源泉，是我們提高國家文化軟實力的重要途徑?！眰鹘y(tǒng)文化根在農村，儒家思想主張“天人合一”、“中庸之道”，推崇的“仁、義、禮、智、信”，無不追求人際關系的和諧，對于基層社會治理具有積極意義。加強農村法治文化建設，必須注重法治文化的表現(xiàn)形式，要充分利用皮影、剪紙、山歌、快板、對聯(lián)等群眾基礎性好的傳統(tǒng)藝術形式，把法治文化的理念與它們有機融合，大力開展群眾性法治文化活動，讓群眾在參與中逐漸喜愛法治文化，接受法治文化。
（三）加強道德建設，提升農村法治內涵。以法治體現(xiàn)道德理念、強化法律對道德建設的促進作用，以道德滋養(yǎng)法治精神、強化道德對法治文化的支撐作用，實現(xiàn)法律和道德相輔相成、法治和德治相得益彰。要把法治文化建設與道德建設有機結合，大力弘揚孝道、倫理等傳統(tǒng)道德觀念，大力開展愛國主義、集體主義、社會公德、家庭美德教育，不斷增強法治的道德底蘊，強化規(guī)則意識，倡導契約精神，弘揚公序良俗。
深入貫徹落實科學發(fā)展觀，堅持“以人為本，安全發(fā)展”理念和“安全第一，預防為主，綜合治理”方針，充分運用政府、社會的整體合力，切實加強安全基層基礎建設，以創(chuàng)建“市安全街鎮(zhèn)”和爭創(chuàng)“全國安全社區(qū)”為載體，深入開展全方位、多角度、多層次的安全建設活動，廣泛宣傳安全社區(qū)理念，積極推進安全街道創(chuàng)建工作，形成全民關注安全、全員參與安全的良好氛圍，預防和減少轄區(qū)內各類傷害，共享健康和安全，創(chuàng)建安全、和諧的生產、生活環(huán)境。
二、工作目標
按照國家安監(jiān)總局《安全社區(qū)建設基本要求》及其評定管理辦法，從年7月開始，利用兩年左右的時間，力爭全區(qū)所有街道全部達到《市安全街鎮(zhèn)創(chuàng)建評定標準》(見附件1)合格要求，其中60%以上街道要達到“市安全街鎮(zhèn)”優(yōu)秀標準，并推薦1個創(chuàng)建工作突出的街道申報“全國安全社區(qū)”。
三、組織領導
成立由區(qū)政府區(qū)長、區(qū)安委會主任同志任組長，區(qū)政府副區(qū)長、區(qū)安委會副主任同志任副組長，公安分局、區(qū)發(fā)改局、區(qū)住建局(房產局)、區(qū)民政局、質監(jiān)分局、區(qū)環(huán)保局、區(qū)人社局、區(qū)衛(wèi)生局、交警六大隊、公安消防大隊等單位負責人為成員的區(qū)創(chuàng)建安全街道工作領導小組。全區(qū)創(chuàng)建安全街道具體組織協(xié)調、指導和日常工作由區(qū)安委辦負責。各街道要成立由主要領導任組長的創(chuàng)建安全街道工作領導小組，建立向基層社區(qū)延伸的創(chuàng)建安全街道領導組織網絡，發(fā)動轄區(qū)內的各類組織、單位和居民共同參與創(chuàng)建安全街道活動。
四、實施步驟
創(chuàng)建安全街道工作分四個階段實施：
(一)啟動試點階段(年7月—9月)。區(qū)安委辦全面開展調查摸底工作，掌握全區(qū)街道安全基本情況，制定下發(fā)創(chuàng)建安全街道工作的實施方案。挑選安全硬件基礎較好，軟件臺賬基本健全的街道作為全區(qū)試點單位，適時召開區(qū)相關部門、街道、基層社區(qū)和轄區(qū)單位負責人參加的創(chuàng)建安全街道工作動員會議，對各級相關人員進行全面的宣傳動員，促進試點街道盡快進入實質性啟動階段，按照《市安全街鎮(zhèn)創(chuàng)建評定標準》，狠抓各項工作的落實，確保試點任務的圓滿完成。
(二)實施推廣階段(年10月—2012年3月)。各街道要切實加強組織領導，認真研究制定創(chuàng)建目標任務的分解方案，建立健全逐級工作責任制，一級抓一級，層層抓落實，確保工作成效。各街道要重點組織全員參與宣傳教育培訓，開展事故與傷害風險辨識評估及其預防、事故應急預案演練，建立完善各類創(chuàng)建檔案，落實建設資金，有針對性地策劃和實施安全促進等標準項目。區(qū)安委辦將通過組織開展創(chuàng)建安全街道座談會、外出學習考察及交叉互學活動，努力推動和促進安全街道創(chuàng)建工作的有效開展。
(三)完成提高階段(2012年4月—7月)。在認真小結前兩個階段工作的基礎上，進一步鞏固創(chuàng)建成果，固強補弱。針對安全基礎條件相對較弱的街道，區(qū)安委辦進行重點幫扶和攻堅克難。相關街道要加強創(chuàng)建組織力度，加大經費投入，努力改善街道安全基礎設施，適當調配業(yè)務能力較強的專業(yè)人員充實到街道安全工作戰(zhàn)線，保證創(chuàng)建工作合格。全區(qū)要力爭4個街道達到“市安全街鎮(zhèn)”優(yōu)秀標準。同時，組織已經完成創(chuàng)建任務的街道，進一步完善工作，進行優(yōu)化提高。
(四)評定掛牌階段(2012年8月—12月)。安全街道創(chuàng)建工作由區(qū)安委辦進行初評，由市安委辦按照《市安全街鎮(zhèn)創(chuàng)建評定標準》，組織復查評定，并發(fā)放“市合格安全街鎮(zhèn)”和“市優(yōu)秀安全街鎮(zhèn)”牌匾。同時，對創(chuàng)建工作成效突出的街道，推薦申報“國家安全社區(qū)”。2012年12月全市將對安全街鎮(zhèn)創(chuàng)建工作進行總結評比。
五、工作要求
(一)提高認識，精心組織。推動安全街道建設是提高全員安全意識和防范能力、提升街道安全管理水平，最大限度地減少事故和傷害的重要舉措，是落實“雙基”工作的重要內容，是實現(xiàn)社會安全穩(wěn)定、和諧發(fā)展的重要途徑。各街道要結合社會治安綜合治理和平安建設工作及公安“社區(qū)六進”等活動，充分認識創(chuàng)建安全街道的重要意義，切實把安全街道創(chuàng)建工作列入議事日程，認真研究，精心組織，周密部署，將這一惠及人民群眾生命財產與健康的基礎工程抓好、抓實、抓出成效。
習慣形成于人類歷史發(fā)展的長河里，并隨著社會的進步而不斷完善和發(fā)展。習慣對社會秩序的維護以及社會發(fā)展都有著重要意義。在現(xiàn)代文明社會，成文法取得了飛速發(fā)展，但是我們依然要看到各民族的習慣在規(guī)范民族行為、處理名族內部事務方面仍發(fā)揮著重要作用。具體來說，習慣在構建和諧社會中所發(fā)揮的作用主要體現(xiàn)在以下幾個方面。
（一）有利于民族團結中國是一個幅員遼闊的多民族國家，五十六個民族大雜居、小聚居，共同生活在同一個社會里。習慣這一作用的發(fā)揮有助于各種社會資源的整合，使得擁有不同信仰、不同生活習慣、不同文化積淀的各個民族能夠進行相互融合。名族團結就能由理想變?yōu)樯鐣F(xiàn)實，中華名族的偉大復興指日可待。
（二）有利于社會結構的穩(wěn)定習慣作用的發(fā)揮，有助于涵蓋人口結構、區(qū)域結構以及民族結構的社會第二系統(tǒng)的構建，這樣一來，社會就能達到一個相對均衡的狀態(tài)，社會結構的穩(wěn)定就有了現(xiàn)實的可能。
（三）有利于社會行為的規(guī)范人們常說：“沒有規(guī)矩不成方圓”，社會規(guī)范可以對人們的行為進行引導、評價、教育，使人類的活動能在社會制度的約束下進行，這樣一來，社會秩序的維護工作才能得以進行。法律對人類的社會行為具有強制性的約束作用，但卻不是唯一的方式。風俗習慣也是社會規(guī)范的一種，其對人類心靈和行為所起到的凈化作用也不容忽視。因此，黨和政府在治理國家時，要充分發(fā)揮法律和習慣的綜合作用，促進人類社會行為的規(guī)范。
（四）有利于人與社會的和諧共處正確處理好人與自然的關系是實現(xiàn)“社會和諧”的核心和關鍵。人類和大自然有著千絲萬縷的聯(lián)系，人類的生產和生活都離不開自然，大自然為人類的生產、生活提供所需的各類資源，因此，人類必須要善待自然。黨和政府在治理國家時，要以社會主義和諧社會的具體要求為行動準則，努力達成社會和諧這一偉大目標。社會主義和諧社會的本質就是民主法治，在這一全新的時期，不斷推進社會主義民主和法治是我國現(xiàn)代化建設的重要內容，同時也是黨和國家所面臨的重大建設問題。依法治國是我國的基本方略，法治是社會主義和諧社會得以構建的基礎和保障，因此，在構建社會主義和諧社會時，要立足于我國的具體國情，充分發(fā)揮民主和法治的重要作用，同時，要重視習慣這一具有濃厚歷史底蘊和文化積淀的社會資源，對社會制度進行自上而下的改革，真正實現(xiàn)社會和諧。
二、習慣法在構建和諧社會中的作用
習慣法是一種區(qū)別于成文法的社會規(guī)范，它產生于人類的生產、生活中，并隨著人類社會的發(fā)展而不斷完善。它對人的思想和行為具有一定的規(guī)范作用，是國家法律體系中不可或缺的一部分，它是民眾社會意志的體現(xiàn)，是一種約定俗成的解決爭端的機制。習慣法對傳承民族文化傳統(tǒng)具有重要意義，它與民族文化有著密切的聯(lián)系。習慣法對我國政治、經濟以及文化的變遷都發(fā)揮了重要作用，自古以來，習慣法都對人們的思想和行為具有支配作用，具有名族性、穩(wěn)定性以及地域性等顯著特點，在和諧社會的構建中有著不可替代的地位。
（一）有助于司法和諧司法對維護社會正義具有不可替代的作用，司法和諧建設是人民法院的重點工作內容。在司法和諧建設的過程中，人民法院必須要加深對習慣法的重視程度，看到擁有社會歷史積淀的習慣法的獨特優(yōu)勢，在保證法律和諧的前提下，將習慣法靈活運用于司法領域，將法律和習慣法進行有效融合，使二者進行優(yōu)勢互補，保證依法治國的人性化，以此來最大限度地促進社會和諧。將情與法相結合能夠使群眾的心聲得到真切反映，緩和社會緊張關系。
（二）有助于鄉(xiāng)土社會正義觀的維護公平與正義是人類夢寐以求的社會理想，公平與正義二者密不可分，相輔相成。社會正義的存在使得社會公平有了實現(xiàn)的可能，社會公平能促進社會正義的發(fā)揚。公平和正義與社會的道德和倫理相符合，它在糾紛處理中發(fā)揮著至關重要的作用，它能保證社會秩序破壞的最小化以及人際和諧的最大化。社會大眾樸素而現(xiàn)實的正義觀區(qū)別于法律條文中的正義，這種正義觀是具體的、微觀的，是百姓心聲和民意的體現(xiàn)。習慣法的價值和特點主要體現(xiàn)在對民意的關注、對人情的重視以及對道德的維護上，它能對基層社會秩序進行合理安排和維護，對鄉(xiāng)土社會正義觀的維護意義重大。
（三）有助于民族區(qū)域自治的實現(xiàn)中國是一個地域遼闊、民族眾多的發(fā)展中國家，發(fā)展失衡是其發(fā)展中面臨的主要問題。要解決發(fā)展不平衡問題，就一定要看到習慣法的重要作用。習慣法在少數(shù)民族的發(fā)展壯大中發(fā)揮了重要作用，少數(shù)民族的習慣法資源十分豐富。因此，黨和國家可以對民族習慣法進行清理、改造和提升，使其能在少數(shù)民族自治中充分發(fā)揮作用。
三、結語
挖掘自身優(yōu)勢農業(yè)增效農民增收全面實現(xiàn)小康鄉(xiāng)鎮(zhèn)
我們界牌鎮(zhèn)位于天長市東面高郵湖畔，與江蘇省菱塘回族鄉(xiāng)毗鄰。距縣城25公里。三面環(huán)水，水資源非常豐富。全鎮(zhèn)共有11個行政村，其中南尖村是全市唯一的回民村，136個村民小組，總人口15294人。轄區(qū)內總面積63.66平方公里，其中可耕地面積達3萬畝，可水產養(yǎng)殖面積1.3萬多畝。全鄉(xiāng)境內有5個自然形成的小湖泊和2個人工小水庫，總蓄水面積1800畝，容量500萬立方米。
全鎮(zhèn)水資源豐富，具有濃郁的江南特色，土質肥沃，尤其是水資源在全市28個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中條件得天獨厚，適應魚、蝦、蟹、田螺等各類水產養(yǎng)殖以及糧食、制種、蔬菜、花卉等多種農作物生長。
近年來，圍繞市委、市政府全面建設小康社會的目標進程，我們利用自身優(yōu)勢，水陸一起來，搞兩棲作戰(zhàn)，黨委政府主要起到了引導、組織、協(xié)調、服務的作用，以專業(yè)村建設，基礎設施建設，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民自治建設為重點，以增加農民收入，村級集體積累和鄉(xiāng)級財政收入為目的，加快改革開放步伐，鞏固鄉(xiāng)版權所有鎮(zhèn)機構改革成果，積極調整產業(yè)結構。大力推進產業(yè)化進程，放手發(fā)展非公有制經濟，不斷加大基礎設施建設力度，確保了我鎮(zhèn)農業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。
一、積極探索，不斷深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級機關要繼續(xù)按照依法行政、精簡、效能的要求，繼續(xù)轉變政府職能，切實改進工作作風，大力推進政務公開，簡化行政審批手續(xù)和辦事程序，增強為“三農”服務的意識，做好政府該做的事。要積極穩(wěn)妥地開展區(qū)劃調整工作，通過科學合理地調整鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃，加強基層政權建設，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理效率，促進農村經濟和社會的全面發(fā)展。積極推進事業(yè)職能運作模式創(chuàng)新、所有制形式創(chuàng)新和法人治理結構創(chuàng)新。對于那些承擔社會公益職能，必須由國家舉辦的事業(yè)單位要堅決穩(wěn)住，政府要在人力、財力、物力上予以重點保障；對那些可由市場配置資源、社會力量承擔的經營性事業(yè)單位，要堅決放開，促使其與財政脫鉤，在追求經濟效益的同時，實現(xiàn)社會效益，決不能再走全部由政府包攬的老路。通過機構改革，我覺得我們實現(xiàn)了以下幾個方面的轉變：
1、創(chuàng)新了鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制，加快了政府職能轉變步伐
鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革，在理順職責的基礎上，建立新型的機關、事業(yè)機構運行體系，加快了政府職能轉變步伐，促進了機關作風轉變，提高了行政效率。一是機構交叉重疊問題得到了有效解決，部門職能界定明晰、工作職責明確。二是實現(xiàn)了精兵簡政，提高了工作效率。經過了精簡機構、精簡人員、競爭上崗磨練，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關干部執(zhí)政為民的責任意識、上下一致的服務意識、只爭朝夕的效率意識明顯增強，深入基層、深入群眾、深入實際的工作作風蔚然成風。三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作節(jié)奏明顯加快，行政效能明顯提高。改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政機關和事業(yè)站所減人不減事，一個蘿卜一個坑，有的一人身兼數(shù)職，每人每崗都有明確的職責、嚴格的考核，容不得推諉扯皮、敷衍塞責，從而加快了工作節(jié)奏，提高了工作效能。
2、切實減輕了農民負擔，有效鞏固了農村稅費改革成果
有調查材料顯示，我國目前縣鄉(xiāng)兩級財政收入只占全國財政收入的21％，但縣鄉(xiāng)兩級財政供養(yǎng)的人員卻占了全國財政供養(yǎng)人員總數(shù)的71％，鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均每68個農民就要供養(yǎng)一名機關干部或事業(yè)人員，農民負擔由此可見一斑。鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)減少支出超過20萬元。減輕農民負擔、鞏固農村稅費改革成果邁出了堅實的一步。
3、調整優(yōu)化了干部隊伍，激發(fā)增強了鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展活力
長期以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構設置過多過濫、領導職數(shù)設置過多過濫、財政供養(yǎng)人員過多過濫，已嚴重阻礙了農村經濟社會的發(fā)展，而在全市城鄉(xiāng)一體化進程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展的快慢，直接決定全市發(fā)展的快慢。本次鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革在調整機構設置、優(yōu)化人員隊伍的基礎上，建立充滿活力的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政、事業(yè)管理運行體系，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政資源、人力資源和社會資源得到優(yōu)化整合，使得經濟社會加速發(fā)展的活力得到全面激發(fā)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)新一屆黨政領導班子立黨為公、執(zhí)政為民的理念更強了，干部群眾搶抓機遇、團結拼博的干勁更足了，鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌協(xié)調、快速發(fā)展的勢頭更猛了。
二、強化村民自治，進一步推進農村民主法制建設
農業(yè)、農村和農民問題歷來是黨和政府十分關注的重大問題。為解決"三農"問題，中央相繼推出了諸如實行家庭承包責任制、發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、推行村民自治、實行稅費改革等重大舉措，有力地促進了農村經濟發(fā)展和社會穩(wěn)定。其中，村民自治發(fā)揮了不可或缺的重要作用。
依法治國是建設社會主義法治國家的基本方略，村級民主是社會主義民主的基礎性工作，而農村村級民主法制建設的首要問題是以什么組織形式為基礎，針對哪些事務，由誰來主導。但在國家《村委會組織法》修改之前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會是領導與被領導的關系，村民自治組織沒有擺脫政府附屬的性質，國家仍可直接具體管理、控制自治組織的活動。在這種體制下搞民主法制建設的首要目的當然是保障和維護這種體制。1998年修訂了《村委會組織法》，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村民委員會的"領導"關系改為"指導"關系，政府不再干預村民自治范圍內的事務，徹底實行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督，自治組織民主決定自治范圍內的各項事務。這一修改肯定了廣大農民的自治實踐，為推動新型的村民自治提供了政治體制上的條件和法律上的保障。至此，村級民主法制建設的切入點和基本途徑就找到了，即建立于村民自治這一基礎，其核心問題是建立自治性質的民主組織形式，主體是全體村民，重點是關于自治的制度建設，主要任務是農村經濟和社會事務管理的民主化和法制化，主要目標是擴大農民的直接民利，為農村的政治文明建設創(chuàng)造良好的環(huán)境。
根據廣大農民的自治實踐，需要特別強調兩個問題。第一，民主組織形式是個關鍵。雖然土地承包關系和家庭承包責任制以及農民的承包化經營，為農民自我管理提供了充分的物質條件，但農村基層民主政治體制不會自然而然地產生。由于農村土地集體所有制的特點，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級習慣于任免村干部、下達各種指令干預農民承包關系和生產經營活動，農民以個人力量保障其經濟利益是十分困難的。我國農村的生產力還處在不發(fā)達階段，而農民的民利則更落后一些。他們不僅離參與國家管理尚有很大差距，甚至還沒有真正達到管理自己事務的程度。之所以如此，關鍵就是沒有建立起實現(xiàn)農民民利的組織形式，使農民的民利和其他權利無法具體落實。因此，應當依照法律把村民自治組織建立起來，把素質高、能力強、有水平、有威信的人推選進村委會，這是農村基層民主法制建設的前提。第二，強化直接民主是個核心。雖然有自治組織形式，但不能實現(xiàn)村民的直接民利，也是徒有其名，沒有民主的作用。例如有些村委會還是個別人說了算，甚至理解成村民自治就是村主任自治或村委會自治，這就偏離了自治的性質。必須把"四民主兩公開"作為實現(xiàn)村民自治的基本標準，讓農民通過直接行使民利，在自治的形式下統(tǒng)一起來，克服分散性，積聚群眾的力量，切實管理自己的事務。有了村民自治這個基礎，才能為農民進一步介入管理國家事務提供政治條件，發(fā)揮農民在國家政治和決策中的作用。這就是村民自治在國家整體民主法制建設中的偉大意義。以上說明，村民自治不僅是農村基層民主法制建設的基本途徑，而且搞好村民自治對于推進國家政治體制改革具有非常重要的作用。
經濟基礎決定上層建筑，上層建筑又反作用于經濟基礎。村民自治屬于上層建筑的范疇，這幾年的村民自治實踐證明它對農村經濟體制改革的保障作用是非常明顯的。農村經過20多年改革，確立了集體土地家庭承包制和統(tǒng)分結合的雙層經營體制、農民成為市場主體等偉大成果。為了保障農村經濟改革的成果，控制政府過度干預農民的權利，防止退回計劃經濟的老路，抵制少數(shù)農村干部違背黨的政策的和違法行為，必須強化農民捍衛(wèi)自己合法權益的權利。另外，因共同的土地和經濟關系而聯(lián)系起來的農民，受深厚的農村文化和社會傳統(tǒng)的影響，比城市居民更容易接受社區(qū)自治所形成的權威，也更傾向于經濟和社會關系的穩(wěn)定。由于這兩個因素，農民有自發(fā)組織起來的強烈愿望，共同保護其經濟利益。這種背景使村民自治必須要把農村一些最重要的權利作為村民自治的核心內容：農民作為市場主體的資格和權利；自行決定其市場活動的權利；作為村集體經濟組織成員有民主管理的權利；作為農村社區(qū)成員有管理本社區(qū)事務的權利。顯而易見，村民自治是農民要求在市場經濟中身份獨立的一個明顯標志。村民自治保障了農民的這種獨立，也就保障了農民的經濟利益。因此，村民自治不僅是農民追求民利的活動，而且還是把民利作為保障其經濟權利和經濟利益的重要手段。一旦經濟權利成為村民在自治組織中的基本權利，村民自治的框架就基本建立起來了，因為自治組織統(tǒng)一承擔了經濟管理和社會管理的雙重職能，有條件使農村實現(xiàn)協(xié)調發(fā)展。
根據這些情況，評價一個村的村民自治搞得是否成功，不是只看其制定了多少規(guī)章制度，關鍵要看它對農村經濟發(fā)展所產生的實際效果。這至少有以下幾個方面：首先，是否鞏固了農村改革的成果、穩(wěn)定了黨的農村經濟政策、維護了農民的利益、理順了農村的生產關系、調動了農民的積極性；其次，是否鞏固了農村家庭承包制度、保障了農民的經營自、保證了農民的市場主體的權利、分散了農民的市場風險、深化了農村的社會化服務；第三，是否為農村經濟的進一步發(fā)展和深化改革提供了寬松的環(huán)境、鼓勵農民為發(fā)展農村生產力創(chuàng)造新模式、促進了農村經濟和社會協(xié)調發(fā)展。
從民主政治建設的角度看，實行村民自治的最重要意義是為改變政府以各種形式直接管理農民的傳統(tǒng)模式提供了新的經驗。我國兩千多年以來，這個傳統(tǒng)模式基本上處于一個超穩(wěn)定狀態(tài)，沒有受到根本觸動。即使最近20年農村實行經濟改革，人們已經發(fā)現(xiàn)這個傳統(tǒng)模式影響了農村經濟的發(fā)展和穩(wěn)定，卻仍在普遍沿用，這已成為農村進一步發(fā)展的障礙。因此，村民自治的重要意義不僅在于樹立了一個嚴格法律實施或把法律作為治理工具的典型，更重要的是創(chuàng)造了一種在今后很長時期都將具有代表性的農村基層社會管理模式。應當指出，搞依法治村是把實行村民自治作為一個重要任務和主要標準之一。在這個特定實踐范圍內，依法治村在一定程度上是實現(xiàn)村民自治的手段，是通過依法建立村民自治為農民的直接民主創(chuàng)設一種組織形式。由這個視角觀察，依法治村顯然比依法治縣或依法治省的口號具有更深刻的意義。因為后兩者沒有為社會提供新的民主組織形式，也沒有改變組織法所設定的國家管理體制，主要是強調國家行為以法律為依據，其重點對象是國家行為的規(guī)則和方式，如依法辦事、依法行政，等等。可見，它們與村民自治基版權所有礎上的依法治村模式有明顯區(qū)別。一種是國家行為方式及其觀念的轉變，一種是農民民主組織形式的轉變。前者屬于國家管理體制問題，后者是社會政治基礎建設問題?？傊迕褡灾雾槕宋覈r村向社會主義市場經濟體制轉變的時代要求，農村基層由國家管理向社會自我管理轉變已成必然趨勢，村民自治將成為農村基層社會自我管理的基本組織形式。這種基層社會管理模式的出現(xiàn)是農村社會形態(tài)已處在轉型時期的一個重要標志。由于農村家庭承包制在我國農村將作為基本經濟關系長期存在，它為實行村民自治提供了產生和發(fā)展的基礎，因而在農村從溫飽到小康再到現(xiàn)代化的長期歷史過程中，村民自治型社會管理模式都具有普遍適用性。村民自治的實踐為正確處理農村中國家管理模式與自我管理模式之間的矛盾，促進農村政治、經濟和文化的協(xié)調發(fā)展，提供了非常成功的經驗。
三、大力發(fā)展農村合作經濟組織，組織引導農民入市場
當前，我國農村正處在一個關鍵的時期，這決定了農業(yè)生產必須實現(xiàn)專業(yè)化生產，規(guī)?；洜I，科學化管理，標準化運作，社會化服務，才能適應現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展的要求，才能實現(xiàn)農產品的商品化，最終使農產品由商品轉化為貨幣。農村合作經濟組織是以專業(yè)化生產，專業(yè)化技術服務為合作基礎的，要起好步，開好頭，強筋壯骨，加快發(fā)展。一是要實現(xiàn)千家萬戶的小生產與千變萬化的大市場的有效對接。長期以來，農產品賣難始終是農民群眾頭疼和擔擾的一個問題，農民開發(fā)市場的能力低，農戶分散經營，抵御商場風險的能力差，也始終是眾多農民收入增長緩慢的一個重要原因。發(fā)揮農村合作經濟組織的作用，可能形成強大的市場開發(fā)，產品推銷，價格協(xié)調能力，讓千家萬戶的農產品集合成大批量市場暢銷貨源與千變萬化的市場對接，獲取較高的利潤。“農合會”要增強市場意識和競爭意識，熟悉和掌握市場經濟的游戲規(guī)則，以市場為導向，引導農民生產出更多更好的適銷對路的產品，建立農民利益保護機制，增強市場競爭能力，有效規(guī)避市場風險，在市場的浪潮中做好“舵手”和“航標”。強化銷售手段，不斷加強銷售網絡建設，培育起一支實力強大的農民經紀人隊伍，擔負起及時銷售農產品的責任，切實解決好農產品賣難問題，積極應對國際市場競爭的壓力，通過交易的聯(lián)合形成“航母效應”，實現(xiàn)國內市場和國際市場的對接，提高農民在國際經貿活動中的主體地位，加快農業(yè)和農村經濟對外開放的步伐。二是實現(xiàn)企業(yè)和農戶的有效對接。發(fā)展行業(yè)經濟和特色區(qū)域性產品，是農業(yè)發(fā)展的重要方向，大力培育龍頭企業(yè)，提高農產品的附加值，同時，在聯(lián)合會與有實力龍頭企業(yè)對接的同時，注重農民企業(yè)家的培養(yǎng)。在農業(yè)產業(yè)化經營活動中，由于經營條件不同，經營內容不同，經營的方式也不同；至于什么樣的經營規(guī)則能把雙方的博弈關系處理好；全憑企業(yè)家，特別是農民中成長起來的企業(yè)家，與農民在多次的市場交易中磨合確定的。在實踐中，農業(yè)產業(yè)化出現(xiàn)的特點之一是，很多龍頭企業(yè)由過去帶動千家萬戶，逐漸變成帶動大戶、優(yōu)勢農戶、企業(yè)與大戶之間分工分業(yè)，許多大戶在這種分工與協(xié)作中成長為企業(yè)家。在農業(yè)產業(yè)中成長起來的企業(yè)家。有強大的優(yōu)勢力量，知道怎樣和農民打交道。合作經濟組織在培養(yǎng)農民企業(yè)家的過程中，便能逐步形成行業(yè)發(fā)展的壯大。使農民在生產，加工和流通等各個環(huán)節(jié)中獲得利潤，促進農民增收。
建好一個“橋梁”。提高農民的組織化程度，發(fā)展龍頭企業(yè)，專業(yè)合作組織，專業(yè)協(xié)合等的市場主體，成為農村經濟結構戰(zhàn)略性調整的一個重要的任務。解決這個問題就必須在家庭承包經營基本制度的基礎上，進一步推進農村的體制創(chuàng)新。造成新的市場主體，一靠市場，二靠政策。靠市場就是靠利益機制。只要有利可圖，農民就會在技術，信息產品銷售等方面自發(fā)地合作起來。而靠政策就是要為其健康發(fā)展提供更寬松的環(huán)境。進一步鼓勵農民和企業(yè)創(chuàng)新農業(yè)經營機制。而農村合作經濟組織，正是有效地把這些組織融入到這個陣營里最好時機。也是政府和農民溝通、協(xié)商的“橋梁”性組織，它們都是代表農民的利益的，而在我國正是缺乏這樣一個好的“橋梁”。為此，合作經濟組織的建立和發(fā)展，使其真正成為農民心聲與利益的代言人，與政府一道共同維護好農民的合法權益。使農業(yè)產業(yè)化的各個行業(yè)都融會到農村合作經濟組織中來，不斷壯大行業(yè)發(fā)展的隊伍，開創(chuàng)出一條形之效的，真正有內容的合作經濟組織與大市場的對接之路。
四、從當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)角度看存在的幾個問題
1、鄉(xiāng)級財政基礎薄弱，運行極度困難。
在財政運行方面，由于受地理區(qū)域限制，我鎮(zhèn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展還不十分令人滿意，農業(yè)基礎設施還相對落后，歷年陳欠債務給鄉(xiāng)鎮(zhèn)帶來了非常大的負擔；鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革后政府機構雖然得到了精簡，但是文教口仍然存在人員過多、人頭費用基數(shù)大，加之近年來逐步提高工資、補貼，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政剛性支出不斷增加。而另一方面，農村稅費改革后取消了涉農收費，農業(yè)稅逐步降低以致全面取消，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力影響很大。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政赤字增多，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債重重，工資不能及時發(fā)放，縣市補貼長期拖欠，難以維持正常運轉。
2、優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)資源配置，避免重復建設與投入。
目前，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)初級衛(wèi)生保健條件得到了基本的改善，鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)院基礎設施建設日趨完善。而計劃生育服務設施的建設造成了資源的重復浪費現(xiàn)象，96年我省開始建立鄉(xiāng)級計劃生育服務機構，為了迎接各級考核檢查，鄉(xiāng)鎮(zhèn)計劃生育服務所每年要花好幾萬的投入，有的幾乎成了一所小醫(yī)院，與現(xiàn)有的計劃生育服務所工作人員不配套，每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)只有兩至三名計育員，又要人流、上環(huán)，還要承擔大量的生殖健康檢查及孕環(huán)檢工作任務，試想，一所醫(yī)院只有兩名醫(yī)生，工作又能如何循環(huán)？縣級要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)必須在規(guī)定時間內使鄉(xiāng)鎮(zhèn)計生服務基礎設施達到一定的要求，并納入年終鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口目標考核，致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)每年在計生投入上達到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政無法承擔的程度。我們認為此類重復建設的現(xiàn)象完全可以避免，鄉(xiāng)鎮(zhèn)應利用現(xiàn)有的醫(yī)療條件，在醫(yī)院開展生殖健康及育齡婦女的生殖技術服務，避免鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務所重復建設的資源浪費。
強化功能，推動改革。本著“少花錢、多辦事，重管理、求實效”的原則，提高項目建設質量，提高資金投入效益，克服過去項目建設中重建設、輕管理的傾向，實現(xiàn)運行效益最大化。以體系建設推動管理體制和運行機制改革，按照精簡、統(tǒng)一、效能的原則，切實解決現(xiàn)行管理體制存在的層次過多、職能交叉、職責不清等問題，積極探索提高體系運轉效能和支撐能力的新方法、新途徑，合理調整管理機構和職能，理順相互關系，提高運行效率。
3、建立和完善與村民自治相配套的法律制度
運用法治思維和法治方式處理訴訟中的矛盾和問題，讓人民群眾在每一起司法案件中都感受到公平正義，這是司法機關及其公安、司法行政部門的法定職責和內在要求。人大司法監(jiān)督的目的，在于督促司法機關完善內部監(jiān)督機制，重點解決司法工作中人民群眾反映強烈、帶有共性的問題，促進司法公正。刑事訴訟法與民事訴訟法作為法律體系中的獨立法律部門，直接決定和影響著公民權利義務的實現(xiàn)。為強化訴訟監(jiān)督，規(guī)范執(zhí)法行為，保障當事人及訴訟參與人的合法權益，促進司法公正，內務司法委2014年就修改后的民事、刑事兩大訴訟法在我市的貫徹執(zhí)行情況進行了重點監(jiān)督。
2013年9月，市人大常委會聽取和審議了“一府兩院”關于修改后刑事訴訟法貫徹執(zhí)行情況的報告，提出了加強宣傳教育、更新執(zhí)法理念等五點審議意見。為了解常委會審議意見的辦理落實情況，促進市中級法院、市檢察院、市公安局、市司法局更好地依法行政、公正司法，保障和尊重人權，10月份內務司法委對“一府兩院”關于修改后刑事訴訟法審議意見落實情況進行跟蹤督查，撰寫了督查報告，為11月份常委會開展“一府兩院”有關修改后刑事訴訟法貫徹執(zhí)行情況審議意見辦理落實工作滿意度測評提供參考。同時針對修改后的民事訴訟法在保障當事人訴訟權利，健全證據制度，完善調解與訴訟銜接機制，細化審判和執(zhí)行程序，強化民事訴訟法律監(jiān)督等方面作了較大改進的實際，為推進全市法院公正司法，維護當事人合法權益，內務司法委于7—8月對全市法院貫徹執(zhí)行修改后民事訴訟法情況進行了調研，重點了解全市法院落實相關規(guī)定、健全工作機制、提升執(zhí)法能力的情況，以及在司法實踐中遇到的迫切需要解決的實際問題，提出了規(guī)范訴訟程序，健全辦案機制等意見建議，為9月份常委會聽取和審議市中級法院關于修訂后民事訴訟法貫徹執(zhí)行情況的報告提供了調研參考。
依法處理涉法涉訴，既是保障公民合法權益、維護社會穩(wěn)定的重要工作，也是監(jiān)督“一府兩院”公正規(guī)范執(zhí)法的重要渠道。在日常工作中，本著對人民群眾高度負責的精神，將案件的辦理作為對“一府兩院”工作監(jiān)督的重要內容，加強協(xié)調配合，認真督辦涉法涉訴案件，積極維護人民群眾的合法權益。同時注重規(guī)范工作程序，對人民群眾的來信來訪，指定專人負責登記，認真研究處理。在做好當事人息訴服判工作的基礎上，及時轉交市中級法院、市檢察院、市公安局、市司法局等部門辦理，責成承辦單位在規(guī)定期限內報告件辦理情況及處理意見，并及時回復當事人。此外，內務司法委還對市中級法院、市檢察院報備的26件特定案件進行了全面審查，尚未發(fā)現(xiàn)有明顯的辦案瑕疵。同時對《__市行政審批事項下放運行實施辦法（試行）》、《__市行政審批層級一體化改革實施方案》、《__市加強行政審批層級一體化改革事中事后監(jiān)督實施意見》、《__市地名管理辦法》、《__市見義勇為人員獎勵和保障辦法》、《關于依法嚴肅查處拒不執(zhí)行判決裁定和暴力抗拒法院執(zhí)行犯罪行為的若干意見》等規(guī)范性文件進行了備案審查，未發(fā)現(xiàn)有違法、不適當?shù)瓤沙蜂N情形；還積極配合省人大內務司法委、省人大常委會法工委，就《浙江省社會救助條例（草案）》、《浙江省社會養(yǎng)老服務促進條例（草案）》等擬出臺的法規(guī)條例做好征求意見工作。
推進現(xiàn)代化建設，必須把民生改善作為根本出發(fā)點和落腳點，回應人民群眾對基本民生保障和基本公共服務的訴求，才能切實提高人民群眾幸福感和滿意度。喝上安全優(yōu)質放心水一直是全市人民的期待，為認真貫徹省委、市委關于“五水共治”的決策部署，4月14日，內務司法委主持召開了市七屆人大內務司法專業(yè)代表小組第三次會議，專題研討“五水共治”的法治保障問題。在實地察看平湖市新倉鎮(zhèn)河道整治工程之后，內務司法專業(yè)小組的代表們，充分肯定“五水共治”工作取得了初步成效，同時對全市治水工作中如何加強對巨額治水資金的監(jiān)管確保不出問題，“清三河”過程中如何科學準確計算河道清淤隱蔽工程土方量，如何加強對治水工程的監(jiān)管及工程建筑材料的質量監(jiān)督，如何有效解決小微企業(yè)偷排污水和農村畜禽養(yǎng)殖排放污染問題，如何
提高污水納管率解決好“最后一公里”問題，如何完善政策法規(guī)加大對違法排污行為的處罰力度，如何提高市民水環(huán)境保護意識，健全長效管理機制等問題，提出了依法治水，落實責任；全面發(fā)動，全民參與；整合資源，強化保障；主動介入，加強監(jiān)督；健全法制，嚴格執(zhí)行等五個方面的建議，得到了市政府肖培生市長的批示肯定。近年來我市老年人口不斷增長，養(yǎng)老問題已日益成為社會普遍關注、群眾迫切期待解決的重大民生問題。去年5月，常委會主任會議聽取了市政府關于全市養(yǎng)老服務體系建設工作情況的匯報，提出了意見建議要求政府加以落實。為認真貫徹國務院《關于加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的若干意見》和省政府《關于加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的實施意見》、《關于發(fā)展民辦養(yǎng)老產業(yè)的若干意見》，跟蹤了解政府整改落實情況，5月份，內務司法委就全市社會養(yǎng)老服務工作開展調研，通過實地察看各類養(yǎng)老機構，召開座談會聽取意見，了解全市社會養(yǎng)老服務的現(xiàn)狀以及存在的困難和問題，提出加強改進的措施建議，為6月份市人大常委會組織開展專題視察工作，提供了第一手資料。
殘疾人是社會的特殊群體，關心幫助殘疾人是社會各界應盡的責任。在今年市七屆人大四次會議上，部分市人大代表提出了《關于建設市級殘疾人康復中心的建議》，經市人大常委會主任會議研究作為重點建議由內務司法委協(xié)助常委會有關領導進行督辦。內務司法委多次深入市發(fā)展改革委、市殘聯(lián)等部門開展調查研究，了解情況，提出建議。8月11日，內務司法委協(xié)助常委會有關領導主持召開了代表重點建議督辦會議。市發(fā)展改革委匯報了辦理代表重點建議所做的主要工作及下一步打算，祝亞偉副市長表示市政府將加快協(xié)調配合力度，積極推進市本級殘疾人康復中心建設。市人大常委會副主任邵建華要求政府有關部門要把辦理好代表建議，作為自覺接受人大及其常委會的監(jiān)督，推進依法行政的重要內容，作為密切聯(lián)系人民群眾，深入了解民情、充分反映民意、廣泛集中民智的重要內容，繼續(xù)抓緊抓好，抓出成效。在常委會有關領導和內務司法委的跟蹤督辦下，市級殘疾人康復中心建設已被政府提上重要議事日程，可望在下一年內解決。
為了更好地了解“村改居”社區(qū)的基本情況，筆者對陜西省楊凌區(qū)、興平市的“景苑社區(qū)”、“五泉鎮(zhèn)中心社區(qū)”、“大埠新村”小區(qū)等多個“村改居”社區(qū)進行了實地調研，對“村改居”社區(qū)居民的心態(tài)變遷有了初步的了解。
一、村改居的形成與本質
1、地方政府的城鎮(zhèn)化建設，是“村改居”的形成原因之一。
我國“就地城市化”的發(fā)展理念催生出了“村改居”社區(qū)的形成?！按甯木印鄙鐓^(qū)根據發(fā)展階段的不同，可以分為“村居合一”社區(qū)和“村改居”社區(qū)。“村居合一”社區(qū)是指農村部分土地被城鎮(zhèn)化征用后，一部分農民因失地而轉為城市戶口，屬于居委會管理，而另一部分農民的村民身份則沒有改變，屬于村委會管理的一種過渡性社區(qū)。筆者調查的陜西省楊凌區(qū)“景苑社區(qū)”、“五泉鎮(zhèn)中心社區(qū)”就是這一類的代表。
2、征地搬遷，是“村改居”的形成原因之一。
征地搬遷是指在政府部門批準的建設用地上，取得拆遷許可的單位，依法拆除建設用地范圍內的建筑物，使被拆除建筑物的所有單位和個人予以搬遷，并對其進行安置，給予其經濟補償?shù)拿袷路尚袨?。拆遷安置農民即是被拆除其所有房屋的需要進行安置補償?shù)膽艏疄檗r村的居民。這里所說的農民既包括現(xiàn)在為農村戶籍的居民，同時也包括拆遷安置前為農村戶籍但之后通過某些渠道轉化為城市戶籍的居民。筆者調查的陜西省興平市“大埠新村”小區(qū)就是這一類的代表。
3、“村改居”的本質是農民生活與生產方式的徹底轉變。
盡管在現(xiàn)實中很多地方僅僅是把村委會的招牌換成了居委會，“村改居”后原來由全體村民參與選舉產生的村民委員會轉變?yōu)橛缮鐓^(qū)全體居民參與選舉的居民委員會。但是這兩者運行的內在機制完全不同。
從形式上看，“村改居”社區(qū)與農村社區(qū)非常相似，但二者之間存在著本質區(qū)別，即農村社區(qū)是根據戶籍所在地原則進行管理，而“村改居”社區(qū)則是按照居住地原則進行管理。
“村改居”之前，農民的生產生活由其所承包的土地自行解決。但是當農民失去了他們賴以生存的土地之后會帶來就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、社會保障等一系列生產生活問題，所有這些問題都必須由基層政府通過社區(qū)向失地農民提供公共服務的方式來解決。這就涉及到居民生活習慣的重構，經濟結構的重建，社會生活的重構。
二、農民搬遷小區(qū)（村改居）居民的心態(tài)變遷
“村改居”社區(qū)介于農村社區(qū)和城市社區(qū)之間，其居民的身份由農民轉變?yōu)槌鞘惺忻?，居住環(huán)境由村落變成社區(qū)，生產方式由務農變?yōu)閯展?。在社會結構上，“村改居”社區(qū)比農村社區(qū)稍微復雜；在社會生活設施和文化生活上，“村改居”社區(qū)比農村社區(qū)較為完備，文化生活也在逐漸豐富；在思想觀念上，“村改居”社區(qū)在相當長的一段時期內仍然帶有比較濃厚的傳統(tǒng)農村社區(qū)色彩。
隨著社會生活環(huán)境由拆遷到重建，“村改居”社區(qū)居民的心理狀態(tài)一般會經歷4個階段，即：興奮期、迷茫期、適應期、認同期。
興奮期，一般持續(xù)半年左右。這一階段，社區(qū)居民會因為搬遷新居而興奮，對新的生活環(huán)境抱有較高的期待。
迷茫期，這一階段是社區(qū)居民由原來的農業(yè)生產生活模式向城市社區(qū)生活模式過渡的必然階段，也是個體差異較大的一個階段。在這個時期，居民從最初的興奮期結束之后，大多數(shù)會產生心理上的不適應和恐慌、迷茫，一般會持續(xù)半年到1年半左右時間。這一階段對社區(qū)居民能否快速適應社區(qū)環(huán)境，融入新的城市生活至關重要。
適應期，這個階段是社區(qū)居民積極融入新的生活的主動適應過程，往往表現(xiàn)出較強的工作和生活熱情，居民在這一階段的努力成果則直接影響著社區(qū)居民未來的生活質量，進而影響其對搬遷安置工作的最終態(tài)度。這個過渡時期一般會經歷1―2年的時間。
認同期，無論搬入新區(qū)以后居民的社會生活、經濟生活等等問題是否如意，在經歷了較長時間的緩沖與沉淀以后，絕大多數(shù)居民都會逐漸認可已有的改變而代入角色，完全過渡成為一個城市社區(qū)居民。至此，最初的“村改居”社區(qū)正式演化成為一個城市社區(qū)。
整個“村改居”社區(qū)的過渡與演變周期大約需要5年時間。在這個演變的過程中，每一個社區(qū)居民的表現(xiàn)存在較大差異，有的能夠積極適應新的環(huán)境并快速融入，有的則較難從迷茫和不適應中解脫出來，甚至有個別居民會因為生活環(huán)境和經濟問題陷入長期的低谷之中。
縱觀這一過程，迷茫期和適應期對社區(qū)居民能否實現(xiàn)快速轉變尤為重要。
三、農民搬遷小區(qū)（村改居）居民的常見思想與心理困境
1、對生活方式轉變的迷惘。
進入“村改居”社區(qū)后，單元樓式居住格局使得自由串門受到限制；河邊路旁、水井院壩式的村落公共生活空間消失；那些重新就業(yè)的居民需要適應城市生產的快節(jié)奏生活；無地可種的老年農民因為無比閑暇而變得有些不知所措、焦灼不安；曾經熟悉和隨意的鄰里關系因不同的就業(yè)軌跡開始慢慢疏離和陌生，原有的社會關系網絡逐漸斷裂，新居民在失去農民淳樸悠閑的生活同時，對新的生活環(huán)境和生活方式顯得陌生，因不適、茫然而有些迷失生活的方向。
2、規(guī)則意識重建的焦慮。
村莊是“熟人社會”，土地的牽連使他們打斷骨頭連著筋，相似的生計模式、相同的身份界定、積淀的歷史記憶使倫理親情、互惠互助等觀念尚未消失。
而新居民社區(qū)以城市生活為指向，基于利益的算計、公私分明是其基本價值觀念，既要充分地維護個人權利和利益，又要有公共參與精神是現(xiàn)代城市人價值追求的境界。這種公私空間的區(qū)隔與融合、付出不等于回報等矛盾的規(guī)則意識讓“村改居”社區(qū)新居民感受到的是不理解與無奈，他們觀望、迷茫，甚至充滿挫折感而沮喪。
3、對傳統(tǒng)的懷舊情結依然存在。
由于之前在農村的社會網絡是建立在‘熟人社會”的基礎之上，使得居民內心有著保守、封閉的一面。在調研中我們發(fā)現(xiàn)，許多農民在成為過渡型“村改居”社區(qū)居民后，由于失去了土地，缺乏相應的就業(yè)能力，生活相對困難，突然‘被”城市化的農民雖然生活在城市的社會空間之中，但卻依然保持著農村的生活習慣和心理特征，例如，可以看到部分居民仍會選擇在樹上拉繩索晾曬衣物，在公共綠地上種菜養(yǎng)家禽，幾家人在樓道口端著水盆洗衣服，這些都是對以往農村生活的懷舊體現(xiàn)。
4、對生計模式改變的憂慮。
集中居住前的村民以土地為生存之本，盡管非農就業(yè)收入已經占據了家庭收入來源的相當比例，尤其是原本在近郊的農村居民，但土塊地仍被視為最后的退路。進入城市以后，面對新的經濟生活模式，有很多居民對未來工作和收入擔心就比較多，總是處于一種莫名的不安之中。
四、農民搬遷小區(qū)的城市融入
“村改居”社區(qū)的順利過渡，既涉及千萬社區(qū)居民的生活習慣的重構，經濟結構重建，也涉及國家城鎮(zhèn)化發(fā)展，更涉及基層社區(qū)管理機構的工作成效，是一項至關重要的基層管理工作。
城鎮(zhèn)化建設的本質是人，人的生活方式、價值觀念的轉變才是根本。不管是蓋高樓大廈，還是修公園綠地，其最終目的都是人的需要，所以幫助“村改居”社區(qū)居民順利并快速的實現(xiàn)城市化過渡的關鍵也是居民的需要。
1、發(fā)揮社區(qū)服務中心作用，重構鄰里關系。
社區(qū)服務中心是社區(qū)文化宣傳和服務的重要機構，在協(xié)調社區(qū)矛盾，促進人際關系，解決生活問題，豐富文化生活，推進社區(qū)和諧發(fā)展等方面具有舉足輕重的作用。遠親不如近鄰，如果人們在社區(qū)缺乏人際之間的溝通和往來，那么必然影響其自身的社區(qū)融入感。反之，如果與鄰居之間建立起較為親密的聯(lián)系，那么其定居意愿將會較為強烈，社區(qū)融入感也會較強。
“村改居”社區(qū)內原有的鄉(xiāng)村鄰里關系被打破，社區(qū)服務中心需要結合當?shù)氐纳鐣h(huán)境因素，幫助社區(qū)居民重新建立適應新的居住環(huán)境和社會生活環(huán)境的鄰里關系，幫助社區(qū)居民融入社區(qū)，渡過早期的不適應，通過鄰里之間的互動與幫扶渡過“迷茫期”。
2、開展技能培訓，增強就業(yè)能力
由于拆遷安置農民往往受教育程度較低，綜合能力素質也有所欠缺，加之早期的農業(yè)生產經營模式與城市經濟模式存在較大差異，因而就業(yè)問題是困擾“村改居”社區(qū)居民的一大難題。穩(wěn)定的就業(yè)不僅是經濟收入的有力保證，也關系著他們的社會保障、個人權益，更是增強其人際資本，加強與群體互動交流的良好途徑，因而解決拆遷安置農民的就業(yè)問題，幫助他們渡過“適應期”也是至關重要的。
政府和社區(qū)工作人員要在職業(yè)技能方面提供相關培訓與支持。在技能培訓的同時也要注重科學知識、職業(yè)素養(yǎng)等方面培訓，使他們的素質和技能得到同步提升。另外，積極整合社會資源，為他們拓寬就業(yè)渠道，并引導社區(qū)居民拓展收入碓礎V厥硬鵯ò倉門┟褡災鞔匆擔在政策上予以扶持，支持和鼓勵他們的創(chuàng)業(yè)行為，提供必要的技術指導和法律援助。
3、通過社區(qū)民間組織實現(xiàn)社區(qū)互動。
民間組織的發(fā)展對于一個社區(qū)乃至國家都有著重要意義。在過渡型社區(qū)發(fā)展民間組織，有助于為居民提供利益訴求與意見表達的渠道，加強本地居民與外來居住者間的相互溝通與了解，提高社區(qū)整體凝聚力。民間組織還可以培養(yǎng)居民間的相互信任與關愛的品質，在一定程度上滿足社區(qū)居民清感、信仰等方面的需求。培育社區(qū)民間組織，密切居民與社區(qū)的利益關聯(lián)是推進居民參與社區(qū)自治的有效手段。社區(qū)居民之間發(fā)生矛盾和糾紛在所難免，社區(qū)組織在預防和化解基層社會矛盾方面也有其獨特的優(yōu)勢。
4、用文化建設實現(xiàn)社區(qū)認同。
社區(qū)認同，一般是指社區(qū)居民在主觀上對自己、他人及這個社區(qū)的感覺。這種感覺包括喜愛、依戀、歸屬等多種情感，人們常稱之為社區(qū)歸屬感，社區(qū)認同感。
傳統(tǒng)文化是中國人是文化血脈。通過弘揚中國傳統(tǒng)文化的精髓，重建社區(qū)文化氛圍，充實居民精神生活、提高居民生活情趣、培養(yǎng)居民文化素養(yǎng)、強化居民文明素質，在居民中形成知恩感恩、和諧包容、尊老塾?、钦O橢賂?、文明苫畹群诵膬r值理念，可以提升居民生活質量、美化居民生活環(huán)境、增強居民創(chuàng)業(yè)能力，逐步在社區(qū)實現(xiàn)主流意識形態(tài)社會化、生活化，在提高居民文化素質的同時實現(xiàn)新居民的社區(qū)認同。 ■
參考文獻
[1] 訾凌寒，何華玲，過渡型社區(qū)居民社會心理特征與轉型―― 一項基于蘇州工業(yè)園區(qū)若干社區(qū)的實證考察。青年與社會，2013年16期.
關鍵詞：林農異質性；集體林權改革；獲益；差別化
中圖分類號：F326.22 文獻標識碼：A 文章編號：1009-9107（2013）05-0109-07
農村的社會關系是集體林權改革的重要背景之一，脫離農村的社會背景來談林改將會無益于解決農村的林業(yè)問題[1，2]。因為，林權改革的最終落腳地還在于基層社區(qū)的社會行動者圍繞林業(yè)的行動，而基層社會中的不同階層權力及社會網絡關系，社會分層，弱勢群體問題，公平與效率問題等都關系到基層林農能否從集體林權改革中獲益。
不同學者對在集體林權改革過程中的不同利益者主體的獲益情況進行了調查。肖澤忱等從林業(yè)工作人員和林農兩個不同主體對林權改革認知差異的角度進行分析，指出對于林改的不滿意度和對政策的清晰度，林業(yè)工作人員要高于林農[3]。賀東航等人在實地調查的基礎上，認為新林改雖然在很多方面取得了實質性的成效，但有些地方卻沒能很好地兼顧到公平，外來非農資本、信息不對稱、歷史遺留問題等因素導致林權集中和失山林農群體的出現(xiàn)[4]。這表明不同利益相關者在集體林權改革中的體會明顯不同，同時其獲益的效果迥異。
隨著市場經濟的發(fā)展，我國農村社區(qū)的流動性和開放性日益增強，傳統(tǒng)農村社區(qū)成員呈現(xiàn)出社會特征分化與社會結構層化變動趨勢。農村社區(qū)內的二元差距不斷擴大，出現(xiàn)了少數(shù)在資源稟賦、社會偏好等方面與多數(shù)普通農戶存在異質性的鄉(xiāng)村精英階層[5]。這種農村社區(qū)內的異質性社會背景可能會對不同社區(qū)成員在集體林權改革過程中的行動機制產生重要影響，導致他們獲益結果不同。
本文所運用的獲益概念與經濟學上的績效概念不完全一樣，獲益強調行動者從林改中獲得的收益，這種收益不僅表現(xiàn)在經濟收入上，而且也表現(xiàn)在社會資本、權力等收益上，是擴大化的概念。同時獲益的概念更多強調的是從微觀行動者的視角看待集體林權改革的效果，而不是從宏觀整體概括。本文將在充分考察社區(qū)林農的異質性基礎上，運用計量經濟模型描述社區(qū)內部異質性與獲益差別化的關系，討論社區(qū)行動者主體在集體林權改革過程中獲益的差別化問題，最后提出行動者獲益差別化對集體林權改革政策評估的啟示。
一、資源稟賦、行動能力與林農異質性
許多時候，農民經常作為一個無差別的概念用于農村政策制定中，但是農民是一個高度分化的群體，農村社區(qū)“內部依據財富情況，權力，性別，民族特征等因素”而高度分化，有極大差別[6]。村莊的社會分層以及異質性需要得到更多的關注，假如政策制定中沒有顧及農村中的這種分層和異質性，那么政策所達到的效果就未必可以實現(xiàn)政策的目標。以基層社區(qū)的資源稟賦和行動能力為主要依據，農村的社會分層可以概括為“精英—能人—普通人—貧困戶”序列。
1.貧困戶。由于年老、孤寡、離異、殘疾、疾病、無家等原因造成，他們的現(xiàn)金收入極少，經常欠債，經濟和生活水平處于鄉(xiāng)村最底層。如果沒有其他人的幫助，就需要依賴政府的有效社會救助，但是在現(xiàn)行的農村社會保障機制下，政府的救助也是有限和不足的。他們在與外界的社會政治聯(lián)系，獲取資源能力，經營農林業(yè)等方面就明顯處于劣勢，在鄉(xiāng)村社區(qū)中也往往容易遭受社會排斥。對這部分人，如果不特別對待，即使分給他們林業(yè)資源，也可能由于其自身的弱勢，沒有能力或者難以掌握和主張其資源權利，可能表現(xiàn)出極大的產權不安全性。
2.一般農戶。普通農戶可以勉強對付生活基本需求，但是也沒有結余，經濟和生活水平處于鄉(xiāng)村中等偏下。他們主要以農業(yè)生產為生，當出現(xiàn)自然災害等意外的情況下，他們的生活水平可能下降非常快。在林業(yè)生產上，他們往往成為風險回避者，但是因為面臨有權人士的壓力而難以掌握其對資源的利用權利。例如，由于林木生長的周期性比較長，投入比較大，經濟效益很難在短時間內充分體現(xiàn)，普通農戶自身的經濟條件所限，很難進行大資本的投入。這就導致了普通林農與林業(yè)精英相比，普通林農處于相對弱勢的地位，使他們在村莊社區(qū)公共決策中的話語權難以得到體現(xiàn)。
3.能人家庭。他們擁有更廣泛的社會政治聯(lián)系，有一定的技能，教育水平和資產，他們的經濟和生活水平處于鄉(xiāng)村中上等。他們可以利用與外界的聯(lián)系，積極從事一些經濟行動以改善自己的生活水平。因此，在集體林權改革后，他們可以利用與鄉(xiāng)村權力強勢群體進行合作，而充分地掌握和利用林業(yè)資源。
4.精英農戶。擁有雄厚的資源、經濟、社會、政治資本，與當?shù)卣貏e是具有政治資源的干部具有良好的關系，與社會上資本雄厚的商人往往具有廣泛的來往，在當?shù)厣鐣钪芯哂信e足輕重的地位，在資源分配過程中具有優(yōu)先權，并可以利用自身優(yōu)勢讓一些弱勢群體依賴。在林改中，一些林業(yè)精英（如林業(yè)大戶和林場主）迅速成長起來，他們大多是村莊內的“能人”和“內行人”。這些人的來源包括：現(xiàn)任或以前的村干部和林業(yè)部門職工；林業(yè)技術員；長期從事木材經營地木材銷售人員；林業(yè)大戶或者林場主。一方面，他們對在社區(qū)林改方案的確定和社區(qū)公共資源的支配等方面有著較大的話語權；另一方面，他們能夠憑借自己在社區(qū)內的威望和影響力，發(fā)動和領導群眾吸引社區(qū)普通林農的依賴。因此，精英在集體林權改革中必然扮演基層最為重要的角色之一，他們對資源的分配利用往往具有優(yōu)先的決策權。
關注農村基層的社會分層與異質性，對于理解基層社會行動具有重要意義。因為，社會分層與異質性會直接影響到社區(qū)行動者的行動。在集體林權改革過程中，社會的不同分層將直接影響到不同層級的農戶獲益差別。因此，即使集體權改革可以將所有農戶納入到獲取林業(yè)資源和經濟發(fā)展的空間中，但是社會分層與異質性并不能保證所有人都能得到均等的決策權和資源分配權。因此，認識這些分層和權力的異質性差異有助于為不同的行動者提供相應的能力建設幫助，以充分確保所有的基層主體在集體林權改革過程中能夠受益。
二、集體林權改革林農行動模式與獲益分析框架
在研究集體林權改革中相關行動者的實踐和獲益狀況時，本文首先提出一個解釋國家政策在基層實踐過程即行動者行動模式的框架。本文認為人類的行動需要經歷由了解、認知、理解、學習、解構外界事物的過程；然后結合自身經歷和資本將外來信號內化成行動策略和采取相關行動的過程；最后行動決策決定行動者獲益狀況的過程，即從“解構”到“行動”再到“獲益”的過程，這是行為人的基本行動模式即實踐模式。
基于制度轉型中個體認知狀態(tài)模型[7]，本文首先給出一個在集體林權改革中不同行為人的基本行為模式及其分析框架。在圖1中，獨立的場景和環(huán)境中，行為人單獨開展著自我的行為和實踐，對于自己的行為權利責任和義務都有對應的知識聯(lián)結。在圖2中，當不同行為人的場景發(fā)生交叉時，行為人則會表現(xiàn)出認知的沖突以及行動的互動，其結果可能導致與獨立場景下行為人截然不同的后果。這表明，在行為人面臨不同的社會環(huán)境及場景時會發(fā)生不同的互動，從而導致結果的差異。
在集體林權改革過程中，面對自上而下的宏觀集體林權改革政策，基層行為人的場景信號發(fā)生錯綜復雜的交叉。各種行為人基于不同的認知偏好并結合各自所擁有的資本，在基層的林業(yè)場域中發(fā)生各種行動互動及博弈，由此產生效果各異的結果，從而帶動基層林業(yè)經營制度的變遷，這就是本文需要研究的基本問題。
三、林農異質性與集體林權改革林農獲益差異實證研究
很多研究表明，新一輪集體林權改革中，林農的獲益狀況從總體上表現(xiàn)良好，體現(xiàn)出較高的參與度、良好的獲益效果。但是總體獲益情況不能代表所有農戶的狀況，在村莊內部社會分層和異質性前提下，不同林農群體從林改中獲益的差別可能受到來自多方面的影響。這里我們將運用貴州省的調查數(shù)據來進行實證性分析，觀察林農內部差異是否會導致農戶從林改中獲益的差別化。
（一）林農獲益的影響因素
林農獲益由多種條件決定，包括林農內部自身條件因素（如家庭條件、生產經營條件、資本條件等）以及外部因素（如政策要素，村組條件，外部市場條件等）。本文的目的不在于找出影響農戶獲益的所有影響因素，而只想觀察農戶內部分層及異質性是否會對農戶從林改中受益造成影響。因此，這里假設農戶面對的外部條件是同質的，從而考察農戶之間內部的條件異質性（即農戶內部分層）是否會導致農戶獲益的差異化。農戶內部條件對獲益的影響變量我們考慮以下三類：
1.戶主及家庭層面的異質性因素。社區(qū)內林農的異質性首先表現(xiàn)在人口和家庭層面，戶主年齡大小、家庭人口多少、家庭外出務工人員多少等因素的差異，將構成農戶人口和家庭層面上的異質性。根據經驗性觀察，家庭人口因素與勞動力資源緊密相關，勞動力資源的多寡又與農戶行動能力緊密相關，最終導致農戶從林改中獲益的差異化。
因此，家庭和戶主的特征可能會對農戶獲益造成影響，因為在一般情況下，農戶戶主決定家庭行為選擇，同時家庭人口也是影響家庭決策的重要因素，而家庭人員外出務工則可能削弱家庭林業(yè)經營的效果造成農戶從林改中獲益的減少。這里我們假設戶主年齡如果偏大，家庭人口少，而且家庭人口外出務工，則其從林改中獲益的效果比較差。
2.林農認知層面的異質性因素。社區(qū)農戶異質性在認知層面上的表現(xiàn)，一般體現(xiàn)于農戶基于教育文化水平差異，而對外界信息（政策）的接受和認知在廣度和深度上的差異，從而影響其行動策略的有效性，最終導致獲益的差別化。例如，村莊內的林農精英一般能在較短時間內了解和接收到集體林權改革的相關信息，從而能較快地采取行動策略，而貧困農戶則對林改的相關信息認知要滯后很多。
農戶認知層面涉及到農戶對政策的認知程度，其影響因素涉及到：戶主教育文化程度、對政策的了解、對林子作用的認知程度等。文化程度較高的農戶可能積極參與到林改過程中，對政策了解程度比較深，而對從森林中獲益的認知較高。這里我們假設文化程度高、對政策了解、對林子作用認知高的農戶從林改中獲益的效果比較好。
3.林農行動支撐層面的異質性因素。社區(qū)農戶異質性在行動層面上的表現(xiàn)，則在于其擁有的資源稟賦差異上。圍繞集體林權改革，基層社區(qū)行動者將利用自己擁有的資本在林業(yè)場域內進行互動和博弈。經驗性的觀察是，資本量富足的精英農戶能獲得更多話語權、更優(yōu)先的行動權和更強的行動支撐，因而更容易從集體林權改革中獲益。
農戶行動層面的影響因素主要包括支撐其行動的一些資本要素，如林業(yè)資本、勞動力資本、經濟資本、社會資本、政治資本等。這里我們假設，林業(yè)資本量充足、家庭勞動力多、經濟資本豐裕、社會資本廣泛、政治資本多的農戶從林改中獲益的可能性較高。
（二）村莊林農之間獲益差異實證分析
1.數(shù)據來源。本研究的數(shù)據來源于國家哲學社會科學重點基金項目（中國集體林權制度改革研究—制度變遷·農民參與·配套政策的角度）在2010-2011年的實地調研。除了文獻綜述和相關調查地區(qū)的統(tǒng)計數(shù)據以外，實地調查問卷數(shù)據來自于貴州省黎平縣、黃平縣和錦屏縣等3縣。在選取調查縣和鄉(xiāng)的時候綜合考慮了森林資源狀況、林權改革開展情況、經濟地理位置等要素，抽取了具有代表性的幾個縣和鄉(xiāng)，樣本縣的基本信息見表1。
在村級農戶的調查選擇上，則是根據隨機抽樣原則，依據各村的農戶名單進行等距抽樣，在遇到特殊情況時則抽取周圍農戶進行訪談。這樣，經過抽樣，形成了3個縣，4個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，5個村，357個農戶的調查規(guī)模，有效問卷為333份，如表2所示。
在實際的數(shù)據調查中，采用的調查方法主要包括：典型人物訪談，結構式問卷調查，半結構式問卷調查，參與式會議研討，實地觀察，參與式農戶調查等。
2.變量選取。根據農戶獲益的影響因素及假設，設計被解釋變量和解釋變量。被解釋變量中，農戶獲益的程度以“農戶從林改獲益效果如何？”來計量，一般而言，如果農戶從林改中獲益較多，應該會從主觀上認為林改給其來的效果比較好。反之，如果林農認為林改沒有什么效果，那么林改則很可能沒有給其帶來良好的獲益結果。農戶家庭異質性變量由戶主年齡、家庭是否有外出務工人員、家庭人口等問題組成。農戶認知層面異質性變量由戶主受教育年限、對林改政策了解情況、對林子作用的認知等問題組成。農戶行動支撐層面的異質性變量由家庭實物資產（代表農戶經濟資本）、家庭勞動力數(shù)量（代表勞動力資本）、“家庭遇到意外事情請人幫忙是否容易”（代表社會資本）、林地面積（代表林業(yè)資本）、家中是否有村組干部（代表政治資本）組成。
3.數(shù)據描述性統(tǒng)計。根據實地調查數(shù)據進行整理，本文選取的變量賦值以及描述性統(tǒng)計結果見表3。
4.變量Spearman相關性檢驗分析。由于無法確定變量之間的函數(shù)關系，在進行回歸分析前，我們需要先對變量通過相關性檢驗進行篩選，將不存在線性和非線性的變量剔除。相關系數(shù)檢驗可以用數(shù)值的方式精確反映兩個變量之間相關關系的強弱程度。由于模型中的變量同時含有連續(xù)變量以及分類變量，因此選用使用范圍更廣的Spearman相關系數(shù)檢驗。
變量Spearman相關性檢驗結果表明，在11個將要考察的變量中，戶主教育程度、能否獲得他人幫助、對林子作用的看法和家庭人口數(shù)等4個變量與因變量之間不構成顯著相關，需要從變量中剔除。出現(xiàn)這種結果，筆者認為原因在于：（1）戶主的教育程度與從林改中獲益也沒有必然的聯(lián)系；（2）用農戶能否獲得他人幫助的變量來代替社會資本的廣泛程度其代表性不明顯，因為絕大部分的村莊農戶在需要幫助時至少在村莊內都能獲得幫助，體現(xiàn)不出社會資本的差異性；（3）由于森林不管是提高收入還是維持基本生計的作用，對具有需求的農戶來說都是有作用的，因此這個變量體現(xiàn)不出差異性；（4）家庭人口變量與勞動力數(shù)量變量重合，而且由于外出務工農村家庭普遍只剩下老人小孩，統(tǒng)計家庭人口對于結果沒有什么意義。
5.二分類Logistic回歸分析。由于研究中因變量是分類的變量，而且是二分類的變量，因此適宜采用Logistic回歸分析建立回歸模型。依據Logistic的基本回歸模型，本研究可以建立如下模型：
其中，Pi表示獲益的概率，xi表示農戶認知層面變量集合，yi表示農戶行動層面變量集合，zi表示農戶家庭特征控制變量集合；b1、b2、b3表示變量的估系數(shù)；a表示常量；wi表示隨機誤差項。
本研究采用Spss13.0軟件進行二分類Logistic回歸，將相關性分析剔除變量剩下的林地面積、農田面積、實物資產、外出務工、勞動力、村干、年齡等變量數(shù)據進行回歸分析。計量檢驗結果見表4。依據模型擬合優(yōu)度檢驗指標，回歸分析結果表明，極大似然值為309.005，Nagelkerke R2值為0.214，回歸結果具有可行性和顯著性。
6.計量結果分析
第一，戶主及家庭層面的異質性與農戶獲益的關系。根據模型結果，外出務工變量、家庭勞動力數(shù)量以及村干部變量對農戶從林改中獲益具有顯著性影響，且顯著性概率均在95%。這表明，社區(qū)農戶在家庭層面的異質性與農戶獲益差異具有顯著相關性。因此，社區(qū)內農戶家庭外出務工人員少、家庭勞動力數(shù)量多，是村莊干部的農戶，對林改政策的效果評價越高，從林改中的獲益越好。
農戶的家庭外出務工人數(shù)對其從林改中獲益具有負面的效果。原因在于，家庭外出務工的都是年輕勞動力，剩下在家庭中的勞動力減少，而剩下的老人小孩對于林業(yè)經營的能力有限，難以從林業(yè)中獲得較好的收益，因而從林改中獲得的收益有限。
戶主年齡和家庭人口差異對獲益結果不具有顯著性。因為戶主年齡和家庭人口只是個外生變量，其產生作用需要其他眾多因素的共同作用，單獨來說，不能形成對農戶從林改中獲益的顯著性影響因素。
第二，農戶認知層面的異質性與農戶獲益的關系。根據模型估計，農戶對政策的了解程度與農戶獲益具有顯著性相關，且影響水平顯著率在99%。因此，農戶對林改政策了解越深、其對林改政策的效果評價越高，從林改中的獲益越好。這表明，社區(qū)農戶在認知層面的異質性表現(xiàn)于其對外界信息和政策的認知和接受上，集體林權改革過程中那些能夠掌握和利用改革相關信息及時調整行動的農戶獲益的可能性較大。
第三，農戶行動支撐層面的異質性與農戶獲益的關系。根據模型結果，社區(qū)農戶在林地面積數(shù)量、家庭實物資產數(shù)量、家庭勞動力數(shù)量以及是否村干部等的異質性對農戶獲益差別化具有顯著性影響。林地面積對因變量的影響水平顯著率在99%，家庭勞動力數(shù)量和村干變量的影響概率在95%，實物資產的影響概率在90%。
這表明，社區(qū)農戶在行動支撐層面上的異質性與農戶獲益差異具有顯著性。社區(qū)農戶的家庭林地面積數(shù)量越多（林地資本），家庭實物資產量越多（經濟資本），家庭勞動力數(shù)量多（勞動力資本），是村莊干部的農戶（政治資本），其在集體林權改革過程中的行動能力和有效性越強，對林改政策的效果評價越高，從林改中的獲益越好。
另外，農戶家庭擁有的農田面積對結果不具有顯著性，原因是農戶家庭擁有的農田數(shù)量并不與林地面積具有替代性，因此不能形成有效的差異化影響因素；能否獲得他人幫助變量與因變量之間不構成顯著相關，因為當?shù)亟^大部分的村莊農戶在需要幫助時至少在村莊內都能獲得幫助，體現(xiàn)不出社會資本的差異性。
第四，社區(qū)農戶異質性對農戶獲益差異的整體性影響。綜上所述，社區(qū)農戶在家庭、認知、及行動支撐層面上的異質性與農戶獲益差異具有顯著相關性。因此，社區(qū)內農戶的林地面積數(shù)量越多，家庭實物資產量越多，對林改政策了解越深、家庭外出務工人數(shù)少、家庭勞動力數(shù)量多，是村莊干部的農戶，其對林改政策的效果評價越高，從林改中的獲益越好，反之亦然。
四、結論與建議
（一）村莊內的農戶分層和異質性，將導致農戶從林改中獲益的差異化擴大
農戶獲益機制可以看成是其解構與行動機制的后果函數(shù)，認知機制和行動策略決定了行動者的獲益結果。通過實證研究，基本證明的事實是：基于認知層面的差異（通過對政策了解程度變量反映）以及在行動層面的差異（通過林業(yè)資本差異、經濟資本差異、勞動力資本差異、政治資本差異等反映），農戶從林改中獲益的效果具有差異性。表現(xiàn)在：農戶經濟資本越大、林業(yè)資本越多、勞動力資本越多、政治資本越多以及對政策的認知程度越深，就越容易從林改中獲得較多的收益，獲得較好的效果。這與本文假設相吻合，即村莊內的農戶分層和異質性，將導致農戶從林改中獲益的差異化。例如，村莊干部家庭、精英家庭和能人家庭將從林改中獲得較好的收益，而村莊困難農戶以及一般的農戶將難以從林改中獲得好的收益。
（二）建議重點關注基層行動者獲益的差別化機制
由集體林權改革基層林農獲益的差異化分析中，我們可以看到，集體林權改革的獲益效果評判并不能從總體上以一語而概之。實際上，由于基層農村社會的復雜性，基層行動者獲益的差別可謂千差萬別。以村莊內部的差異化為例，資本雄厚的大戶，有權力關系的鄉(xiāng)村能人獲益的機遇大于普通和貧困的林農。基于慣習和行動能力上的差異而考慮，林改可能造成的結果是有錢的人越有錢，強者愈強，窮者愈窮。假如一語而概括之說林權促進了林農增收和致富，這可能會犯以偏概全的錯誤，這將客觀上造成農村的進一步兩極分化和社會的不穩(wěn)定。
因此，在完善集體林權改革階段，不能僅僅用市場的邏輯一味地要求農村基層林業(yè)經營的效率，由于各行動主體之間獲益的差別化，過分強調效率可能會犧牲廣泛的弱勢群體的利益而利好與強勢群體，這可能造成農村基層的進一步分化。從未來農村林業(yè)長期發(fā)展來看，建立穩(wěn)定的基層林業(yè)經營制度需要構建一個相對公平的分配機制，同時在政策傾向中需要從總體效益評估轉移到獲益分類差別化評估、從關注經濟效益轉移到更為兼顧農村基層社會公平和社會維護、從林業(yè)產業(yè)效益轉移到綜合農村效益、從表面性的短期林業(yè)增值收益轉移到實質性的長期森林可持續(xù)經營收益。
（三）建議重點關注基層行動者的行動能力建設
在基層林業(yè)場域中，行動主體由于資本、權力和關系等的差別，其采取的行動策略和行動效果截然不同，因此獲益效果差異較大。對于一些行動能力較低的主體，例如一些貧困林農，由于基層林農的資本和關系有限，往往在基層林業(yè)場域內處于劣勢的位置。如果不加強對林農的能力建設，其在與其他相關行動者的博弈中的行動中將難以有好的獲益效果。
在集體林權改革中賦予相關主體產權具有重要作用，但是使行動者能夠掌握和利用好已有的產權和權利，提供支持其產權安全性的安排可能比直接賦予其產權更具有實際意義，這關系到未來集體林權改革政策能否對林業(yè)經營產生良好的效果。能力建設非常重要，特別是對基層林農和貧農來說[8]。賦權需要能力建設相匹配，包括對基層林農的資本的獲取的特殊支持，特別是在制度和文化資本上的偏向，包括貨幣資本貸款，砍伐政策支持，群體決策能力及社區(qū)合作能力建設等等。加強對基層行動者特別是弱勢群體的能力建設支持，才能幫助他們掌握和利用來之不易的權利。
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Study on Farmers’ Differentiated Benefit From Collective Forest Tenure Reform Based on Community Heterogeneity
LUO Yao-feng1，LIU Jin-long2，ZHANG Da-hong3
（1. Research Center for Resource Economics and Management， Northwest A&F University， Yangling， Shaanxi 712100；
2. School of Agricultural Economics and Rural Development， Renmin University of China， Beijing 100872；
3. College of Economics and Management， Beijing Forestry Universtiy， Beijing 100086， China）
