發(fā)布時(shí)間：2023-06-06 15:56:33
序言：寫(xiě)作是分享個(gè)人見(jiàn)解和探索未知領(lǐng)域的橋梁，我們?yōu)槟x了8篇的水污染與治理樣本，期待這些樣本能夠?yàn)槟峁┴S富的參考和啟發(fā)，請(qǐng)盡情閱讀。
關(guān)鍵詞：水環(huán)境 水污染治理 污水資源化 生態(tài)恢復(fù)與保護(hù)
一、基本情況
棗莊市地處魯蘇兩省交界處，是山東省的南大門(mén)，面積4550平方公里，人口340萬(wàn)，是全國(guó)重要的煤炭生產(chǎn)基地。薛城區(qū)是棗莊市新的政治、文化中心，西鄰微山湖，總面積506平方公里，共46.3萬(wàn)人，其中非農(nóng)業(yè)人口16萬(wàn)人。棗莊境內(nèi)河流屬淮河流域京杭運(yùn)河水系，全市共有主要河道13條，薛城區(qū)有3條主要的河流。其中，污染嚴(yán)重的有薛城大沙河和薛城小沙河以及小沙河故道。
薛城大沙河發(fā)源于棗莊市山亭區(qū)柏山飛來(lái)泉，由東向西橫穿區(qū)境北部，下游沿金河水源地東側(cè)向西南進(jìn)入微山湖，干流全長(zhǎng)44.6公里，流域面積260平方公里，多年來(lái)平均徑流量6800多萬(wàn)立方米，為本區(qū)最大的河流，也是本區(qū)最大的納污河道。。
薛城小沙河發(fā)源于薛城區(qū)的袁寨山和鉅山，流經(jīng)棗莊新城和薛城區(qū)的東部（小沙河故道從城區(qū)內(nèi)部穿過(guò)，在下游朱橋村匯入薛城小沙河），最后排入微山湖，干流全長(zhǎng)16.6公里，流域面積64.9平方公里，年徑流量1700多萬(wàn)m3，是城區(qū)主要納污河道之一。
二、水污染現(xiàn)狀 我區(qū)是一個(gè)資源型城市，工業(yè)結(jié)構(gòu)以煤炭、水泥、造紙、啤酒、玻璃、化工、機(jī)械為主，工業(yè)廢水重點(diǎn)排放企業(yè)9家，結(jié)構(gòu)性污染較為突出，加之城區(qū)為開(kāi)發(fā)區(qū)、棗莊新城、礦務(wù)局所在地，人口較為集中，生活污水日排放量達(dá)2萬(wàn)m3，水污染防治的任務(wù)十分艱巨。作為南水北調(diào)東線(xiàn)工程的干線(xiàn)匯水區(qū)，加強(qiáng)流域污染治理工作對(duì)于維護(hù)人民群眾的切身利益，促進(jìn)南水北調(diào)工程的順利實(shí)施，具有十分重要的戰(zhàn)略意義。圍繞南水北調(diào)的大局，我區(qū)堅(jiān)定不移地實(shí)施沙河流域水污染綜合治理工程，統(tǒng)籌規(guī)劃，分步實(shí)施，確保取得預(yù)期效果。
薛城沙河流域主要納污企業(yè)表
流域
企業(yè)名稱(chēng)
行業(yè)
主要污染物
廢水排放量
（噸/天）
薛
城
大
沙
河
棗礦集團(tuán)甘霖煤礦
煤炭
COD、硫化物
5000
棗礦集團(tuán)山家林煤礦
煤炭
COD、硫化物
5000
棗礦集團(tuán)陶莊煤礦
煤炭
COD、硫化物
6000
薛城發(fā)電廠(chǎng)
電業(yè)
6000
青?。ㄑΤ牵┯邢薰?/p>
釀造
COD
6000
一大紙業(yè)有限公司
造紙
COD
4000
華眾紙業(yè)有限公司
造紙
COD
25000
小計(jì)
57000
小沙河及故道
八一水煤漿電廠(chǎng)
電業(yè)
COD
6000
神工化工股份有限公司
化工
COD、苯系物
1000
百科藥業(yè)有限公司
制藥
COD
200
金虹食品有限公司
食品
COD、氨氮
200
天元精細(xì)化工有限公司
化工
COD
800
常興紙業(yè)有限公司
造紙
COD
4000
聯(lián)興玻璃有限公司
玻璃
COD
1000
海化煤業(yè)化工有限公司
化工
COD、酚、酚、氨氮、油
8000
小計(jì)
21200
關(guān)鍵詞：行政區(qū)劃調(diào)整；巢湖；排污權(quán)交易；水質(zhì)管理
中圖分類(lèi)號(hào)：D92 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2013）03-0132-03
一、巢湖流域水污染狀況
1.巢湖概況。中國(guó)五大淡水湖之一的巢湖位于中國(guó)安徽省中部，居長(zhǎng)江與淮河之間，是在構(gòu)造盆地基礎(chǔ)上發(fā)育起來(lái)的典型斷陷構(gòu)造湖泊，流域面積9 256 km2，四周為丘陵山地，流域內(nèi)水系發(fā)達(dá)，共有33條河流匯入，裕溪河為其唯一出口。巢湖湖泊水域面積約760 km2，岸線(xiàn)總長(zhǎng)約180.66km，平均水深3m，最深處5 m，湖面海拔為8 m，因形似鳥(niǎo)巢，故名“巢湖”[1]。巢湖生態(tài)環(huán)境優(yōu)美，素有“南黃山，北巢湖”之稱(chēng)。巢湖地區(qū)是吳頭楚尾之地，也是華夏文明發(fā)源地之一。
2.流域水污染現(xiàn)狀。20世紀(jì)80年代以來(lái)，隨著巢湖湖區(qū)周?chē)丝?、?jīng)濟(jì)的不斷增長(zhǎng)，巢湖水污染日趨嚴(yán)重，污染負(fù)荷超過(guò)水體承載能力，巢湖水系出現(xiàn)了一系列的環(huán)境問(wèn)題，以致成為國(guó)家重點(diǎn)治理的“三河三湖”之一。巢湖湖體水污染日趨嚴(yán)重，突出表現(xiàn)在環(huán)湖河流水質(zhì)污染和湖體富營(yíng)養(yǎng)化上。據(jù)環(huán)保部門(mén)對(duì)2010年度巢湖環(huán)湖河流28個(gè)監(jiān)測(cè)斷面的統(tǒng)計(jì)結(jié)果，17.9%的斷面水質(zhì)為IV類(lèi)，35.7%的斷面水質(zhì)為V類(lèi)。“十一五”期間巢湖湖區(qū)12個(gè)常規(guī)檢測(cè)斷面水質(zhì)為IV類(lèi)、V類(lèi)的占50%，巢湖湖區(qū)西半湖呈重度富營(yíng)養(yǎng)化[2]。
巢湖湖區(qū)主要污染指標(biāo)為氨氮、石油類(lèi)和總磷。出、入湖河道口主要污染指標(biāo)為化學(xué)需氧量、氨氮、石油類(lèi)和總磷。南淝河、店埠河控制斷面主要污染指標(biāo)為COD、氨氮、石油類(lèi)和總磷。資料顯示，巢湖每年接納總磷1 050.27噸，總氮18 367.8噸，其中相當(dāng)部分將滯留于湖內(nèi)。2009年，董鋪水庫(kù)、大房郢水庫(kù)水質(zhì)類(lèi)別提高為Ⅲ類(lèi)，水質(zhì)達(dá)標(biāo)；巢湖市水源地主要監(jiān)測(cè)斷面巢湖壩口、巢湖船廠(chǎng)斷面水質(zhì)類(lèi)別仍為Ⅳ類(lèi)，水質(zhì)未達(dá)標(biāo)。近幾年，巢湖湖區(qū)水質(zhì)雖逐步好轉(zhuǎn)，但是巢湖流域“十一五”項(xiàng)目完成率不高，2009年僅為 58.9%。2010年，安徽省廢水排放總量為18.47億噸，其中生活污水排放量11.37億噸。廢水中COD排放總量41.11萬(wàn)噸，COD排放基數(shù)大，雖然與2009年相比減少3.1%，但是水環(huán)境形勢(shì)依然嚴(yán)峻。
二、巢湖水質(zhì)污染成因及特點(diǎn)分析
1.巢湖水質(zhì)污染成因。巢湖水質(zhì)污染的原因表現(xiàn)出內(nèi)因與外因相結(jié)合的多元復(fù)雜結(jié)構(gòu)。從內(nèi)因上看，巢湖長(zhǎng)期接納湖區(qū)流域河流輸送來(lái)的大量污染物，日積月累凝聚于湖底，形成湖中的內(nèi)污染源；湖區(qū)光熱資源豐富，湖水淺，陽(yáng)光穿透性好，水體溫度上升快，有利于水藻“瘋長(zhǎng)”、“水華”發(fā)生；巢湖建閘導(dǎo)致湖水封閉，加劇了營(yíng)養(yǎng)物質(zhì)在湖內(nèi)滯留和水生生態(tài)環(huán)境的惡化。從外因上講，巢湖的外污染源包括點(diǎn)源和非點(diǎn)源，點(diǎn)源主要來(lái)源于工業(yè)和市政污水的排放，非點(diǎn)源主要來(lái)源于城市、農(nóng)業(yè)和森林的徑流閉。其中化肥、農(nóng)藥等污染物的滲入是巢湖水污染的主要元兇，這和沿湖地區(qū)主要是農(nóng)業(yè)區(qū)域有很大關(guān)系。巢湖富集的氮、磷主要來(lái)自居民生活污水及工廠(chǎng)的生產(chǎn)廢水、廢渣，油污染要來(lái)自巢湖湖面上日益增多的船舶。
2.巢湖水質(zhì)污染特點(diǎn)。巢湖水質(zhì)污染，與其他湖泊相比既有共性一面，也有自身特點(diǎn)。首先是流入湖泊的氮、磷營(yíng)養(yǎng)鹽與耗氧有機(jī)物為主要污染成分；其次巢湖污染的30%來(lái)自工業(yè)廢水和生活污水，70%來(lái)自面源污染，面源污染大于點(diǎn)源污染，原因在于工業(yè)廢水和生活污水的治理工作已得到廣泛的重視，農(nóng)業(yè)面源污染卻未得到應(yīng)有的關(guān)注。
3.原行政區(qū)劃加劇了巢湖水質(zhì)污染的外部不經(jīng)濟(jì)性。眾所周知，污染是一種外部性極大的行為，其傳散沒(méi)有地界約束。當(dāng)污染來(lái)臨時(shí)由于地區(qū)間沒(méi)有相互的隸屬關(guān)系而造成共防共治的困難，就會(huì)給環(huán)境治理帶來(lái)人為的障礙。在行政區(qū)劃上，過(guò)去巢湖分屬巢湖市與合肥市，水域橫跨兩市，加之治污牽涉到工業(yè)、農(nóng)業(yè)、環(huán)保等多個(gè)部門(mén)，以致造成“九龍治水”的局面，一定程度上造成巢湖治理問(wèn)題上時(shí)常出現(xiàn)推諉、扯皮等現(xiàn)象，很多好的措施在“被協(xié)調(diào)后”最終不得不折中實(shí)施。水質(zhì)污染的外部不經(jīng)濟(jì)性由于行政區(qū)劃問(wèn)題而被瞬間放大。
三、行政區(qū)劃調(diào)整對(duì)巢湖流域水質(zhì)管理的影響
1.巢湖行政區(qū)劃調(diào)整概況。2011年8月22日，安徽省政府召開(kāi)新聞會(huì)，正式宣布安徽省撤銷(xiāo)原地級(jí)巢湖市并對(duì)部分行政區(qū)劃進(jìn)行調(diào)整。區(qū)劃調(diào)整后，原巢湖市部分區(qū)域并入合肥市，合肥市面積從6 000多平方公里增加到1萬(wàn)多平方公里。巢湖變成合肥市的“內(nèi)湖”，合肥迎來(lái)了擁抱巢湖、南接長(zhǎng)江的嶄新城市發(fā)展格局。
2.行政區(qū)劃調(diào)整給巢湖水質(zhì)管理帶來(lái)的機(jī)遇。從重點(diǎn)流域水環(huán)境監(jiān)管的角度看，行政區(qū)劃變更后，巢湖由原來(lái)的兩個(gè)“婆婆”變成了一個(gè)“婆婆”，這有利于水環(huán)境的行政監(jiān)管與資源配置，有利于統(tǒng)籌規(guī)劃和綜合開(kāi)發(fā)利用皖江兩岸資源，有利于提高資源集約節(jié)約利用水平，這本身就很“低碳”。就巢湖的水環(huán)境治理而言，行政區(qū)劃的調(diào)整有利于統(tǒng)一巢湖流域環(huán)保政策，促進(jìn)巢湖流域的生態(tài)保護(hù)和水系管理，在一定程度上防止或解決了由于合巢兩地環(huán)保部門(mén)執(zhí)法不一可能造成某些地方污染成本向其他地方轉(zhuǎn)嫁的問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)了對(duì)巢湖的統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一治理、統(tǒng)一管護(hù)。
3.行政區(qū)劃調(diào)整給巢湖水質(zhì)管理帶來(lái)的挑戰(zhàn)。巢湖流域污染問(wèn)題是經(jīng)年積累起來(lái)的，徹底解決巢湖水環(huán)境問(wèn)題也非一朝一夕所能達(dá)到的。行政區(qū)劃的調(diào)整在給巢湖治污帶來(lái)機(jī)遇的同時(shí)，也給巢湖水環(huán)境的綜合治理提出了挑戰(zhàn)。如果合肥市政府不能審時(shí)度勢(shì)，轉(zhuǎn)變方式接受挑戰(zhàn)，不僅不能彰顯區(qū)劃調(diào)整的優(yōu)勢(shì)，反而會(huì)貽誤時(shí)機(jī)，造成水質(zhì)污染治理的更大困局。
四、巢湖流域推行排污權(quán)交易機(jī)制的必要性及可行性分析
1.排污權(quán)交易制度簡(jiǎn)介。排污權(quán)，又稱(chēng)排放權(quán)，是指排放者在環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理部門(mén)分配的額度內(nèi)，并在確保該權(quán)利的行使不會(huì)損害其他公眾環(huán)境權(quán)益的前提下，依法享有的向環(huán)境排放污染物的權(quán)利。何謂排污權(quán)交易呢？它是指在一定的區(qū)域內(nèi)，在污染物排放總量不超過(guò)允許排放量的前提下，內(nèi)部各污染源之間通過(guò)貨幣交換的方式相互調(diào)劑排污量，從而達(dá)到減少排污量保護(hù)環(huán)境的目的?？梢?jiàn)，排污權(quán)交易是一種以達(dá)到降低污染物的排放量為目的，利用經(jīng)濟(jì)上的激勵(lì)來(lái)控制污染的環(huán)境保護(hù)經(jīng)濟(jì)手段。體現(xiàn)了一種環(huán)境管理思想，即在滿(mǎn)足環(huán)境要求的條件下，建立合法的污染物排放權(quán)利，并允許這種權(quán)利像商品一樣被買(mǎi)入和賣(mài)出，以此來(lái)控制污染物的排放，實(shí)現(xiàn)環(huán)境容量的優(yōu)化配置。排污權(quán)交易是科斯定理在環(huán)境問(wèn)題上最典型的應(yīng)用，也是當(dāng)前受到各國(guó)關(guān)注的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策之一。
2.巢湖流域推行排污權(quán)交易機(jī)制的必要性分析。巢湖水質(zhì)的嚴(yán)重污染已經(jīng)成為巢湖流域經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的環(huán)境瓶頸，它使得該地區(qū)不能形成良好的人居環(huán)境，也不能形成健康、安全的投資環(huán)境，嚴(yán)重影響和制約了流域內(nèi)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。鑒于巢湖嚴(yán)峻的環(huán)保形勢(shì)，安徽省歷年在制定環(huán)境保護(hù)計(jì)劃和安徽省碧水藍(lán)天工程計(jì)劃時(shí)都把巢湖的水質(zhì)管理作為重點(diǎn)內(nèi)容。采取何種有效的環(huán)境保護(hù)手段減少污染物的排放，保護(hù)巢湖流域水質(zhì)環(huán)境成為當(dāng)務(wù)之急。排污權(quán)交易機(jī)制是以市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮基礎(chǔ)性作用，保護(hù)環(huán)境的經(jīng)濟(jì)手段之一。在經(jīng)歷了十多年的醞釀和爭(zhēng)論后，排污權(quán)交易理論越來(lái)越接近實(shí)踐的可能性，從一種抽象的思路發(fā)展成為具體的政策手段。在巢湖流域推行排污權(quán)交易機(jī)制，不僅可以有效推進(jìn)節(jié)能減排、保護(hù)流域水質(zhì)環(huán)境，而且對(duì)于保證流域可持續(xù)發(fā)展、促進(jìn)安徽生態(tài)省的建設(shè)、順利實(shí)施安徽省中部崛起和東向發(fā)展戰(zhàn)略具有非常重要的戰(zhàn)略意義。
3.巢湖流域推行排污權(quán)交易機(jī)制的可行性分析。行政區(qū)劃調(diào)整后，相對(duì)于淮河而言，巢湖不僅為我省單獨(dú)擁有并且現(xiàn)已為省城合肥市所轄。合肥市市場(chǎng)體制發(fā)育良好、法制與公共管理健全、環(huán)境監(jiān)測(cè)等基礎(chǔ)能力建設(shè)較為完備，基本具備了推行排污權(quán)交易機(jī)制所需的條件。軟件方面，《巢湖流域污染防治“十二五”規(guī)劃》、《巢湖流域水污染防治條例（修訂草案）》、《合肥市重點(diǎn)排污單位管理辦法》、《合肥市水環(huán)境保護(hù)條例》均己編制并頒行，目標(biāo)明確、全面，措施具體、合理，為巢湖流域推行排污權(quán)交易奠定了堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)；硬件方面，經(jīng)過(guò)多年努力，巢湖流域各地均已建立環(huán)境監(jiān)測(cè)站、網(wǎng)，為流域推行排污權(quán)交易提供了諸如地方環(huán)境本底數(shù)據(jù)、污染情況數(shù)據(jù)、污染物排放監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)等大量的環(huán)境技術(shù)資料。2008年合肥、蕪湖、蚌埠被國(guó)家發(fā)改委批準(zhǔn)為自主創(chuàng)新試驗(yàn)區(qū)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，在巢湖流域試行水污染物排污交易制度，并為全國(guó)水環(huán)境保護(hù)和管理提供示范性經(jīng)驗(yàn)將是中央和地方政府都樂(lè)于見(jiàn)到和接受的。如能有效地在巢湖流域試點(diǎn)排污權(quán)交易這種市場(chǎng)機(jī)制新方法，將會(huì)取得意想不到的效果。
五、基于排污權(quán)交易的巢湖水質(zhì)管理體系構(gòu)想
1.巢湖流域推行排污權(quán)交易機(jī)制的具體操作步驟。第一步，確定排污權(quán)交易品種和達(dá)標(biāo)排污標(biāo)準(zhǔn)。確定合適的排污權(quán)交易范圍是保證排污權(quán)交易成功的前提條件。在交易因子方面，根據(jù)巢湖流域水污染物現(xiàn)狀及污染源污染物排放特點(diǎn)，區(qū)域內(nèi)主要污染物因子為總磷、COD、氨氮，因此可選擇COD、氨氮、總磷三項(xiàng)指標(biāo)為排污權(quán)交易對(duì)象。實(shí)踐中可選擇相關(guān)企業(yè)污染物較多的一個(gè)品種先行先試；在行業(yè)方面，重點(diǎn)關(guān)注污染物排放高的紡織印染業(yè)、化學(xué)原料及制品業(yè)、造紙及紙制品業(yè)、黑色金屬冶煉業(yè)、醫(yī)藥制造業(yè)等五個(gè)行業(yè)。有了排污權(quán)并不意味著不要求企業(yè)達(dá)標(biāo)準(zhǔn)排放。恰恰相反，仍然要確定一個(gè)合理的達(dá)標(biāo)排放標(biāo)準(zhǔn)，不達(dá)標(biāo)的企業(yè)不能擁有排污權(quán)，而應(yīng)要求其治理達(dá)標(biāo)。第二步，確定巢湖目前COD、氨氮和總磷的實(shí)際排污量和允許排污總量。對(duì)國(guó)家和地方控制區(qū)域內(nèi)污染源的數(shù)量、布局和污染物的種類(lèi)、排放量進(jìn)行調(diào)查、確認(rèn)和公示，再根據(jù)環(huán)境容量和環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)認(rèn)真確定水域污染物排放的控制總量。通過(guò)相關(guān)調(diào)查、評(píng)估，做好污染物申報(bào)登記，為科學(xué)合理地確定本地區(qū)水域排污控制總量及合理分配排污權(quán)提供客觀依據(jù)。第三步，摸排相關(guān)企業(yè)，合理分配排污權(quán)。摸清環(huán)湖及其所有大小支流工業(yè)企業(yè)COD、氨氮和總磷排污點(diǎn)、排污含量，以各排污點(diǎn)現(xiàn)有排污量占總量為權(quán)重，合理分配。排污許可證的發(fā)放數(shù)量應(yīng)當(dāng)與水域排污物控制總量相協(xié)調(diào)。從扶持新生事物、不增加企業(yè)成本以及有償分配易出現(xiàn)政府尋租行為考慮，在排污權(quán)交易計(jì)劃的最初，采取以無(wú)償分配為主、有償分配為輔的模式進(jìn)行分配。鑒于巢湖流域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的趨勢(shì)，考慮到今后將有大量新興企業(yè)加入到排污行列而獲得較大的污染物排污權(quán)，因而確定此次排污權(quán)分配仍然將現(xiàn)有排污權(quán)絕大部分進(jìn)行分配，只儲(chǔ)備極少部分。無(wú)償分配時(shí)，對(duì)排污權(quán)交易制度建立前已購(gòu)置了大型治污的設(shè)備并達(dá)標(biāo)排放的企業(yè)，在發(fā)放排污權(quán)時(shí)應(yīng)視其減少的排污多考慮一些，或給予其他形式的補(bǔ)償，以保證公平。此外，由于巢湖西半湖易發(fā)藍(lán)藻，在分配時(shí)可本著“西少東多”（可確定一個(gè)折算系數(shù)）的原則。第四步，確定合適的排污權(quán)初始分配價(jià)格。制定排污權(quán)初始分配價(jià)格時(shí)，應(yīng)充分考慮巢湖流域水環(huán)境資源容量和經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，不能定價(jià)過(guò)高，否則可能導(dǎo)致企業(yè)無(wú)法承受；但也不能對(duì)排污權(quán)定價(jià)過(guò)低，否則可能導(dǎo)致巢湖流域水環(huán)境容量資源過(guò)度利用的問(wèn)題。因此，在巢湖流域?qū)ε盼蹤?quán)初始定價(jià)時(shí)，既要考慮到水環(huán)境資源的承載力，又要考慮到企業(yè)可承受能力，力使排污權(quán)初始分配價(jià)格兼顧效率與公平。第五步，確定交易方式和規(guī)則。在二級(jí)市場(chǎng)上，交易各方須向環(huán)保部門(mén)（巢湖管理局）提出排污權(quán)交易申請(qǐng)，并對(duì)交易必要性及可行性加以說(shuō)明；環(huán)保部門(mén)組織有關(guān)單位根據(jù)交易各方的排污量變化要求，確定其可以進(jìn)行交易的排污量，并對(duì)交易前后的壞境效益進(jìn)行評(píng)估；排污權(quán)買(mǎi)賣(mài)雙方就交易數(shù)量、交易價(jià)格、交易時(shí)間等具體內(nèi)容進(jìn)行協(xié)商，簽訂有償轉(zhuǎn)讓協(xié)議；轉(zhuǎn)讓協(xié)議經(jīng)環(huán)保部門(mén)審核批準(zhǔn)后，交易雙方變更排污許可證。由于巢湖一般在夏季易發(fā)藍(lán)藻，在交易時(shí)間上也可錯(cuò)開(kāi)，易發(fā)期及其前一段時(shí)間（如5—8月）用于監(jiān)測(cè)、評(píng)估排污交易，盡量安排在易發(fā)期后交易，避免買(mǎi)方交易后立即在夏季排污。
2.巢湖流域推行排污權(quán)交易機(jī)制的保障和配套政策建議。巢湖流域排污權(quán)交易市場(chǎng)尚處摸索之中，為促進(jìn)排污權(quán)交易機(jī)制的推行，還需在法制、市場(chǎng)、機(jī)構(gòu)等制度建設(shè)方面做好相應(yīng)準(zhǔn)備。（1）切實(shí)解決排污權(quán)交易的法律依據(jù)缺失問(wèn)題。在巢湖流域進(jìn)行排污權(quán)交易時(shí)，環(huán)保部門(mén)應(yīng)制定相關(guān)的規(guī)章制度，明確排污權(quán)從審批到交易的規(guī)程及罰則，確立排污權(quán)交易制度的法律地位，使排污權(quán)交易有章可循，有法可依。 （2）建立和完善排污權(quán)交易的政策調(diào)控體系。行政區(qū)劃調(diào)整后，專(zhuān)門(mén)的巢湖管理機(jī)構(gòu)——巢湖管理局應(yīng)運(yùn)而生。在排污權(quán)交易機(jī)制下，巢湖管理局在處理政府與市場(chǎng)的關(guān)系、規(guī)范政府行為、合理發(fā)揮政府的職能方面的作用可謂重中之重。巢湖管理局應(yīng)當(dāng)將政府職能轉(zhuǎn)到宏觀調(diào)控、公共服務(wù)和監(jiān)督管理上來(lái)，切實(shí)行使其治理規(guī)劃、水質(zhì)管理、總量控制、排污權(quán)初始分配資金管理等方方面面的管理協(xié)調(diào)職能。（3）實(shí)行排污權(quán)交易與排污收費(fèi)制度的互補(bǔ)。根據(jù)巢湖流域現(xiàn)階段市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的水平，單一的環(huán)境經(jīng)濟(jì)管理手段對(duì)于污染控制、水質(zhì)管理不能發(fā)揮最佳效果，應(yīng)該結(jié)合流域?qū)嶋H情況，允許多種環(huán)境經(jīng)濟(jì)管理手段并存。排污收費(fèi)制度作用不只限于作為一個(gè)業(yè)已存在的可以支持環(huán)保部門(mén)的減排制度。從把現(xiàn)有制度發(fā)揮出最大作用的角度來(lái)講，排污收費(fèi)制度可以用來(lái)加強(qiáng)排污權(quán)交易制度，兩者共同來(lái)減少排放和達(dá)到環(huán)保目標(biāo)[3]。（4）完善環(huán)境管理信息系統(tǒng)。排污權(quán)交易必須有完善的環(huán)境管理信息系統(tǒng)的支持，因?yàn)榕盼蹤?quán)交易需要大量有關(guān)價(jià)格、供需量、供需單位等市場(chǎng)信息，信息收集的程度將直接影響交易成本和交易成功率。應(yīng)當(dāng)盡快建立巢湖流域排污權(quán)交易網(wǎng)，收集、公布、處理有關(guān)信息。對(duì)政府部門(mén)而言，要通過(guò)專(zhuān)業(yè)信息平臺(tái)和大眾傳媒及時(shí)準(zhǔn)確地與水域排污權(quán)交易有關(guān)的一切信息，保證信息公示透明。完善的信息公示制度既能提高市場(chǎng)透明度，降低交易費(fèi)用，又能保障公民的知情權(quán)，提高公民的環(huán)保意識(shí)。
六、結(jié)語(yǔ)
當(dāng)前，巢湖所在的合肥市正處于建立資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)的加速推進(jìn)階段，節(jié)能減排任務(wù)十分艱巨。排污權(quán)交易制度如能在巢湖流域成功試點(diǎn)并加以推廣，必將有效推進(jìn)巢湖流域水質(zhì)污染綜合治理的進(jìn)程，對(duì)于實(shí)現(xiàn)合肥乃至安徽全省的環(huán)境質(zhì)量改善和經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展有著十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。
同時(shí)我們應(yīng)當(dāng)清醒地看到，巢湖流域生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的實(shí)質(zhì)，就是流域內(nèi)人們各種經(jīng)濟(jì)、社會(huì)活動(dòng)超出了環(huán)境承載力的限度，因此在推行排污權(quán)交易機(jī)制，敦促企業(yè)加強(qiáng)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的同時(shí)，人類(lèi)的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)活動(dòng)應(yīng)當(dāng)限制在流域生態(tài)系統(tǒng)能夠承受的限度之內(nèi)。逐步恢復(fù)流域復(fù)雜而多樣的生態(tài)系統(tǒng)，激活流域的自身“免疫功能”，以此為途徑加強(qiáng)巢湖流域水質(zhì)污染的綜合治理才是真正解決水質(zhì)管理問(wèn)題的治本之策。
參考文獻(xiàn)：
[1] 王慶.合肥濱湖新區(qū)建設(shè)對(duì)巢湖的影響[J].農(nóng)技服務(wù)，2007，（4）：93-94.
一、實(shí)施范圍
錢(qián)塘江、曹娥江、椒江、靈江在我縣境內(nèi)的干流及其主要支流，重點(diǎn)是東陽(yáng)江、南江在我縣境內(nèi)的干流。
二、實(shí)施目標(biāo)
"531水污染防治工程"是指：通過(guò)污染防治工作，境內(nèi)主要流域水質(zhì)一年內(nèi)初見(jiàn)成效，三年內(nèi)明顯改善，五年內(nèi)基本達(dá)標(biāo)。按照市政府文件要求，到2011年底，我縣境內(nèi)江流域主要水體要基本達(dá)到《地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》Ⅲ類(lèi)功能要求；到2015年底，臺(tái)口斷面水體Ⅲ類(lèi)功能符合率達(dá)到80％。
三、實(shí)施內(nèi)容
（一）工業(yè)污染防治
1．調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)
嚴(yán)格執(zhí)行生態(tài)環(huán)境功能區(qū)規(guī)劃，推進(jìn)以區(qū)域環(huán)境準(zhǔn)入為主導(dǎo)的生產(chǎn)力布局體系建設(shè)。完善縣制造業(yè)發(fā)展導(dǎo)向目錄，限制工藝落后、能耗高、污染重的企業(yè)發(fā)展。
2．強(qiáng)化工業(yè)污染防治監(jiān)管
嚴(yán)格建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境管理，嚴(yán)格執(zhí)行建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)和環(huán)保"三同時(shí)"制度，加快推進(jìn)工業(yè)區(qū)污染集中治理設(shè)施建設(shè)；實(shí)施磷化工藝環(huán)保型替代技術(shù)應(yīng)用；督促重點(diǎn)排污企業(yè)安裝在線(xiàn)監(jiān)測(cè)監(jiān)控裝置；開(kāi)展水環(huán)境執(zhí)法專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)，加大力度查處環(huán)境違法行為；實(shí)施工業(yè)廢水治理達(dá)標(biāo)工程，對(duì)廢水超標(biāo)或超總量工業(yè)企業(yè)實(shí)施限期治理，對(duì)有水環(huán)境安全隱患的企業(yè)實(shí)施搬遷或關(guān)停。
3．全面實(shí)行污染物總量控制和排污權(quán)有償使用
嚴(yán)格執(zhí)行新建工業(yè)項(xiàng)目必須同步完成污染物減排指標(biāo)替代置換要求，對(duì)超出排放量控制指標(biāo)的企業(yè)，暫不批準(zhǔn)新增項(xiàng)目環(huán)評(píng)文件；根據(jù)全市統(tǒng)一部署，逐步實(shí)施排污權(quán)有償使用和交易制度。
（二）城鎮(zhèn)生活污染治理和農(nóng)業(yè)農(nóng)村面源污染防治
1．加強(qiáng)污水處理廠(chǎng)建設(shè)和運(yùn)行管理。確保縣城污水處理廠(chǎng)水質(zhì)穩(wěn)定達(dá)標(biāo)排放，2011年污水收集率不低于75％，2012年底前污泥無(wú)害化處置率達(dá)60％以上；實(shí)施縣城市污水處理廠(chǎng)尾水深度治理工程；加快云山區(qū)塊，深澤區(qū)塊排污管與縣城聯(lián)網(wǎng)工程建設(shè)；2012年底前建成尖山污水處理廠(chǎng)，并投入運(yùn)行；做好冷水、新渥區(qū)塊污水處理項(xiàng)目前期可研論證工作；鼓勵(lì)采用無(wú)動(dòng)工厭氧處理、人工濕地處理、微動(dòng)力處理等技術(shù)全面處理集鎮(zhèn)、農(nóng)村生活污水。
2．加強(qiáng)畜禽養(yǎng)殖污染監(jiān)管。嚴(yán)格執(zhí)行禁養(yǎng)和限養(yǎng)區(qū)規(guī)劃，關(guān)?；虬徇w禁養(yǎng)區(qū)內(nèi)所有規(guī)模化養(yǎng)殖場(chǎng)。2012年底前，全縣新、改和擴(kuò)建規(guī)?；笄蒺B(yǎng)殖場(chǎng)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)和"三同時(shí)"執(zhí)行率98%以上，97％以上規(guī)?；B(yǎng)殖場(chǎng)基本實(shí)現(xiàn)農(nóng)牧結(jié)合、排泄物資源化利用，污水處理率達(dá)到88％，糞便綜合利用率達(dá)到97％。
3．保障城區(qū)飲用水安全。完善飲用水水源保護(hù)區(qū)界碑設(shè)置和保護(hù)規(guī)定，取締飲用水源保護(hù)區(qū)內(nèi)污染源，開(kāi)展水源水質(zhì)常規(guī)監(jiān)測(cè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)飲用水源每季監(jiān)測(cè)一次，行政村集中飲用水源每年監(jiān)測(cè)一次以上；縣城飲用水源建成水質(zhì)自動(dòng)監(jiān)測(cè)站，實(shí)施常年連續(xù)不間斷在線(xiàn)監(jiān)測(cè)。
四、保障措施
（一）組織保障
1．加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)。為切實(shí)加強(qiáng)對(duì)"531水污染防治工程"的領(lǐng)導(dǎo)，縣政府成立縣"531水污染防治工程"領(lǐng)導(dǎo)小組，由縣長(zhǎng)、分管副縣長(zhǎng)分別擔(dān)任正副組長(zhǎng)，縣督查局、環(huán)保局、農(nóng)辦、發(fā)改局、經(jīng)貿(mào)局、財(cái)政局、國(guó)土局、水務(wù)局、建設(shè)局、規(guī)劃局、農(nóng)業(yè)局、衛(wèi)生局、工商局等部門(mén)主要負(fù)責(zé)人為成員，領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室（設(shè)在縣環(huán)保局）。
2．明確分工。領(lǐng)導(dǎo)小組各成員單位分工如下：
縣督查局（考核辦）：負(fù)責(zé)組織開(kāi)展縣"531水污染防治工程"目標(biāo)和工作任務(wù)落實(shí)情況的督查工作；將"531水污染防治工程"各項(xiàng)工作目標(biāo)納入各鎮(zhèn)鄉(xiāng)人民政府和各部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)班子綜合考核。
縣環(huán)保局：負(fù)責(zé)編制縣"531水污染防治工程"年度工作計(jì)劃、目標(biāo)，分解落實(shí)各項(xiàng)工作任務(wù)；開(kāi)展工業(yè)污染治理、強(qiáng)化治污設(shè)施運(yùn)行監(jiān)管；實(shí)施鄉(xiāng)鎮(zhèn)流域斷面考核，污染生產(chǎn)總量控制和排污權(quán)有償使用；加強(qiáng)飲用水源地水質(zhì)監(jiān)測(cè)和監(jiān)管。
縣農(nóng)辦：牽頭負(fù)責(zé)村莊整治建設(shè)項(xiàng)目。
縣發(fā)改局：負(fù)責(zé)將縣"531水污染防治工程"有關(guān)項(xiàng)目納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃；推進(jìn)全面產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和布局。
縣經(jīng)貿(mào)局：負(fù)責(zé)節(jié)能降耗和"二高一資"企業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和升級(jí)改造；推進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)和清潔生產(chǎn)，編制完善產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向目錄，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整及升級(jí)，配合相關(guān)部門(mén)推廣環(huán)保型磷化工藝的使用。
縣財(cái)政局：負(fù)責(zé)縣"531水污染防治工程"縣級(jí)財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助資金的籌措和監(jiān)管。
縣國(guó)土局：負(fù)責(zé)縣"531水污染防治工程"項(xiàng)目土地指標(biāo)落實(shí)，牽頭負(fù)責(zé)采、制砂行業(yè)污染整治。
縣建設(shè)局：負(fù)責(zé)組織實(shí)施城鎮(zhèn)生活污水處理設(shè)施配套管網(wǎng)建設(shè)；城鄉(xiāng)生活垃圾治理項(xiàng)目的建設(shè)；負(fù)責(zé)指導(dǎo)實(shí)施縣城市污水處理廠(chǎng)尾水深度處理工程和污泥無(wú)害化處置項(xiàng)目。
縣水利局：負(fù)責(zé)牽頭實(shí)施農(nóng)村飲用水源保護(hù)工程，依法做好水土保持和水資源綜合利用的監(jiān)督管理，會(huì)同相關(guān)部門(mén)做好生態(tài)調(diào)水工作，負(fù)責(zé)占用河道采、制砂場(chǎng)（點(diǎn)）的整治工作。
縣規(guī)劃局：負(fù)責(zé)縣"531水污染防治工程"項(xiàng)目用地規(guī)劃許可。
縣農(nóng)業(yè)局：負(fù)責(zé)畜禽養(yǎng)殖污染治理，落實(shí)禁養(yǎng)區(qū)、限養(yǎng)區(qū)相關(guān)要求，協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實(shí)施禁養(yǎng)區(qū)內(nèi)養(yǎng)殖戶(hù)搬遷和取締工作；牽頭開(kāi)展生態(tài)養(yǎng)殖場(chǎng)和生態(tài)養(yǎng)殖小區(qū)建設(shè)，引導(dǎo)散養(yǎng)戶(hù)集中養(yǎng)殖。
縣衛(wèi)生局：負(fù)責(zé)對(duì)醫(yī)療機(jī)構(gòu)污水處理和醫(yī)療廢物處置的指導(dǎo)和監(jiān)督管理。
縣工商局：負(fù)責(zé)依法吊銷(xiāo)不符合環(huán)保要求的企事業(yè)單位（個(gè)體戶(hù)）經(jīng)營(yíng)執(zhí)照。
（二）資金保障
資金投入以企業(yè)為主，充分運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制籌措資金?？h財(cái)政建立"531水污染防治工程"專(zhuān)項(xiàng)資金，重點(diǎn)對(duì)影響面廣的示范性、控制性治理工程給予資金補(bǔ)助或以獎(jiǎng)代補(bǔ)。
（三）制度保障
1．建立環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)責(zé)任考核和河段包干制度。將"531水污染防治工程"各項(xiàng)目標(biāo)、任務(wù)納入各鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）、部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核；建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)水質(zhì)交接斷面環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)責(zé)任考核，縣環(huán)境監(jiān)測(cè)部門(mén)定期對(duì)交接斷面水質(zhì)進(jìn)行監(jiān)測(cè)，各鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）政府負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)水污染綜合治理，對(duì)水環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）長(zhǎng)為主要責(zé)任人。
2．制定企業(yè)關(guān)停限產(chǎn)制度。依法制定企業(yè)關(guān)停限產(chǎn)制度，明確工業(yè)企業(yè)關(guān)停限產(chǎn)的響應(yīng)條件、執(zhí)行程序、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、行政訴訟應(yīng)訴辦法等內(nèi)容。在區(qū)域、流域環(huán)境質(zhì)量達(dá)不到功能要求時(shí)，實(shí)施企業(yè)廢水污染治理全面達(dá)標(biāo)工程，對(duì)超標(biāo)排污企業(yè)限期治理；逾期不完成治理任務(wù)的，責(zé)令停產(chǎn)治理；對(duì)無(wú)法治理達(dá)標(biāo)企業(yè)，實(shí)施關(guān)停。
關(guān)鍵詞：新常態(tài)；水污染；法律規(guī)制；治理
長(zhǎng)期以來(lái)，人類(lèi)片面地追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展而忽略了對(duì)環(huán)境的影響。其中，較為突出的問(wèn)題就是區(qū)域水污染的問(wèn)題。水污染問(wèn)題的日益突出，使得人們開(kāi)始尋求解決方案。國(guó)外在這方面的研究比國(guó)內(nèi)要早，例如，荷蘭，建立了水污染防治管理機(jī)構(gòu)―水管會(huì)；法國(guó)，建立了六個(gè)水務(wù)局，分流域進(jìn)行水資源統(tǒng)一管理；韓國(guó)，設(shè)立了以國(guó)務(wù)總理為首的環(huán)境問(wèn)題對(duì)策委員會(huì)，完成水質(zhì)管理一元化政策。此外，最常用的措施還有：普遍采用水的重復(fù)利用、循環(huán)回用技術(shù)，發(fā)展閉路循環(huán)系統(tǒng)；城市污水普遍采用二級(jí)處理；城市污水的再利用水法的制訂與進(jìn)一步的修正，等等。相比之下，國(guó)內(nèi)對(duì)水污染的治理就相對(duì)落后一點(diǎn)。雖然國(guó)內(nèi)已經(jīng)采取相關(guān)措施進(jìn)行防治與治理，但依舊不夠完善。
在區(qū)域水污染中，較為有代表性的就屬長(zhǎng)三角地區(qū)了。將長(zhǎng)三角地區(qū)作為代表，主要是由于它的基本特征：（1）地理位置：長(zhǎng)三角地區(qū)屬于我國(guó)東南亞熱帶濕潤(rùn)地區(qū)，水系發(fā)達(dá)，占地面積大，約占全國(guó)土地面積的1%，處于沿海開(kāi)放帶和沿海產(chǎn)業(yè)密集帶組成的T型產(chǎn)業(yè)布局的結(jié)合部（2）經(jīng)濟(jì)發(fā)展：長(zhǎng)三角是中國(guó)最大的綜合性工業(yè)基地，同時(shí)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)好、服務(wù)業(yè)發(fā)展快。因此，長(zhǎng)三角地區(qū)很具代表性。
一、長(zhǎng)三角水質(zhì)現(xiàn)狀
（一）總體水質(zhì)逐年下降，干流水質(zhì)基本穩(wěn)定，但中小河流水質(zhì)惡化。長(zhǎng)江沿岸城市的生活污水和工業(yè)廢水直接排入了長(zhǎng)江，由于長(zhǎng)江水流量大，自?xún)裟芰?qiáng)，所以，干流的水質(zhì)基本穩(wěn)定。但在南京、上海、南通等地均存在明顯的岸邊污染帶。[1]中小河流的水質(zhì)的惡化，導(dǎo)致出現(xiàn)有機(jī)污染特征和強(qiáng)烈的富營(yíng)養(yǎng)化趨勢(shì)，個(gè)別地區(qū)出現(xiàn)黑臭現(xiàn)象。
（二）湖泊呈現(xiàn)嚴(yán)重富營(yíng)養(yǎng)化現(xiàn)象。由于城市湖泊的環(huán)境容量小，因此污染較為嚴(yán)重。區(qū)內(nèi)的近20個(gè)湖泊75%以上已呈現(xiàn)明顯富營(yíng)養(yǎng)化。
（三）地下水的取用和污染造成的環(huán)境污染問(wèn)題嚴(yán)重。優(yōu)質(zhì)地表水的缺少，則需開(kāi)采富水性好的第二承壓水，導(dǎo)致地下水位迅速下降，并由城市向外擴(kuò)張，形成大面積地下水沉降漏斗。據(jù)調(diào)查研究表明，由于長(zhǎng)期開(kāi)采地下水，導(dǎo)致形成了很多個(gè)以城市為中心的水位下降漏斗。更為嚴(yán)重的是，地下水位的漏斗仍在擴(kuò)大。
（四）市郊、農(nóng)村的污染突出，老工業(yè)城市污染下降，新興工業(yè)城市排污量增加。特大城市隨著環(huán)境政策的實(shí)施以及污染治理技術(shù)的進(jìn)步，廢水排放量逐步下降，排放達(dá)標(biāo)率不斷提高，但一些開(kāi)發(fā)區(qū)，一方面要控制廢水的排放，另一方面又要快速發(fā)展經(jīng)濟(jì)，最終導(dǎo)致廢水的排放量沒(méi)有得到很好地控制。
（五）河口、泊岸污染嚴(yán)重，水生態(tài)環(huán)境壓力增大。長(zhǎng)江口水域水污染加重，鹽水的入侵是影響長(zhǎng)江口水資源利用的一個(gè)重要因素。
二、長(zhǎng)三角區(qū)域水污染治理的難點(diǎn)
（一）水污染影響廣泛
水資源與其他資源存在根本的區(qū)別是，流動(dòng)性。因而，水污染也就影響更為廣泛，上游的排放的污水，經(jīng)水域的流動(dòng)，則會(huì)污染到下游的水資源，這就會(huì)出現(xiàn)“牽一發(fā)而動(dòng)全身”的現(xiàn)象。一水域的水污染，隨著水的流動(dòng)擴(kuò)展到另一片水域，從“污染點(diǎn)”變成了“污染面”，水資源的污染則會(huì)從某一區(qū)域到某一流域。同時(shí)長(zhǎng)三角區(qū)域又有它獨(dú)特的難題。第一，長(zhǎng)三角區(qū)域河流湖泊呈網(wǎng)狀分布，地理?xiàng)l件較為復(fù)雜，再加之處于梅雨覆蓋區(qū)。地理與氣候的特征，導(dǎo)致該區(qū)域水污染擴(kuò)張更快，治理更難。第二，長(zhǎng)三角區(qū)域作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展核心區(qū)之一，工I活動(dòng)比較活躍，在快速發(fā)展工業(yè)的同時(shí)，也加重了環(huán)境的負(fù)擔(dān)，廢水排放量較多，給區(qū)域水污染的治理帶來(lái)了難題。除了工業(yè)以外，優(yōu)越的地理位置使得該區(qū)域農(nóng)業(yè)較發(fā)達(dá)，由此排放的農(nóng)業(yè)污水也是相當(dāng)可觀的。第三，長(zhǎng)三角區(qū)域人口較多，城鎮(zhèn)較為密集，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，城市化進(jìn)程也加快，密集的人口、城鎮(zhèn)導(dǎo)致生活污水的排放量增多。
（二）管轄確定難
水資源，總體而言，具有公共性質(zhì)，但就“流域水污染治理作為物品本身具有消費(fèi)的非競(jìng)爭(zhēng)性又具有收益的排他性”[2]，也就是要求“誰(shuí)污染，誰(shuí)治理；誰(shuí)治理，誰(shuí)受益”。但水污染不同于其他污染，水資源是流動(dòng)的，因而，在現(xiàn)實(shí)生活中，常常出現(xiàn)下游水域的治理主體要幫上游污染水的主體買(mǎi)單，這顯然不合理，同時(shí)打擊了各方治理水污染的積極性。各地方的政府從己方利益出發(fā)，“必然尋求地方區(qū)域邊界的利益最大化，或地方行政區(qū)域邊界內(nèi)的治理成本最小化。一方面要防止區(qū)域內(nèi)利益‘外溢’，另一方面要企圖有其他主體承擔(dān)本區(qū)域發(fā)展成本”。[3]長(zhǎng)期以往，只能造成“互踢皮球”的現(xiàn)象，相互推卸責(zé)任，最終，沒(méi)有一方承擔(dān)治理責(zé)任。
對(duì)于長(zhǎng)三角區(qū)域水污染的治理難點(diǎn)，我組主要是就法律規(guī)制方面入手，以期通過(guò)法律規(guī)制能更好地解決區(qū)域水污染問(wèn)題。
三、建議
（一）確定責(zé)任承擔(dān)問(wèn)題
水資源本質(zhì)的特殊性，導(dǎo)致在現(xiàn)實(shí)生活中，就上下游水污染問(wèn)題，總是無(wú)法得到合適的解決。在長(zhǎng)三角區(qū)域，涉及到上游的水污染，波及下游的水資源，上游將水污染的難題丟給了下游，下游又認(rèn)為是上游的責(zé)任。各方都沒(méi)能及時(shí)有效的治理，只能擴(kuò)大污染面積，加大水污染的危害。這不止長(zhǎng)三角有該問(wèn)題的存在。因此，法律很有必要明確規(guī)定各方的責(zé)任與義務(wù)，更高效地解決水污染問(wèn)題。區(qū)域水污染，最主要就是找到污染源，污染源所在地政府對(duì)該水污染應(yīng)盡主要責(zé)任，對(duì)波及下游的損害應(yīng)承擔(dān)一定責(zé)任。當(dāng)權(quán)利義務(wù)明確時(shí)，才能有效處理問(wèn)題。
（二）完善協(xié)商制度
相關(guān)學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)“依法解決”，跨界水事糾紛，完善協(xié)商的相關(guān)法律，加強(qiáng)水行政執(zhí)法。[4]這在治理區(qū)域水污染時(shí)，也是一樣。區(qū)域水污染治理上，會(huì)存在上下游間的責(zé)任糾紛，此時(shí)，在涉及兩方利益時(shí)，雙方只有在協(xié)商一致的情況下，才能合理適當(dāng)解決區(qū)域水污染問(wèn)題，因而，協(xié)商制度必不可少。協(xié)商一致制度也是對(duì)確定責(zé)任承擔(dān)問(wèn)題的補(bǔ)充。經(jīng)濟(jì)利益，就各方而言，不能被侵害，雙方相互推諉的行為，也是從各自的利益出發(fā)，只是，沒(méi)有合理解決區(qū)域水污染治理的問(wèn)題，對(duì)雙方皆是損失。因而，協(xié)商也是雙方利益的最大化。
（三）規(guī)定區(qū)域水污染治理的方式手段
就長(zhǎng)三角區(qū)域水污染治理而言，最大問(wèn)題應(yīng)當(dāng)就是，上下游的責(zé)任推卸。前文已列舉了責(zé)任承擔(dān)問(wèn)題和協(xié)商制度，那就實(shí)施階段也應(yīng)予以規(guī)定。在法律中，應(yīng)明確相關(guān)的方式手段，使個(gè)地方政府在實(shí)施過(guò)程有確切的行動(dòng)綱領(lǐng)與大致方向，盡可能高效解決，以期達(dá)到合理的預(yù)期。
（四）擴(kuò)大監(jiān)督渠道
對(duì)于監(jiān)督，一般都是相關(guān)部門(mén)的職能，相關(guān)部門(mén)依權(quán)進(jìn)行監(jiān)督執(zhí)法。但是，資源總是有限的，常有監(jiān)督缺失的時(shí)候。公民作為被侵害的一方，應(yīng)當(dāng)給予公民相關(guān)的權(quán)利，進(jìn)行監(jiān)督并給予對(duì)此訴訟的權(quán)利，這樣就增加了一條監(jiān)督渠道，對(duì)失職一方施壓，讓其及時(shí)履行自己的義務(wù)。
以上，是我組就從法律規(guī)制方面，對(duì)區(qū)域水污染治理提出的一些建議。我國(guó)是發(fā)展中國(guó)家，面臨的最大問(wèn)題就是發(fā)展經(jīng)濟(jì)，而經(jīng)濟(jì)的發(fā)展有賴(lài)于環(huán)境。我國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展已造成了嚴(yán)重的水污染問(wèn)題，區(qū)域水污染成為當(dāng)今的一大公害，政府有效治理區(qū)域水污染，將會(huì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)提供重要的基礎(chǔ)與前提。治理區(qū)域水污染，對(duì)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展、最終實(shí)現(xiàn)人類(lèi)社會(huì)的全面和諧有著重大理論和實(shí)踐意義。
參考文獻(xiàn)：
[1]郁鴻勝.《長(zhǎng)三角區(qū)域城鎮(zhèn)體系空間布局研究》[M].上海社會(huì)科學(xué)院出版社，2008.13-14.
[2]Dr.Franz Josef Batz. Fransboundary Water Cooperation [M]. By Federal Ministry for Economic Cooperation and Development Publishing July，2006（4-8）.
關(guān)鍵詞 環(huán)境保護(hù)；水污染；治理措施
中圖分類(lèi)號(hào)X3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 1674-6708（2014）123-0105-02
1水污染治理的目的
1.1我國(guó)南北地區(qū)水資源分配不足問(wèn)題的解決
我們北方地區(qū)存在水資源短缺的問(wèn)題，對(duì)比南方而言要嚴(yán)重許多。面對(duì)目前不容樂(lè)觀的形勢(shì)狀況，我們需要做的則是將污水資源作為核心，運(yùn)用合理科學(xué)且全面的治理方法，使水資源的利用效率得到綜合利用，特別是對(duì)于工業(yè)發(fā)達(dá)且密集的地區(qū)，應(yīng)將城市內(nèi)的排水管網(wǎng)建設(shè)及污水處理企業(yè)的污水排放工程的建設(shè)實(shí)施積極規(guī)范調(diào)整。而對(duì)于南方城市而言，存在發(fā)達(dá)的降水量，水資源的水容量相對(duì)充沛，結(jié)合該優(yōu)勢(shì)，我們應(yīng)對(duì)大海的自身?xiàng)l件實(shí)施積極運(yùn)用，存在天然凈化的能力，運(yùn)用合理科學(xué)地的規(guī)劃布局，使縱橫交錯(cuò)、四通八達(dá)的河流湖泊的地理優(yōu)勢(shì)得到充分發(fā)揮，在實(shí)踐過(guò)程中達(dá)到最大化地運(yùn)用。
1.2城市建設(shè)和改造的加強(qiáng)，對(duì)城市建設(shè)實(shí)施合理規(guī)劃，從而對(duì)居民生活空間進(jìn)行營(yíng)造
應(yīng)運(yùn)用有計(jì)劃地對(duì)城市嚴(yán)重污染地段實(shí)施改造及治理的綜合運(yùn)用，在水污染治理中使城市市民得到積極地參與，與附近企業(yè)和單位相互配合，對(duì)區(qū)域責(zé)任進(jìn)行劃分，從而對(duì)污水處理系統(tǒng)實(shí)施最大努力地建設(shè)。在城市建設(shè)中，難免會(huì)有工業(yè)污染情況出現(xiàn)，而工業(yè)污染排放的污染物大多都是污水處理系統(tǒng)。由于排放過(guò)程中的污染物會(huì)隨著工廠(chǎng)生產(chǎn)種類(lèi)的不同而排放不同的污染成分。通常情況下，國(guó)家規(guī)定的工業(yè)污染排放治理是根據(jù)誰(shuí)污染、誰(shuí)承擔(dān)和誰(shuí)治理的原則。然而對(duì)于具有難以降解的重金屬有機(jī)物污染物和高濃度廢水排放企業(yè)而言，應(yīng)采用科學(xué)的污染治理方法，要求必須在場(chǎng)內(nèi)處理完成后方可實(shí)施排放。在農(nóng)業(yè)污染方面，會(huì)有大量的農(nóng)藥和化肥用量，在我國(guó)一些地區(qū)仍處于荒廢狀態(tài)。為了使土地質(zhì)量得到提升，我們應(yīng)對(duì)農(nóng)業(yè)研究進(jìn)行加強(qiáng)，盡可能使化肥的使用數(shù)量減少，提倡農(nóng)民對(duì)有機(jī)無(wú)害肥料進(jìn)行使用。通過(guò)共同參與的方式，及時(shí)有效地整治水污染狀況。
2 環(huán)境保護(hù)的重要性
在我國(guó)，環(huán)境保護(hù)的提出相對(duì)較早，我國(guó)相關(guān)部門(mén)和機(jī)構(gòu)應(yīng)結(jié)合環(huán)境保護(hù)問(wèn)題對(duì)一系列的環(huán)保目標(biāo)進(jìn)行制定。特別是在開(kāi)放改革之后，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)了飛速發(fā)展，社會(huì)有快速的轉(zhuǎn)型進(jìn)程，政府部門(mén)與資源環(huán)境現(xiàn)狀相結(jié)合，對(duì)諸多環(huán)境保護(hù)措施提出。對(duì)于社會(huì)公民而言，雖然并沒(méi)有在國(guó)家和社會(huì)的環(huán)保事業(yè)得到直接參與，但在工作和生活中應(yīng)與自身的行為進(jìn)行調(diào)整，從小事著手，自覺(jué)做到環(huán)境與資源的保護(hù)。例如：公共洗手間內(nèi)發(fā)現(xiàn)水龍頭沒(méi)關(guān)時(shí)，應(yīng)自覺(jué)關(guān)閉水龍頭?；蛟趯?duì)電池進(jìn)行使用之后，應(yīng)運(yùn)用分類(lèi)整理的方法，向?qū)ｉT(mén)的回收桶內(nèi)進(jìn)行投遞，禁止在垃圾堆上直接丟棄。另外，在超市購(gòu)物時(shí)，應(yīng)自備購(gòu)物袋，將一次性塑料袋的使用率減少。諸如此類(lèi)，在生活中，我們每個(gè)人應(yīng)從小事入手，對(duì)環(huán)境保護(hù)的重視力度提升。
簡(jiǎn)而言之，公民的綜合素質(zhì)的體現(xiàn)是從環(huán)境意識(shí)形成的，關(guān)系到公民自身的受教育水平，因此，相關(guān)部門(mén)要想對(duì)環(huán)境保護(hù)工作做好，則應(yīng)先從思想教育工作開(kāi)始，對(duì)環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施大力宣傳，從而使公民在環(huán)保事業(yè)中自覺(jué)參與。從內(nèi)容上看，環(huán)境保護(hù)不僅是保護(hù)動(dòng)植物及森林，而且還是保護(hù)及防治大氣和水，不僅包括預(yù)防和治理各類(lèi)大型污染源，而且還包括處理各類(lèi)細(xì)節(jié)。開(kāi)展環(huán)境保護(hù)工作是在人類(lèi)發(fā)展過(guò)程中，開(kāi)采和利用資源的過(guò)渡，作為資源緊缺的一種保護(hù)措施，隨著宣傳環(huán)保理念，逐漸被人們所接受?，F(xiàn)階段，幾乎不會(huì)有人反對(duì)環(huán)境保護(hù)，自覺(jué)做到環(huán)境與資源的長(zhǎng)久保護(hù)，還有較多工作等著去做。首先我們應(yīng)對(duì)全民環(huán)保意識(shí)進(jìn)行樹(shù)立，具體來(lái)說(shuō)就是資源與生存意識(shí)的樹(shù)立，使大家認(rèn)識(shí)到環(huán)境保護(hù)和資源的關(guān)系。
作為當(dāng)今世界各國(guó)政府和人民共同行動(dòng)和主要任務(wù)之一，環(huán)境保護(hù)的意義極為顯著。在我國(guó)，環(huán)境保護(hù)已經(jīng)成為一項(xiàng)基本國(guó)策，并對(duì)一系列環(huán)境保護(hù)的法律、法規(guī)進(jìn)行制定和頒布，促使這一基本國(guó)策的貫徹執(zhí)行得到保障?？梢?jiàn)，環(huán)境保護(hù)對(duì)社會(huì)發(fā)展及人們生存產(chǎn)生極為重要的作用，隨著時(shí)間的推移，人們已經(jīng)逐漸意識(shí)到環(huán)境保護(hù)的重要性。
3水污染治理的措施分析
3.1法律法規(guī)的完善，管理強(qiáng)化，使國(guó)民素質(zhì)得到增強(qiáng)
將《水污染治理法》、《水法》、以及《環(huán)境保護(hù)法》等相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行貫徹執(zhí)行，同時(shí)對(duì)相應(yīng)的法律法規(guī)進(jìn)行完善，建立完善的水資源保護(hù)法律體系。對(duì)污水排放單位的監(jiān)督與管理實(shí)施加強(qiáng)，從重處罰違法排放的工業(yè)企業(yè)，對(duì)總量控制實(shí)施嚴(yán)格實(shí)行。另一方面還可以對(duì)一定的排污費(fèi)用進(jìn)行收取，建立排污權(quán)交易費(fèi)基金，用于企業(yè)污水處理設(shè)施建設(shè)相扶持，使企業(yè)污水預(yù)處理的經(jīng)費(fèi)壓力減輕，充分調(diào)動(dòng)企業(yè)的社會(huì)責(zé)任感和積極性。
使全民樹(shù)立以生活污水為基礎(chǔ)的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略思想，使水環(huán)境保護(hù)的宣傳力度加大，構(gòu)建累進(jìn)加價(jià)的水價(jià)制度，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)杠桿，實(shí)現(xiàn)用水節(jié)約及排污減少。政府部門(mén)對(duì)污水處理的資金投入和補(bǔ)貼實(shí)施加大，運(yùn)用政策的改革及扶持，促使污水處理企業(yè)向市場(chǎng)化邁進(jìn)，提升企業(yè)盈利能力，從而達(dá)到良性循環(huán)的目的。
3.2水域和飲用水源管理的加強(qiáng)
整體對(duì)流域用水和排水進(jìn)行規(guī)劃，而不是僅限于每個(gè)城市自己城區(qū)河流的管理，對(duì)科學(xué)合理的水量調(diào)度和河湖疏浚方案進(jìn)行制定，使水體自?xún)裟芰Φ玫教嵘?。?yán)格按照各地劃定的水功能進(jìn)行執(zhí)行，禁止排放至飲用水源地內(nèi)。
3.3傳統(tǒng)觀念的改變
在人們心里，由于“先污染、后治理”的觀念已經(jīng)根深蒂固，與水污染代價(jià)的控制相比，水污染治理的代價(jià)相對(duì)較高，所以，要求各地區(qū)各部門(mén)應(yīng)運(yùn)用有效的措施和手段實(shí)施深入，加大宣傳教育工作，促使環(huán)境保護(hù)深入人心，同時(shí)將人們偷排亂排的問(wèn)題實(shí)施改變。
3.4對(duì)再生水資源和循環(huán)用水進(jìn)行充分利用
由于我國(guó)水資源利用率在50%以下，且重復(fù)利用率僅為20%左右，使水資源利用降低，將水資源的供需矛盾和嚴(yán)重浪費(fèi)問(wèn)題得到加劇。現(xiàn)階段，通過(guò)處理的污水已經(jīng)在冷卻水生產(chǎn)、生活雜用水以及園林綠化等領(lǐng)域得到使用，但使用范圍較小，若通過(guò)處理再生水，使其滿(mǎn)足地下水質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)后即可向地下回灌，采用補(bǔ)充水源便于后期運(yùn)用。對(duì)建筑中通過(guò)對(duì)水系統(tǒng)和工業(yè)冷卻水循環(huán)系統(tǒng)推廣的加強(qiáng)，在集中的工業(yè)園內(nèi)，運(yùn)用生產(chǎn)生活分質(zhì)供水，使不同水質(zhì)的利用程度得到提升，從而有效降低水處理的成本。
3.5改變產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，對(duì)清潔生產(chǎn)實(shí)施推廣
生產(chǎn)力狀況和科學(xué)技術(shù)水平對(duì)社會(huì)產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)進(jìn)行確定，同時(shí)將社會(huì)生產(chǎn)的性質(zhì)得以反應(yīng)，發(fā)展水平與社會(huì)字樣的實(shí)際利用狀況。隨著我國(guó)科學(xué)水平和生產(chǎn)力發(fā)展的提升，各種新產(chǎn)品的種類(lèi)和結(jié)構(gòu)會(huì)有不斷變化出現(xiàn)，所以，應(yīng)加大對(duì)新產(chǎn)品的開(kāi)發(fā)與研制力度，從而與傳統(tǒng)的產(chǎn)品進(jìn)行替代。同時(shí)對(duì)生產(chǎn)程序和技術(shù)實(shí)施積極改進(jìn)，促使清潔和綠色生產(chǎn)得以實(shí)現(xiàn)，作為工業(yè)水污染減少的根本途徑，應(yīng)對(duì)綠色產(chǎn)業(yè)實(shí)施大力發(fā)展。對(duì)于生產(chǎn)來(lái)說(shuō)，清潔生產(chǎn)主要包括原材料和能源的節(jié)約，將有毒有害的原材料得到淘汰，并在生產(chǎn)過(guò)程中排放物和廢物全部離開(kāi)之前，應(yīng)盡可能將其排放量和毒性減少。對(duì)于產(chǎn)品來(lái)說(shuō)，清潔生產(chǎn)的宗旨是將產(chǎn)品整個(gè)生命周期過(guò)程中減少對(duì)人類(lèi)及環(huán)境產(chǎn)生的影響。
3.6審批和驗(yàn)收項(xiàng)目的嚴(yán)格化操作
隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步以及人們需求量的逐漸增加，越來(lái)越多的新型項(xiàng)目得以形成，導(dǎo)致環(huán)境面臨著一項(xiàng)新的挑戰(zhàn)。所以，對(duì)于新項(xiàng)目，無(wú)論規(guī)模的大小，都應(yīng)對(duì)可行性和生態(tài)進(jìn)行評(píng)估，特別是評(píng)估水資源污染狀況，會(huì)對(duì)水資源產(chǎn)生嚴(yán)重影響，導(dǎo)致污染問(wèn)題形成。當(dāng)企業(yè)無(wú)法有效解決時(shí)，應(yīng)將該項(xiàng)目的建設(shè)實(shí)施堅(jiān)決杜絕。在項(xiàng)目建成并投產(chǎn)之后，應(yīng)對(duì)企業(yè)是否存在偷排亂排的現(xiàn)象進(jìn)行定期檢查。
3.7對(duì)國(guó)外先進(jìn)技術(shù)設(shè)備進(jìn)行引入，重點(diǎn)落實(shí)在人才的培養(yǎng)
通過(guò)對(duì)國(guó)外先進(jìn)水環(huán)境恢復(fù)技術(shù)的運(yùn)用，與國(guó)情相結(jié)合，對(duì)滿(mǎn)足我國(guó)國(guó)情水環(huán)境恢復(fù)技術(shù)的理論及方式方法實(shí)施研究。使環(huán)保產(chǎn)品與產(chǎn)業(yè)的發(fā)展進(jìn)行加速，進(jìn)一步將水污染防治設(shè)施的產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)、自動(dòng)控制性能以及成套化得以提升，對(duì)城市污水和工業(yè)廢水的成套處理技術(shù)進(jìn)行大力開(kāi)發(fā)。運(yùn)用生物、物力及化學(xué)手段，使水環(huán)境恢復(fù)過(guò)程得到加速。構(gòu)建完善的人才培養(yǎng)計(jì)劃及制度，實(shí)現(xiàn)環(huán)境處理人才的有效培養(yǎng)。
4結(jié)論
綜上所述，作為生命之源，水在人類(lèi)生活中產(chǎn)生著重要的作用。城市水污染問(wèn)題的無(wú)法解決，會(huì)對(duì)城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展產(chǎn)生制約，危害群眾的健康，從而影響了社會(huì)的穩(wěn)定?，F(xiàn)階段，我國(guó)存在嚴(yán)峻的城市水污染問(wèn)題，必須被人們所關(guān)注，因此，應(yīng)對(duì)水污染問(wèn)題的研究力度實(shí)施加大，切實(shí)找到合理可行的水污染處理措施。
參考文獻(xiàn)
關(guān)鍵詞：流域水污染；行政分割；協(xié)同治理
中圖分類(lèi)號(hào)：C915 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1006-723X（2014）09-0057-05
一、引言
地理意義上的流域是指由分水線(xiàn)所包圍的水流匯聚區(qū)，是一個(gè)以水為核心，由水、土地、生物等自然要素與社會(huì)、經(jīng)濟(jì)等人文要素組成的環(huán)境經(jīng)濟(jì)復(fù)合系統(tǒng)，具有整體性、地域分異性、準(zhǔn)公共物品屬性和外部性等特征。[1]（P241～244）而流域通常被不同的行政區(qū)，甚至不同國(guó)家分割管轄，流域的整體性與行政區(qū)分割的矛盾，使得不同行政區(qū)之間常常因?yàn)槔鏇_突而引起流域水污染糾紛，嚴(yán)重影響了整個(gè)流域的污染防治和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，在國(guó)內(nèi)外均引起了高度的關(guān)注。在我國(guó)，改革開(kāi)放以來(lái)，財(cái)政分權(quán)體制和基于GDP的官員晉升錦標(biāo)賽（周黎安，2008）極大地調(diào)動(dòng)了地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性，而在現(xiàn)行的環(huán)境屬地化管理體制和運(yùn)行機(jī)制下，不少地方政府為追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，只注重開(kāi)發(fā)轄區(qū)內(nèi)流域的經(jīng)濟(jì)功能，而忽視了流域水環(huán)境的保護(hù)與治理，流域的資源、環(huán)境急劇惡化，水污染問(wèn)題日益嚴(yán)重，引起了強(qiáng)烈的社會(huì)反響。從2005年松花江污染事件到2007年太湖藍(lán)藻事件；從2010年福建汀江污染事故到2013年的山西長(zhǎng)治潞安天脊煤化工廠(chǎng)苯胺泄漏導(dǎo)致橫跨山西、河北、河南三省的漳河受到嚴(yán)重污染。嚴(yán)重的跨行政區(qū)流域水污染事件引起了中央政府的高度重視，先后制定了一系列的規(guī)劃（計(jì)劃），2012年，國(guó)務(wù)院下發(fā)了《重點(diǎn)流域水污染防治規(guī)劃（2011―2015年）》，明確提出了松花江、淮河、海河、遼河、黃河中上游、太湖、巢湖、滇池、三峽庫(kù)區(qū)及其上游、丹江口庫(kù)區(qū)及上游等10 個(gè)重點(diǎn)流域的水質(zhì)目標(biāo)，并對(duì)跨省斷面開(kāi)展實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)，流域相關(guān)省份都和國(guó)家環(huán)保部簽訂了水污染防治目標(biāo)責(zé)任書(shū)，也時(shí)常召開(kāi)各省區(qū)流域水污染防治工作聯(lián)席會(huì)議，大家都表態(tài)要加大流域協(xié)作治污的力度。可是在實(shí)際行動(dòng)中，由于上下級(jí)政府間存在明顯的信息不對(duì)稱(chēng)和道德風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，地方政府為了追求局部經(jīng)濟(jì)利益，在執(zhí)行中央政府或流域管理機(jī)構(gòu)的指令時(shí)往往“敷衍了事”，甚至“弄虛作假”；另一方面，由于流域水污染治理具有很強(qiáng)的外部性，流域內(nèi)的同級(jí)地方政府間紛紛在水污染治理中采取“搭便車(chē)”的策略，不愿承擔(dān)相應(yīng)的治污責(zé)任，流域水污染治理投入嚴(yán)重不足。因此，改變我國(guó)流域水污染治理困境，就在于超越地方行政分割，從流域的共同利益出發(fā)，構(gòu)建流域水污染協(xié)同治理新模式。
二、行政分割與流域水污染治理困境
（一）中國(guó)獨(dú)特的政府治理結(jié)構(gòu)下的環(huán)境治理體制
這主要是因?yàn)榄h(huán)境作為一種典型的公共物品，環(huán)境治理的外部性導(dǎo)致的市場(chǎng)失靈決定了政府在環(huán)境治理中具有不可或缺的作用。中國(guó)獨(dú)特的政府治理結(jié)構(gòu)，則更加凸顯了地方政府在環(huán)境治理中的決定性作用。
1.中國(guó)獨(dú)特的政府治理結(jié)構(gòu)
對(duì)于中國(guó)獨(dú)特的治理結(jié)構(gòu)，比較有影響的理論概括是錢(qián)穎一和許成剛（1993）提出的“M型組織結(jié)構(gòu)”和周黎安（2008）提出的“屬地化管理為基礎(chǔ)的行政逐級(jí)發(fā)包制”。錢(qián)穎一和許成剛在對(duì)中國(guó)和蘇聯(lián)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的比較研究中發(fā)現(xiàn)，在蘇聯(lián)，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的管理是垂直的、縱向的，即“U型組織結(jié)構(gòu)”（或“條條”形式），地方政府根據(jù)專(zhuān)業(yè)化分工的原則服從中央各專(zhuān)業(yè)部委的垂直領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)，沒(méi)有很大的自。而在中國(guó)，經(jīng)濟(jì)是根據(jù)管轄范圍原則運(yùn)用多層次、多地區(qū)形式組織的，即“M型組織結(jié)構(gòu)”（或稱(chēng)為“條塊結(jié)合、以塊為主”的形式），從上到下共有中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五個(gè)行政管理層級(jí)，每個(gè)層級(jí)都是一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的運(yùn)行單位，每一個(gè)層級(jí)里的機(jī)構(gòu)設(shè)置都是上一個(gè)層級(jí)的翻版，上下級(jí)政府是高度復(fù)制、高度同構(gòu)的，省級(jí)政府按照中央部委構(gòu)建，省級(jí)以下的政府部門(mén)則按照省級(jí)政府構(gòu)建。朱光磊和張志紅（2005）揭示了中國(guó)政府間的“職責(zé)同構(gòu)”現(xiàn)象。改革開(kāi)放后，隨著財(cái)政分權(quán)體制的實(shí)施，中國(guó)“M型”的政府治理結(jié)構(gòu)不但沒(méi)有消失，反而進(jìn)一步強(qiáng)化。
而周黎安（2008）認(rèn)為，中國(guó)政府治理結(jié)構(gòu)的基本特征是“屬地化管理為基礎(chǔ)的行政逐級(jí)發(fā)包制”，這種政府治理體制表現(xiàn)出了很強(qiáng)的路徑依賴(lài)性和穩(wěn)定性，它源于兩千多年前秦漢時(shí)期中國(guó)官僚體制的形成階段，一直延續(xù)至今。行政逐級(jí)發(fā)包是指從中央開(kāi)始，幾乎把所有行政和經(jīng)濟(jì)管理的具體事務(wù)發(fā)包給省級(jí)政府，省級(jí)政府再往下逐級(jí)發(fā)包給下級(jí)政府，一直到縣鄉(xiāng)一級(jí)政府。而這種行政逐級(jí)發(fā)包是以屬地管理為基礎(chǔ)的，每一個(gè)屬地在管理上是一個(gè)相對(duì)獨(dú)立和自洽的單位，這使得行政發(fā)包的責(zé)任容易得到落實(shí)，什么地方出了問(wèn)題，最終可以追究該屬地政府的責(zé)任，體現(xiàn)了“誰(shuí)主管、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則。而這也是我國(guó)所謂的“壓力型體制”（榮敬本等，1998）形成的重要原因?！皩俚鼗芾頌榛A(chǔ)的行政逐級(jí)發(fā)包制”其實(shí)和“M型組織結(jié)構(gòu)”（條塊結(jié)合、以塊為主）是內(nèi)在一致、相互關(guān)聯(lián)的統(tǒng)一體。在屬地管理體制下，地方職能部門(mén)受地方政府和上級(jí)職能部門(mén)的雙重領(lǐng)導(dǎo)，其中上級(jí)職能部門(mén)負(fù)責(zé)業(yè)務(wù)指導(dǎo)，而地方政府負(fù)責(zé)人、財(cái)、物。在這種體制下，地方政府利用手中掌握的人、財(cái)、物權(quán)影響地方政府職能部門(mén)，以致在中央和地方目標(biāo)不一致時(shí)，地方職能部門(mén)在地方政府的影響下，被迫執(zhí)行地方政府的指令。[2]（P41-54）改革開(kāi)放以來(lái)，“屬地化管理為基礎(chǔ)的行政逐級(jí)發(fā)包制”得到了進(jìn)一步強(qiáng)化，但也出現(xiàn)了一些新的變化，由于屬地管理無(wú)法解決全國(guó)性公共物品供給問(wèn)題，以及地方職能部門(mén)由于受制于地方政府人、財(cái)、物的控制而易被地方政府俘虜。垂直管理體制使得中央部委或省級(jí)職能部門(mén)直接負(fù)責(zé)地方職能部門(mén)的人、財(cái)、物和事權(quán)，地方職能部門(mén)只對(duì)上級(jí)職能部門(mén)負(fù)責(zé)，不再受制于地方政府。
2.中國(guó)的環(huán)境治理體制
我國(guó)的環(huán)境治理體制是在大的政府治理架構(gòu)下運(yùn)行的，實(shí)行的是“統(tǒng)一管理與分級(jí)、分部門(mén)管理相結(jié)合”的體制，表現(xiàn)為“條塊結(jié)合、以塊為主”和“縱向分級(jí)、橫向分散”的特征。從國(guó)家環(huán)保部到縣鄉(xiāng)環(huán)保局，開(kāi)展從上到下的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，實(shí)施“條條”管理；各級(jí)地方政府對(duì)本轄區(qū)的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，為本級(jí)環(huán)境職能部門(mén)提供人、財(cái)、物，實(shí)施“塊塊 ”管理。而在橫向職能設(shè)置上呈現(xiàn)分散結(jié)構(gòu)，環(huán)境管理職能分散在水利、林業(yè)、農(nóng)業(yè)等多個(gè)部門(mén)，表現(xiàn)為一個(gè)典型的“矩陣”組織結(jié)構(gòu)。（見(jiàn)圖1）
我國(guó)的《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定“國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)，對(duì)全國(guó)環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理?？h級(jí)以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)，對(duì)本轄區(qū)的環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理?！钡?，如圖1所示，地方環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)一方面受到來(lái)自上級(jí)環(huán)境行政主管部門(mén)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，另一方面，地方環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)還受到本級(jí)地方人民政府人、財(cái)、物的領(lǐng)導(dǎo)。這種多頭領(lǐng)導(dǎo)反而弱化了環(huán)保部門(mén)的監(jiān)管能力。當(dāng)二者目標(biāo)取向不一致時(shí)，地方環(huán)保部門(mén)就左右為難，最終不得不屈服于地方政府。很多與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展直接相關(guān)的環(huán)保事權(quán)，如環(huán)評(píng)審批、企業(yè)排污監(jiān)測(cè)等，在履行過(guò)程中阻力重重。以建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)審批為例，在很多地方建設(shè)項(xiàng)目審批時(shí)，環(huán)評(píng)審批常常是走過(guò)場(chǎng)，淪為發(fā)改、城建等部門(mén)的附庸，不能真正起到環(huán)境監(jiān)督作用。[3]（P24～26）許多研究發(fā)現(xiàn)，中國(guó)的財(cái)政分權(quán)和基于GDP的晉升錦標(biāo)賽，使得地方政府重經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)輕環(huán)境治理，甚至以犧牲環(huán)境來(lái)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)（楊瑞龍等，2007；蔡等，2008；薛鋼、潘孝珍，2012；劉潔、李文，2013）。
同時(shí)，圖1所示，從中央到省、市、縣，每一層級(jí)的環(huán)境治理都涉及眾多部門(mén)、行業(yè)、領(lǐng)域，客觀上需要進(jìn)一步加強(qiáng)部門(mén)之間的橫向協(xié)調(diào)。在我國(guó)的環(huán)境治理結(jié)構(gòu)中，橫向的協(xié)調(diào)部門(mén)多達(dá)15個(gè)，全國(guó)環(huán)保部際聯(lián)席會(huì)議的參加部門(mén)多達(dá)25個(gè)。由于橫向職能部門(mén)間的職責(zé)分工不明確，為了各部門(mén)自身利益，互相之間的協(xié)調(diào)配合不到位，工作中互相推諉扯皮，常常出現(xiàn)多頭執(zhí)法、政出多門(mén)、各自為政等現(xiàn)象，在很大程度上分散了環(huán)保統(tǒng)一監(jiān)管的力度。使得環(huán)境治理的效率低下。[4]（P84～89）
（二）行政分割與我國(guó)流域水污染治理困境
1.流域水資源屬于典型的準(zhǔn)公共物品，對(duì)其消費(fèi)具有非排他性和競(jìng)爭(zhēng)性
流域的整體性和行政區(qū)分割的矛盾，使得流域水污染治理具有很強(qiáng)的外部性。排污成本和治污收益的非對(duì)稱(chēng)性，使得單個(gè)地方政府并不承擔(dān)其流域污染行為產(chǎn)生的大部分成本，也不能排斥對(duì)方享受其流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)行為所產(chǎn)生的利益。地方政府為了最大化自身利益，在流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面選擇搭便車(chē)的行為，同時(shí)對(duì)各自的污染行為缺乏節(jié)制，最終釀成“公地悲劇”――流域生態(tài)環(huán)境的退化。[5]（P26～31）
如圖2所示，處于上游的地區(qū)1和地區(qū)2在決定本地區(qū)的污染物削減量和污染物排放量時(shí)，完全按照本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)成本函數(shù)進(jìn)行決策，勢(shì)必造成下游地區(qū)污染物在擴(kuò)散和轉(zhuǎn)移過(guò)程中的累積效應(yīng)。同理，處于中游和下游的地區(qū)3和地區(qū)4額外增加的排污量也會(huì)造成累積效應(yīng)。不斷累積的排污量使得整個(gè)流域污染治理邊際成本遞增（見(jiàn)圖3），最終導(dǎo)致流域水污染治理失效。
2.地方行政分割體制強(qiáng)化了地方利益，這是我國(guó)流域水污染治理低效的體制性原因
一是地方政府的自利化傾向，流域水污染屬地化治理的原則使其會(huì)更多地考慮地方利益的得失；二是地方政府對(duì)水資源的分散化管理造成了部門(mén)職能的沖突，它一方面涉及水資源、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境三者平衡與協(xié)調(diào)發(fā)展的問(wèn)題，另一方面還涉及各地區(qū)、各部門(mén)、集體和個(gè)人用水利益的分配與調(diào)整。這些沖突集中表現(xiàn)在區(qū)域和行業(yè)的沖突，地下水、地表水和雨水等不同水體管理部門(mén)的沖突，農(nóng)業(yè)、工業(yè)、居民生活用水等不同管理部門(mén)的沖突，“環(huán)保不下河、水利不上岸”的管理窘境正是各種沖突的真實(shí)反映；三是流域的整體性和屬地化管理的矛盾沖突，造成流域管理機(jī)構(gòu)的權(quán)威不足，難于協(xié)調(diào)流域內(nèi)的地方政府和相關(guān)的水資源管理部門(mén)，難于對(duì)地方政府違背流域整體利益的污染行為進(jìn)行有效約束和懲處。
3.在地方行政分割體制下，流域內(nèi)不同的地方政府難以通過(guò)集體行動(dòng)實(shí)現(xiàn)共同利益
流域水污染治理的外部性、搭便車(chē)誘惑以及可能的“公地悲劇”結(jié)局表明，流域水污染治理中的地方政府是一個(gè)相互依存的關(guān)系，每一個(gè)個(gè)體的行為都會(huì)對(duì)其他利益主體產(chǎn)生影響，每一個(gè)個(gè)體在評(píng)價(jià)自己的行為選擇時(shí)都必須考慮其他個(gè)體的選擇。在這種情形下，現(xiàn)有的理論研究表明，如果每個(gè)個(gè)體都獨(dú)立行動(dòng)，則他們獲得的收益總會(huì)低于以某種方式協(xié)調(diào)各自的策略所獲的收益，其中最糟的結(jié)果就是獨(dú)立的行為結(jié)果可能摧毀流域生態(tài)系統(tǒng)本身。只要地方政府持續(xù)處于非組織的狀態(tài)，他們就不可能取得以某種方式進(jìn)行集體行動(dòng)時(shí)可能取得的高收益。正如奧爾森所言，當(dāng)許多人有著共同的或集體的利益時(shí)――當(dāng)他們共有一個(gè)目的或目標(biāo)時(shí)，個(gè)人的無(wú)組織行動(dòng)根本不能促進(jìn)共同利益。[6]
這是因?yàn)?，?dāng)流域承載的規(guī)模經(jīng)濟(jì)總量足夠大時(shí)，流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)網(wǎng)絡(luò)錯(cuò)綜復(fù)雜，以流域?yàn)檩d體的各主體就會(huì)因?qū)Ω髯岳娴目紤]而難于集體行動(dòng)。流域通?？缭蕉鄠€(gè)行政區(qū)域，涉及不同行政區(qū)的居民、企業(yè)、政府機(jī)構(gòu)、社團(tuán)、非政府組織等眾多利益相關(guān)主體，集體龐大且個(gè)體數(shù)量眾多。在這種情況下，單個(gè)個(gè)體在整體中所占的比重常常是微不足道的，個(gè)體在集體收益中所占的比率往往也非常小，這些條件表明奧斯特羅姆的公共池塘資源的自主治理模式（奧斯特羅姆，2000）在跨行政區(qū)的流域水污染治理中難以實(shí)施諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者埃莉諾?奧斯特羅姆（2000）認(rèn)為在組織中有可能建立一種既非純粹的市場(chǎng)機(jī)制又非政府強(qiáng)制性制度安排而是由使用者自發(fā)制定并實(shí)施的合約。。
三、協(xié)同治理：流域水污染治理新模式
針對(duì)行政分割體制下流域水污染治理的難題，我們認(rèn)為協(xié)同治理將是解決現(xiàn)有流域水污染治理困境的有益嘗試。協(xié)同治理是建立在流域共同利益基礎(chǔ)之上的，由地方政府間協(xié)商、協(xié)同和合作形成跨行政區(qū)域的強(qiáng)制力，從而促使地方政府合力確保和引導(dǎo)社會(huì)多層次利益主體共同參與合作的流域水污染治理機(jī)制。但是，不同利益主體之間的利益博弈使得流域水污染協(xié)同治理機(jī)制不可能自發(fā)建立，它需要能同時(shí)實(shí)現(xiàn)集體理性和個(gè)體理性的一整套的制度安排。鑒于本研究主要探討政府治理結(jié)構(gòu)與流域水污染問(wèn)題，筆者將流域內(nèi)地方政府作為流域水污染治理的利益主體。這是因?yàn)榈胤秸禽爡^(qū)內(nèi)流域水污染治理的主體，追求的是轄區(qū)公共利益的最大化。但轄區(qū)公共利益最大化并不必然產(chǎn)生全流域社會(huì)福利最大化，如何調(diào)動(dòng)地方政府積極參與流域水污染治理，從現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看，根本上取決于兩大因素：一是激勵(lì)，能否對(duì)各利益相關(guān)者提供有效激勵(lì)，并實(shí)現(xiàn)激勵(lì)相容；二是信息，能否有效克服流域管理委托―關(guān)系中的信息不完全、信息不對(duì)稱(chēng)問(wèn)題。[7]制度設(shè)計(jì)只有實(shí)現(xiàn)激勵(lì)相容和克服信息問(wèn)題，才能有效調(diào)動(dòng)各治理主體的積極性，從而實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理的目標(biāo)。
（一）強(qiáng)化流域管理機(jī)構(gòu)的權(quán)威
我國(guó)現(xiàn)行流域統(tǒng)一管理機(jī)構(gòu)是流域水資源保護(hù)局，隸屬水利部各流域水利委員會(huì)，實(shí)行水利部和環(huán)境保護(hù)部雙重領(lǐng)導(dǎo)?，F(xiàn)行流域治理體制主要是通過(guò)流域水利委員會(huì)、流域水資源保護(hù)局兩個(gè)層級(jí)的機(jī)構(gòu)，來(lái)協(xié)調(diào)部門(mén)之間、流域與區(qū)域間的矛盾。但由于水利委員會(huì)不具有協(xié)調(diào)水利部門(mén)與環(huán)保部門(mén)間矛盾的權(quán)限，水資源保護(hù)局難以獲得地方政府的支持，作為協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)缺乏強(qiáng)有力的制度安排，致使其無(wú)法有效執(zhí)行流域規(guī)劃、協(xié)調(diào)地方政府間諸如跨行政區(qū)水污染等矛盾；同時(shí)，現(xiàn)有的七大流域管理局只是水利部下屬副部級(jí)或局級(jí)事業(yè)單位，無(wú)法獨(dú)立承擔(dān)起流域綜合管理職責(zé)、權(quán)威性不強(qiáng)、缺乏統(tǒng)一調(diào)度和管理流域水資源的功能。[8]（P3～9）因此，在保持以條塊結(jié)合的政府層級(jí)結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ)的管理體制基礎(chǔ)上，建立權(quán)威的流域管理機(jī)構(gòu)，作為國(guó)務(wù)院派出機(jī)構(gòu)，行政級(jí)別應(yīng)高于省級(jí)地方政府，有權(quán)在流域水污染治理中進(jìn)行部門(mén)協(xié)調(diào)、區(qū)域協(xié)調(diào)。機(jī)構(gòu)成員由中央代表和各省區(qū)地方行政首長(zhǎng)組成，作為流域水資源分配的最高決策機(jī)構(gòu)，下設(shè)辦事機(jī)構(gòu)，就水權(quán)轉(zhuǎn)讓、利益交換與利益補(bǔ)償?shù)戎卮髥?wèn)題進(jìn)行磋商和談判，在一定規(guī)則下達(dá)成用水合約以及違約懲罰辦法。決策可采用“一省一票、多數(shù)決定”的投票原則。
（二）建立科學(xué)的地方政府績(jī)效評(píng)估體系
在我國(guó)現(xiàn)行的政府治理體制下，各級(jí)地方政府既擔(dān)負(fù)保護(hù)環(huán)境的責(zé)任，又擔(dān)負(fù)發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的責(zé)任，當(dāng)GDP和財(cái)政收入成為上級(jí)政府考核下級(jí)政府政績(jī)的標(biāo)尺后，地方政府不能有效地協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與環(huán)境保護(hù)兩者的關(guān)系，存在著片面重視經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而忽視環(huán)境保護(hù)的內(nèi)在沖動(dòng)。中央政府應(yīng)該構(gòu)建合理的任期目標(biāo)責(zé)任考核制度來(lái)激勵(lì)地方政府按照可持續(xù)發(fā)展的要求行事，有效整合流域和地方利益。構(gòu)建合理的地方政府官員任期目標(biāo)責(zé)任考核制度，考核范圍和指向不能僅限于單個(gè)行政區(qū)，要考慮對(duì)周?chē)姓^(qū)的貢獻(xiàn)和損失，反對(duì)地方壟斷、割據(jù)和地方保護(hù)主義等不良行為；考核內(nèi)容不僅應(yīng)把人口、資源、環(huán)境保護(hù)指標(biāo)列入考核體系，而且還應(yīng)把公眾對(duì)地方政府為環(huán)境保護(hù)而努力的滿(mǎn)意程度納入到考核內(nèi)容之中。
（三）構(gòu)建流域水污染治理生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制
在缺少生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的情況下，流域內(nèi)地方政府間利益博弈，上游地方政府就可能不會(huì)采取合作的行為去進(jìn)行水環(huán)境保護(hù)。合理的生態(tài)補(bǔ)償將起到正面的激勵(lì)作用，避免地方政府環(huán)境規(guī)制中的“搭便車(chē)”現(xiàn)象，將會(huì)激勵(lì)地方政府提供足額和良好的水環(huán)境。流域水污染治理補(bǔ)償機(jī)制實(shí)質(zhì)上是通過(guò)橫向或縱向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的方式，將水污染治理成本在上下游相關(guān)行政區(qū)之間進(jìn)行合理的再分配，它主要包括補(bǔ)償主體與客體的界定及其協(xié)商機(jī)制、補(bǔ)償資金的測(cè)算及其分?jǐn)倷C(jī)制、補(bǔ)償資金的籌集、使用和管理機(jī)制等基本內(nèi)容。
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Study on Mechanism Innovation of Basin Water Pollution Control in China： from Administrative Division to Collaborative Governance
LI Zheng-sheng1，2
（1. School of Development Research，Yunnan University， Kunming， 650092， Yunnan， China； 2.School of Huawen， Yunnan Normal University， Kunming， 650092， Yunnan ， China）
［關(guān)鍵詞］ 制度變遷 市場(chǎng)機(jī)制 公民社會(huì) 政府管制限度
環(huán)境污染，不論是在先發(fā)展國(guó)家，還是在后發(fā)展國(guó)家，都是經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中不可回避的嚴(yán)峻事實(shí)。不過(guò)，與先發(fā)展國(guó)家比較，后發(fā)展國(guó)家的環(huán)境污染顯得更為突出和嚴(yán)重。針對(duì)環(huán)境這一公共物品，政府如何在環(huán)境管制和對(duì)環(huán)境污染管理中發(fā)揮有效作用值得引起人們的高度重視，但同時(shí)，也離不開(kāi)市場(chǎng)機(jī)制的經(jīng)濟(jì)功能與公民社會(huì)自組織的參與監(jiān)督。排污許可證制度是實(shí)行環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的一項(xiàng)基本制度，而水污染物排放許可證制度是整個(gè)排放許可證制度的一部分，也是整個(gè)排放許可證制度最先實(shí)施的一項(xiàng)制度。水污染物排放許可證制度，自1985年在上海率先實(shí)施，然后國(guó)家環(huán)境保護(hù)局在1987年作為一項(xiàng)新的環(huán)境管理制度開(kāi)始在部分城市試行，到1990年已取得了一些經(jīng)驗(yàn)，后逐漸在全國(guó)推廣。從時(shí)間上看，水污染物排放許可證制度從試點(diǎn)、推廣到現(xiàn)在已快十五年了?？紤]到沿海地區(qū)尤其是農(nóng)村地區(qū)水污染物排放的普遍性以及其對(duì)人們生存狀態(tài)的嚴(yán)重危害性，因此，有必要對(duì)此類(lèi)問(wèn)題進(jìn)行調(diào)查和研究，以便發(fā)現(xiàn)問(wèn)題尋找有關(guān)對(duì)策，并從理論上加以闡述與分析。通過(guò)描述水污染物排放許可證制度的現(xiàn)實(shí)，探討排放許可證制度的演變過(guò)程，分析政府在水污染物排放管理中所起作用及其限度，呼喚市場(chǎng)機(jī)制的經(jīng)濟(jì)功能和公民社會(huì)的參與監(jiān)督。[3]
一、排放許可證制度安排、現(xiàn)實(shí)困境與制度變遷
改革開(kāi)放以后，我國(guó)實(shí)施以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的發(fā)展戰(zhàn)略，因此，工業(yè)生產(chǎn)是發(fā)展經(jīng)濟(jì)的唯一選擇。在農(nóng)村，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在充分利用廉價(jià)的勞動(dòng)力、充沛的資源與寬松的管理環(huán)境（包括稅收、土地與服務(wù)費(fèi)用方面的優(yōu)惠等）過(guò)程中得以起步與壯大，城市也以發(fā)展重工業(yè)與化學(xué)工業(yè)為主，但經(jīng)濟(jì)發(fā)展的結(jié)果是自然環(huán)境的破壞與人們生活質(zhì)量的下降。農(nóng)村地區(qū)水污染特別嚴(yán)重，而城市地區(qū)受水污染困擾的同時(shí)，也面臨著噪音污染、大氣污染等，環(huán)境污染已經(jīng)影響著城鄉(xiāng)居民的身體健康與生存質(zhì)量。這樣，八十年代中葉以后，由于水污染、固體污染、大氣污染、噪聲污染和放射性污染等生產(chǎn)性污染大量出現(xiàn)，國(guó)家環(huán)境保護(hù)局為了扭轉(zhuǎn)環(huán)境惡化的趨勢(shì)，在國(guó)家有關(guān)法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，先后制訂了八項(xiàng)管理制度，其中排污許可證制度是一項(xiàng)具有法律效力的政府環(huán)境管理制度。由于排污的種類(lèi)較多，本文限定在水污染物排放許可證制度上。
水污染物排放許可證制度是當(dāng)?shù)丨h(huán)境保護(hù)部門(mén)根據(jù)排污單位申報(bào)登記經(jīng)審核批準(zhǔn)，發(fā)放排放許可證，并對(duì)排污單位進(jìn)行監(jiān)督管理的一項(xiàng)制度。1985年，排污許可證制度（主要是水污染物排放許可證制度，下同）首先在上海、徐州、常州、金華等地試點(diǎn)，后來(lái)逐漸推廣，作為一項(xiàng)基本制度存在。
排污許可證制度在實(shí)踐過(guò)程中逐漸得到完善。這一制度建立在三個(gè)基礎(chǔ)之上。第一個(gè)基礎(chǔ)是手段，通過(guò)濃度控制與總量控制的辦法來(lái)測(cè)定排污總量；第二個(gè)基礎(chǔ)是配套制度，排污申報(bào)登記制度和限期治理制度對(duì)排放許可證制度有直接的影響；第三個(gè)基礎(chǔ)是側(cè)重點(diǎn)的選擇，飲用水源的強(qiáng)管制與一般水源的軟約束。
(一）在手段基礎(chǔ)上，排放許可證制度由單一的濃度控制向濃度控制與總量控制兩者并存的測(cè)量方法轉(zhuǎn)變
開(kāi)始，排放許可證制度以濃度控制為主。國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局根據(jù)國(guó)家水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和國(guó)家經(jīng)濟(jì)、技術(shù)條件，制定國(guó)家污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，省級(jí)政府可以制定地方水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)。濃度控制的優(yōu)點(diǎn)是比較簡(jiǎn)單、管理方便，可以根據(jù)它的排放濃度來(lái)決定它對(duì)水質(zhì)的影響程度。一般而言，排放濃度越大，對(duì)水質(zhì)的破壞程度越大。因此，只要監(jiān)測(cè)出排放濃度，就能計(jì)算出受污水質(zhì)的損害程度。不過(guò)，這種控制方式的不足之處在于：一是沒(méi)有將污染源削減與水體環(huán)境目標(biāo)相聯(lián)系。實(shí)際上，污染源由于它們?cè)诘貐^(qū)上、時(shí)間上和排放去向及方式的差異，使其對(duì)水體環(huán)境污染的影響是不相同的。如季節(jié)因素影響。水質(zhì)對(duì)濃度的稀釋常受季節(jié)的制約，汛期時(shí)稀釋快，一般情況下，稀釋慢；二是濃度控制所確定的污染源治理方案不具有經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)。在濃度控制的管理戰(zhàn)略下，污染源治理方案是工廠(chǎng)達(dá)標(biāo)排放的點(diǎn)源單獨(dú)處理方案，沒(méi)有考慮到污染單位的經(jīng)濟(jì)技術(shù)條件、生產(chǎn)規(guī)模和廠(chǎng)群之間的聯(lián)系；三是濃度控制管理方式缺少針對(duì)性和靈活性，沒(méi)有經(jīng)濟(jì)刺激作用。所有環(huán)境保護(hù)工作都圍繞“達(dá)標(biāo)”來(lái)進(jìn)行，沒(méi)有考慮到局部與整體、重點(diǎn)與非重點(diǎn)的區(qū)別。[4]由于濃度控制方法存在著上述缺陷，而且在實(shí)際管理中兩個(gè)問(wèn)題較突出：一是污染源達(dá)標(biāo)，但水體繼續(xù)惡化；二是按排放標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行污染源削減，所需投資大，污染單位無(wú)力承擔(dān)。因此，總量控制方法就提到了議事日程。國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局于1988年頒發(fā)《水污染物排放許可證管理暫行辦法》，提出“在污染物排放濃度控制管理的基礎(chǔ)上，通過(guò)排污申報(bào)登記，發(fā)放水污染物《排放許可證》，逐步實(shí)施污染物排放總量控制?！?989年全國(guó)有60多個(gè)城市實(shí)行了以總量控制為基礎(chǔ)的環(huán)境保護(hù)制度。1991年又在總量控制的基礎(chǔ)上，相繼推出了行業(yè)總量控制、目標(biāo)總量控制和容量總量控制為基礎(chǔ)的不同形式的排放許可證制度。這樣，濃度控制與總量控制并存的格局基本形成。具體的分布特點(diǎn)是：在區(qū)域上，農(nóng)村地區(qū)以濃度控制為主，城市地區(qū)以總量控制為主；在排污單位大小上，小型排污單位以濃度控制為主，大型排污單位以總量控制為主；在污染源重點(diǎn)非重點(diǎn)上，非重點(diǎn)污染源實(shí)行濃度控制，重點(diǎn)污染源實(shí)行總量控制。
污染物排放總量控制方式是根據(jù)環(huán)境目標(biāo)的預(yù)期目的，事前測(cè)算出本環(huán)境目標(biāo)所允許的污染物最大排放量，再將污染物指標(biāo)分配到各個(gè)區(qū)域并進(jìn)行分散管理的一套管理辦法。行業(yè)總量控制、目標(biāo)總量控制和容量總量控制是總量控制的具體表現(xiàn)方式。1、行業(yè)總量控制。針對(duì)各地不同的工業(yè)行業(yè)，環(huán)境保護(hù)部門(mén)有選擇地對(duì)重點(diǎn)行業(yè)污染物進(jìn)行控制。如浙江平陽(yáng)縣，它的主要產(chǎn)業(yè)是制革行業(yè)，因此，環(huán)境污染控制以制革行業(yè)為主兼顧其他行業(yè)；2、目標(biāo)總量控制。國(guó)家環(huán)境保護(hù)總量根據(jù)1995年的排放總量作為基數(shù)，每年設(shè)定比上年遞減的排放量目標(biāo)?？偭靠刂频霓k法，首先在各省區(qū)市申報(bào)基礎(chǔ)上，核定省區(qū)市排放量基數(shù)。經(jīng)全國(guó)綜合平衡，編制全國(guó)污染物排放總量控制計(jì)劃，把“九五”期間主要污染物排放量分解到各省區(qū)市，作為國(guó)家控制計(jì)劃指標(biāo)，然后由各省區(qū)市把省級(jí)控制計(jì)劃指標(biāo)分解下達(dá)，逐級(jí)實(shí)施總量控制計(jì)劃管理。實(shí)行污染物總量控制是強(qiáng)化水環(huán)境管理的有效措施。為了保證水體質(zhì)量，必須嚴(yán)格控制排放污染負(fù)荷量（即污染物總量），使其不超過(guò)自然環(huán)境的凈化能力；3、容量總量控制。根據(jù)河流水質(zhì)承受污染的最大容量來(lái)決定排污單位的排污量。
在實(shí)際環(huán)境管理中，目標(biāo)總量控制是最主要的手段。但目標(biāo)總量的制定可能與以下三個(gè)問(wèn)題有關(guān)：第一，排污總量如何確定。如果按照每一個(gè)排污單位總量相加，就牽及到每一個(gè)排污單位排污總量如何測(cè)定的問(wèn)題。在實(shí)際過(guò)程中，自動(dòng)化的監(jiān)測(cè)儀器還沒(méi)有成批的使用，僅憑人工監(jiān)測(cè)有它一定的偶然性。第二，水體納污容量如何確定。排污總量與水體納污容量有密切的關(guān)聯(lián)，在測(cè)定排污總量之前，首先應(yīng)該確定水體納污容量。第三，排污總量該由哪級(jí)政府部門(mén)確定。主要在上級(jí)環(huán)境保護(hù)部門(mén)和當(dāng)?shù)丨h(huán)境保護(hù)部門(mén)中選擇確定。由上級(jí)環(huán)境保護(hù)部門(mén)決定，主要考慮的是整個(gè)行政區(qū)域的排污總量，這樣，在分配當(dāng)?shù)嘏盼劭偭繒r(shí)可能會(huì)有高低之分，也會(huì)出現(xiàn)與事實(shí)不符的狀態(tài)。如果由當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門(mén)自行確定，在現(xiàn)行的平行管理體制（一級(jí)政府直接管理當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門(mén)的體制）下難免會(huì)出現(xiàn)地方保護(hù)主義的弊病。
水污染物排放許可證制度是建立在濃度符合標(biāo)準(zhǔn)與確定污染物目標(biāo)總量控制和排污總量削減基礎(chǔ)上的。這一制度的關(guān)鍵是確定污染物排放總量，分配污染物總量削減指標(biāo)。另外，水污染物總量控制還應(yīng)涉及到流域、區(qū)域水量水質(zhì)、總用水量和排水量等諸多因素。
（二）在配套制度上，排放許可證制度與排污申報(bào)登記制度、限期治理制度緊密相聯(lián)
從水污染物排放許可證制度的變遷情況表明，國(guó)家首先實(shí)施的是排污申報(bào)登記制度，這在《環(huán)境保護(hù)法》和《水污染防治法》中有明確的規(guī)定，其次才開(kāi)始推行排放許可證制度。可以說(shuō)，排污申報(bào)登記制度是排放許可證制度的前提和基礎(chǔ)。眾所周知，排污申報(bào)登記制度不同于工商行政管理部門(mén)企業(yè)登記制度，因此，它的效力受到嚴(yán)重削弱。由于企業(yè)營(yíng)業(yè)執(zhí)照是由工商行政管理部門(mén)辦理的，因此，為了有效控制污染企業(yè)的“出生”，在實(shí)行“三同時(shí)”制度的基礎(chǔ)上對(duì)某些污染領(lǐng)域采取一定的措施。國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局、國(guó)家工商行政管理局《關(guān)于加強(qiáng)飲食娛樂(lè)服務(wù)企業(yè)環(huán)境管理的通知》（1995年）指出：“新建、改建（含翻建）、擴(kuò)建、轉(zhuǎn)產(chǎn)的飲食、娛樂(lè)、服務(wù)企業(yè)，有涉及污染項(xiàng)目的，應(yīng)按環(huán)境保護(hù)法及有關(guān)行政法規(guī)，向當(dāng)?shù)丨h(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)辦理環(huán)境影響申報(bào)登記或?qū)徟掷m(xù)?！ど绦姓芾聿块T(mén)在審核企業(yè)登記申請(qǐng)和對(duì)企業(yè)的監(jiān)督管理工作中，可以要求企業(yè)就污染及防治情況作出說(shuō)明，發(fā)現(xiàn)有可能存在污染或已存在污染的，要及時(shí)向環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)通報(bào)情況。”明確提出工商行政管理部門(mén)應(yīng)與環(huán)境保護(hù)部門(mén)合作，共同預(yù)防環(huán)境污染。但這些規(guī)定都建立在與工商行政管理部門(mén)合作順利的基礎(chǔ)上。溫州市鹿城區(qū)采取與工商行政管理、消防、勞動(dòng)、防疫等部門(mén)聯(lián)合審批的辦法，行使自己的環(huán)境污染評(píng)估權(quán)，效果良好。問(wèn)題是，若工商行政管理部門(mén)不執(zhí)行這一方面的規(guī)定，可能出現(xiàn)辦理營(yíng)業(yè)執(zhí)照或年檢時(shí)環(huán)境保護(hù)部門(mén)無(wú)力干預(yù)的狀況。而排放許可證的年審，不象工商執(zhí)照年審那樣有強(qiáng)制力。有的地方也嘗試著另外的辦法。從2000年10月始，杭州市環(huán)境保護(hù)局與市計(jì)委、經(jīng)委、建委、規(guī)劃、土管、工商等17家部門(mén)實(shí)行聯(lián)合投資項(xiàng)目審批一條龍服務(wù)。杭州市將投資項(xiàng)目審批的政府部門(mén)安排在同一地點(diǎn)辦工，也把環(huán)保部門(mén)納入，這對(duì)環(huán)保部門(mén)的事前管理是有效果的，也便于處理好與其他職能部門(mén)，尤其與工商行政管理部門(mén)的關(guān)系。當(dāng)然，所有的制度都有可能會(huì)發(fā)生變化，最好的辦法是，把相關(guān)職能部門(mén)共同處理環(huán)保事務(wù)的有關(guān)規(guī)定，不僅僅體現(xiàn)在部門(mén)規(guī)章中，而且應(yīng)在法律法規(guī)中加以明確。
不少排污單位在申報(bào)登記之前已經(jīng)在生產(chǎn)，這在浙江溫州、嘉興的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)最為明顯。當(dāng)然，如果排污單位超濃度或超總量排放，就面臨著罰款和限期治理的處罰。國(guó)務(wù)院的《水污染防治法實(shí)施細(xì)則》（2000年）規(guī)定，縣級(jí)以上地方政府環(huán)境保護(hù)部門(mén)根據(jù)總量控制實(shí)施方案，審核本行政區(qū)內(nèi)向該水體排污的單位的重點(diǎn)污染物排放量，對(duì)不超過(guò)排放總量控制指標(biāo)的，發(fā)給排放許可證；對(duì)超過(guò)排放總量控制指標(biāo)的，限期治理，限期治理期間，發(fā)給臨時(shí)排放許可證。在這里，已經(jīng)將排放許可證制度與限期治理制度相聯(lián)結(jié)。只有符合達(dá)標(biāo)排放的排污單位，才能領(lǐng)取到正式排放許可證，而沒(méi)有達(dá)標(biāo)的排污單位處于限期治理階段，只能領(lǐng)取臨時(shí)排放許可證。
（三）在側(cè)重點(diǎn)的選擇上，飲用水源的強(qiáng)管制與一般水源的軟約束
一般來(lái)說(shuō)，一旦涉及到當(dāng)?shù)仫嬘盟吹奈廴締?wèn)題，各地都會(huì)采取強(qiáng)管制的方式，在城市地區(qū)，重點(diǎn)保護(hù)的是飲用水源。上海市政府對(duì)黃浦江上游水源保護(hù)十分重視，對(duì)水源保護(hù)區(qū)的198家重點(diǎn)企業(yè)全部實(shí)施了排放許可證制度。針對(duì)飲用水源污染問(wèn)題，有的地區(qū)還出臺(tái)了局部性水域的地方性法規(guī)。如1990年上海市通過(guò)了《黃浦江上游水源保護(hù)條例》。1993年2月杭州市政府《杭州市苕溪水域污染防治管理規(guī)定》，1996年杭州市人大常委會(huì)通過(guò)，浙江省人大常委會(huì)批準(zhǔn)通過(guò)《杭州市苕溪水域水污染防治管理?xiàng)l例》，規(guī)定：“污染物排放管理實(shí)行污染物排放總量控制制度?！h(huán)境保護(hù)部門(mén)根據(jù)苕溪水域地面水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和污染物排放總量控制限值對(duì)排污單位核發(fā)排污控制證，排污控制證由杭州市環(huán)境保護(hù)部門(mén)統(tǒng)一制定。……對(duì)責(zé)令限期治理的，在限期治理期間必須嚴(yán)格按照排污控制證規(guī)定的要求排污；對(duì)責(zé)令停產(chǎn)治理的，在治理期間不得排污；對(duì)責(zé)令關(guān)閉的，應(yīng)停止生產(chǎn)，吊銷(xiāo)排污控制證?！痹谶@里充分反映出對(duì)水源保護(hù)區(qū)實(shí)行的是強(qiáng)制性的管制，對(duì)排污單位的進(jìn)入作出了禁止性限制，而對(duì)一般水源的管理，實(shí)行的是誘導(dǎo)性的管制，大都以收繳排污費(fèi)和實(shí)施污水處理為主，屬于軟約束。這兩種許可證在實(shí)際上是有嚴(yán)格區(qū)別的。前者管理力度強(qiáng)，涉及到居民的生活用水和社會(huì)的穩(wěn)定，行政措施到位率高。而后者則沒(méi)有這種要求，往往使管理流于形式。
在討論排放許可證制度時(shí)，切不可忘記現(xiàn)實(shí)生活的殘酷無(wú)情。在對(duì)浙江省有關(guān)市縣調(diào)查后，人們發(fā)現(xiàn)許可證制度事實(shí)上處于“名存實(shí)亡”的境地。
一是嚴(yán)格按規(guī)章制度發(fā)放許可證的市縣比例不高。在調(diào)查的八個(gè)市縣中，就有五個(gè)沒(méi)有按規(guī)范操作，見(jiàn)表一。
浙江省按規(guī)范發(fā)放許可證的有關(guān)市縣分類(lèi)（表一）
按規(guī)范發(fā)放許可證的市縣 不按規(guī)范發(fā)放許可證的市縣
溫州、杭州、寧波 金華、嘉興、海寧、瑞安、平陽(yáng)[5]
二是發(fā)放許可證的數(shù)字與實(shí)際排污企業(yè)數(shù)差別太大。溫州市（不包括區(qū)，只統(tǒng)計(jì)市本級(jí)）96年開(kāi)始發(fā)放污染物許可證，97年到99年的統(tǒng)計(jì)數(shù)字包括正式許可證和臨時(shí)許可證，共316個(gè)。據(jù)有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)直觀的估計(jì)，領(lǐng)取許可證的排污單位僅占排污單位總數(shù)的20%左右。那就意味著許多排污單位根本就沒(méi)有到環(huán)保局領(lǐng)取許可證，但仍照樣經(jīng)營(yíng)與生產(chǎn)。
三是有的市縣根本就沒(méi)有真正落實(shí)過(guò)這項(xiàng)制度。瑞安市從96年開(kāi)始實(shí)施許可證制度，但只發(fā)放不超過(guò)40份的臨時(shí)許可證，從97年到2000年間基本上沒(méi)有發(fā)放過(guò)許可證。
當(dāng)然，得出許可證制度“名存實(shí)亡”結(jié)論的更為充足的一個(gè)理由，那就是，現(xiàn)行的排放許可證制度不是真正意義上的排放許可證制度。排放許可證制度在實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)了制度變遷，使原先設(shè)計(jì)的制度安排發(fā)生重大的變化。
行政許可是指行政主體根據(jù)行政相對(duì)人的申請(qǐng)，經(jīng)審查依法賦予行政相對(duì)人從事一般法律所禁止的權(quán)利和資格的行為。按照行政法的基本原理，結(jié)合排放許可證制度的實(shí)際狀況，人們可以得出以下六個(gè)方面的判斷：
1、許可應(yīng)該是依申請(qǐng)事先批準(zhǔn)，而不是事后核查?，F(xiàn)行的許可證制度僅僅是一種事后同意，沒(méi)有事先的批準(zhǔn)。排污單位在水污染物排放之前根本就沒(méi)有向環(huán)境保護(hù)部門(mén)提出申請(qǐng)，而只是在事中或事后才由環(huán)境保護(hù)部門(mén)消極被動(dòng)地去監(jiān)督，這在農(nóng)村地區(qū)水污染物排放管理中尤為明顯。
2、許可是一種賦予權(quán)利的活動(dòng)，應(yīng)該賦予相應(yīng)的權(quán)利。但現(xiàn)行的許可制度沒(méi)有做到這一點(diǎn)，排污單位沒(méi)有合法的排污權(quán)。在實(shí)際過(guò)程中，國(guó)家只是默認(rèn)這種權(quán)利而已。
3、許可應(yīng)該是賦予的特殊性權(quán)利，因此，發(fā)放的許可證應(yīng)該受到嚴(yán)格的數(shù)量限制。目前，環(huán)保部門(mén)所發(fā)放的排污許可證不受數(shù)量限制。
4、許可應(yīng)該建立在審查手段確定這一前提下，而不能建立在不確定的結(jié)果基礎(chǔ)上。從上述得知，排放許可證制度基本步驟有四：一是排污單位申報(bào)；二是當(dāng)?shù)丨h(huán)境保護(hù)部門(mén)審核批準(zhǔn)；三是發(fā)放排放許可證；四是監(jiān)督管理。其中第二個(gè)步驟審核批準(zhǔn)的依據(jù)是什么，這很重要。排放許可證制度剛推行時(shí)，審核的依據(jù)是濃度控制，后改為總量控制。（農(nóng)村地區(qū)仍是濃度控制）。但現(xiàn)在的問(wèn)題是，在農(nóng)村無(wú)法做到總量控制，只能根據(jù)濃度控制，即使在城市地區(qū)，其總量控制也難以確定每個(gè)排污單位到底排放了多少污水。因?yàn)楝F(xiàn)行的監(jiān)測(cè)手段做不到這一點(diǎn)。這樣，發(fā)放的許可證實(shí)際上是建立在審查手段不確定的基礎(chǔ)上進(jìn)行的。
5、許可是一種審批行為，因此，它會(huì)產(chǎn)生批準(zhǔn)或不批準(zhǔn)兩種結(jié)果。作為行政許可，它以“禁止義務(wù)”的存在為前提。義務(wù)分兩種：作為義務(wù)與不作為義務(wù)。禁止義務(wù)屬于不作為義務(wù)。行政許可不是對(duì)一般義務(wù)的免除，而是對(duì)禁止義務(wù)的免除。如果沒(méi)有禁止義務(wù)，也就無(wú)所謂行政許可。排放許可證應(yīng)該以禁止一般單位排污為前提，如果只存在批準(zhǔn)，不存在不批準(zhǔn)，事實(shí)上就與政府確立許可證制度的本義相違背。
6、許可是一種要式行政行為，一般要求許可證有統(tǒng)一的格式，而排放許可證格式不統(tǒng)一。盡管?chē)?guó)家環(huán)保局規(guī)定水污染排放許可證要有統(tǒng)一的格式，國(guó)家環(huán)保局也提供過(guò)統(tǒng)一的排放許可證的書(shū)面格式，但沒(méi)有要求統(tǒng)一印制，結(jié)果，各地按照自己的理解制作許可證格式。盡管許可證所反映的具體內(nèi)容大同小異，但名稱(chēng)上就存在著不同。有的是許可證，有的是注冊(cè)證，如浙江金華和嘉興。
考慮到排放許可證制度在實(shí)施過(guò)程中的困難，無(wú)法真正按照許可證的要求來(lái)推行，所以，有關(guān)市縣（如金華、嘉興，包括下屬縣）在放棄排放許可證制度的同時(shí)，就發(fā)明了另外一種制度形式，那就是注冊(cè)證制度。
注冊(cè)證制度的基本內(nèi)容如下：1、注冊(cè)證制度規(guī)定，排污單位排污不需要由環(huán)保部門(mén)批準(zhǔn)或許可，排污單位只是向環(huán)保部門(mén)注冊(cè)，然后就表示排污單位的合法存在。這種注冊(cè)實(shí)際上就是行政確認(rèn)，而不是許可。許可是環(huán)保部門(mén)對(duì)排污單位申請(qǐng)的事先批準(zhǔn)，而確認(rèn)是事后同意。當(dāng)然，其排污費(fèi)、超標(biāo)超量排放費(fèi)仍要按規(guī)定交納。2、由于環(huán)保部門(mén)對(duì)排污單位排放污水總量難以核定，因此，采取排污單位自報(bào)或環(huán)保部門(mén)根據(jù)排污單位用水量或用電量來(lái)折算出一個(gè)概率值。對(duì)于濃度控制的排污單位，濃度的比例由排污單位自測(cè)或環(huán)保部門(mén)抽檢所獲得的數(shù)據(jù)確定。3、根據(jù)排污單位申請(qǐng)或備案，環(huán)保部門(mén)就發(fā)給注冊(cè)證，不受數(shù)量上的限制。也就是說(shuō)，任何排污單位都可以拿到注冊(cè)證。
通過(guò)以上的分析，結(jié)合許可證理論的規(guī)范與許可證實(shí)踐的操作，我們認(rèn)為，現(xiàn)行的許可證制度僅僅是一種注冊(cè)證制度，沒(méi)有達(dá)到由環(huán)保部門(mén)行使真正管理權(quán)力的狀態(tài)?，F(xiàn)行的注冊(cè)證制度是水污染物排放管理最初步的管理，尚需依托相關(guān)的管理內(nèi)容與規(guī)范，才能進(jìn)入到真正的許可證制度。即制度變遷將呈現(xiàn)的趨勢(shì)是：第一步，排污企業(yè)先注冊(cè)，環(huán)保部門(mén)備案后就發(fā)給注冊(cè)證；第二步，排污企業(yè)先申請(qǐng)，環(huán)保部門(mén)核實(shí)審查，再由環(huán)保部門(mén)批準(zhǔn)同意或不同意核發(fā)許可證?？梢钥隙ǎ@種許可證制度，一方面不完全具備規(guī)范性許可證制度的本質(zhì)特征，但同時(shí)又具有許可證制度特殊的具體形式。這樣，現(xiàn)階段的許可證制度實(shí)際上屬于過(guò)渡性的制度安排，具有承上啟下的特殊價(jià)值和意義。
二、制度需求與制度供給：政府管制失靈
如何處理環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系，世界各國(guó)有不同的做法。象日本和匈牙利實(shí)行的是“目的一元論”，這些國(guó)家的環(huán)境法律規(guī)定，環(huán)境保護(hù)法的唯一目的是保護(hù)人群健康。因此，一旦經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)總原則相抵觸時(shí)，人們除了選擇環(huán)境保護(hù)外別無(wú)選擇。不過(guò)，世界上大多數(shù)國(guó)家實(shí)行的“目的二元論”，即既保護(hù)人體健康，又促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。[6]
中國(guó)是后發(fā)展的社會(huì)主義國(guó)家，必然把保護(hù)人體健康與經(jīng)濟(jì)發(fā)展有機(jī)結(jié)合起來(lái)。但不管怎樣，政府對(duì)于已經(jīng)產(chǎn)生污染的企業(yè)管理來(lái)說(shuō)，事實(shí)上仍走上了一條“先污染”的道路，沿襲著“后治理”的舊模式。
我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展以粗放的外延發(fā)展為其特征，通過(guò)高投入、高消耗和高污染實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的較高增長(zhǎng)。因此，對(duì)于環(huán)境公共物品的自然保持只有一個(gè)底線(xiàn)，就是不以嚴(yán)重影響人們的基本生活和降低生活質(zhì)量為界。各地在發(fā)展經(jīng)濟(jì)過(guò)程中，不論是損耗資源型的產(chǎn)品，還是損耗環(huán)境型的產(chǎn)品，只要能取得一定的經(jīng)濟(jì)效率就能得到政府的鼓勵(lì)與百姓的歡迎。
制度變遷的需求產(chǎn)生于內(nèi)在變量與外在變量的雙重作用。排放許可證制度的內(nèi)在變量指制度本身安排及其存在的合理性程度，外在變量是經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中，人們所面臨的社會(huì)生存與社會(huì)發(fā)展的壓力。據(jù)上所述，排放許可證制度在內(nèi)在變量方面已經(jīng)存在著制度安排設(shè)計(jì)上和技術(shù)上的漏洞，外在變量上更與制度原設(shè)定的目標(biāo)大相徑庭。當(dāng)然，任何制度都會(huì)出現(xiàn)不足，這是正?，F(xiàn)象?！鞍阎贫雀阏_是一個(gè)困難的、耗時(shí)的和引發(fā)矛盾的過(guò)程。這個(gè)過(guò)程既需要能在文化上被認(rèn)同的規(guī)則，又需要有關(guān)于時(shí)間變量和空間變量的可靠信息。[7]”水污染物排放許可證制度在現(xiàn)實(shí)生活中所遇到的尷尬，主要原因在于制度需求不足，制度供給困難，內(nèi)在變量與外在變量發(fā)生變異，最終導(dǎo)致政府管制失靈。
（一）制度安排的需求不足。對(duì)排放許可證的需求不僅對(duì)排污單位來(lái)說(shuō)沒(méi)有強(qiáng)烈的依賴(lài)性，而且對(duì)政府環(huán)境保護(hù)部門(mén)來(lái)說(shuō)也嫌底氣不足。
1、排污單位需求不足。環(huán)境是公共物品，任何人都可以享受，但沒(méi)有人愿意承擔(dān)治理成本。正如布坎南所言，每一個(gè)理性人，都是以獲取經(jīng)濟(jì)利益最大化為其宗旨和目標(biāo)的。這樣，針對(duì)水污染物排放問(wèn)題，就排污單位本身而言，最好的處理辦法是只管排放而不管治理，只要獲取所得，不支付任何成本，這是最佳的選擇。不過(guò)，如果聽(tīng)任排污單位自以為是，為所欲為，那么，人類(lèi)就無(wú)法再繼續(xù)生存和發(fā)展，公有地的悲劇必將發(fā)生。[8]這時(shí)候，作為公共事物的管理者——政府被迫對(duì)環(huán)境污染進(jìn)行管制，約束人們的生產(chǎn)與經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，保護(hù)環(huán)境。既然政府加入了對(duì)環(huán)境的管制，排污單位就被迫交納相應(yīng)的排污費(fèi)和超標(biāo)超量排污費(fèi)，但排污單位的環(huán)境保護(hù)意識(shí)卻沒(méi)有相應(yīng)提高，認(rèn)為交納排污費(fèi)和超標(biāo)超量排污費(fèi)后，排污單位就已經(jīng)履行了保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，有的還對(duì)環(huán)保部門(mén)污染物申報(bào)登記工作不配合。1996年1月1日，湖北省環(huán)境保護(hù)局向鐵道部第四勘測(cè)設(shè)計(jì)院等16家企業(yè)事業(yè)單位發(fā)出排污申報(bào)登記通知書(shū)及排污申報(bào)登記表。3月1日又發(fā)出催報(bào)通知。各排污單位均逾期未報(bào)。湖北省環(huán)境保護(hù)局于1996年6月18日分別對(duì)各排污單位作出行政處罰決定，認(rèn)定其行為已構(gòu)成“拒絕申報(bào)”，并分別對(duì)其罰款3000元。[9]
對(duì)治污設(shè)備的興建也持消極態(tài)度。這與企業(yè)發(fā)展預(yù)期與貼現(xiàn)率高低有關(guān)。大中型企業(yè)與小型企業(yè)對(duì)預(yù)期與貼現(xiàn)率態(tài)度是有差別的。大中型企業(yè)對(duì)企業(yè)發(fā)展有較高的預(yù)期，因此，重點(diǎn)放在企業(yè)長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展利益上，不僅僅著眼于追求近期的貼現(xiàn)率。小型企業(yè)則有所不同，它對(duì)未來(lái)的預(yù)期收益評(píng)價(jià)較低，對(duì)自身的生產(chǎn)與經(jīng)營(yíng)狀態(tài)沒(méi)有長(zhǎng)期的發(fā)展計(jì)劃，囿于近期利益，因此，對(duì)近期的預(yù)期收益評(píng)價(jià)較高，這導(dǎo)致小型企業(yè)關(guān)心的僅僅是近期的貼現(xiàn)率，其直接后果便是這類(lèi)企業(yè)行為的短期化。顯而易見(jiàn)，大中型企業(yè)對(duì)興建治污設(shè)備行動(dòng)積極，小型企業(yè)持觀望拖拉的消極態(tài)度。而且，治污設(shè)備的投入也是一筆較大的開(kāi)支。據(jù)市場(chǎng)調(diào)查，自動(dòng)監(jiān)測(cè)設(shè)施，即便最低的國(guó)內(nèi)產(chǎn)品也需要花費(fèi)每臺(tái)4萬(wàn)元，而且性能不穩(wěn)定。國(guó)外的產(chǎn)品價(jià)格更高，每臺(tái)10——20萬(wàn)元不等。比較而言，大中型企業(yè)對(duì)高性能的治污設(shè)備需求可能會(huì)迫切得多，對(duì)投入舍得花錢(qián)，財(cái)力上也能夠承擔(dān)；對(duì)小型企業(yè)來(lái)說(shuō)，沒(méi)有企業(yè)存在的穩(wěn)定性需求，談不上長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的考慮，而且購(gòu)買(mǎi)價(jià)格不菲的設(shè)備，畢竟是一筆不小的成本開(kāi)支，費(fèi)用承擔(dān)上較困難，這樣，小型企業(yè)對(duì)自動(dòng)監(jiān)測(cè)設(shè)備的內(nèi)在需求不足。
當(dāng)然，低層次的排污單位對(duì)許可證臨時(shí)應(yīng)景式的需求還是存在的。如有的排污企業(yè)(在浙江省瑞安市)在從事國(guó)際貿(mào)易時(shí)，為了使外商感覺(jué)到它是合法企業(yè)，做貿(mào)易伙伴較安全可靠，出于這樣的動(dòng)機(jī)，才主動(dòng)地向環(huán)境保護(hù)部門(mén)“索要”許可證。有的排污企業(yè)由于是“五小”企業(yè)[10]，工商行政管理部門(mén)登記時(shí)需要環(huán)境保護(hù)部門(mén)的證明，企業(yè)才被迫來(lái)向環(huán)境保護(hù)部門(mén)申報(bào)。象這些需要許可證的，并不是治理本身的需要，而僅僅是在國(guó)際貿(mào)易與工商行政管理部門(mén)企業(yè)登記與年檢壓力下被迫領(lǐng)取的，是一種非自愿的行為。
2、社會(huì)公眾的需求不足。眾所周知，新辦企業(yè)的產(chǎn)生在本區(qū)域內(nèi)肯定會(huì)形成一定的資金流、物資流、人力流與就業(yè)流。隨著生產(chǎn)、銷(xiāo)售服務(wù)的規(guī)模化，運(yùn)輸業(yè)發(fā)達(dá)，帶動(dòng)了第三產(chǎn)業(yè)如飲食業(yè)、賓館業(yè)的發(fā)展，有的地方還出現(xiàn)交易市場(chǎng)，如浙江溫州皮革市場(chǎng)、紹興柯橋中國(guó)輕紡市場(chǎng)、嘉興皮衣市場(chǎng)等。很明顯，當(dāng)?shù)嘏盼燮髽I(yè)在增加就業(yè)與提高經(jīng)濟(jì)收入方面對(duì)本地居民有較大的吸引力，因此，社會(huì)公眾對(duì)環(huán)境保護(hù)方面的需求相對(duì)顯得不足。盡管《環(huán)境保護(hù)法》中規(guī)定，一切單位和個(gè)人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，并有權(quán)對(duì)污染和破壞環(huán)境的單位和個(gè)人進(jìn)行檢舉和控告。不過(guò)，社會(huì)公眾對(duì)環(huán)境污染的容忍程度與環(huán)境污染對(duì)生活造成的損害程度有密切關(guān)聯(lián)。也就是說(shuō)，對(duì)生活與生產(chǎn)損害程度較低，沒(méi)有產(chǎn)生直觀的副作用，社會(huì)公眾對(duì)環(huán)境污染的包容在容忍程度范圍內(nèi)。正像美國(guó)學(xué)者所言，人們?nèi)绻黄葹楂@取生活必需品而不停地奔忙的話(huà)，人們可能無(wú)暇或無(wú)意顧及污染問(wèn)題?？墒牵谏钪饾u富裕的社會(huì)里，教育水平、生活條件和個(gè)人利益直接損害程度都會(huì)有助于引起人們對(duì)環(huán)境污染問(wèn)題的關(guān)注。[11]一旦無(wú)法容忍或直接損害了個(gè)體利益，有關(guān)居民首先就會(huì)與排污企業(yè)交涉，如果交涉無(wú)效，就會(huì)考慮投訴，向環(huán)境保護(hù)部門(mén)或新聞媒介或通過(guò)區(qū)長(zhǎng)熱線(xiàn)、市長(zhǎng)熱線(xiàn)等投訴，反映社會(huì)公眾對(duì)環(huán)境污染的不滿(mǎn)，有的提出制止污染或索賠要求。
不管怎樣，從總體上說(shuō)，不論是排污企業(yè)，還是生活在污染源區(qū)域的居民，都對(duì)排放許可證制度缺乏足夠的認(rèn)識(shí)，也對(duì)排放許可證制度的有效性感到懷疑。
3、政府需求不足。政府與制度存在著一定的依存度。政府需要制度來(lái)維護(hù)秩序，而制度又需要政府加以完善與落實(shí)。但在實(shí)際工作中，政府與制度間并不是系統(tǒng)平衡的，有時(shí)政府可能會(huì)出于主觀上的原因，對(duì)制度建設(shè)本身顯示出需求不足。在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，相當(dāng)多的一級(jí)政府或環(huán)境保護(hù)部門(mén)對(duì)環(huán)境保護(hù)制度缺乏需求，具體表現(xiàn)在兩方面：
一是沒(méi)有直接自身利益需求。剛一開(kāi)始發(fā)放排放許可證時(shí)規(guī)定可以收取一定的成本費(fèi)，一般每本收取20到30元不等。成本費(fèi)中應(yīng)該既包括印刷的成本費(fèi)又內(nèi)含發(fā)放的勞務(wù)費(fèi)，而現(xiàn)行規(guī)定不能收取此類(lèi)成本費(fèi)。這樣，不僅許可證印制的成本要由環(huán)境部門(mén)內(nèi)部承擔(dān)，而且連勞務(wù)費(fèi)也無(wú)法獲取，對(duì)環(huán)境保護(hù)部門(mén)來(lái)說(shuō)，失去了發(fā)放許可證的利益沖動(dòng)。
二是怕影響當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展和官員升遷。改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)政府始終將經(jīng)濟(jì)建設(shè)作為其中心工作，只有到“九五”時(shí)期才將可持續(xù)性發(fā)展作為政府工作目標(biāo)的一部分，不過(guò)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)相比較，還是處于主流與支流的關(guān)系。以發(fā)展經(jīng)濟(jì)為中心的制度安排，憑借其較大的影響力左右著政府收入與分配狀態(tài)，直接關(guān)系到資源的有機(jī)配置效率。對(duì)地方政府來(lái)說(shuō)，這種以經(jīng)濟(jì)效率為中心的制度安排創(chuàng)造的機(jī)會(huì)大大超過(guò)因創(chuàng)造這些機(jī)會(huì)而支付的單純經(jīng)濟(jì)成本，則被認(rèn)為提供了凈利益，而不考慮環(huán)境成本，或忽視環(huán)境成本。相反，由于保護(hù)自然環(huán)境，而沒(méi)有出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的有效發(fā)展則被認(rèn)為是引起了凈損失，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中往往處于劣勢(shì)。在評(píng)價(jià)政府管理行為時(shí)，眾多政府較多地注重當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展速度、國(guó)民生產(chǎn)總值和居民生活水平程度。據(jù)統(tǒng)計(jì)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在溫州市工業(yè)經(jīng)濟(jì)中占有較重要的地位。1997年全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)總產(chǎn)值達(dá)819.23億元，占全市工業(yè)總產(chǎn)值（1242.40億元）的65.94%。[12]這對(duì)溫州市政府來(lái)說(shuō)處于兩難境地：一方面財(cái)政稅收來(lái)源高度依賴(lài)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，沒(méi)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展，就無(wú)法保證政府管理所需龐大開(kāi)支的財(cái)力支持，另一方面鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)往往又是污染大戶(hù)，影響當(dāng)?shù)厮?、氣資源環(huán)境。如果一旦關(guān)停大量污染企業(yè)，對(duì)當(dāng)?shù)囟愂諘?huì)有較大沖擊，而且對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展與社會(huì)穩(wěn)定也會(huì)有負(fù)面影響，這是地方政府所不愿看到的結(jié)局。從這方面觀之，地方政府對(duì)環(huán)境污染所采取的被動(dòng)消極態(tài)度不足為怪。
其實(shí)，在一級(jí)政府與環(huán)境保護(hù)職能部門(mén)之間，對(duì)環(huán)境保護(hù)的態(tài)度不可相提并論，兩者之間是有差別的。環(huán)境保護(hù)部門(mén)出于職能動(dòng)機(jī)的推動(dòng)往往會(huì)采取一些措施治理污染，但一進(jìn)入一級(jí)政府層面，阻力就會(huì)逐漸增大。根據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》和《水污染防治法》的規(guī)定，關(guān)停并轉(zhuǎn)的權(quán)力在一級(jí)政府，而不在環(huán)保部門(mén)。對(duì)造成環(huán)境嚴(yán)重污染的企事業(yè)單位，能夠采取限期治理措施。由于限期治理是一種具有強(qiáng)制性的行政措施，而且還有相應(yīng)的法律后果，因此，對(duì)排污單位影響較大的，法律規(guī)定了較具體的報(bào)批程序：中央或省級(jí)政府直接管轄的企事業(yè)單位的限期治理，由中央或省級(jí)政府決定；市、縣或市、縣以下政府管轄的企事業(yè)單位的限期治理，由市、縣政府決定；對(duì)經(jīng)限期治理逾期未完成治理任務(wù)的企事業(yè)單位，責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉，由作出限期治理決定的人民政府決定。一般來(lái)說(shuō)，環(huán)境保護(hù)部門(mén)對(duì)治理污染有強(qiáng)烈的職責(zé)意識(shí)，但一級(jí)政府可能會(huì)過(guò)多考慮地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政府官員升遷的因素。[13]因?yàn)椋谥袊?guó)政治權(quán)力安排過(guò)程中，越來(lái)越反映出一種趨勢(shì)，那就是地方政府官員的提升與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展是成正比例關(guān)系的，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展了，地方官員升遷和進(jìn)京做官的機(jī)會(huì)就會(huì)增大。這是中國(guó)地方政府從傳統(tǒng)的“服從中央型”向現(xiàn)代“政績(jī)顯示型”轉(zhuǎn)化的一個(gè)很重要的標(biāo)志。
而且，環(huán)境保護(hù)部門(mén)在一級(jí)政府組成部門(mén)中的排名相對(duì)較后，其行政地位不高。在中央政府中，國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局屬于國(guó)務(wù)院的直屬部門(mén)，不少地方政府環(huán)保局在地方政府職能部門(mén)的排名序列中也較后。溫州市政府有45個(gè)局級(jí)機(jī)構(gòu)，市環(huán)境保護(hù)局列15位。一級(jí)政府對(duì)環(huán)保不夠重視以及環(huán)境保護(hù)部門(mén)地位較低由此可見(jiàn)一斑。鑒于一級(jí)政府掌握著限期治理和關(guān)停并轉(zhuǎn)的批準(zhǔn)決定權(quán)，所以水污染嚴(yán)重而得不到有效治理，或治理后又回潮的，其責(zé)任更多的應(yīng)該在一級(jí)政府上。也就是說(shuō)，政府需求不足的主體首先應(yīng)該是一級(jí)政府，其次才是環(huán)境保護(hù)部門(mén)。
（二）制度安排的供給不足
制度變遷的供給依賴(lài)于制度設(shè)計(jì)的“成本”以及尋找可選擇目標(biāo)的知識(shí)基礎(chǔ)。設(shè)計(jì)制度的政府，盡管環(huán)境保護(hù)意識(shí)觀念在逐漸增強(qiáng)，但在制度安排上仍缺乏周全的思考，甚至正是由于這種制度安排上的某些缺陷，使整個(gè)制度出現(xiàn)較多的弊病，無(wú)法在實(shí)際執(zhí)行中產(chǎn)生出高效率。
1、法律規(guī)范供給不足。我國(guó)由于地域遼闊，各地自然條件、經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顟B(tài)與環(huán)境污染程度存在著較大差別，國(guó)家環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)不能一刀切，只能對(duì)一些原則性的問(wèn)題作出規(guī)定，不可能涉及到非常具體的細(xì)節(jié)?，F(xiàn)較突出的問(wèn)題是，能夠?qū)Ω黜?xiàng)具體制度安排產(chǎn)生較大影響的基本制度沒(méi)有從法律法規(guī)上得到保障。《環(huán)境保護(hù)法》與《水污染防治法》都沒(méi)有具體規(guī)定許可證制度。1989年的《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定“排放污染物的企業(yè)事業(yè)單位，必須依照國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)的規(guī)定申報(bào)登記。”這可以理解為是排放許可證的低級(jí)形式。[14]1990年12月《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)工作的決定》提出各級(jí)環(huán)境保護(hù)部門(mén)要逐步推行污染物排放總量控制和排放許可證制度。由國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局的《工業(yè)污染源監(jiān)測(cè)管理辦法》（1991年）中規(guī)定：“對(duì)企業(yè)發(fā)放或更換‘排污許可證’時(shí)，對(duì)其所申報(bào)的污染物排放設(shè)施和處理設(shè)施必須經(jīng)環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)環(huán)境監(jiān)測(cè)站的核查監(jiān)測(cè)合格，否則，不予發(fā)放或更換。”國(guó)務(wù)院于1989年批準(zhǔn)并由國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局的《水污染防治法實(shí)施細(xì)則》明確規(guī)定，排污許可證制度的管理辦法由國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)部門(mén)另行制定。這是對(duì)《水污染防治法》的一個(gè)重要補(bǔ)充。顯然，國(guó)家法律法規(guī)對(duì)水污染物排放許可證制度的規(guī)定幾乎是空白，但作為行政規(guī)章的規(guī)定還是有的。國(guó)家環(huán)境保護(hù)局總《水污染物排放許可證管理暫行辦法》（1988年）規(guī)定：“在污染物排放濃度控制管理的基礎(chǔ)上，通過(guò)排污申報(bào)登記，發(fā)放水污染物《排放許可證》，逐步實(shí)施污染物排放總量控制?！辈⒃谠撧k法中第一次把“排放許可證制度”單獨(dú)作為一章來(lái)規(guī)定， 1990年國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局《關(guān)于下發(fā)排放水污染物許可證和申報(bào)登記表的通知》提出排污單位在排污申報(bào)登記的基礎(chǔ)上，向當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門(mén)申請(qǐng)排污許可證。1993年國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局發(fā)出《關(guān)于進(jìn)一步做好建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理工作的幾點(diǎn)意見(jiàn)》，要求開(kāi)發(fā)區(qū)污染物排放要實(shí)行總量控制與集中治理。在總量控制的原則指導(dǎo)下，對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)新建項(xiàng)目污染物排放實(shí)行合理分配，并積極推行排放許可證制度。直到2000年3月，國(guó)務(wù)院在《水污染防治法實(shí)施細(xì)則》上才有新規(guī)定：“向水體排放污染物的企業(yè)事業(yè)單位，必須向所在地的縣級(jí)以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)部門(mén)提交《排污申報(bào)登記》?！h級(jí)以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)部門(mén)根據(jù)總量控制實(shí)施方案，審核本行政區(qū)域內(nèi)向該水體排污的單位的重點(diǎn)污染物排放量，對(duì)不超過(guò)排放總量控制指標(biāo)的，發(fā)給排污許可證；對(duì)超過(guò)排放總量控制指標(biāo)的，限期治理，限期治理期間，發(fā)給臨時(shí)排污許可證。具體辦法由國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)部門(mén)制定?！辈贿^(guò)對(duì)于水污染物排放許可證的規(guī)定，不像《固體污染防治法》、《大氣污染防治法》等中明確規(guī)定實(shí)行許可證制度。[15]這樣，就產(chǎn)生兩大問(wèn)題，一是行政法規(guī)沒(méi)有法律的權(quán)威性，在執(zhí)行中可能會(huì)遇到困難；二是對(duì)許可證制度的規(guī)定缺乏操作性，沒(méi)有具體的步驟與措施。國(guó)家立法主要針對(duì)的大型企業(yè)，對(duì)小型企業(yè)的操作性與有效性顯得差一些。而且，對(duì)地方環(huán)境保護(hù)部門(mén)來(lái)說(shuō)，僅有國(guó)家和政府的法律法規(guī)不行，應(yīng)該有地方性法規(guī)來(lái)保證它的實(shí)施，以加強(qiáng)水污染物排放許可證制度的力度。目前，省一級(jí)有關(guān)許可證制度的地方性法規(guī)沒(méi)有出臺(tái)。
2、配套的技術(shù)規(guī)范供給不足。環(huán)境保護(hù)法律規(guī)范需要通過(guò)制定相應(yīng)配套的技術(shù)規(guī)范來(lái)實(shí)現(xiàn)。如環(huán)境保護(hù)制度的建設(shè)項(xiàng)目“三同時(shí)”審批，就涉及到大量的技術(shù)規(guī)范；環(huán)境噪聲污染源防治與規(guī)劃布局空間距離有密切關(guān)系；水污染物排放去向與受納水體不同，對(duì)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)要求有別[16]。目前，國(guó)家環(huán)境保護(hù)部門(mén)單一性的技術(shù)規(guī)范已經(jīng)大量存在，但相配套性的技術(shù)規(guī)范有機(jī)銜接的較少。環(huán)境保護(hù)制度這方面技術(shù)規(guī)范供給的不足，容易產(chǎn)生執(zhí)法上的隨意性和制度本身的不嚴(yán)密，使環(huán)境保護(hù)制度缺乏操作性，易使基層環(huán)境保護(hù)部門(mén)在實(shí)踐中無(wú)從著手。
3、排污收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)供給不足。由于現(xiàn)行收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)大大低于治理設(shè)備運(yùn)行費(fèi)用，遠(yuǎn)離經(jīng)濟(jì)價(jià)值規(guī)律，失去經(jīng)濟(jì)手段的懲罰作用，不利于對(duì)污染的有效控制。
4、政策規(guī)范供給不足。為了有效抑制污染惡化，一方面需要政府采取嚴(yán)厲的管制辦法限期治理污染嚴(yán)重的企業(yè)，另一方面應(yīng)制訂配套政策規(guī)范，大力發(fā)展質(zhì)量效益型、科技先導(dǎo)型、資源節(jié)約型的環(huán)境保護(hù)產(chǎn)業(yè)或企業(yè)，實(shí)現(xiàn)環(huán)境資源與人力資源、財(cái)力資源的優(yōu)化組合與高效利用。目前，政府對(duì)環(huán)保產(chǎn)業(yè)或環(huán)保產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)支持與扶植不夠，又無(wú)法做到優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和工業(yè)布局，反映出政策規(guī)范供應(yīng)的嚴(yán)重不足。
三、對(duì)策措施：政府管制、市場(chǎng)機(jī)制與公民社會(huì)有機(jī)一體
對(duì)水污染物排放管理問(wèn)題，政府應(yīng)該健全法律規(guī)范，制定切實(shí)可行的措施，同時(shí)，又要適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展趨勢(shì)，通過(guò)經(jīng)濟(jì)收益與成本之間的核算，用市場(chǎng)機(jī)制的辦法完善排放許可證制度，同時(shí)，要加強(qiáng)公民環(huán)境保護(hù)意識(shí)的教育，通過(guò)有效手段調(diào)動(dòng)社會(huì)公民參與環(huán)境保護(hù)的積極性。當(dāng)然，僅僅憑政府管制與市場(chǎng)機(jī)制單一因子無(wú)法徹底解決環(huán)境污染問(wèn)題，只有使政府管制、市場(chǎng)機(jī)制與公民社會(huì)三者的有機(jī)合作，才能從源頭、源流和終端三者上真正解決水污染物排放問(wèn)題。
（一） 健全法律規(guī)范
為了提高水污染物排放許可證的權(quán)威性，加強(qiáng)制度的嚴(yán)肅性，應(yīng)由國(guó)務(wù)院頒布《排放許可證制度條例》，對(duì)有關(guān)重大制度作出具體的安排。地方尤其是省級(jí)政府或省級(jí)人大也應(yīng)制定相應(yīng)的《排放許可證制度條例》，以規(guī)范本區(qū)域內(nèi)排放許可證制度的具體執(zhí)行與落實(shí)。
（二）制訂嚴(yán)密而符合實(shí)際的政策措施，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制
1、針對(duì)大中型企業(yè)與小型企業(yè)的實(shí)際情況，制定相關(guān)的差別政策。對(duì)大中型排污企業(yè)，政府可采取提供低息貸款或無(wú)息貸款等措施支持它購(gòu)置自動(dòng)監(jiān)測(cè)設(shè)備，盡量購(gòu)買(mǎi)性能穩(wěn)定、監(jiān)測(cè)準(zhǔn)確的設(shè)備。對(duì)小型排污企業(yè)，政府可采用區(qū)域排污集中處理的辦法，如平陽(yáng)水頭鎮(zhèn)興建的大型污水處理中心，集體分?jǐn)傁鄳?yīng)成本。同時(shí)，考慮到小型企業(yè)的排污量和濃度的測(cè)算存在著不穩(wěn)定的情況，環(huán)保部門(mén)可以模擬體育比賽常用的興奮劑檢測(cè)手段——“飛行檢測(cè)”進(jìn)行監(jiān)測(cè)，以體現(xiàn)公平性與公正性，一旦查實(shí)有關(guān)排污企業(yè)有超標(biāo)超量排放的，應(yīng)加重處罰。
2、提高排污收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。環(huán)境管制的一個(gè)重要內(nèi)容是對(duì)環(huán)境污染的控制。按照誰(shuí)污染誰(shuí)負(fù)責(zé)承擔(dān)成本的原則，這些污染者應(yīng)該支付由它們的污染而產(chǎn)生的額外處理成本。對(duì)排污單位一定要在經(jīng)濟(jì)上采取嚴(yán)厲的給付政策，提高排污收費(fèi)，尤其要提高超標(biāo)超量排污的收費(fèi)，使環(huán)境污染成本逐漸做到內(nèi)部化，使排污終端制度安排有所成效。[17]
3、實(shí)行有償且限額發(fā)放排污許可證。對(duì)自然環(huán)境而言，污染單位越多，對(duì)環(huán)境的破壞作用越大。政府既然在排污的終端規(guī)定了相關(guān)的收費(fèi)制度，那么在排污的始端也應(yīng)該作出限制進(jìn)入的安排，以保護(hù)環(huán)境不受過(guò)多污染單位的侵?jǐn)_。這種限制進(jìn)入制度安排可以體現(xiàn)在水污染物排放許可證的有償且限額發(fā)放上。政府可以通過(guò)競(jìng)拍的制度安排，使排污許可證從一開(kāi)始就內(nèi)含價(jià)值，獲取排放許可證的排污單位應(yīng)支付相應(yīng)的成本代價(jià)，而且獲取時(shí)也不是無(wú)限獲取，應(yīng)該有限發(fā)放。這方面可以參照城市出租車(chē)運(yùn)營(yíng)投放數(shù)量限制辦法，用競(jìng)拍方式來(lái)決定其價(jià)格。
4、探索排放許可證的交易制度。既然排放許可證是一種排污權(quán)，那么，它也就是一種產(chǎn)權(quán)，就可以按照市場(chǎng)法則進(jìn)行轉(zhuǎn)讓或拍賣(mài)，政府只能在制定交易規(guī)則上加強(qiáng)管理，沒(méi)必要在排污權(quán)的交易價(jià)格上進(jìn)行干預(yù)。排污權(quán)的“成交價(jià)格必定界乎高成本與低成本之間，這樣的價(jià)格必定能被雙方都接受，而且雙方都通過(guò)排污權(quán)的交易獲利。所以排污權(quán)的交易不必由政府從中撮合?！盵18]目前，北京環(huán)境與發(fā)展研究會(huì)同美國(guó)環(huán)境保護(hù)基金（Environmental Defense Fund ，USA）合作，在遼寧省本溪市和江蘇省南通市開(kāi)展排污權(quán)交易的試驗(yàn)。杭州市也有意向進(jìn)行這方面的試點(diǎn)。由于排放許可證發(fā)放時(shí)沒(méi)有收取資源使用費(fèi)，這樣，許可證交易后所得的歸屬問(wèn)題就成為人們爭(zhēng)論的話(huà)題。這實(shí)際上涉及到資源初始分配權(quán)的問(wèn)題。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，排污單位獲取排放許可證后，就獲得了它的所有權(quán)，因此，交易后所得應(yīng)該歸屬出讓方；另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，排放許可證發(fā)放是資源配置權(quán)的發(fā)放，通過(guò)發(fā)放活動(dòng)，使排污單位優(yōu)先擁有了資源，但排污單位擁有的僅僅是資源的使用權(quán)，不是資源的所有權(quán)。鑒于排污單位在領(lǐng)取排污許可證時(shí)沒(méi)有付出任何初始的成本，因此，交易后所得應(yīng)該歸排放許可證發(fā)放的政府所有，交易后所得也是國(guó)有資產(chǎn)的一部分。浙江金華某縣級(jí)市于2000年下半年進(jìn)行了這方面的試點(diǎn)，一化學(xué)工業(yè)公司欲購(gòu)買(mǎi)一化工企業(yè)的排放許可證，其價(jià)格是每噸排污量為5萬(wàn)元，共6噸，計(jì)30萬(wàn)元。由于環(huán)境保護(hù)局領(lǐng)導(dǎo)班子調(diào)整，再加上交易后所得歸屬棘手，一下子難作決斷，這一交易行為只得作罷。可見(jiàn)，市場(chǎng)力量與社會(huì)力量已經(jīng)在迫使政府管理部門(mén)盡快從解放思想、實(shí)事求是精神出發(fā)，探索出一條適合中國(guó)國(guó)情的排放許可證交易之路，妥善處理好許可證交易所得的歸屬問(wèn)題，從而產(chǎn)生既能確保國(guó)有資產(chǎn)的保值和增值，增加國(guó)家對(duì)環(huán)境保護(hù)的投入資金，又能使許可證轉(zhuǎn)讓方有利可圖，啟動(dòng)市場(chǎng)的逐利動(dòng)力，促使市場(chǎng)發(fā)展活力的效果。
轉(zhuǎn)貼于 （二） 確立公民參與環(huán)境保護(hù)的監(jiān)督制度
美國(guó)著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家劉易斯認(rèn)為“如果沒(méi)有一個(gè)明智的政府的積極促進(jìn)，任何一個(gè)國(guó)家都不可能有經(jīng)濟(jì)進(jìn)步，……另一方面，也有許多政府給經(jīng)濟(jì)生活帶來(lái)災(zāi)難的例子，以致于要寫(xiě)滿(mǎn)幾頁(yè)警惕政府參與經(jīng)濟(jì)生活的話(huà)也是很容易的。”[19]這一段話(huà)告訴人們，政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中的作用盡管有其積極作用，但其在一定條件下也會(huì)產(chǎn)生副作用。實(shí)際上，政府在環(huán)境保護(hù)過(guò)程中的作用也是特定的，不是無(wú)限的。市場(chǎng)機(jī)制只能發(fā)揮經(jīng)濟(jì)本身的作用，無(wú)法解決人們觀念的調(diào)整與彌補(bǔ)排污許可證制度本身的缺陷，再加上環(huán)境資源公共物品與行為外部性?xún)纱筇攸c(diǎn)，市場(chǎng)價(jià)格只能反映局部性私人成本，不能充分反映全部整體性成本，這樣，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)行為失去制約，產(chǎn)生市場(chǎng)失靈。
為了矯正兩者的不足，需要充分發(fā)揮公民社會(huì)能動(dòng)性的參與特點(diǎn)，加強(qiáng)對(duì)環(huán)境污染單位個(gè)人和群體的監(jiān)督，利用公民社會(huì)的自主力量，確立起公民社會(huì)參與環(huán)境保護(hù)的監(jiān)督制度，彌補(bǔ)政府管制與市場(chǎng)機(jī)制的不足。
這方面的監(jiān)督制度隨著創(chuàng)建國(guó)家環(huán)境保護(hù)模范城市活動(dòng)的開(kāi)展已經(jīng)在部分城市中逐漸形成。如浙江富陽(yáng)和杭州先后于2000年、2001年開(kāi)展環(huán)境違法行為公眾有獎(jiǎng)舉報(bào)制度。根據(jù)杭州市環(huán)保局2月12日的有獎(jiǎng)舉報(bào)通告（第一號(hào)），市民對(duì)環(huán)境違法行為舉報(bào)踴躍。據(jù)最新統(tǒng)計(jì)，環(huán)保有獎(jiǎng)舉報(bào)中心已接到舉報(bào)電話(huà)279件，屬“工業(yè)企業(yè)水污染有獎(jiǎng)舉報(bào)”范圍的有23件，已查明18家單位為污水超標(biāo)排放，處罰金額總計(jì)約37萬(wàn)元，已有10位舉報(bào)人領(lǐng)取了1000元的獎(jiǎng)金。[20]考慮到政府管理人員少和管理手段的局限，無(wú)法及時(shí)了解排污單位的違法信息，同時(shí)，公民關(guān)心公共事務(wù)需要時(shí)間、精力甚至包括金錢(qián)上的投入和開(kāi)支，因此，推行有獎(jiǎng)舉報(bào)制度有利于解決政府管理不力與公民參與不夠之間的矛盾。通過(guò)這一制度進(jìn)一步促使公民關(guān)心環(huán)境保護(hù)，關(guān)心社會(huì)，提高公民自治與自律的能力，彌補(bǔ)政府治理不足，推動(dòng)政府積極主動(dòng)地做好環(huán)境保護(hù)工作。
總之，通過(guò)水污染物排放許可證制度的考察，我們認(rèn)識(shí)到環(huán)境保護(hù)制度是一項(xiàng)政府管制制度，它可以在適度的范圍內(nèi)獲取最大效果，但這種效果是有限度的。可以說(shuō)，不僅是環(huán)境保護(hù)制度本身存在著缺陷，而且政府管制本身也有失靈的地方，甚至這種失靈比市場(chǎng)失靈的后果更嚴(yán)重和更可怕。這就需要借助市場(chǎng)機(jī)制本身的力量來(lái)彌補(bǔ)政府管制的不足。事實(shí)已經(jīng)有力地證明，市場(chǎng)力量與政府力量最終仍無(wú)法從根本上解決環(huán)境污染問(wèn)題，只有憑借社會(huì)力量，即通過(guò)公眾群體的努力，才能使環(huán)境保護(hù)真正發(fā)揮出社會(huì)自主的力量。環(huán)境保護(hù)是每一個(gè)社會(huì)成員應(yīng)盡的職責(zé)，同樣也是應(yīng)盡的義務(wù)。每一個(gè)社會(huì)成員都有權(quán)監(jiān)督污染單位的排污行為，督促政府采取措施使排污單位做到污染成本內(nèi)部化。
通過(guò)政府、市場(chǎng)與社會(huì)的多方努力，并且實(shí)施以市場(chǎng)機(jī)制為基礎(chǔ)的政策措施，才能使環(huán)境保護(hù)制度真正趨向成熟。
注釋:
[4] 祝興祥等編著：《中國(guó)的排污許可證制度》，中國(guó)環(huán)境科學(xué)出版社1991年版，第3－5頁(yè)。
[5] 這里暫且將與發(fā)放許可證不同名稱(chēng)的發(fā)放注冊(cè)證的金華、嘉興列入不規(guī)范分類(lèi)中。規(guī)范是指能夠按照有關(guān)規(guī)定每年正常發(fā)放許可證的，包括臨時(shí)許可證，若有一年沒(méi)有發(fā)放，就算不規(guī)范。
[6] 王燦發(fā)編著：《環(huán)境保護(hù)四法一條例詮釋》，中國(guó)人民公安大學(xué)出版社1993年版。
[7] [美]埃莉諾·奧斯特羅姆：《公共事物的治理之道》，上海三聯(lián)書(shū)店2000年版，第30頁(yè)。
[8] [美]V.奧斯特羅姆、D.菲尼、H.皮希特：《制度分析與發(fā)展的反思》，商務(wù)印書(shū)館1992年版，第83頁(yè)。
[9] 國(guó)家環(huán)境保護(hù)局政策法規(guī)司編：《中國(guó)環(huán)境保護(hù)法規(guī)全書(shū)》，化學(xué)工業(yè)出版社1997年版，第303頁(yè)。
[10] “五小”指小制革、小電鍍（小煉焦）、小造紙、小印染、小化工。
[11] [美]詹姆斯·E·安德森：《公共決策》，華夏出版社1990年，第78頁(yè)。
[12] 溫州市1999年軟科學(xué)研究項(xiàng)目：《溫州市環(huán)境污染與生態(tài)破壞經(jīng)濟(jì)損失研究》專(zhuān)題之二“環(huán)境污染經(jīng)濟(jì)損失研究”，溫州市環(huán)境保護(hù)設(shè)計(jì)科學(xué)研究院（1999年12月）。
[13] 瑞安市1999年限期治理時(shí)，準(zhǔn)備關(guān)閉三個(gè)電鍍企業(yè)，但上報(bào)到瑞安市政府法制局后遲遲不見(jiàn)回應(yīng)，最后不了了之。
[14]國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)委員會(huì)秘書(shū)處、中國(guó)人民大學(xué)人口環(huán)境與發(fā)展研究室編：《中國(guó)環(huán)境資源政策法規(guī)大全》，中信出版社1996年版，第1089頁(yè)。
[15] 《固體廢物污染環(huán)境防治法》（1995年）規(guī)定，“確有必要進(jìn)口列入前款規(guī)定目錄中的固體廢物用作原料的，必須經(jīng)國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)會(huì)同國(guó)務(wù)院對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易主管部門(mén)審查許可，方可進(jìn)口?！薄皬氖率占①A存、處置危險(xiǎn)廢物經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的單位，必須向縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)申請(qǐng)領(lǐng)取經(jīng)營(yíng)許可證，具體管理辦法由國(guó)務(wù)院規(guī)定?！?/p>
[16] 金華市環(huán)境保護(hù)科學(xué)研究所：“金華江流域水環(huán)境季節(jié)容量的研究”（總量控制研究課題鑒定、排污許可證試點(diǎn)工作驗(yàn)收材料之四），1990年5月。
[17] 茅于軾：“造路用地和排污付費(fèi)”，《中國(guó)21世紀(jì)城市交通可持續(xù)發(fā)展》，瓊斯基金會(huì)、天則經(jīng)濟(jì)研究所，1999年9月。
[18] 茅于軾：“排污權(quán)交易”，北京天則經(jīng)濟(jì)研究所網(wǎng)站，1998年7月15日。
【關(guān)鍵詞】復(fù)活；污染；陽(yáng)離子交換樹(shù)脂；水處理；火電生產(chǎn)
火電廠(chǎng)水處理化學(xué)除鹽介質(zhì)主要以離子交換樹(shù)脂為主。在社會(huì)經(jīng)濟(jì)和科學(xué)技術(shù)水平的不斷延伸、發(fā)展形勢(shì)下，以離子交換樹(shù)脂為核心，推出了電滲析、色譜分析法、離子排斥等諸多新型技術(shù)及方法，可以說(shuō)，離子交換技術(shù)不僅沒(méi)有遭到歷史發(fā)展的淘汰，還將其特殊的作用充分地發(fā)揮出來(lái)，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的推動(dòng)作出貢獻(xiàn)。對(duì)于除鹽精讀而言，火電廠(chǎng)高參數(shù)機(jī)對(duì)其有著十分嚴(yán)格的要求，所以，在將來(lái)的發(fā)展中，混床離子交換樹(shù)脂水處理系統(tǒng)是不可被取代的，該系統(tǒng)能夠確保企業(yè)的可靠運(yùn)行和安全生產(chǎn)，能夠?qū)C(jī)爐腐蝕結(jié)垢問(wèn)題有效治理，為一種普遍的技術(shù)方法。但離子交換樹(shù)脂在運(yùn)行離子交換樹(shù)脂水處理系統(tǒng)時(shí)，容易出現(xiàn)部分水處理性能喪失的情況，對(duì)其原因進(jìn)行分析，第一，由于各種雜質(zhì)會(huì)對(duì)離子交換樹(shù)產(chǎn)生污染；第二，破壞了離子交換樹(shù)脂所特有的化學(xué)結(jié)構(gòu)。一旦其化學(xué)結(jié)構(gòu)遭到破壞，其功能就無(wú)法復(fù)原。但是，若樹(shù)脂化學(xué)結(jié)構(gòu)僅是受到污染，還是可以通過(guò)有效去除污染等相應(yīng)的技術(shù)方法來(lái)復(fù)活離子交換樹(shù)脂水處理功能，并改進(jìn)、改善其功能。
1 污染成因
1.1 離子交換樹(shù)脂功能
在通過(guò)聚合反應(yīng)后丙烯酸或苯乙烯會(huì)生產(chǎn)具有具有立體網(wǎng)絡(luò)、三維空間的骨架，再將類(lèi)型不同的化學(xué)活性基因?qū)牍羌苌希瑢㈥庪x子樹(shù)脂和陽(yáng)離子樹(shù)脂制成，兩者分別與溶液中陰離子和陽(yáng)離子進(jìn)行離子交換，離解出陰離子或陽(yáng)離子，最終將離子從溶液中分離出。陰離子樹(shù)脂為弱堿和強(qiáng)堿兩類(lèi)，而陽(yáng)離子樹(shù)脂粉弱酸和強(qiáng)酸兩類(lèi)。樹(shù)脂有著較長(zhǎng)的使用壽命，并具有著穩(wěn)定的化學(xué)性質(zhì)。離子交換樹(shù)脂處理系統(tǒng)所實(shí)現(xiàn)的是處理水中含有重金屬。在經(jīng)過(guò)離子交換反應(yīng)后，去除了原水中的所有游離的堿離子和酸離子、及溶解性鹽類(lèi)，最后得到高純度的無(wú)鹽純水。在水處理系統(tǒng)中，天然水中所含的陽(yáng)離子利用陽(yáng)離子交換樹(shù)脂去除。
1.2 成因分析
污染是怎么形成的呢？多孔網(wǎng)狀立體網(wǎng)絡(luò)則為樹(shù)脂的結(jié)構(gòu)，樹(shù)脂內(nèi)部離子進(jìn)出、擴(kuò)散所依靠的就是多孔網(wǎng)眼，離子交換反應(yīng)的活性點(diǎn)就在于通道內(nèi)壁諸多的功能基團(tuán)上，覆蓋了活性點(diǎn)，則無(wú)法繼續(xù)進(jìn)行離子交換，最終生成污染。離子交換樹(shù)脂污染在一般情況下有兩個(gè)途徑，首先為工藝和設(shè)備的問(wèn)題，再生劑食鹽軟化水過(guò)程以及交換器內(nèi)或進(jìn)水管道的內(nèi)部發(fā)生腐蝕。其次，問(wèn)題在原水上，其他雜志或者鐵離子將原水污染。鈉離子交換器中進(jìn)入了懸浮鐵化物，樹(shù)脂吸附了這些鐵化物后，形成一層鐵化物覆蓋層于表面，對(duì)水中樹(shù)脂與離子的有效接觸造成了妨礙、干擾。Fe2+是鐵的一種形式，當(dāng)交換器中樹(shù)脂與該形式發(fā)生交換反應(yīng)時(shí)，離子不能有效交換出H+，于是不能溶于水的鐵氫氧化物以凝膠狀的形態(tài)存在與樹(shù)脂顆粒上，并在樹(shù)脂的表面和內(nèi)部牢牢地沉積，這就對(duì)空隙的擴(kuò)散功能形成影響，樹(shù)脂微孔被堵塞了就產(chǎn)生污染。
2 治理污染、復(fù)活功能
2.1 原水含鹽量的降低
在發(fā)生污染后，首先對(duì)各種本體、管道的防腐脫落情況進(jìn)行檢查，如是防腐脫落問(wèn)題，則應(yīng)及時(shí)進(jìn)行相應(yīng)處理。因?yàn)樵暮F量較高，因此，為了確保合格深井水，應(yīng)降低原水中含鐵量，暫停2號(hào)、4號(hào)、及7號(hào)深井泵，作以備用。
2.2 鹽酸的合格選用
樹(shù)脂污染大源自于鹽酸含鐵量的超標(biāo)，應(yīng)將原高位算槽中鹽酸改為它用，而購(gòu)買(mǎi)、使用合格的鹽酸。應(yīng)用新鹽酸時(shí)，鹽酸的驗(yàn)收應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行，建議在原先分析項(xiàng)目中增添兩個(gè)分析項(xiàng)目，如銅和鐵。
2.3 復(fù)活樹(shù)脂
首先應(yīng)明確樹(shù)脂污染的程度，可以通過(guò)小型試驗(yàn)獲得結(jié)果，即便是深度污染，還可以通過(guò)相應(yīng)的方法使其復(fù)活。復(fù)活步驟大致為清洗、浸泡、最后再生。再生或的樹(shù)脂通過(guò)大劑量、大濃度的周期再生即可正常使用。為了充分松動(dòng)樹(shù)脂，先大反洗弱酸陽(yáng)床和強(qiáng)酸陽(yáng)床，將樹(shù)脂表面殘留的懸浮物清除，并防水至監(jiān)視孔下、交換器上部。稀釋鹽酸濃度至15%溶液，并流經(jīng)是小的弱酸陽(yáng)離子交換器與強(qiáng)酸陽(yáng)離子交換器的樹(shù)脂層，這時(shí)可等待酸溶液自弱酸陽(yáng)離子交換器正排閥中流出，這時(shí)，再流入15分鐘至25分鐘的15%濃度的稀鹽酸溶液，并將噴射器、再生泵停運(yùn)，將弱酸陽(yáng)床正排閥關(guān)閉，15h樹(shù)脂浸泡。樹(shù)脂上的Fe3+會(huì)與鹽酸中的H+發(fā)生交換反應(yīng)。這時(shí)，樹(shù)脂層可用除鹽水進(jìn)行沖洗，注意強(qiáng)酸陽(yáng)床出水是PH指應(yīng)大于5.5。用鹽酸溶液15%，流經(jīng)弱酸陽(yáng)離子交換器、強(qiáng)酸陽(yáng)離子交換器的樹(shù)脂層，可等待酸于弱酸陽(yáng)離子交換器正排閥中排出，四十分鐘后，將噴射器的進(jìn)水閥與進(jìn)酸閥關(guān)閉，并將再生泵停止運(yùn)行。經(jīng)過(guò)8h的浸泡后，對(duì)樹(shù)脂層采用除鹽水進(jìn)行沖洗，其沖洗流量為 17T/h，至此，樹(shù)脂復(fù)活就完成了。
3 結(jié)束語(yǔ)
作為火電廠(chǎng)水處理化學(xué)除鹽介質(zhì)，離子交換樹(shù)脂被廣泛使用。在設(shè)備和工藝有限的情況下，復(fù)活、再生了被污染的陽(yáng)離子交換樹(shù)脂，這種方法便于中度或輕度鐵污染的去除效果較為理想，且無(wú)需再領(lǐng)購(gòu)藥品和設(shè)備，有效利用再生時(shí)使用合格的鹽酸及現(xiàn)有設(shè)備。該方法不僅僅對(duì)于中度和輕度鐵污染效果顯著，對(duì)于鐵的深度污染情況也能夠恢復(fù)樹(shù)脂污染前的效果，但需要浸泡的次數(shù)和15%以上的大濃度鹽酸的使用。在社會(huì)經(jīng)濟(jì)和科學(xué)技術(shù)水平的不斷延伸、發(fā)展形勢(shì)下，離子交換技術(shù)不僅沒(méi)有遭到歷史發(fā)展的淘汰，還將其特殊的作用充分地發(fā)揮出來(lái)，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的推動(dòng)作出貢獻(xiàn)。
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