發(fā)布時間：2023-09-27 09:25:36
序言：寫作是分享個人見解和探索未知領域的橋梁，我們?yōu)槟x了8篇的國家土地管理樣本，期待這些樣本能夠為您提供豐富的參考和啟發(fā)，請盡情閱讀。
各省、自治區(qū)、直轄市及計劃單列市、省轄市（行政區(qū)）土地（國土）管理局（廳），軍隊各大單位土地管理部門：
為了正確貫徹執(zhí)行〔1988〕國土〔籍〕字67號《關于擴大土地登記發(fā)證試點和開展城鎮(zhèn)國有土地使用權申報工作的通知》，結合軍隊實際，就有關事項通知如下：
一、軍隊使用國有土地的單位，按當?shù)乜h以上人民政府規(guī)定的時間進行國有土地使用權申報。
二、軍隊用地單位在填報軍事設施和保密的企業(yè)化工廠土地用途時，分別填“軍事設施”和“軍事工廠”。沒有開展軍用土地詳查的用地單位對使用面積不清楚的，抓緊時間自行勘測丈量準確。軍隊申報單位，向當?shù)卣唤患{土地登記和領證的工本費。
三、軍隊和地方有權屬爭議的用地單位，按照《城鎮(zhèn)國有土地使用權申服工作的若干規(guī)定》，結合國家土地管理局、總參謀部、總后勤部關于《軍用土地利用現(xiàn)狀及地籍調查技術規(guī)定》的通知要求，把爭議問題及時解決。
現(xiàn)將國家土地管理局《關于啟用新版土地證書土地登記卡土地歸戶卡的通知》（〔1996〕國土〔籍〕字第110號）轉發(fā)給你們，并將有關事項通知如下：
根據(jù)國家土地管理局的要求，我市決定從1998年1月1日起，正式啟用重新修改、設計的土地證書及土地登記卡、土地歸戶卡。啟用新版土地證書、土地登記卡、土地歸戶卡后，各區(qū)、縣已經(jīng)頒發(fā)的原版國有土地使用證、集體土地所有證、集體土地建設用地使用證以及土地使用權抵押證明書繼續(xù)有效，待變更土地登記時逐步更換。各區(qū)縣土地管理部門現(xiàn)存的上述原版土地證書可繼續(xù)使用到1997年12月31日。
新版土地證書由國家土地管理局統(tǒng)一印制。請各單位于1997年12月15日前將所需土地證書的種類及數(shù)量上報市局權屬處，以便統(tǒng)一向國家土地管理局訂購。
你局《關于執(zhí)行土地法律、法規(guī)有關問題的請示》（皖土［法］字［1993］第062號）收悉，經(jīng)研究，現(xiàn)答復如下：
一、《土地管理法》第十九條所稱“土地管理部門”是指縣級以上人民政府土地管理部門。
人民政府收回土地使用權的批準權限與原批準用地的審批權限相同。
人民政府對用地單位已經(jīng)撤銷或者遷移的；公路、鐵路、機場、礦場等經(jīng)核準報廢的，其土地使用權的收回，是一種行政處理決定。無償收回土地使用權時，其地上建筑物、附著物可酌情予以補償。對未經(jīng)原批準機關同意，連續(xù)2年未使用的；不按批準的用途使用的土地使用權的收回，屬于行政處罰。其地上建筑物、附著物以及征地費等不予補償或返還。
收回土地使用權的決定由市、縣土地管理部門依據(jù)縣級以上人民政府的批準文件下達。
公路、鐵路、機場、礦場等的報廢，應由其主管部門核準，土地管理部門依據(jù)其主管部門核準報廢的決定，報經(jīng)縣級以上人民政府批準后，收回土地使用權。
二、《土地管理法》第二十五條所稱“耕地”，是指用于種植農(nóng)作物的土地。
三、《土地管理法》第三十四條中所稱“原使用單位受到損失”是指因國家建設使用其他單位使用的國有土地，而使原使用單位實際受到的直接損失。“適當補償”是指按原使用單位實際損失的程度，予以合理補償。如原使用單位需要搬遷的，建設單位應當負責有關搬遷費用。
關鍵詞：節(jié)約集約用地；國家試點；雙向約束；制度創(chuàng)新
中圖分類號：F293.2 文獻標識碼：A 文章編號：1003-5192(2011)05-0064-06
A Study on Innovation of Land Management System under Constraintsof Urban Land Intensification―A Case of Hefei
LI Xue-ming, SHI Lei
(Management School, University of Science and Technology of China, Hefei 230026, China)
Abstract:In connection with the contradiction of land supply and demand，theoretical analysis and empirical research were used in this paper. ‘Two-way constraint mechanism’ which used in urban land intensive and conservation was proposed in this paper. Based on empirical findings, the new strategies were proposed for conservation and intensive use of urban land.
Key words:intensive and conservation use; national experiment unit; two-way constraint mechanism; policy innovation
1 引言
土地供需矛盾日益尖銳已成為地方政府在推進工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程中的重要障礙。2007年全國耕地面積為18.27億畝，按照到2020年18億畝耕地不可減少的“紅線”估算，每年可供占用的土地面積僅為200萬畝，不足建設用地需求面積的1/6。此外，土地利用方面還存在著土地資源短缺、城市土地低效利用和區(qū)域生態(tài)空間破碎化并存的現(xiàn)象。現(xiàn)實的壓力決定了土地利用不能再走粗放式的老路，尋求在節(jié)約集約利用約束條件下的土地發(fā)展新模式，對于解決當前中國土地利用問題具有重要意義。
2 土地節(jié)約集約利用的內(nèi)涵
西方學界很早就意識到土地的節(jié)約集約利用有益于提高土地的經(jīng)濟效益，并從不同的學科角度對這一問題予以闡述。1867年，馬克思注意到農(nóng)村集約耕作中存在著報酬遞增的規(guī)律性，“所謂耕作集約化，無非是指資本集中于同一土地上，而不是分散在若干毗連的土地上”［1］；而級差地租的存在，則促使土地利用者在空間上尋找最合理的節(jié)約集約用地方式，“地價昂貴的第一個后果便是，使人們不得不高度集約使用土地”［2］；伴隨著新制度經(jīng)濟學的興起，經(jīng)濟學家開始從土地產(chǎn)權配置的角度來研究此問題［3］；20世紀70年代以來，城市規(guī)劃學則進一步分析了土地節(jié)約集約利用與經(jīng)濟效益間更加復雜的內(nèi)在聯(lián)系：Arnott和Lewis從微觀行為理論出發(fā)，研究了影響城市土地利用的因素，發(fā)現(xiàn)在城市用地擴展中，投資密度（土地集約水平的重要指標）與資本的利率成反比，與地租的預期變化方向成正比［4］；Brueckner利用居民效用最大化理論，擴展了城鎮(zhèn)土地利用結構的均衡模型，證明土地集約程度的重要指標―建筑物層高從中心城市的CBD向遞減，且大城市的土地集約利用程度高于小城市［5］；Stern從城市發(fā)展的歷史路徑依賴特征出發(fā)，對不同形式的城市人口密度函數(shù)進行了估計，發(fā)現(xiàn)距離中心城市的遠近是解釋人口密度的重要因素［6］；西方學界在研究過程中逐漸出現(xiàn)了田園城市、衛(wèi)星城鎮(zhèn)、帶型城市、現(xiàn)代城市等多種土地節(jié)約集約利用模式，并最終形成了較為成熟和完整的土地節(jié)約集約利用理論―“精明增長（Smart Growth）”。
以這些理論為基礎，20世紀80年代開始，國內(nèi)學者結合中國實踐經(jīng)驗，以地理科學、土地科學、城市科學等為基礎，進一步探討了在中國情境下的土地節(jié)約集約利用問題。曹建海認為：土地節(jié)約集約利用是一個相對性概念，相對于中國傳統(tǒng)的粗放用地模式，土地節(jié)約集約利用是一個動態(tài)調整的過程，隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，在中國不同歷史時期有不同的土地利用集約度，因此，不應尋找最高的土地利用強度，而應尋找最優(yōu)集約度，使土地利用的經(jīng)濟效益與環(huán)境效益、社會效益相統(tǒng)一［7］；毛蔣興認為：土地節(jié)約集約利用應當引入“土地有效利用”的概念，原因在于土地利用效率在經(jīng)濟學中有一定的計量標準，達不到或者超過這個標準，都會導致土地利用效率的損失［8］；部分學者從不同空間尺度出發(fā)，認為中國的城市土地集約利用應包括宏觀、中觀和微觀3個層次［9］?？梢园l(fā)現(xiàn)，隨著研究的不斷深化，土地節(jié)約集約利用的內(nèi)涵和外延在不斷擴大。
雖然迄今為止，學術界關于城市土地集約利用的概念和內(nèi)涵尚未達成共識［10］，不難發(fā)現(xiàn)土地節(jié)約集約利用的基本內(nèi)涵應當是：對有限的土地資源，依靠科學的規(guī)劃、先進的管理，通過集中投入有效的資源、勞動和技術（設備），以環(huán)境消耗最小化為原則，實現(xiàn)經(jīng)濟效益、社會效益和環(huán)境效益三者綜合效益最大化；其中，節(jié)約用地強調用地效果，主要是從保護土地資源出發(fā)，通過政策、措施或技術手段，減少經(jīng)濟社會發(fā)展對具有自然價值的土地造成不可逆的消耗；集約用地則強調用地方式，主要通過增加生產(chǎn)要素投入、提高土地利用率、或優(yōu)化土地利用結構等措施，從而使土地利用強度和效率達到一個合理的水平。一般而言，集約用地必然導致節(jié)約用地，集約用地是節(jié)約用地的主要手段。
3 土地節(jié)約集約利用的實踐
中國政府自改革開放以后，一直在探索符合中國實際的土地節(jié)約集約利用模式。1984年中國科學院地理研究所率先開展了土地利用類型的研究，并完成了全國1∶100萬土地利用現(xiàn)狀圖的編制工作；1986年8月1日，國家土地管理局正式成立，有力地促進了土地的合理利用和管理，但當時的法律法規(guī)嚴重滯后，沒有相應的體制、機制和法制作保證，對規(guī)劃引導用地的要求只是一紙空文，集約用地的思想，只能依賴與當時生產(chǎn)方式相對應的建設用地定額指標體系進行管理；1998年以后，新修訂的《土地管理法》及其后續(xù)的規(guī)定，確立了社會主義市場經(jīng)濟體制下城市土地利用規(guī)劃、土地用途管制、耕地保護、建設用地管理以及土地使用制度改革的基本規(guī)范；2008年，國務院《關于促進土地節(jié)約集約利用的通知》要求：建立節(jié)約集約用地的長效機制，走出一條建設占地少、利用效率高的符合我國國情的土地利用新路子；此后，國土資源部專門召開研討會，研究全國范圍內(nèi)的土地節(jié)約集約利用問題，確定長沙黎托片、合肥市和廣東省為全國的區(qū)域、城市和省級層面的節(jié)約集約試點單位，并在全國范圍內(nèi)開展了開發(fā)區(qū)土地節(jié)約和集約用地評價工作。
在2008年確定的節(jié)約集約試點單位中，合肥市是唯一的國家試點市。作為經(jīng)濟快速發(fā)展和城市化率快速提升的省會城市，合肥市土地供求差距不斷擴大。為此，探索節(jié)約集約用地對于合肥市科學發(fā)展具有重要意義。在兩年多較為系統(tǒng)的探索與實踐中，合肥市在土地的節(jié)約集約利用模式方面進行了多方面的嘗試，總結了大量的經(jīng)驗，為全國推進節(jié)約集約用地工作提供了有益的借鑒。
4 合肥節(jié)約集約用地試點市的制度創(chuàng)新及成效
4.1 合肥市土地利用現(xiàn)狀分析
依據(jù)第二次全國土地調查統(tǒng)計，合肥市行政轄區(qū)總面積7055平方公里，現(xiàn)有耕地562萬畝，按照戶籍人口計算，人均耕地面積不足1.2畝，嚴格保護耕地等農(nóng)用地資源和節(jié)約集約利用土地非常必要。
合肥市城鎮(zhèn)市轄區(qū)面積838平方公里，其中建設用地416平方公里。2007年，合肥市開展閑置土地清理，當年清理土地1600畝；2009年，再次清理閑置土地6700余畝，批而未用土地7000余畝；2010年，合肥市開展工業(yè)用地潛力調查，其中某國家級開發(fā)區(qū)工業(yè)用地總面積12.21平方公里，平均投資強度為220.22萬元/畝，閑置面積713.81畝；低效面積3911.17畝，占總量的25%。另外，合肥全市共有城中村358個，總占地7.9萬畝，除去30%的安置用地，還有約5.5萬畝潛力。由此，節(jié)約集約利用城鎮(zhèn)存量建設用地，非常重要。
合肥市農(nóng)村居民點布局松散，土地浪費現(xiàn)象嚴重。全市特別是三縣農(nóng)村居民點宏觀上布局松散，微觀上缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，空隙地多，人均用地規(guī)模偏高。2009年末，全市農(nóng)村居民點人均用地面積達231平方米，遠高于《村鎮(zhèn)規(guī)劃標準》中相應的最高人均用地標準(120~150平方米／人)。據(jù)統(tǒng)計，合肥市農(nóng)村現(xiàn)有70.74萬個住戶，農(nóng)村宅基地占地96萬畝，人均0.4畝，戶均1.35畝，其中約70萬人（約合21.4萬個住戶）已經(jīng)有1年以上不在農(nóng)村居住。按照農(nóng)村居民平均每戶擁有住宅面積128平方米計算，實際農(nóng)村空置住房面積達2739萬平方米，浪費嚴重。如果按照人均綜合占地100平方米規(guī)劃，全市可退宅還耕60多萬畝。由此，節(jié)約集約利用農(nóng)村建設用地，非常必要。
伴隨著合肥經(jīng)濟和城市建設的快速推進，人多地少的矛盾還會進一步加劇。在市區(qū)增量土地的供應方面，也存在著制約因素。從供給數(shù)量上看，城市建設用地增長潛力有限。難以作為城市建設用地的面積占市轄區(qū)增量土地總面積的68.9%。不考慮基本農(nóng)田的保護要求，可以作為城市建設用地的農(nóng)用地、居民點與工礦用地、閑置的荒草地與裸土地和其他可用于城市建設的土地面積只占市轄區(qū)增量土地總面積的31.1%。從布局上看，西北部分布有飲用水源―董鋪水庫和大房郢水庫，可利用的土地需要作為生態(tài)環(huán)保用地；東部分布大型鐵路編組站，受其分割，土地難以成片開發(fā)使用；西南部土地開發(fā)利用程度較高，增量土地資源較少，僅占6%，尚要在較高的土地利用水平基礎上挖掘利用潛力。節(jié)約集約利用土地，是保障合肥市未來經(jīng)濟社會發(fā)展和城鄉(xiāng)建設的必由途徑。
4.2 合肥市節(jié)約集約用地的制度創(chuàng)新
合肥市在具體工作實踐中，主要通過建立“雙向約束”機制、調整城鎮(zhèn)體系布局、集約建設開發(fā)園區(qū)、集中改造城中村、規(guī)模推進土地整理和緊湊開發(fā)濱湖新區(qū)等創(chuàng)新手段，實現(xiàn)節(jié)約集約用地目標。
4.2.1 建立“雙向約束”機制
“雙向約束”機制是合肥市在土地節(jié)約集約用地探索過程中所實施的一種全新機制。它的核心內(nèi)容是在建設用地審批、管理和使用的全過程以合同方式約定雙方的權利和義務，從而實現(xiàn)建設項目用地長效管理和過程管理。在以往土地的使用過程中，地方政府在土地利用問題上存在著博弈支付，地方政府與中央政府在土地利用上也存在著博弈支付，項目用地之間在排他性產(chǎn)權未界定情況下在土地利用上同樣存在著博弈支付，在排他性產(chǎn)權尚未建立的條件下，地方政府和企業(yè)以較低成本掠奪土地等生產(chǎn)要素，增加了土地利用的社會邊際成本，使得土地利用的綜合效益降低。一個負責任的政府和一個希望賺取穩(wěn)定效用的企業(yè)可以通過建立“雙向約束”機制很好地解決這一問題［11］。
在市場經(jīng)濟體系下，經(jīng)濟主體間的關系基于對雙方都有約束力的契約與合同上，主體的經(jīng)濟行為受嚴格的市場法規(guī)的約束與調節(jié)，可有效地降低交易費用，形成代價最小的規(guī)范性的經(jīng)濟行為方式。契約與合同以責、權、利三者清晰的劃定為內(nèi)涵，經(jīng)濟主體既受法律保護，也受法律約束，從某種意義上講，回歸到公共意志中去，最終保護的是公眾的利益?！半p向約束”機制體現(xiàn)了現(xiàn)代政府以效率和公平為基本目標的治理理念，強調現(xiàn)代政府服務理念和現(xiàn)代企業(yè)節(jié)約集約用地的社會責任。政府要提供更多的公共產(chǎn)品，更平等地面對社會其他主體，充分顯示了政府與投資者之間的公開平等的契約關系，展現(xiàn)了現(xiàn)代服務型政府與土地利用者和諧的委托關系，為實現(xiàn)雙方互利共羸奠定了堅實基礎。“雙向約束”的具體措施包括：
對政府和項目建設單位雙方都制定約束制度，平等共羸?！半p向約束”機制最核心的是“約束的雙向性”。對建設項目設立投資強度、產(chǎn)出額度、上繳稅收、就業(yè)規(guī)模等指標，明確項目建設周期和具體方式，建立建設履約保證金、驗收考核、項目退出等約束制度。對政府部門實行并聯(lián)審批、缺席默認、限時辦結等一系列的約束機制，對重大項目，實行集中調度制和行政領銜督辦制。
政府負責凈地陽光供應、降低成本。為真正落實“雙向約束”機制，合肥市所有待供土地均為“凈地”，凡不是“凈地”的，不予上市供應。各類用地均在市場上實行陽光供應，工業(yè)項目的業(yè)主可以就用地規(guī)模和用地方式等與土地管理委員會直接進行面對面溝通。既最大限度地保護了原土地使用者的利益，又給投資者吃了“定心丸”，使他們能聚精會神搞建設，一心一意謀發(fā)展。對一些大型用地項目實行“統(tǒng)一規(guī)劃、分塊供應”。這其中，土地管理委員會集體決策機制的實施，在節(jié)約集約用地制度實施上，發(fā)揮了有效的“源頭”控制作用。
建立全方位跟蹤服務與監(jiān)管控制。在每一個項目前期招商階段，多個部門即介入服務。在土地上市之初，就以文字及要約的方式將土地的供應條件寫進土地供應文件內(nèi)，包括約束項目單位的產(chǎn)業(yè)類型、建設工期、投資強度、用地規(guī)模和稅收等及約束政府部門的服務質量、服務效率、供地方式等；在依法依程序完成相關手續(xù)后，在簽訂土地出讓合同過程中，嚴格按照土地供應文件的要求起草合同，并將“雙向約束”的內(nèi)容寫進合同里，作為合同履行的必要義務，同時，也將違約責任寫進合同，這樣就使得“雙向約束”的內(nèi)容通過合同形式受法律約束和保護；在項目的每一階段及項目全部完成后，對于雙方不能按照合同約定事宜執(zhí)行雙向約束要求的，都有一定的舉措作為罰則。若用地方不能履行約定義務，供地方可以采取提高土地成本、行政罰款直至收回土地的強力措施；若供地方不能履行約定義務，用地方可以采取向上級投訴及人民法院的多種有效方法。
4.2.2 調整城鎮(zhèn)體系布局
改變以往中心城區(qū)單中心和城鎮(zhèn)分散無序粗放的發(fā)展模式。以城市公共交通和產(chǎn)業(yè)布局為發(fā)展軸，促進設施共享、要素集聚、用地節(jié)約集約，構建多中心、組團式、緊湊型融合協(xié)調的發(fā)展模式，實現(xiàn)主城區(qū)、新區(qū)、組團、重點鎮(zhèn)協(xié)調緊湊發(fā)展的目標。
4.2.3 集約建設開發(fā)園區(qū)
嚴格禁止開發(fā)區(qū)內(nèi)項目的低水平重復建設和無序蔓延，逐步釋放開發(fā)區(qū)的“發(fā)展空間”；通過完善用地指標項目管理制度、實施用地評估控制、改革計劃分配等手段，使開發(fā)區(qū)內(nèi)土地利用的效益大幅提高。
4.2.4 集中改造城中村
以城市規(guī)劃為依據(jù)，以空間形態(tài)改造為重點，突破零散的土地使用權限制，對城中村集中連片改造。在改造過程中堅持統(tǒng)一規(guī)劃、陽光操作、綜合改造，配套建設，為城市提供了大量基礎設施用地，并為建設生態(tài)宜居城市奠定基礎。
4.2.5 規(guī)模推進農(nóng)村土地整理
將土地整理、宅基地整理、新村鎮(zhèn)建設和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營“四位一體”結合起來，科學謀劃土地整理工作程序，整合支農(nóng)項目資金，統(tǒng)一實施，規(guī)模經(jīng)營，從而促進整個經(jīng)濟社會的健康發(fā)展。
4.2.6 緊湊式開發(fā)濱湖新區(qū)
在濱湖新區(qū)建設上，在區(qū)位優(yōu)勢較好的區(qū)域實行緊湊式開發(fā)，并引入了六大節(jié)約集約用地模式：方格網(wǎng)道路方式，利用方格網(wǎng)道路體系通達性強，土地利用率高的特點，相對其他自由式路網(wǎng)結構節(jié)省土地5%~15%；綜合交通節(jié)地方式，按照公交都市理念，建立以BRT、軌道交通系統(tǒng)為骨干的快速公交系統(tǒng)，有效降低小汽車占用城市道路資源；立體城市開發(fā)方式，采用立體交通、人車分流，實現(xiàn)交通組織的平面布置向立體布置的轉變，節(jié)約道路用地面積；CBD節(jié)地方式，鼓勵辦公、酒店、酒店式公寓等多種功能混合的綜合開發(fā)項目及功能豐富的街區(qū)營造；社區(qū)中心節(jié)地方式，把社區(qū)服務單元和城市行政管理單元合二為一，采用社區(qū)中心模式，既提升設施的綜合服務能力，又實現(xiàn)節(jié)約集約用地；基礎設施走廊與城市綜合管溝節(jié)地方式，結合高速公路、鐵路用地形成的城市對外通道，建設城市基礎設施走廊，形成綜合管廊骨干網(wǎng)絡。
4.3 主要成效
通過實施“雙向約束”機制，既保證了項目又好又快建設，又切實維護了投資者的合法權益，實現(xiàn)了政府和投資者的“雙贏”。以“濱湖世紀城”項目為例，通過與土地受讓人簽訂“雙向約束”合同，項目提前近5個月開工建設，提前一年半竣工使用，項目單位用兩年時間完成了近460萬平方米的開發(fā)總量（約相當于合肥市環(huán)城公園內(nèi)的建筑總量），并且建筑質量優(yōu)秀，人居環(huán)境良好。濱湖世紀城項目區(qū)也成為合肥市經(jīng)濟、社會和生態(tài)效益最好的區(qū)域之一。再如總建筑面積60余萬平方米的萬達廣場項目一年內(nèi)建成，成為合肥房地產(chǎn)市場名列前茅的利稅大戶、品牌大戶和就業(yè)大戶?！半p向約束”機制還把一些土地投機者拒之門外，使得寶貴的土地資源免被圈占和浪費。
通過調整城鎮(zhèn)布局，工業(yè)項目容積率由過去的不足0.4提高到1.0以上，節(jié)地面積超過25%；居住項目由過去多層建筑為主，轉變?yōu)橐愿邔咏ㄖ橹鳎莘e率由過去的1.3提高到2.5以上，節(jié)地面積超過30%。大型商辦設施由過去的不足2.0提高到4.0以上，節(jié)地面積超過30%。
通過集約建設開發(fā)園區(qū)，工業(yè)項目容積率由過去平均不足0.4提高到0.7以上，新增工業(yè)項目容積率達到1.0以上，單位工業(yè)用地產(chǎn)出提高30%，節(jié)約工業(yè)用地25%，投資強度提高50%，畝均稅收提高50%。現(xiàn)在，合肥市工業(yè)項目投資強度要求達到400萬元/畝，稅收要求達到30萬元/畝以上。
通過城中村的改建工程，為合肥市提供了5700畝的基礎設施用地，增加建筑面積4200萬平方米，相當于節(jié)地面積21平方公里。
通過實施若干“規(guī)模推進”的土地整理項目，每年新增耕地約9000畝，其中村莊整治新增耕地5244畝，新增耕地率為12.54%。整理后的土地實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營和社區(qū)化管理，推進了鄉(xiāng)村經(jīng)濟的發(fā)展和城市化進程。這種以土地整理科學化規(guī)范化為特色的土地整理方式被譽為“合肥模式”。
通過緊湊式開發(fā)濱湖新區(qū)，共節(jié)約用地29.16平方公里，節(jié)地率23.1%。其中，居住用地由人均24平方米減少到18平方米，人均居住建筑面積達到30平方米。承載人口由126萬人增加到170萬人，可增加44萬人，相當于節(jié)約居住用地10.56平方公里。
從總體上看，合肥市土地節(jié)約集約利用在全市范圍內(nèi)取得了良好的效果，據(jù)統(tǒng)計，2009年合肥市固定資產(chǎn)投資占全國總量的1%，用地量僅占全國用地量的0.002%，同時，開展土地節(jié)約集約利用工作以來，合肥市固定資產(chǎn)投資以40%比例遞增，而用地量卻以10%比例遞減。這兩組數(shù)據(jù)充分顯示了土地利用效率的不斷提高。合肥市成為全國土地節(jié)約集約利用的典范，為全國土地管理創(chuàng)造了新鮮的經(jīng)驗。
5 結論及政策建議
合肥市作為全國首個土地節(jié)約集約使用試點城市，兩年來的諸多探索為其他城市的土地節(jié)約集約使用提供了寶貴的借鑒。為深入推進土地節(jié)約集約利用，提高土地利用效率，結合合肥市的工作經(jīng)驗，本文提出如下政策建議：
（1）進一步推廣和完善“雙向約束”機制，加強對土地開發(fā)中的操作流程管理。以精細化管理為主要措施，完善土地審批、使用、管理全過程的“雙向約束”。第一，改進和完善國家土地出讓制式合同，強化節(jié)約集約用地的控制。保障優(yōu)質項目早落地、早投產(chǎn)、早見效。第二，在經(jīng)批準的規(guī)劃總平圖上應標注每幢主體工程的開工建設時序，逐步實現(xiàn)“一張圖”管理。第三，針對具體項目設置容積率、綠地率等其他指標及開工建設要求。根據(jù)項目開工建設時序，統(tǒng)一規(guī)劃，分期供地。細化雙向約束的內(nèi)容和管理體制，在計劃申請階段，即需提交用地計劃預申請表、標有具置的衛(wèi)星遙感圖、項目分布圖等材料和畝均投資強度、畝均產(chǎn)出等指標，增加“雙向約束”的科學性。第四，重點加強對政府的約束，提高行政效能。將節(jié)約集約用地納入各級政府考核體系，堅持投資有強度，配套有限度，建設有進度，建筑有高度，監(jiān)管有力度的項目管理原則。年度用地計劃指標安排與土地節(jié)約集約利用程度相掛鉤，做到有獎有罰，獎罰分明。建立“3+X” 并聯(lián)會審模式（3為規(guī)劃部門、發(fā)改委、經(jīng)信委，X為針對具體項目涉及相關參會單位，主要為國稅局、地稅局等），合理核定用地規(guī)模，并重點對開發(fā)園區(qū)管委會和其他用地單位進行考核，考核結果與用地指標掛鉤。
（2）在城鎮(zhèn)體系建設和開發(fā)園區(qū)建設中建立新的節(jié)約集約用地指標體系，提高土地使用效率。因地制宜，將用地由規(guī)劃計劃管理向規(guī)劃計劃和項目并重管理轉變。分類（如交通、水利、電力、教育等）建立節(jié)約集約用地指標體系，對于重點開發(fā)園區(qū)要分區(qū)域設定投資強度、產(chǎn)業(yè)政策、稅收額度、就業(yè)崗位等綜合控制指標。我國現(xiàn)行的工業(yè)項目用地指標（如投資強度、容積率等）國家標準明顯偏低，應逐步提高?？赏ㄟ^科學的指標體系，引導用地向高效率、高附加值項目傾斜。
（3）在農(nóng)村土地整理工作中開展土地發(fā)展權交易，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展。發(fā)揮市場機制的作用，開展“土地發(fā)展權交易”，逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場。“土地發(fā)展權交易”不僅能優(yōu)化土地配置，提高土地利用效率，增加社會總收益。還能通過市場化的指標交易，節(jié)省政府進行耕地保護、土地管理和土地開發(fā)的成本。此外，還可以使廣大農(nóng)村獲得寶貴的農(nóng)業(yè)發(fā)展資金，促進城鄉(xiāng)之間財力的轉移，也有助于鄉(xiāng)村農(nóng)業(yè)比較優(yōu)勢的充分發(fā)揮，實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的目標，保證廣大農(nóng)民真正享受土地制度創(chuàng)新的成果。
（4）科學制定規(guī)劃，指導土地節(jié)約集約利用。土地利用規(guī)劃必須基于對所在區(qū)域未來經(jīng)濟社會與土地利用發(fā)展趨勢的準確把握，對各類土地利用優(yōu)化配置，從而實現(xiàn)土地的節(jié)約集約利用。為提高規(guī)劃實施的可操作性，應將土地規(guī)劃、城市規(guī)劃、主導功能區(qū)規(guī)劃和節(jié)約集約用地規(guī)劃融為一起，在具體制定規(guī)劃時，需要以土地產(chǎn)權為基礎，編制節(jié)約集約用地標準分幅規(guī)劃圖。在農(nóng)村比例尺應統(tǒng)一為1∶2000左右；在城市密集區(qū)，比例尺應為1∶500左右。大比例尺的規(guī)劃圖有助于制作精細化的開發(fā)計劃。在規(guī)劃依法履行公示、審查和審批環(huán)節(jié)后，公告實施，接受社會的監(jiān)督。在土地管理中，嚴格按規(guī)劃用地和管地，依據(jù)規(guī)劃管理項目。
（4）在土地節(jié)約集約利用工作中積極探索生態(tài)閾值控制模式，提高土地利用的生態(tài)效益。土地利用必須堅持整體性原則和生態(tài)平衡原則，要著重體現(xiàn)下列要求：土地開發(fā)利用的環(huán)境容量是否允許；環(huán)境資源及生物多樣性是否得到保護；人口增長是否超越了土地生態(tài)系統(tǒng)的承載能力，是否能有效避免局部地區(qū)的過度開發(fā)等等。分區(qū)、分片確定土地開發(fā)程度和模式，檢驗包括生態(tài)指標在內(nèi)的綜合成效。嘗試開展以節(jié)約集約用地為目標，以項目為載體的土地生態(tài)設計。
參 考 文 獻：
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山西省土地管理局：
你局《關于省轄市人民政府所在地的城、郊區(qū)人民政府是否可以批準和組織國有土地使用權出讓工作的請示》收悉。經(jīng)研究，現(xiàn)答復如下：
根據(jù)《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第九條、第十條、第十一條等的規(guī)定，國有土地使用權的出讓，由市、縣人民政府負責。其中，“市、縣人民政府”，所指“市”，包括全國各級市；所指“縣”，不包括市轄區(qū)。出讓國有土地使用權的批準權限，按照《國務院關于出讓國有土地使用權批準權限的通知》（國發(fā)［1989］49號）的規(guī)定執(zhí)行。
山西省土地管理局：
你局《關于認定土地違法性質和適用法律條款的請示》（1993第4號專報）收悉。經(jīng)研究，答復如下：
一、對集體土地所有權或使用權的轉讓、出租或抵押等的處理，不適用《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》。
二、根據(jù)來函所述情況，對吉祥公司的非法行為，應當合并適用《中華人民共和國土地管理法》第四十四條和第四十七條予以處罰。
北京市土地管理局：
你局一九九二年五月八日向我司提出的《關于對〈中華人民共和國土地管理法〉第四十五條中“農(nóng)村居民……，非法占用土地建住宅的，………。”中“住宅”概念解釋的請示》收悉。經(jīng)研究，答復如下：
《中華人民共和國土地管理法》第四十五條所指的“建住宅”，應當理解為農(nóng)村居民所建住房以及與住房的居住生活有關的其他建筑物和設施。
為了貫徹落實國務院關于加強和改善宏觀調控的方針政策，進一步強化土地稅收（包括城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅、契稅和耕地占用稅，下同）管理，充分發(fā)揮稅收的經(jīng)濟調節(jié)作用，促進土地的節(jié)約和集約利用，加強部門協(xié)作，現(xiàn)將有關問題通知如下：
一、各級地方稅務、財政和國土資源管理部門，要認真貫徹執(zhí)行國家土地稅收和土地管理的法律、法規(guī)和政策規(guī)定，共同研究強化土地稅收征管的辦法和措施，通過信息共享、情況通報、聯(lián)合辦公、聯(lián)席會議等多種形式溝通情況和信息，加強部門間的協(xié)作配合。各級地方稅務、財政部門要主動與當?shù)氐膰临Y源管理部門取得聯(lián)系，積極研究強化征管的措施、信息共享方式、協(xié)作配合辦法。?
二、各級國土資源管理部門應根據(jù)當?shù)氐胤蕉悇铡⒇斦块T的需要，提供現(xiàn)有的地籍資料和相關地價資料，包括權利人名稱、土地權屬狀況、等級、價格等情況資料，以便稅務部門掌握土地的占有和使用情況，加強土地稅收的管理。?
對于通過征用或者出讓、轉讓方式取得的土地，以及出租土地使用權或變更土地登記的，國土資源管理部門在辦理用地手續(xù)后，應及時把有關信息告知當?shù)氐牡胤蕉悇?、財政部門。?
各級地方稅務、財政部門對從國土資源管理部門獲取的地籍資料和相關地價資料，只能用于征稅之目的，并有責任按照國土資源管理部門的要求予以保密。?
三、各級地方稅務、財政部門要充分利用地籍資料和相關地價資料，加強土地稅收的管理。建立健全土地稅收稅源登記檔案和稅源數(shù)據(jù)庫，并根據(jù)變化情況及時更新稅源登記檔案和土地稅收數(shù)據(jù)庫內(nèi)的信息。要定期將從國土資源管理部門取得的地籍資料等相關信息與房地產(chǎn)稅收征管的有關信息進行比對，查找漏征稅的土地，分析征管中存在的問題及原因，提出解決問題的意見和辦法，并進一步規(guī)范土地稅收的征收管理辦法，做到應收盡收。
各級地方稅務、財政部門在征管工作中，如發(fā)現(xiàn)納稅人沒有辦理用地手續(xù)或未進行土地登記的，應及時將有關信息告知當?shù)貒临Y源管理部門，以便國土資源管理部門加強土地管理。?
四、各級國土資源管理部門在辦理土地使用權權屬登記時，應按照《中華人民共和國契稅暫行條例》、《中華人民共和國土地增值稅暫行條例》的規(guī)定，在納稅人出具完稅（或減免稅）憑證后，再辦理土地登記手續(xù)；對于未出具完稅（或減免稅）憑證的，不予辦理相關的手續(xù)。辦理土地登記后，應將完稅（或減免稅）憑證一聯(lián)與權屬登記資料一并歸檔備查。?
五、為了方便納稅人，各級地方稅務、財政部門和國土資源管理部門要積極協(xié)商，創(chuàng)造條件，在土地登記、審批場所設立稅收征收窗口。?
各級國土資源管理部門在進行用地情況檢查和查處土地違法案件中，發(fā)現(xiàn)擅自轉讓（受讓）土地的，除按有關規(guī)定進行處理外，還應查驗土地使用人的完稅（或減免稅）憑證，對于不能出具完稅（或減免稅）憑證的，應將有關情況及時通報地方稅務、財政部門。要切實做好地價評估動態(tài)監(jiān)測及基準地價確定更新等基礎工作，規(guī)范土地市場交易行為和涉稅評估行為，防止國家稅收流失。地方稅務、財政部門應積極配合國土資源管理部門開展土地管理方面的檢查。?
六、各級地方稅務、財政部門要充分利用國土資源管理部門已有的城鎮(zhèn)土地分等定級、基準地價成果，合理劃分和調整城鎮(zhèn)土地使用稅的等級和稅額標準，更好地發(fā)揮稅收調節(jié)經(jīng)濟和土地收益的作用。要大力支持國土資源管理部門做好土地分等定級與基準地價更新工作，及時提供現(xiàn)有稅源登記檔案及稅源數(shù)據(jù)庫中有關房地產(chǎn)價值等信息。?
省級地方稅務部門應根據(jù)國土資源管理部門提供的土地分等的資料，對全省范圍內(nèi)的城鎮(zhèn)土地使用稅分等定級和確定適用稅額的情況進行研究分析，報經(jīng)省級人民政府批準后，對各市、縣、鎮(zhèn)的稅額標準進行綜合平衡，使城鎮(zhèn)土地使用稅的分等定級和確定的稅額標準能夠客觀反映各地間地價和土地收益的差別。
各市、縣、鎮(zhèn)的地方稅務部門應根據(jù)國土資源管理部門提供的土地定級資料，對本地區(qū)城鎮(zhèn)土地使用稅等級劃分和適用稅額情況進行研究分析，對等級劃分不合理或城鎮(zhèn)土地使用稅稅額偏低的，按照稅收管理權限報經(jīng)批準后適時做出調整。?
