發(fā)布時間：2023-03-22 17:40:04
序言：寫作是分享個人見解和探索未知領(lǐng)域的橋梁，我們?yōu)槟x了8篇的財政預(yù)算論文樣本，期待這些樣本能夠為您提供豐富的參考和啟發(fā)，請盡情閱讀。
對高校項目預(yù)算績效管理的研究，國內(nèi)已經(jīng)比較成熟，但對高校部門預(yù)算整體績效（含基本支出）的研究，還不是很多，如陳科宇、李小華（2012）以高校部門預(yù)算為對象，利用主成分法提出了影響部門預(yù)算績效考評的因素；王宏鑫（2012）將我國高校的戰(zhàn)略目標(biāo)劃分為教學(xué)績效、科研績效、自籌能力和資產(chǎn)績效四大方面，然后在這四大層次中選取14個關(guān)鍵績效指標(biāo)，從而構(gòu)成了高校預(yù)算績效評價的指標(biāo)體系；苗至勇（2010）結(jié)合平衡計分卡的相關(guān)理論，提出了高等學(xué)校預(yù)算的績效評價是一種投入與產(chǎn)出的效率及其效果的衡量，應(yīng)當(dāng)構(gòu)建綜合的績效評價體系。通過對各類研究的分析，發(fā)現(xiàn)當(dāng)前對高校財政預(yù)算績效管理體系的研究還不夠深入，如忽視績效目標(biāo)的合理設(shè)置；指標(biāo)設(shè)計中，定性指標(biāo)過多，定量指標(biāo)不足；定量指標(biāo)評價結(jié)果獲得費時費力；指標(biāo)設(shè)計不夠科學(xué)，重視投入忽視產(chǎn)出等。故要設(shè)計與構(gòu)建高校財政預(yù)算績效管理的新體系，該體系不僅包含項目預(yù)算支出績效管理，還新增了基本預(yù)算支出績效管理，更提出了綜合預(yù)算支出績效管理的新思路。
二、高校財政預(yù)算績效管理體系的設(shè)計
績效目標(biāo)是預(yù)算績效管理體系的源頭，是預(yù)算績效指標(biāo)設(shè)計的標(biāo)準(zhǔn)，更是預(yù)算績效管理實施的靈魂。本文認(rèn)為高校財政預(yù)算績效管理的目標(biāo)是：保障運行；預(yù)算編制科學(xué)；培養(yǎng)人才、科學(xué)研究和服務(wù)社會。根據(jù)確定的目標(biāo)，設(shè)計高校財政預(yù)算績效指標(biāo)體系，二級指標(biāo)細(xì)分為辦學(xué)保障、預(yù)算管理、資產(chǎn)管理、人才培養(yǎng)和社會效益五個方面，并在二級指標(biāo)的基礎(chǔ)上設(shè)計出三級指標(biāo)共計30個指標(biāo)（見表1）。指標(biāo)設(shè)計完成后，需要對各個指標(biāo)賦予相應(yīng)的權(quán)重。權(quán)重的方法大致分為兩類：一類是主觀賦權(quán)法；一類是客觀賦權(quán)法。主觀賦權(quán)法由專家根據(jù)經(jīng)驗進(jìn)行主觀判斷而得到權(quán)數(shù)，然后在對指標(biāo)進(jìn)行綜合評估，如層次分析法（AHP）、專家調(diào)查法（Delphi法）等；客觀賦權(quán)法則根據(jù)歷史數(shù)據(jù)研究指標(biāo)之間的相關(guān)關(guān)系或指標(biāo)與評估結(jié)果的關(guān)系來進(jìn)行綜合評估，如最大熵技術(shù)法、主成分分析法等。綜合考慮，決定根據(jù)各個指標(biāo)重要程度，對其賦權(quán)重，于是選擇了層次分析法進(jìn)行權(quán)重的計算。
三、基于層次分析法的高校財政預(yù)算績效指標(biāo)體系的研究
（一）建立系統(tǒng)層次結(jié)構(gòu)模型
遵循科學(xué)性、可度量性以及可操作性的原則，以評價高校財政預(yù)算績效管理為總目標(biāo)，以辦學(xué)保障、財務(wù)管理、資產(chǎn)管理、人才發(fā)展和社會貢獻(xiàn)為制約層，以表1高校財政預(yù)算績效指標(biāo)體系中的三級指標(biāo)為指標(biāo)層，建立高校財政預(yù)算績效指標(biāo)體系層次結(jié)構(gòu)。
（二）構(gòu)建判斷矩陣
系統(tǒng)層次結(jié)構(gòu)模型建立后，根據(jù)研究需要設(shè)計了問卷調(diào)查表。在每一層次上，請10位專家對該層指標(biāo)進(jìn)行逐對比較，按照規(guī)定的標(biāo)度方法定量化，寫出數(shù)值判斷矩陣，標(biāo)度及其描述見表2。調(diào)查結(jié)果收集回來后，首先采用層次分析法求出每個專家給各級指標(biāo)分配的權(quán)重，后進(jìn)行算術(shù)平均，再由5個一級指標(biāo)權(quán)重乘以其下分別對應(yīng)的二級指標(biāo)權(quán)重來確定22個二級指標(biāo)的最終權(quán)重。本文使用Matlab6.5來計算判斷矩陣的特征值和特征向量。
（三）層次總排序及一致性檢驗
為度量判斷矩陣偏離一致性的程度，引入判斷矩陣最大特征值以外的其余特征根的負(fù)平均值CI，計算CI=（λmax-n）/（n-1）。當(dāng)判斷矩陣具有完全一致性時，CI=0；λmax-n愈大，CI愈大，矩陣的一致性愈差。根據(jù)上節(jié)中的程序計算結(jié)果，本文中20位專家給出的判斷矩陣，經(jīng)檢驗其CR全部小于0.1，故通過一致性檢驗，可以認(rèn)為判斷矩陣具有滿意的一致性，評價結(jié)果是可靠的。
（四）結(jié)果與分析
應(yīng)用層次分析法求出每位專家給5個一級指標(biāo)以及22個二級指標(biāo)所賦的權(quán)重后，本文直接將其結(jié)果代入表3進(jìn)行綜合平均。表中bij表示第j位專家對第i項指標(biāo)的權(quán)重賦值，Bi為第i項指標(biāo)的最后權(quán)重，本文中n=5，m=10。經(jīng)過計算，最終得出5個一級指標(biāo)的權(quán)重集為：A＝（B1，B2，B3，B4，B5）=（0.1063，0.1856，0.0802，0.3623，0.2656）同理，得到每個一級指標(biāo)對應(yīng)的二級指標(biāo)權(quán)重值：B1=（W11，W12，W13，W14，W15）=（0.2292，0.1582，0.0885，0.1805，0.3436）B2=（W21，W22，W23，W24，W25）=（0.2694，0.2649，0.2239，0.1581，0.0836）B3=（W31，W32）=（0.75，0.25）B4=（W41，W42，W43，W44，W45，W46）=（0.1037，0.2221，0.1233，0.1107，0.1403，0.2999）B5=（W51，W52，W53，W54，W55）=（0.3496，0.3227，0.1124，0.2153）綜上所述，由Ck=Bi×Wij（i=1，...5；j=1，...6,k=1，...22）得到高校財政預(yù)算績效指標(biāo)及其權(quán)重，如表3所示。從計算所得這組權(quán)重的排序看，高校財政預(yù)算績效指標(biāo)的重點在人才發(fā)展（指標(biāo)權(quán)重為0.3623）、社會貢獻(xiàn)（指標(biāo)權(quán)重為0.2656）、財務(wù)管理（指標(biāo)權(quán)重為0.1856）。說明在高校財政預(yù)算績效評價中人才發(fā)展指標(biāo)占據(jù)主導(dǎo)作用，參與調(diào)研的專家普遍認(rèn)為人才培養(yǎng)與發(fā)展是高校相對重要的職能，更是預(yù)算投入是否科學(xué)合理的衡量尺度。在這個體系中，社會貢獻(xiàn)指標(biāo)的權(quán)重緊接人才發(fā)展指標(biāo)之后，充分體現(xiàn)了高校在傳播知識、培養(yǎng)人才之外，需要不斷提升教學(xué)與科學(xué)研究能力，高校在完成前三大職能的基礎(chǔ)上致力于服務(wù)社會，履行社會責(zé)任。
目前現(xiàn)行的預(yù)算會計制度不適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展的矛盾日益突出。事業(yè)單位進(jìn)行成本核算已成為新形勢下會計改革的趨勢。只有準(zhǔn)確核算事業(yè)成本，才能有效地進(jìn)行績效考核，從而調(diào)動員工的積極性，提高工作效率。權(quán)責(zé)發(fā)生制能夠更加規(guī)范政府的理財行為，轉(zhuǎn)變財政職能，提高政府總體管理水平，實現(xiàn)民主理財，依法理財，使政府預(yù)算制度更加透明，完整、公正、全面的提供財務(wù)狀況。但在實踐中此制度仍然存在許多問題，需要進(jìn)一步深化和完善。完善后的預(yù)算會計核算制度，有利于財政部門對資金加強統(tǒng)一調(diào)度和管理，防止財政資金管理分散、制止各支出部門和單位多頭開戶、重復(fù)開戶的現(xiàn)象。財政部門、支出單位、結(jié)算銀行都必須有回執(zhí)單，加強對財政資金支出過程的監(jiān)督和管理，防止利用財政資金謀取私利等腐敗現(xiàn)象發(fā)生，提高財政資金的使用效益。
二、預(yù)算會計制度存在的主要問題
1、會計信息透明度不高。現(xiàn)行的預(yù)算會計制度核算簡單，財務(wù)報表內(nèi)容較少，也不能提供反映政府績效與成本信息的報告。比如：政府資金的收支活動和政府采購的新業(yè)務(wù)等。政府實行財政集中支付制度使很多財政的資金流向發(fā)生了變化,用于事業(yè)單位購買資產(chǎn)、發(fā)放工資的財政資金不再由財政通過主管部門撥入用款單位,而是由財政部門通過統(tǒng)一賬戶直接撥付。行政事業(yè)單位的新業(yè)務(wù)狀況也不能充分地反映出來。比如：采購業(yè)務(wù)已經(jīng)完成,可款項還沒有付清,這就使單位在年末很容易形成資金結(jié)余,就不能準(zhǔn)確地反映政府事業(yè)單位的業(yè)務(wù)進(jìn)展情況。收入實現(xiàn)制來核算,財政支出中只是反映當(dāng)期實際的還本付息數(shù),不能反映當(dāng)期的利息支出和當(dāng)期的負(fù)擔(dān)數(shù)量金額，不能夠全面地反映企業(yè)的債權(quán)債務(wù)關(guān)系,也無法全面、準(zhǔn)確、真實的反映政府財務(wù)情況。
2、收付實現(xiàn)制度不合理。預(yù)算會計核算以收付實現(xiàn)制為基礎(chǔ)，某些事項不能在當(dāng)期確認(rèn)，使會計信息缺乏真實性、可比性。一是不能全面反映政府負(fù)債狀況，不利于防范財政風(fēng)險。在我國現(xiàn)行預(yù)決算制度下，行政事業(yè)單位的報表以現(xiàn)收現(xiàn)付制為編制基礎(chǔ)，其負(fù)債只反映當(dāng)期本金數(shù)，無法反映應(yīng)由本期負(fù)擔(dān)、以后年度償付的利息數(shù)，負(fù)債也不能充分披露，政府性債務(wù)存在低估甚至“隱藏”的可能。還可能有債務(wù)轉(zhuǎn)嫁現(xiàn)象,預(yù)算虛假平衡，出現(xiàn)擠占、挪用社保資金等不良后果。以收付實現(xiàn)制為基礎(chǔ)的預(yù)算會計，財務(wù)報告上只反映實際現(xiàn)金支出的部分，沒有反映出現(xiàn)金支付的債務(wù)情況，導(dǎo)致政府可支配的可用財力加大，使經(jīng)濟決策和市場運行產(chǎn)生錯誤導(dǎo)向，不利于防范和化解財政風(fēng)險。二是不能如實反映單位的資產(chǎn)狀況。事業(yè)單位固定資產(chǎn)不進(jìn)行折舊，不進(jìn)行成本核算，且在使用期內(nèi)保持原值不變。只有在進(jìn)行固定資產(chǎn)清理時，才能反映在賬面上。流動資產(chǎn)比如有價證券及銀行利息，政府支付的社保金等在賬面上體現(xiàn)不出來，其價值也不能體現(xiàn)，所以單位固定資產(chǎn)的現(xiàn)狀不能完整、全面地反映，給決策者提供的信息不實。三是收付實現(xiàn)制不利于績效考核。收付實現(xiàn)制度在各會計期間提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的實際成本和應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任不能準(zhǔn)確地反映出來。不同部門會計指標(biāo)相互可比性較差，造成政府部門業(yè)績不明。又由于行政事業(yè)單位的收入和費用之間不對應(yīng)，績效與成本之間的關(guān)系不能充分反映出來，造成成本和費用的會計核算不準(zhǔn)確，所以國庫集中收付必須以單位“零賬戶”和配合為前提。
三、對預(yù)算會計制度未來發(fā)展趨勢的分析
1、建立新的政府會計制度體系。為更有效地實行分類管理預(yù)算會計體系由各級人民政府財政會計、行政單位會計、事業(yè)單位會計和參與預(yù)算執(zhí)行的國庫會計、收入征解會計共同構(gòu)成。
2、建立統(tǒng)一的預(yù)算會計制度。在現(xiàn)行會計制度下，一是模糊的賬目，一是更加詳細(xì)的信息需求。目前需要制定適用于國家機關(guān)、黨派和人民團(tuán)體的《行政單位會計制度》、適用于事業(yè)單位的《事業(yè)單位會計制度》、《事業(yè)單位會計準(zhǔn)則》，為有利于中央和地方預(yù)算的執(zhí)行，制訂有關(guān)《國庫會計制度收入征解會計制度》等。
3、逐步引入權(quán)責(zé)發(fā)生制。引入權(quán)責(zé)發(fā)生制有利于規(guī)范會計核算。事業(yè)單位的性質(zhì)和職能決定了事業(yè)單位有很多事項要講求效益和效率。根據(jù)我國政府所處的會計環(huán)境和兩種會計核算基礎(chǔ)的特點，要建立與國際相統(tǒng)一的會計核算制度，我國會計人員素質(zhì)參差不齊，政府公共開支界限不明朗，權(quán)責(zé)發(fā)生制比收付實現(xiàn)制更能準(zhǔn)確確定收入和費用的歸屬期，有利于收入和費用的配比。
4、需要擴大政府會計的核算范圍。目前各地方政府以各種名義、途徑籌集的資金，財政為其提供擔(dān)保，負(fù)債不能如實地反映在預(yù)算會計報表中。政府債權(quán)的發(fā)生和收回不能作為資產(chǎn)反映出來，虛減了政府支配的公共財務(wù)資源，不利于加強貸款的回收管理，政府投資和結(jié)構(gòu)也不能完全被反映。所以政府會計應(yīng)增加對國有股權(quán)、固定資產(chǎn)等的核算，建立適當(dāng)?shù)恼潭ㄙY產(chǎn)折舊計提方法，采用相關(guān)的固定資產(chǎn)費用配比方法。
論文關(guān)鍵詞：新公共管理理論，績效管理，財政預(yù)算，事業(yè)單位
一．前言
1959年《財政法組織法》（LOLF）確立了法國財政預(yù)算的基本框架。期間，該法令雖多次被修訂，但仍然無法適應(yīng)時代的要求。2001年8月，原法國總統(tǒng)希拉克頒布了新《財政法組織法》，明確提出建立以結(jié)果和績效為導(dǎo)向的財政預(yù)算，并規(guī)定從2006年1月1日起開始執(zhí)行新方法編制的預(yù)算案。該法案被認(rèn)為是法國公共財政的一次重大改革，它給法國財政預(yù)算管理的各個方面都帶來了顯著變化。其最大的意義在于使法國的公共行政從傳統(tǒng)的官僚模式走向新公共管理模式，公共服務(wù)領(lǐng)域從此也開始面臨一連串的重大改革。
二．改革的背景
1.新公共管理思潮的影響
自20世紀(jì)80年代中期以來，由于技術(shù)變革、全球化、信息化和國際競爭的挑戰(zhàn)，許多國家的行政管理發(fā)生了重大變化。以韋伯的官僚理論為代表的、等級深嚴(yán)的傳統(tǒng)公共行政制度在支配整整一個世紀(jì)的漫長年代后，正轉(zhuǎn)變?yōu)楣补芾淼摹⒇?zé)任的、服務(wù)的、企業(yè)化的、以市場經(jīng)濟為基礎(chǔ)的形式。
新公共管理理論源于歐美國家，最早由英國前首相柴契爾夫人提倡推行。隨后該理論在西方國家逐漸受到重視。美國學(xué)者戴維·奧斯本在其著作《摒棄官僚制：政府再造的五項戰(zhàn)略》中提出了“再造政府”的理論，并強調(diào)“再造政府就是用企業(yè)化體制來取代官僚體制”。[①]戴維·奧斯本認(rèn)為，在傳統(tǒng)模式下，政府在提供公共產(chǎn)品時力不從心，窘態(tài)百出工商管理論文，因此該模式應(yīng)當(dāng)被改革。戴維·奧斯本提倡政府在有限資源條件下，生產(chǎn)出更多的產(chǎn)品和提供更高品質(zhì)的公共服務(wù)；同時，政府應(yīng)當(dāng)擁有一定的公共企業(yè)精神，并學(xué)習(xí)或運用企業(yè)管理的基本理念及做法，運用私人企業(yè)管理技術(shù)以及用結(jié)果指標(biāo)來評估績效，讓政府更具活力及競爭力。
在戴維·奧斯等學(xué)者的推動下，新公共理論的影響日益擴大。以美國為首的西方國家，特別是西方經(jīng)合組織（OECD）的會員國，相續(xù)進(jìn)行了改革，提出了“績效政府”的理念。法國在這方面雖然改革起步較晚，但是也出臺了相關(guān)的法令，加快了行政改革的步伐。主要內(nèi)容有：改革地方行政管理體制，取消對各地方政府的監(jiān)管，擴大地方政府權(quán)力，擴大地方民主，增強地方民選機構(gòu)的權(quán)利等等。
2．改善法國政府財政赤字的迫切需要
從法國國內(nèi)看，法國的公共債務(wù)問題一直困擾著法國歷屆政府站。2005年，法國公共債務(wù)與國內(nèi)生產(chǎn)總值之比已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了歐盟《穩(wěn)定與增長公約》規(guī)定的60%的上限，達(dá)到了66.8%。同時，西方各國政府都大刀闊斧的改革政府機構(gòu)、改善公共財政管理，而法國卻相對滯后，這就迫使法國政府加快了行政改革。從2000年以來，法國經(jīng)濟一直處于低迷狀態(tài)，失業(yè)率上升、國內(nèi)投資與需求大幅度減少，這造成了法國財政收入銳減。與此同時，為實施經(jīng)濟刺激計劃，法國政府又大規(guī)模投入資金。這導(dǎo)致法國公共債務(wù)規(guī)模明顯擴大。
三．改革的主要內(nèi)容。
與1959年以來形成的預(yù)算體制相比，新《財政法組織法》的變革之處主要體現(xiàn)在以下幾個方面： 1.強化預(yù)算的績效的管理。在過去，各部門預(yù)算支出項目是分割孤立的，完全由議會根據(jù)部門需要進(jìn)行撥付。在這樣的機制下，預(yù)算項目很難體現(xiàn)各種計劃的性質(zhì)也很難明確各級行政管理者的責(zé)任。新《財政法組織法》運用績效機制來推動財政預(yù)算，重新建立了財政預(yù)算機制。新機制使得各級管理者的責(zé)任明確、國家政策連貫而緊密。該機制把財政預(yù)算分為“任務(wù)”（mission）、“項目”(programme)、“行動”(action)。“任務(wù)”是財政預(yù)算的最高級工商管理論文，體現(xiàn)了國家的主要公共政策以及相應(yīng)的財政預(yù)算安排。同時，若干個“項目”組成了某個“任務(wù)”。“行動”又把項目的各項計劃具體化。
新《財政法組織法》規(guī)定，各級、部門必須建立下一年度的行政計劃與工作安排；同時，每項具體計劃的效果必須通過相關(guān)部門的績效考核，并把結(jié)果反映到年度績效考核報告中。
2. 項目的行政負(fù)責(zé)人責(zé)任更為明確、擁有更多的自主權(quán)。新《財政法組織法》的另一最大的亮點在于，除了不能觸動人員工資之外，只要能保證項目目標(biāo)圓滿完成和提高工作效率，各行政部門項目負(fù)責(zé)人可按實際情況自由調(diào)度資金預(yù)算。同時，為了保證項目負(fù)責(zé)人的公正、廉潔，該法案還規(guī)定必須強化行政部門內(nèi)部審計職能，使每個公共政策項目執(zhí)行者承擔(dān)了更多的義務(wù)與責(zé)任。 3.強化了議會對財政預(yù)算的民主監(jiān)督力度。新《財政法組織法》實施之后，議會是最大的受益者。它對財政預(yù)算的監(jiān)控力度得到了空前的加強。這主要體現(xiàn)在以下幾個方面：首先，財政預(yù)算更為透明。根據(jù)新《財政法組織法》第五十條規(guī)定，當(dāng)政府向議會提交國家未來四年的發(fā)展報告的時候，必須同時提供相關(guān)數(shù)據(jù)與證據(jù)的來源，以供議會調(diào)查、審議，從而提高財政預(yù)算的真實性。其次，擴大了議會對預(yù)算批準(zhǔn)的范圍。得益于財政預(yù)算的分任務(wù)管理與績效管理機制，議會可以通過討論國家公共政策與發(fā)展策略來決定對某項任務(wù)是否賦予相關(guān)財政預(yù)算支持，從而大大提高了議會的決策者的角色。在新《財政法組織法》實施之前，議會由于缺乏必要的時間與手段，只能針對整個國家財政預(yù)算的一攬子計劃進(jìn)行投票。只有約占6%的財政預(yù)算真正被議會深入討論研究。新法案實施之后，“任務(wù)”、“項目”、“行動”與它們所需要的財政預(yù)算一目了然，議會成員可以從容不迫的進(jìn)行討論和投票。最后，公共政策與財政預(yù)算捆綁進(jìn)行表決，提高了議會地位和權(quán)利。一方面，決算法草案的審議時間縮短、效率大大提高；另一方面，審議的宗旨不再是對財務(wù)報告進(jìn)行技術(shù)和形式上的修改，而是對公共政策進(jìn)行評估，并對每個項目的結(jié)果、成本和使用進(jìn)行分析。
四．新《財政法組織法》對公共服務(wù)機構(gòu)的影響
配合新《財政法組織法》，法國從希拉克政府到薩科齊政府，都對公共部門進(jìn)行了一系列的漸進(jìn)式改革。薩科齊的政府改革目前正在進(jìn)行工商管理論文，無法考察其最終效果，但是其部分改革措施是值得借鑒的、同時應(yīng)當(dāng)承認(rèn)其改革也取得了階段性成果。
1.減少了財政支出。由于公共支出明顯上升，威脅到了法國的財政與金融安全，薩科奇政府制定和實施了稱為“公共政策全面修訂” 的全面改革計劃，旨在對公共支出進(jìn)行結(jié)構(gòu)性削減站。這項計劃確定了很多改革目標(biāo)：實現(xiàn)政府機構(gòu)現(xiàn)代化;改善為公民和企業(yè)提供的服務(wù);確保公務(wù)員能夠因為工作而得到更多的表彰;以及推廣注重效果的文化。其整體目標(biāo)是用更少的資源，取得更好的成效。該計劃是法國政府全面轉(zhuǎn)型的范例，它由370項經(jīng)過開支審查篩選出的舉措組成，同時，每個政府部門都必須節(jié)約開支和提升效率。
2.大幅度的減少了公務(wù)員數(shù)量與規(guī)模：法國公務(wù)員的數(shù)量從2003 年開始減少，減少的幅度逐年加大，到了2007 年，退休的公務(wù)員人數(shù)介于7萬到8萬人之間，而該年就裁減了1萬5千 個職缺。[②]如今，薩科奇政府實行每兩名公務(wù)員退休后只補充一名新公務(wù)員的政策。行政人員的開支從而大大減少。
3.對公共部門進(jìn)行分類改革?，F(xiàn)有的公共服務(wù)部門被分成三大類：一是關(guān)系到民生與社會穩(wěn)定的教育、公共衛(wèi)生等部門，將繼續(xù)由國家管理；二是涉及國家安全和戰(zhàn)略意義的領(lǐng)域，具有一定商業(yè)色彩的軍工、航天和核電等部門，國家將繼續(xù)控制；三是可以向私人資本開放的其它的部門，如基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等，這些領(lǐng)域內(nèi)國有企業(yè)壟斷將被打破，私人資本獲準(zhǔn)進(jìn)入。
4.行政部門的創(chuàng)新改革。主要有兩項：一是預(yù)算法采取“目標(biāo)管理”原則，各行政部門將根據(jù)目標(biāo)制訂預(yù)算；二是對政府各部門引入外部審計，同時對崗位任務(wù)和人員設(shè)置等深入調(diào)研并提出現(xiàn)代化管理建議。
5.強化公共部門的績效管理。公共部門的各項公共事務(wù)分為“任務(wù)”、“項目”、“目標(biāo)”、和“指數(shù)”。“任務(wù)”是指各項社會事務(wù)，如交通、社會治安等。“項目”是指細(xì)化后的各項“任務(wù)”，如在就業(yè)“任務(wù)”中，就有增加就業(yè)的“項目”；“目標(biāo)”是每個項目要達(dá)到的目的，如增加就業(yè)的“項目”中就提出要把增加就業(yè)崗位作為“目標(biāo)”。最后，“指數(shù)”是指量化后的結(jié)果，主要用于評估各項措施是否富有成效。如在采取新措施后，每年新增的就業(yè)崗位的數(shù)量等等。
法國政府在推進(jìn)公共部門改革中取得了一定的階段性成果。以法國內(nèi)政部為例， 2005年法國道路交通事故所造成的人員傷亡人數(shù)低于5000人，與2002年相比受傷者減少了25%,而死亡率則減少了36%,創(chuàng)歷史之新低。與2002年相比，違法活動減少了8.2%,在公共道路上的違法活動則減少了20%。[③]
五．借鑒與啟示
法國作為西方發(fā)達(dá)國家工商管理論文，其公共部門頗具特色，它在整個國家政治經(jīng)濟生活中扮演重要角色，發(fā)揮著十分關(guān)鍵作用。雖然由于政治體制和國情不同，不能引入他們的所有做法，但他們績效考核的理念、嚴(yán)格的責(zé)任機制，對推進(jìn)我國事業(yè)單位績效改革有著十分重要的借鑒意義。
1.深化市場化改革，減少公共部門監(jiān)管。當(dāng)今世界是信息化社會，全球一體化的步伐不斷加快。在法國，公眾參與公共管理早就是一個現(xiàn)實。在我國，一方面，民眾借助互聯(lián)網(wǎng)等手段開始尋求公民參與的過程來充實公民生活，來有目標(biāo)地表現(xiàn)公民意識，并學(xué)習(xí)表達(dá)自己對公共事務(wù)的看法。另一方面，政府行政官僚的擴張，經(jīng)常造成公共部門逐漸遠(yuǎn)離其所服務(wù)的社會大眾，忽視民眾的的真正需求，甚至引發(fā)社會沖突。在新形勢下，要解決事業(yè)單位中的績效改革問題，其基本點還是應(yīng)當(dāng)立足于對公共部門，包括對事業(yè)單位權(quán)利的限制和對公平性的追根問底。只有在上層建筑中確立了公平性與市場經(jīng)濟的自由與充分競爭，社會才能充滿活力和創(chuàng)造力。沒有一個完全市場經(jīng)濟的大環(huán)境，作為社會子系統(tǒng)和公共部門的事業(yè)單位績效改革的效果也無法保證。所以，政府、事業(yè)單位不能既當(dāng)游戲的裁判又做選手，它們應(yīng)當(dāng)把主要精力用到保護(hù)公正與提供公共服務(wù)上來。
2. 重新認(rèn)識公共部門的本質(zhì)。高績效政府組織是指政府組織以績效評估體系為標(biāo)準(zhǔn)，以最低的管理成本取得最大的社會公眾對公共服務(wù)和公共產(chǎn)品滿足度的一種管理模式和組織形態(tài)。它強調(diào)了以社會公眾的滿意度作為產(chǎn)出的最終標(biāo)準(zhǔn)。法國新《財政法組織法》的根本目的是在于提高公共部門的服務(wù)質(zhì)量與服務(wù)效率。為公眾更好的服務(wù)站。對于我國的事業(yè)單位，一方面，其“績效”必須最大程度地凸顯其社會公益性，并抑制、克服其可能潛在的自利性和營利性；另一方面，其“績效”還必須同時依循各自具體行業(yè)的內(nèi)在要求，凸顯其獨特的公益價值。在我國，目前許多事業(yè)單位社會公益性做得不盡如人意。事業(yè)“績效”應(yīng)有的內(nèi)涵和標(biāo)準(zhǔn)均被嚴(yán)重異化、扭曲。所以，事業(yè)單位全面實行績效改革工商管理論文，不能不首先從理清什么是事業(yè)績效開始。我國的事業(yè)單位屬于公共部門，所以它們的績效應(yīng)當(dāng)是“公共、公平和責(zé)任”。
3.績效考核制度應(yīng)伴隨著我國財政體制的改革。從法國經(jīng)驗看，財政績效管理伴隨著政府管理理念提升，它是市場經(jīng)濟條件下社會發(fā)展、政府管理模式發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物。從法國2006年執(zhí)行的新預(yù)算案看，最大的特點就是建立了新的結(jié)構(gòu)。新結(jié)構(gòu)分為“任務(wù)”、“項目”、“行動”三級。每一個級別都有相對固定的行政負(fù)責(zé)人。這就使得各部門公共政策項目負(fù)責(zé)人擁有更大的自由度和承擔(dān)更多的責(zé)任。而目前我國的財政預(yù)算與管理體制仍然沿用傳統(tǒng)的模式，它與事業(yè)單位甚至政府部門的績效管理體制改革無法匹配。
4.應(yīng)當(dāng)強化公眾與人大對事業(yè)單位績效的監(jiān)督與評估作用。法國議會是新《財政法組織法》的最大受益者，其角色因為新《財政法組織法》而強化。議會有權(quán)監(jiān)督各項任務(wù)的落實情況，由此可以具體知道公共支出的去向，增加了公共預(yù)算的透明度。在我國推進(jìn)事業(yè)單位績效改革過程中，績效指標(biāo)的如何量化，考核如何保證公平公正、具備公信力是我國目前事業(yè)單位績效改革的一個難題。由于缺乏可以借鑒引用的辦法和模式，很多地方和單位的績效考核變成了“官績效”“一言堂”。因此，績效考核需要考慮多維度考核，以使考核結(jié)果更加客觀、公正。鑒于事業(yè)單位的公益性質(zhì)，公眾對公共服務(wù)的滿意度應(yīng)當(dāng)作為績效考核指標(biāo)，讓學(xué)校、醫(yī)院所在的社區(qū)代表、各級人大代表參與到績效評價中來，提高考核的透明度和公信力。
[參考文獻(xiàn)]:
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[2]陶學(xué)榮：公共行政管理學(xué)導(dǎo)論[M]．清華大學(xué)出版社，2005．
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[4]國務(wù)院發(fā)展研究中心、經(jīng)濟全球化與政府作用課題組：經(jīng)濟全球化背景下的政府改革[D~／OLI．中國宏觀經(jīng)濟信息網(wǎng)，2001．
本論文立足于我國財政發(fā)展階段的現(xiàn)實國情,從深化預(yù)算改革的要求出發(fā),借鑒國際上成熟的績效預(yù)算理論與實踐做法,結(jié)合當(dāng)前預(yù)算績效管理發(fā)展的條件、推進(jìn)的要求和改革目標(biāo)等,沿循財政管理的發(fā)展趨勢,從理論邏輯、歷史邏輯、現(xiàn)實邏輯、發(fā)展邏輯等方面著眼,提出并確立論文選題。本論文是在我國建立完善社會主義市場經(jīng)濟的大背景下,在完成了財政體制改革和預(yù)算管理改革的主要任務(wù),提出建立公共財政框架的目標(biāo)后,對現(xiàn)行預(yù)算績效管理的一次系統(tǒng)回顧與總結(jié),并從國內(nèi)實踐、國際經(jīng)驗以及改革發(fā)展的角度,對進(jìn)一步推進(jìn)和完善預(yù)算績效管理所作的理論構(gòu)建和政策思考。(1)我國不斷深化的財政改革開始要求財政支出講求績效建國以來,我國一直實行與計劃經(jīng)濟相適應(yīng)的高度統(tǒng)收統(tǒng)支的財政管理體制。期間,也進(jìn)行過一些放權(quán)讓利、劃分收支等多種形式的包干體制方面的探索,但基本上都屬于比較穩(wěn)定的時期,并沒有從體制和框架上進(jìn)行大的改革。這時期的財政預(yù)算制度具有典型的計劃經(jīng)濟的特征,財政管理總體上比較粗放,財政收入規(guī)模較小,不能滿足日益擴大的建設(shè)性支出的需要,其關(guān)注的重點是財政收入水平及能力。
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2預(yù)算績效管理的界定:相關(guān)概念的提出與辨析
2.1主要概念及內(nèi)涵
其中:“經(jīng)濟性”是成本與投入的關(guān)系,關(guān)心的是資源節(jié)約問題,是指以最低的資源耗費獲得一定數(shù)量和質(zhì)量的產(chǎn)出,即如何實現(xiàn)支出最少,強調(diào)的是成本,追求花費最小化;“效率性”是投入和產(chǎn)出間的比例關(guān)系,關(guān)心的是手段問題,注重手段性、過程性的產(chǎn)出和單位產(chǎn)出,是指在一定的產(chǎn)出或投入情形下使得投入最小化或產(chǎn)出最大化,表現(xiàn)為預(yù)算活動的產(chǎn)出同所消耗的人力、物力、財力等投入要素之間的比率,即是否講求效率,強調(diào)的是產(chǎn)出,追求產(chǎn)出投入比的最大化;“效益性”是產(chǎn)出與目標(biāo)(結(jié)果)的關(guān)系,側(cè)重于所提供的公共服務(wù)和產(chǎn)品符合政策目標(biāo)的程度,關(guān)心的是目標(biāo)或結(jié)果問題,注重結(jié)果性的產(chǎn)出和目標(biāo)產(chǎn)出,表現(xiàn)為預(yù)算支出結(jié)果在多大程度上達(dá)到社會、經(jīng)濟、政治等方面的預(yù)期目標(biāo),是指既定目標(biāo)的實現(xiàn)程度或一項活動預(yù)期影響與實際影響之間的關(guān)系,即支出是否得當(dāng),強調(diào)的是效果,追求效益的最優(yōu)化;"公平性”是目標(biāo)與社會公平的關(guān)系,即社會公眾(尤其是弱勢群體)能否得到公平待遇和享受公共服務(wù),注重社會性和公眾滿意度,追求社會公平。四個方面相互融合,基本詮釋了 “預(yù)算績效”的內(nèi)涵。其內(nèi)在聯(lián)系如圖2-1所示。
2.2明確預(yù)算績效管理的幾個關(guān)系
預(yù)算績效管理是預(yù)算管理與績效管理的有機融合,已經(jīng)成為目前加強預(yù)算管理的重要內(nèi)容,二者有著內(nèi)在的緊密聯(lián)結(jié),并體現(xiàn)出一定的差異和不同的特點。一是預(yù)算績效管理與預(yù)算管理在本質(zhì)上是一致的。預(yù)算績效管理強調(diào)預(yù)算支出的效率和責(zé)任,針對傳統(tǒng)預(yù)算管理存在的“重分配、輕管理,重支出、輕績效”問題,采用科學(xué)的體系和方法,突出強調(diào)績效導(dǎo)向,目的是進(jìn)一步改進(jìn)預(yù)算管理水平,提高財政資金使用效益,其本身仍屬于預(yù)算管理的范疇;而講求績效是預(yù)算管理的應(yīng)有之義,其中優(yōu)化資源配置、提高支出效益也是傳統(tǒng)預(yù)算管理的重要職能。從這一點上看,兩者的本質(zhì)是相同的。二是預(yù)算績效管理依托于預(yù)算管理改革。實施預(yù)算績效管理必須依賴一定的預(yù)算管理基礎(chǔ),近年來推進(jìn)的部門預(yù)算等一系列預(yù)算改革,使得預(yù)算管理的科學(xué)性、規(guī)范性不斷提高,為實施預(yù)算績效管理提供了前提條件和堅實基礎(chǔ);同時,推進(jìn)預(yù)算績效管理,又可進(jìn)一步促進(jìn)預(yù)算管理改革的深化。二者互為依托,互相提供支撐。
3預(yù)算績效管理的現(xiàn)實起點:基于我國財政改革進(jìn)程與問題的分析........37
3.1從我國公共財政演進(jìn)的視角分析預(yù)算績效管理的發(fā)展脈絡(luò).........37
4預(yù)算績效管理的理論支點:對理論基礎(chǔ)的探源與構(gòu)建..............59
4.1預(yù)算績效管理的沿革與制度變遷.......59
5預(yù)算績效管理的國際視點:國外實施績效預(yù)算的基本情況(上)..........95
5.1績效預(yù)算發(fā)展概覽.......95
5.1.1績效預(yù)算實施的原因.......95
10中長期改革方向與路徑:走向績效預(yù)算改革之路
10.1對我國預(yù)算績效管理的路徑回顧與分析
在當(dāng)前經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型過程中,我國是一個財政支出壓力異常強大的國家。近十年來,財政收支規(guī)模呈現(xiàn)跨越式發(fā)展,從2002年近2萬億元到2012年己超過12萬億元,公共產(chǎn)品提供壓力大,財政資金高度緊張,收入增加很難滿足支出增長,而且隨著中國經(jīng)濟告別高速發(fā)展期,財政收入的低增長必將成為常態(tài),通過增加收入來“開源”成效甚微,必須從支出“節(jié)流”上創(chuàng)新,迫切需要在收支矛盾不斷加劇的情況下,尋求一種使資金供給結(jié)構(gòu)安排具有客觀依據(jù)支撐的平衡之路。而預(yù)算績效管理要求提高資金使用效益,強調(diào)支出效率的內(nèi)在制度核心,則很好地適應(yīng)了現(xiàn)實財政形勢的要求,成為提升預(yù)算管理水平、解決當(dāng)前財政收支困局的一種必然選擇。
10.2績效預(yù)算凸顯財政預(yù)算管理的發(fā)展趨勢
由于預(yù)算上的政治較量,使得預(yù)算分配變成了利益的平衡,陷入無休止的爭吵,在資源使用上也出現(xiàn)了低效循環(huán)。為了改變這種狀況,隨著預(yù)算管理的發(fā)展和技術(shù)方法上的創(chuàng)新,一些專家主張引入“理性”因素的預(yù)算分析,要求實行科學(xué)管理手段,盡量將政治因素排除在外,促進(jìn)在政治分配的環(huán)境下提高預(yù)算資金的使用效率。20世紀(jì)30年代至80年代,美國率先進(jìn)行了一系列的預(yù)算改革與探索,如推行績效預(yù)算、建立規(guī)劃一項目一預(yù)算、實行目標(biāo)管理預(yù)算和零基預(yù)算等,這些預(yù)算改革都形成了各種新的預(yù)算編制模式,目的是希望用理性的預(yù)算分析來取代根據(jù)政治判斷和預(yù)算基數(shù)來分配資金的傳統(tǒng)預(yù)算模式,并強化資金使用上的技術(shù)衡量,關(guān)注產(chǎn)出績效,因而也被稱為理性預(yù)算模式、績效預(yù)算模式,使得績效預(yù)算逐漸被視為一種促進(jìn)公共服務(wù)品質(zhì)和施政成果改善的過程。這些是績效預(yù)算發(fā)展的早期階段,體現(xiàn)了對績效衡量的要求,完善了績效評價體系和方法,構(gòu)成了績效預(yù)算的主要內(nèi)容。
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一、財政預(yù)算支出的監(jiān)管問題
一般認(rèn)為，財政預(yù)算支出的有效監(jiān)管基于“四個支柱”：責(zé)任感、透明度、預(yù)測性和參與性。其中，責(zé)任感要求有關(guān)政府官員應(yīng)明確其對內(nèi)部上級領(lǐng)導(dǎo)和外部社會公眾所負(fù)的責(zé)任；透明度意味著財政和財務(wù)信息的透明對行政部門、立法機關(guān)和大多數(shù)公眾部門而言都是必需的；預(yù)測性要求法律和規(guī)章制度必須事前清晰地為人們所知，而且能統(tǒng)一地、有效地貫徹實施；參與性則需要提供可靠的信息并對政府的行為予以檢查。財政預(yù)算支出有效監(jiān)控的“四個支柱”具體體現(xiàn)在財政預(yù)算支出管理過程的諸環(huán)節(jié)之中，如財政預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、現(xiàn)金和國庫管理、公共支出等。
在以上諸環(huán)節(jié)中，最關(guān)鍵的就是預(yù)算執(zhí)行。這是一個利用現(xiàn)有資源來貫徹執(zhí)行預(yù)算編制中的政策和充分體現(xiàn)財政預(yù)算支出管理目標(biāo)的過程。對此，就必須要有一整套用來確保預(yù)算完好執(zhí)行的程序和機制。否則，決策就可能會建立在錯誤的信息基礎(chǔ)上，資源也往往會失去有效的管理，即使是良好的預(yù)算制度，也會失去意義。
二、財政預(yù)算支出內(nèi)部控制的具體內(nèi)容及要求
根據(jù)財政預(yù)算支出管理的特點和具體要求，結(jié)合內(nèi)部控制的相關(guān)理論，可把財政預(yù)算支出管理中的內(nèi)部控制問題歸納為以下幾個方面：
（一）過程控制
過程控制旨在確保只有經(jīng)過正確授權(quán)的指令才予以執(zhí)行，要求對預(yù)算支出的每一過程都要進(jìn)行有效的控制和監(jiān)督。預(yù)算執(zhí)行過程中最基本的控制環(huán)節(jié)有：
1、在承諾階段，需要核實：（1）支出計劃是否由法定批準(zhǔn)人批準(zhǔn)；（2）資金是否按照預(yù)算規(guī)定的用途撥付，且在適當(dāng)?shù)闹С鲱愋椭斜Ａ糇銐虻馁Y金；（3）撥付的資金是否列入正確的科目。
2、當(dāng)提供了商品和服務(wù)后，必須核實：是否已收到有關(guān)商品和已提供某項服務(wù)的有關(guān)單據(jù)證明。
3、在支付之前，需確認(rèn)：（1）是否存在有效的支出義務(wù)；（2）有關(guān)專業(yè)人員證明所提供的商品和所收到的服務(wù)是否滿足預(yù)期標(biāo)準(zhǔn)；（3）發(fā)票和其他有關(guān)支付票據(jù)是否是正確的或適合支付的；（4）驗明收款人。
4、在最終支付之后，需對所有相關(guān)支出進(jìn)行檢查和復(fù)審，對不規(guī)范之處應(yīng)予匯報。
總體上，在任何機構(gòu)之內(nèi)，在授權(quán)支出、批準(zhǔn)合同和發(fā)出購買的指令、確認(rèn)收到的商品和服務(wù)、履行支付等方面都必須有明確的職責(zé)分工。其中，一些職責(zé)可以由同一人或同一部門擔(dān)負(fù)。但是，在大多數(shù)情況下，同一人或同一部門不應(yīng)既負(fù)責(zé)支付，又負(fù)責(zé)其他活動或控制支出。這種安排實際就是內(nèi)部牽制原則的體現(xiàn)。
政府部門之間這些職責(zé)的分工支配著支出單位和核心部門（財政部門、財務(wù)控制部門）之間的職權(quán)分配。在不同的國家，這種控制可以是相關(guān)各部門的內(nèi)部控制，也可以由綜合管理部門如財政部門、財務(wù)控制辦公室來完成。
（二）會計控制
許多國家的預(yù)算體系都是通過會計控制來確保遵照執(zhí)行的。有效的會計控制，應(yīng)保證清晰地記錄預(yù)算支出和撥款或預(yù)算項目間的變化（如，分?jǐn)?、調(diào)查、預(yù)算追加等）。無論會計基礎(chǔ)如何，會計控制都應(yīng)做到：（1）會計記錄必須要有足夠而合理的程序，包括對收付事項進(jìn)行系統(tǒng)的登記、足夠的安全系統(tǒng)以及與銀行賬目的核對系統(tǒng)等；（2）所有的支出與收入事項都應(yīng)該按照相同的方法登記到相應(yīng)的賬戶中；（3）按照經(jīng)濟種類和職能作用對支出進(jìn)行一般劃分；（4）會計記錄必須明晰，文件程序必須完備；（5）會計報表的編制必須規(guī)范；（6）跟蹤支出周期（立項、審批和支付）每個階段的撥款使用（預(yù)算會計）系統(tǒng)，等。此外，會計控制還包括與單位組織結(jié)構(gòu)相適應(yīng)的會計控制權(quán)（會計體制）的集中和分權(quán)制度。在許多國家，中心機構(gòu)，如財政部設(shè)有專門辦公室負(fù)責(zé)會計控制和辦理支付，這個辦公室通常也負(fù)責(zé)現(xiàn)金的管理，構(gòu)成國庫部門的一部分。也有一些國家，支付由各個部委來負(fù)責(zé)，但現(xiàn)金和銀行賬戶由負(fù)責(zé)現(xiàn)金管理的國庫部門控制。因此，有關(guān)會計控制是否集權(quán)或分權(quán)的問題應(yīng)與現(xiàn)金管理有關(guān)的問題相區(qū)別。一般認(rèn)為，當(dāng)支付過程和會計控制運行過于分散時，就需要對現(xiàn)金進(jìn)行適當(dāng)?shù)募锌刂苹驅(qū)嬁刂企w制進(jìn)行改進(jìn)，以使當(dāng)前的分權(quán)系統(tǒng)能更好地適應(yīng)監(jiān)督會計記賬和現(xiàn)金管理的需要；而當(dāng)支付過程和會計控制過于集中時，就需要一個系統(tǒng)，以確保資金按照預(yù)算和現(xiàn)金支付計劃及時支付，并使支出單位能更好地參與和獲得更多的靈活性。由于各國信息技術(shù)的迅猛進(jìn)步，使為效率因素而進(jìn)行的分散控制與確保支出的集中控制之間趨于協(xié)調(diào)，即現(xiàn)代技術(shù)有可能做到使二者兼顧：既分散控制，提高效率，又集中信息，便于預(yù)算執(zhí)行。
（三）現(xiàn)金控制
現(xiàn)金控制屬于內(nèi)部管理制度的一部分，廣義的內(nèi)部控制是包括內(nèi)部管理制度的，在此專門將現(xiàn)金控制羅列出來，主要是強調(diào)這一環(huán)節(jié)在整個內(nèi)部控制中的獨特性和重要性。現(xiàn)金控制的主要原則在于：
1、現(xiàn)金余額的集中化。這種集中應(yīng)通過“國庫專門賬戶”來實現(xiàn)。國庫專門賬戶是一種賬戶也可以說是一整套與所有政府支付交易相關(guān)的賬戶。主要有以下幾個特點：（1）每日的現(xiàn)金余額集中化；（2）財政部門負(fù)責(zé)開設(shè)賬戶；（3）收付事項應(yīng)按相同的分類標(biāo)準(zhǔn)計入這些賬戶。
2、編制周密的現(xiàn)金計劃。在編制現(xiàn)金計劃時，要兼顧預(yù)算的權(quán)威性和考慮即將發(fā)生的支出所體現(xiàn)出來的靈活性。主要包括：（1）每年應(yīng)按季度滾動編寫預(yù)算執(zhí)行計劃；（2）在每年預(yù)算執(zhí)行計劃內(nèi)，編寫每月現(xiàn)金和借款計劃；（3）月現(xiàn)金計劃執(zhí)行要每周總結(jié)。為編寫每月現(xiàn)金計劃，避免欠款和延遲支付的發(fā)生，必須對各項相關(guān)事項進(jìn)行監(jiān)控。
3、借款政策需要提前制定，借款計劃應(yīng)該公開。各級政府的借款必須規(guī)范而且應(yīng)與總體財政目標(biāo)一致。
4、借外債應(yīng)該與預(yù)算或長期支出計劃相一致，并嚴(yán)格監(jiān)管。
（四）采購控制
政府作為購買者，其主要目標(biāo)是能夠在競爭性的價格上獲得優(yōu)質(zhì)商品和服務(wù)。采購控制應(yīng)有助于投標(biāo)者的公平競爭，及獲得貨幣的最佳價值，將腐敗和特權(quán)風(fēng)險降至最低。一些國家的政府購買功能是通過某個采購中心的采購任務(wù)體現(xiàn)出來的。理論上，集團(tuán)購買可以獲得低價位，但由于存在采購中心對客戶的拖拉、官僚習(xí)氣、存貨過多、中間損失、偷盜以及對市場和技術(shù)變化反應(yīng)不夠靈敏等問題，實際效果并不盡人意。為有效杜絕此類現(xiàn)象，筆者建議政府應(yīng)成立監(jiān)督和幫助下級采購部門的中央公共采購辦公室，其職責(zé)主要是制定相關(guān)規(guī)章制度，確保采購部門雇用和培訓(xùn)合格的員工，完善培訓(xùn)體系和監(jiān)督政府采購。
除此之外，良好的采購控制應(yīng)包括以下基本內(nèi)容：（1）采購的標(biāo)準(zhǔn)及相關(guān)制度應(yīng)規(guī)定清楚，并公布于眾；（2）采購過程應(yīng)接受公眾監(jiān)督，采購結(jié)果應(yīng)公布于眾，競爭方的名稱、投標(biāo)價格、中標(biāo)者的價格也應(yīng)該公開；（3）契約簽定和整個采購程序應(yīng)接受立法機關(guān)和審計部門監(jiān)督；（4）應(yīng)保存書面（計算機化）記錄，便于公眾查詢；（5）工作人員的公務(wù)職責(zé)和個人利益不應(yīng)有牽涉；（6）應(yīng)進(jìn)行財務(wù)委派和恰當(dāng)?shù)膷徫环蛛x及崗位輪換。
一、政府購買服務(wù)的概念
（一）政府購買服務(wù)的一般分類
從廣義上分析，政府購買服務(wù)包括所有以政府為主體向市場購買的各種服務(wù)。按照“誰是這些服務(wù)的消費者或者受益者”為標(biāo)準(zhǔn)，政府購買服務(wù)可以分為兩類：一類是政府自身作為消費者向市場購買的服務(wù)，如政府部門的信息化服務(wù)、后勤保障服務(wù)（保安、保潔、物業(yè)管理等）等；另一類是政府作為提供某種服務(wù)的責(zé)任主體，而受益者是社會公眾，或者是符合有關(guān)規(guī)定、應(yīng)當(dāng)獲得某種服務(wù)的人群，如公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療服務(wù)、各類城市維護(hù)服務(wù)、居家養(yǎng)老服務(wù)等。
近年來，上海市各級政府在購買服務(wù)方面進(jìn)行了大量有益的探索，這些探索反映到財政預(yù)算，表現(xiàn)為各部門在預(yù)算中安排的政府購買服務(wù)項目。
上海市市級財政預(yù)算中納入政府采購范圍的服務(wù)類項目預(yù)算金額，這幾年約為十多億元，涉及的政府采購項目約幾千個，主要是票據(jù)、證照、報表印刷，工程設(shè)計，信息化服務(wù)，專業(yè)檢測、鑒定、咨詢、規(guī)劃，物業(yè)管理等后勤保障項目。目前上海市市級財政預(yù)算中的政府購買服務(wù)項目，也可以按前文所述分為兩類：一類是預(yù)算單位向市場購買的，用于自身日常運轉(zhuǎn)的服務(wù)，比較典型的是購買辦公用房物業(yè)管理服務(wù)等；另一類是預(yù)算單位在履行職能和發(fā)展特定事業(yè)的過程中，向市場購買的提供給社會公眾的服務(wù)，比較典型的是購買對農(nóng)民工的培訓(xùn)服務(wù)等。
（二）政府購買公共服務(wù)的概念
目前，上海市市級財政對政府購買服務(wù)項目采取與面上項目支出統(tǒng)一的預(yù)算管理辦法。隨著政府職能的加快轉(zhuǎn)變和事業(yè)單位改革的不斷深化，政府購買服務(wù)將不斷拓展，政府購買服務(wù)項目在市級預(yù)算中的比重將不斷提高，因此有必要對政府購買服務(wù)的概念進(jìn)行明確的界定，進(jìn)而建立健全政府購買服務(wù)項目預(yù)算管理辦法，進(jìn)一步加強和規(guī)范管理。
通過政府購買服務(wù)可以明晰政府公共管理職能，提高政府管理透明度，回應(yīng)社會公眾的知情權(quán)，接受社會監(jiān)督；降低公共服務(wù)成本，提高質(zhì)量和效率，更大程度地滿足社會公眾的需求；培育市場主體和中介機構(gòu)，促進(jìn)現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展；實現(xiàn)社會事業(yè)“管辦”分離，促進(jìn)政府職能和管理方式的轉(zhuǎn)變，逐步實現(xiàn)公共服務(wù)由“政府直接提供，直接管理”轉(zhuǎn)變?yōu)椤罢徺I公共服務(wù)，實施監(jiān)管”，實現(xiàn)公開、公平、依法行政的目標(biāo)。從上述政府購買服務(wù)所要實現(xiàn)的目標(biāo)分析，政府購買公共服務(wù)的概念是：政府將原由政府直接辦理的事項或提供的公共服務(wù)，以委托方式交由專業(yè)的社會組織或機構(gòu)等服務(wù)提供者來完成，通過明確服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，并根據(jù)服務(wù)提供者提供服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量支付服務(wù)費用的行為。
二、政府購買公共服務(wù)的主體
在政府購買公共服務(wù)的法律關(guān)系中，主要存在“服務(wù)購買人”和“服務(wù)提供者”兩個主體。
（一）服務(wù)購買人
從政府購買公共服務(wù)的概念分析，所有“承擔(dān)為社會公眾服務(wù)的責(zé)任與職能”的主體，包括機關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織等，都可以成為“服務(wù)購買人”。因此，政府購買服務(wù)中的“政府”是廣義的概念。
政府購買公共服務(wù)概念明確以后，在政府購買公共服務(wù)過程中，還需要明確五個方面的事項：一是確定是否需要提供某種公共服務(wù)；二是如何確定公共服務(wù)的數(shù)量、質(zhì)量和標(biāo)準(zhǔn)；三是如何公開、公平、擇優(yōu)選擇服務(wù)提供者；四是購買服務(wù)資金的財政預(yù)算安排；五是是否能夠通過量化的指標(biāo)對公共服務(wù)項目進(jìn)行評估，并依據(jù)有關(guān)指標(biāo)進(jìn)行監(jiān)督。
（二）服務(wù)提供者
政府購買公共服務(wù)是政府公共服務(wù)提供機制的轉(zhuǎn)換。在政府購買服務(wù)過程中，政府應(yīng)充分運用市場化機制，引導(dǎo)和整合各種社會資源，提高公共服務(wù)供給效率，實現(xiàn)政府管理創(chuàng)新和政府職能轉(zhuǎn)變。因此，在政府購買公共服務(wù)中，服務(wù)提供者主要是各類非政府組織的專業(yè)社會組織或機構(gòu)。
也有觀點認(rèn)為，非營利組織是提供公共服務(wù)的重要主體（瞿振雄，2010）。研究數(shù)據(jù)顯示，歐洲非營利組織收入中有40%～70%來自公共財政資源，日本是45%，中國香港為70%～80%，即使美國這樣的市場主導(dǎo)型國家，非營利組織收入總額中來自政府公共部門的資源占比約31%（賈西津、蘇明，2009）?，F(xiàn)階段，由于我國非營利組織處于培育和發(fā)展初期，因此尚難以成為社會公共服務(wù)的主要提供者。
服務(wù)提供者應(yīng)具備一定的資質(zhì)條件：一是具有獨立承擔(dān)法律責(zé)任的能力。二是具備提供政府購買的公共服務(wù)項目所必需的設(shè)備和專業(yè)技術(shù)等；行業(yè)管理部門有具體專業(yè)資質(zhì)要求的，應(yīng)具備相應(yīng)的資質(zhì)要求。三是具有健全的財務(wù)會計制度（何瑛，2008）。四是無重大違法違紀(jì)行為，社會信譽良好等。
三、政府購買公共服務(wù)的范圍
加強政府購買服務(wù)，有利于加快形成以服務(wù)經(jīng)濟為主的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變；有利于進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，推動政府管理創(chuàng)新；有利于降低服務(wù)成本，節(jié)省財政支出，提高財政資金使用效益，提高政府公共服務(wù)的能力和水平。《上海市人民政府印發(fā)關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)本市中介服務(wù)業(yè)發(fā)展若干意見的通知》（滬府發(fā)〔2010〕4號）提出，要“進(jìn)一步完善政府購買服務(wù)制度，明確政府購買服務(wù)范圍，規(guī)范政府購買服務(wù)程序，增強政府購買服務(wù)透明度，加大政府購買力度”。為此，有必要進(jìn)一步研究政府購買服務(wù)范圍。
理論上講，凡是能確認(rèn)受益主體、受益標(biāo)準(zhǔn)、進(jìn)而量化收費條件的公共服務(wù)，就可以交由市場提供、政府購買。但在實際操作中，政府購買服務(wù)還需要具備以下實施條件：
一是市場上有大量的服務(wù)提供者。大量服務(wù)提供者的存在，可以保證公共服務(wù)的提供量能夠滿足社會公眾的需要，同時，也可以使市場保持一定的競爭性，以便政府能以合理的價格購買公共服務(wù)。政府購買公共服務(wù)一般集中在服務(wù)主體活躍、市場化程度較高的領(lǐng)域，這是國外公共服務(wù)市場化改革得以順利推行的重要外部條件。從我國情況分析，目前，社會公共服務(wù)大多由事業(yè)單位或由事業(yè)單位改制后的企業(yè)來提供，市場化程度相對較低，競爭還不夠充分。政府購買公共服務(wù)按規(guī)定全面推進(jìn)，勢必會影響這些事業(yè)單位或改制企業(yè)的既得利益。
二是能夠明確服務(wù)數(shù)量要求和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。一般情況下，政府需要與服務(wù)提供者簽訂合同，對服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)總量、服務(wù)質(zhì)量、費用支付、違約責(zé)任等內(nèi)容進(jìn)行明確的約定，以保證服務(wù)如期提供，并便于對服務(wù)提供情況進(jìn)行評估和監(jiān)督。
三是能夠?qū)Ψ?wù)實行全過程的管理和控制。通過對服務(wù)提供的全過程實施管理、評價和監(jiān)督，增強政府購買服務(wù)透明度，降低服務(wù)成本，提高服務(wù)效益。
綜上所述，政府購買服務(wù)范圍可以在以下幾個方面，并結(jié)合本市實際情況，在有關(guān)服務(wù)項目中先行試點，總結(jié)經(jīng)驗后，穩(wěn)妥推進(jìn)。一是城市維護(hù)服務(wù)，如城市道路維修養(yǎng)護(hù)、河道整治防汛、綠化管養(yǎng)、垃圾收集處置等；二是社會事業(yè)服務(wù)，如公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療服務(wù)、社區(qū)公益服務(wù)、公共交通（優(yōu)惠換乘和老人免費換乘）等；三是社會保障服務(wù)，如再就業(yè)教育培訓(xùn)、農(nóng)民工就業(yè)培訓(xùn)、就業(yè)指導(dǎo)和服務(wù)等；四是技術(shù)性、中立性公共服務(wù)，如審計、評估、檢測、征信、績效評價等；五是行業(yè)性公共服務(wù)，如行業(yè)調(diào)查、統(tǒng)計分析、課題規(guī)劃、各類專業(yè)咨詢等；六是其他公共服務(wù)。
四、建立健全政府購買公共服務(wù)的意義
1.有利于政府職能轉(zhuǎn)變和社會組織的培育。行政管理體制改革要建立的服務(wù)型政府，要求政府及其部門從部分公共服務(wù)領(lǐng)域抽身出來，讓社會組織或市場機構(gòu)將這部分公共服務(wù)接手過去，通過購買服務(wù)形式實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變，提高政府管理的效能，發(fā)揮社會組織的主動性和創(chuàng)造性，有效地培育社會組織的發(fā)展和壯大。
2.有利于改善和提高政府公共服務(wù)質(zhì)量和效率。由于成本、效率、專業(yè)化程度等方面的限制，政府自身提供公共服務(wù)的可能具有局限性，難以滿足公眾日益增長的多元化的公共服務(wù)需要，通過非政府的社會機構(gòu)或組織提供的專業(yè)化服務(wù)，有利于改善和提高公共服務(wù)質(zhì)量和效率，滿足社會大眾對公共服務(wù)的需要，實現(xiàn)政府服務(wù)社會、服務(wù)公眾的職能，體現(xiàn)構(gòu)建服務(wù)型政府的積極意義。
3.有利于提高財政資金使用效益和公共財政體系建設(shè)。通過政府購買服務(wù)，進(jìn)一步發(fā)揮服務(wù)機構(gòu)的專業(yè)化和規(guī)?；?yīng)，降低服務(wù)成本，節(jié)省財政支出，提高財政資金使用效益，提高政府公共服務(wù)的能力和水平。通過政府購買服務(wù)，將過去政府為提供公共服務(wù)而用在養(yǎng)人、養(yǎng)機構(gòu)方面的投入，轉(zhuǎn)而用于民生等公共服務(wù)，整合資源，精簡機構(gòu)，轉(zhuǎn)變財政投入方式，促進(jìn)公共財政體系建設(shè)。
五、加強政府購買公共服務(wù)預(yù)算管理的初步考慮
（一）政府購買公共服務(wù)預(yù)算管理基本原則
1.積極穩(wěn)妥的原則。實施政府購買公共服務(wù)應(yīng)與政府職能轉(zhuǎn)變和事業(yè)單位改革相結(jié)合，與財政預(yù)算管理改革相結(jié)合。先行試點，總結(jié)完善，務(wù)實操作，穩(wěn)妥推進(jìn)。
2.公開透明的原則。政府購買公共服務(wù)項目按照公開、公平、公正的原則確定服務(wù)供應(yīng)商；屬于政府采購目錄范圍的，應(yīng)實行政府采購。
3.注重績效的原則。政府購買公共服務(wù)項目預(yù)算，根據(jù)財力可能合理安排，嚴(yán)格預(yù)算管理，并按照財政資金績效管理要求，積極引入充分、公平的市場競爭機制，提高政府購買公共服務(wù)的效益。
（二）編制并《政府購買公共服務(wù)項目目錄》
規(guī)范和加強政府購買公共服務(wù)項目預(yù)算管理，首先要明確納入政府購買公共服務(wù)項目預(yù)算管理的范圍，這是一項基礎(chǔ)性的工作。財政部門可以按照研究確定的政府購買服務(wù)范圍，結(jié)合相關(guān)實際情況，編制并向各預(yù)算主管部門和預(yù)算單位《政府購買公共服務(wù)項目目錄》（以下簡稱《目錄》）。
從我市本級情況分析，按政府提供公共服務(wù)的內(nèi)容，建議分為“城市維護(hù)服務(wù)”、“社會事業(yè)服務(wù)”、“社會保障服務(wù)”、“技術(shù)性、中立性公共服務(wù)”、“行業(yè)性公共服務(wù)”，以及“其他公共服務(wù)”等六大類，大類下可列舉具體明細(xì)項目，便于理解和實際操作。隨著社會經(jīng)濟發(fā)展水平的提高和人民群眾對公共服務(wù)需求情況的變化，以及政府購買服務(wù)項目預(yù)算管理實施情況，可對納入《目錄》的政府購買公共服務(wù)項目適時進(jìn)行調(diào)整。
編制和《目錄》可以起到兩方面的作用：一是向預(yù)算單位明確實施政府購買公共服務(wù)的范圍，引導(dǎo)預(yù)算單位逐步拓展政府購買服務(wù)實踐；二是由預(yù)算單位在編制預(yù)算時，按《目錄》對政府購買公共服務(wù)項目作標(biāo)注，便于財政部門對政府購買公共服務(wù)項目作分類統(tǒng)計和分析研究，為不斷完善政府購買公共服務(wù)項目預(yù)算管理打好基礎(chǔ)。
（三）明確政府購買公共服務(wù)項目預(yù)算管理要求
研究制定政府購買公共服務(wù)項目預(yù)算管理辦法，在面上項目支出預(yù)算管理要求的基礎(chǔ)上，按政府購買公共服務(wù)預(yù)算管理的基本原則，對政府購買公共服務(wù)項目建議實施“政府采購、合同管理、審計評估、信息公開”等管理要求。
“政府采購”是指預(yù)算單位在編制預(yù)算前，將擬申請由市級財政資金安排的政府購買公共服務(wù)項目報送財政部門，財政部門對是否可以實施政府購買服務(wù)提出審核意見。審核同意的，預(yù)算單位應(yīng)按照政府采購的有關(guān)規(guī)定，將項目納入政府采購范圍。
“合同管理”是指預(yù)算單位在財政部門審核和批復(fù)預(yù)算后，應(yīng)以公平、公正、公開的方式選定服務(wù)供應(yīng)商，并與服務(wù)供應(yīng)商簽訂合同，約定服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)總量等內(nèi)容。
“審計評估”是指項目完成后，財政部門、預(yù)算主管部門和預(yù)算單位可委托注冊會計師對政府購買公共服務(wù)項目的資金使用情況進(jìn)行審計；同時，預(yù)算主管部門應(yīng)組織對項目進(jìn)行績效評價。審計報告和績效評價報告應(yīng)報財政部門備案。
“信息公開”是指預(yù)算單位應(yīng)將政府購買公共服務(wù)項目的有關(guān)情況向社會公開，接受社會公眾的監(jiān)督。
（四）明確政府購買公共服務(wù)與政府采購（服務(wù)類）的關(guān)系
政府購買公共服務(wù)項目的預(yù)算管理與服務(wù)類項目的政府采購規(guī)定之間既有聯(lián)系、又有區(qū)別。
政府采購主要規(guī)范預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)，是在預(yù)算已經(jīng)確定的前提下，對一定規(guī)模以上的服務(wù)類項目，以公開、公平、公正的方式，確定服務(wù)供應(yīng)商。根據(jù)《上海市2011年政府采購集中采購目錄和采購限額標(biāo)準(zhǔn)》（滬財庫〔2010〕25號）的規(guī)定，預(yù)算金額10萬元以上的服務(wù)項目應(yīng)實施政府采購。
政府購買公共服務(wù)項目預(yù)算管理強調(diào)對項目的全過程管理，即：對政府購買公共服務(wù)項目從立項、預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算監(jiān)督到績效評價等各個環(huán)節(jié)的全過程規(guī)范。其中，在預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)，凡屬于政府采購范圍的，應(yīng)按規(guī)定實施政府采購。
（五）探索構(gòu)建政府購買公共服務(wù)管理平臺
為加快推動政府購買公共服務(wù)工作，需要構(gòu)建統(tǒng)一規(guī)范的管理平臺，以進(jìn)一步促進(jìn)購買公共服務(wù)制度化、信息化、規(guī)范化。本市政府購買公共服務(wù)管理平臺，建議由政府職能部門統(tǒng)一管理，公共服務(wù)需求方和公共服務(wù)提供方共同參與，主要發(fā)揮三個方面功能：一是信息功能。政府各有關(guān)部門需要購買公共服務(wù)的信息和市場主體（企業(yè)或社會組織）能夠提供公共服務(wù)的信息，以及已經(jīng)實施購買公共服務(wù)的信息，均統(tǒng)一在這個管理平臺上公開。二是信息反饋功能。政府各有關(guān)部門也可通過這個平臺，及時了解和掌握社會各界對公共服務(wù)的需求，社會公眾也可以了解已實行政府購買服務(wù)項目的評價和監(jiān)督情況。三是預(yù)算管理功能。市財政局依托這個管理平臺，通過政府購買公共服務(wù)需求信息庫、公共服務(wù)提供機構(gòu)信息庫、已購買公共服務(wù)項目信息庫，為改進(jìn)和完善政府購買公共服務(wù)項目預(yù)算管理提供參考，以進(jìn)一步加強管理。通過構(gòu)建管理平臺達(dá)到整合服務(wù)項目資源，培育服務(wù)項目市場主體，推動政府信息公開，提高政府資金和行政效率的目標(biāo)。
（六）政府購買公共服務(wù)預(yù)算管理實施步驟
政府購買公共服務(wù)工作進(jìn)展要與經(jīng)濟發(fā)展水平和財力狀況相適應(yīng)，突出重點，以點帶面，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)，堅持因地制宜，注重發(fā)揮社會組織吸引、調(diào)動和整合社會資源的功能，形成社會服務(wù)供給的合力。在實施內(nèi)容上，鑒于納入《目錄》中政府購買服務(wù)項目涉及面較廣、服務(wù)提供者情況較為復(fù)雜，以及前述“政府采購、合同管理、審計評估、信息公開”的預(yù)算管理要求，可以在《目錄》中的部分項目先行試點，在實踐中不斷總結(jié)完善，逐步推廣。主要應(yīng)考慮：一是隨著政府職能加快轉(zhuǎn)變和事業(yè)單位改革不斷深化，《目錄》中的項目將是今后政府購買服務(wù)的主要方向，且這類項目多為公益性、民生保障項目，社會關(guān)注度高；二是《目錄》中有些項目的市場化程度相對較高，能夠較好地體現(xiàn)市場機制的基礎(chǔ)性作用；三是在實施范圍上，在市級層面先行先試，在總結(jié)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上再進(jìn)一步推廣到區(qū)縣。
（作者系上海市財政局副巡視員）
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內(nèi)容摘要：政府會計這一研究領(lǐng)域國外學(xué)者已做了大量的研究，我國政府會計研究起步相對較晚，經(jīng)過近十年來國內(nèi)學(xué)者的研究，雖取得了較豐富的成果，但仍未形成完善的理論體系和實踐模式。因此，有必要對我國近年來的政府會計理論研究情況和成果進(jìn)行回顧和評價，為未來政府會計的研究提出建議。
關(guān)鍵詞：政府會計 文獻(xiàn)回顧 評價
1994-2009年會計期刊發(fā)表政府會計論文情況分析
（一）會計類核心期刊刊登文章的數(shù)量結(jié)構(gòu)分析
對會計類核心期刊發(fā)表政府會計類研究論文的數(shù)量結(jié)構(gòu)進(jìn)行統(tǒng)計，可以看出，1994-2009年我國核心期刊上發(fā)表的政府會計方面論文總體篇數(shù)不多，為259篇。17種會計類核心期刊十幾年刊發(fā)政府會計方面的文章占前四位的分別是財會月刊、財會通訊、會計研究、財務(wù)與會計，占了文章總數(shù)的70％以上。而其他核心刊物發(fā)表的政府會計方面論文較少，其中審計研究和中國審計發(fā)表的政府會計方面論文為0。這說明我國的政府會計研究起步較晚，學(xué)術(shù)領(lǐng)域的研究氛圍不夠濃厚，導(dǎo)致我國政府會計研究相對發(fā)展緩慢。
（二）各種期刊刊登文章的年限分布情況分析
會計類期刊在不同年份內(nèi)發(fā)表政府會計類研究論文的數(shù)量結(jié)構(gòu)如表1所示。從表1中反映的統(tǒng)計結(jié)果，可以看出，自1994年以來有關(guān)政府會計的論文數(shù)量總體上呈增長趨勢，但是在2000年前后有關(guān)政府會計的論文數(shù)量呈下降趨勢，本文認(rèn)為主要原因在于此段時間我國致力于企業(yè)會計制度的建設(shè)，國家政策導(dǎo)向企業(yè)會計研究，學(xué)者也更多地關(guān)注企業(yè)會計的相關(guān)研究。2002年有關(guān)政府會計論文數(shù)量開始上升，并從2006年開始大幅度增長。本文認(rèn)為主要有以下幾個原因：一是2006年我國頒布《企業(yè)會計準(zhǔn)則》實現(xiàn)企業(yè)會計的國際趨同，標(biāo)志著我國企業(yè)會計規(guī)范體系走向成熟，而政府會計的研究相對滯后，不能滿足建立績效政府、服務(wù)政府與透明政府的需要，因此在政府政策引導(dǎo)下，學(xué)術(shù)界也更加關(guān)注政府會計研究。二是國外政府會計理論體系的建立和逐步成熟，以及政府會計改革的不斷推進(jìn)，為我國政府會計的研究提供了有利的契機。三是財政部、中國會計學(xué)會將我國政府會計研究和政府會計改革提上議事日程。
我國政府會計研究的理論成果
（一）政府會計的界定及特點
1.政府會計的界定。何嘉萍（2002）、張霞（2003）、李強等（2005）認(rèn)為我國政府（預(yù)算）會計，是指各級政府、使用預(yù)算撥款的各級行政單位、各類事業(yè)單位核算和監(jiān)督各項財政性資金運動、單位預(yù)算資金運動的過程與結(jié)果以及有關(guān)經(jīng)營收支情況的專業(yè)會計。景宏軍、王蘊波（2008）將預(yù)算會計定義為：用于確認(rèn)、計量、記錄預(yù)算批準(zhǔn)和預(yù)算執(zhí)行整個過程中所發(fā)生的經(jīng)濟活動或事項，報告預(yù)算撥款和撥款使用情況的信息系統(tǒng)；將政府會計定義為：反映、核算和監(jiān)督政府單位及其構(gòu)成實體在使用財政資金和公共資源過程中財務(wù)收支活動的會計管理系統(tǒng)。認(rèn)為政府會計反映的是政府管理國家公共事務(wù)、運用公共資源及受托責(zé)任履行的情況．它從功能上可以劃分為四個部分：政府財務(wù)會計、政府管理會計、政府成本會計和政府預(yù)算會計。
2.政府會計的特點。李定清、劉東（2003）認(rèn)為在政府會計體系方面，我國中央政府和各級地方政府會計是一個有機整體，它們共同組成政府會計體系；在政府會計模式方面，我國政府會計是預(yù)算會計模式。宋衍蘅、陳曉（2002）指出不同政府會計模式之間差異產(chǎn)生的原因；法律體系不同；議會與政府之間的關(guān)系不同；聯(lián)邦（中央）政府與地方政府的關(guān)系不同。在我國非企業(yè)會計體系的構(gòu)建方面，很多學(xué)者做了探討。段愛玲（2003）把企業(yè)會計體系以外的預(yù)算會計體系分為政府會計和事業(yè)單位會計。王慶龍（2004）則把非企業(yè)會計體系分為非營利組織會計（分為民辦非營利組織、公立非營利組織會計即事業(yè)單位會計兩種）和政府會計（分為行政單位會計和財政總預(yù)算會計，其中財政總預(yù)算會計為核心部分）。路軍偉、李建發(fā)（2006）認(rèn)為應(yīng)當(dāng)以是否掌握和使用公共資源以及是否承擔(dān)公共受托責(zé)任作為判定政府單位的兩項重要標(biāo)準(zhǔn)，并據(jù)此重新構(gòu)建我國的政府會計體系。
（二）政府會計概念框架的構(gòu)建
詹雷、王成（2004）認(rèn)為政府會計概念框架不同于企業(yè)會計概念框架，表現(xiàn)為：政府不存在剩余索取權(quán)的股東，缺少界定清晰的所有者權(quán)益；政府的產(chǎn)出是公共物品或自然壟斷產(chǎn)品；政府經(jīng)營目標(biāo)比企業(yè)經(jīng)營目標(biāo)復(fù)雜得多；政府的利益相關(guān)者眾多：政府資產(chǎn)并非帶來未來的經(jīng)濟利益；政府的許多資產(chǎn)不是通過交換性、互利易取得；政府職責(zé)相對固定；政府服務(wù)接受者和政府收入提供者之間不存在對應(yīng)關(guān)系；政府活動缺乏企業(yè)所面臨的制約力量；政府預(yù)算必須公開。
東洋（2004）進(jìn)一步指出了構(gòu)建政府會計準(zhǔn)則概念框架的重要性：有助于具體規(guī)范間的相互協(xié)調(diào)；增強準(zhǔn)則的可理解性：有助于政府會計準(zhǔn)則發(fā)展和演化的連續(xù)性。貝洪?。?005）提出政府會計概念框架的內(nèi)容包括：政府會計目標(biāo)、政府會計假設(shè)、政府會計信息質(zhì)量特征、政府會計要素、政府會計確認(rèn)基礎(chǔ)、政府會計準(zhǔn)則制定模式。并且將我國政府會計概念框架分為了三個層次：會計基本假設(shè)、會計對象和會計目標(biāo)；會計要素、會計信息質(zhì)量特征；會計要素的確認(rèn)、計量、記錄與報告。陳志斌（2009）在剖析、總結(jié)相關(guān)改革模型的基礎(chǔ)上，依據(jù)權(quán)變理論，提煉、總結(jié)和構(gòu)建了一個包括觸發(fā)器、結(jié)構(gòu)變量、實施、實踐與反饋等四個子模塊的政府會計概念框架整體分析模型。
（三）政府財務(wù)報告與信息披露改進(jìn)建議
李建發(fā)、（2004）指出我國政府財務(wù)報告應(yīng)提供以下信息：政府公共部門的財務(wù)狀況和財務(wù)活動結(jié)果、成本費用，以及受托業(yè)績。程曉佳（2004）在研究政府會計改革與財政透明度時指出，政府財務(wù)報告的內(nèi)容至少應(yīng)當(dāng)包括：政府財政活動的所有信息；其他公共部門的準(zhǔn)財政活動；中央政府的或有負(fù)債對財政的影響，以及稅收支出的定量信息；披露包括中央政府的全部負(fù)債、金融資產(chǎn)、非金融資產(chǎn)的所有信息；政府財政報告的合并信息；政府績效報告。因此改革后的政府會計信息披露體系可由政府財務(wù)報告、分項財務(wù)報告、統(tǒng)一財務(wù)報表、附注及非財務(wù)信息組成。貝洪俊（2004）進(jìn)一步建議，政府財務(wù)報告除了提供財務(wù)報表外，還應(yīng)提供管理層闡述與分析、要求披露的補充信息等。王慶東、常麗（2007）認(rèn)為我國政府財務(wù)報告改進(jìn)應(yīng)該樹立雙重導(dǎo)向觀，即兼顧外部信息使用者的需求和內(nèi)部控制以及宏觀經(jīng)濟管理的需要。張雪芬（2008）認(rèn)為從我國目前各方面對政府財務(wù)信息的需求來看，我國應(yīng)選擇以政府為主體編制政府財務(wù)報告。它包括兩個報表體系和綜合文字說明：一個報表體系是財務(wù)報表體系（基于修正的權(quán)責(zé)發(fā)生制），包括資產(chǎn)負(fù)債表、財務(wù)運行績效表和現(xiàn)金流量表；另一個報表體系是預(yù)算報表體系（基于收付實現(xiàn)制），包括預(yù)算收支執(zhí)行情況報表及一些附表。綜合文字說明部分包含宏觀經(jīng)濟環(huán)境分析、政府財務(wù)狀況和管理績效分析、經(jīng)濟發(fā)展趨勢分析、財務(wù)報表以外應(yīng)予披露的附加信息等內(nèi)容。
（四）政府會計改革
1.國外政府會計改革的經(jīng)驗及教訓(xùn)。李雄飛（2003）指出OECD國家權(quán)責(zé)發(fā)生制預(yù)算和政府會計改革的成效是：財政狀況得到了控制，財政支出明顯減少；以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的產(chǎn)出及績效管理，使政府工作效率有了明顯提高，公共服務(wù)得到改善；在權(quán)責(zé)發(fā)生制基礎(chǔ)上提供的政府會計信息，使政府財政收支的透明度得到提高；權(quán)責(zé)發(fā)生制預(yù)算和會計能全面、真實反映政府的財務(wù)狀況，提高政府防范風(fēng)險的能力。黃世忠、劉用銓、王平（2004）指出美國聯(lián)邦政府會計改革中存在的十大缺陷，包括聯(lián)邦政府財務(wù)報告的編制以及內(nèi)容的完整性存在問題，聯(lián)邦政府財務(wù)管理系統(tǒng)存在致命的信息安全缺陷，內(nèi)部控制存在薄弱環(huán)節(jié)。李雄飛（2003）也指出了政府會計改革中的難點：改革過程中，會計層面的問題較易解決，但預(yù)算層面較為復(fù)雜；最主要和最艱巨的工作是對政府所擁有的資產(chǎn)進(jìn)行評估，按評估價值登記入賬，編制期初資產(chǎn)負(fù)債表；對政府雇員養(yǎng)老金、福利及各種補助和因此帶來的負(fù)債的確認(rèn)較困難。
2.我國政府會計的現(xiàn)狀及改革思路。鄭彩風(fēng)、趙福山（2003），王雍君、蔡燕青（2003）認(rèn)為我國政府會計缺乏一個整合的會計體系，存在的主要問題有：會計核算的確認(rèn)基礎(chǔ)不適應(yīng)公共財政管理的需要；會計核算的內(nèi)容無法反映公共財政管理的全貌；現(xiàn)有的會計核算方法不滿足政府采購的需要；無力提供績效方面的信息。王淑杰（2004）認(rèn)為，財政赤字壓力大，財政績效難以考核，以及政府會計透明度不高等是國內(nèi)外進(jìn)行政府會計權(quán)責(zé)發(fā)生制改革的原因。金希萍（2007）認(rèn)為就我國而言，建立公共財政，實行部門預(yù)算，建立政府采購，國庫集中支付和國庫單一賬戶制度都是財政預(yù)算管理體制改革的重大舉措，這些直接影響著政府會計與財務(wù)報告的內(nèi)容與方法，要求政府會計制度、核算方法作相應(yīng)改革。劉玉廷（2004）提出建立起一套完整的政府會計標(biāo)準(zhǔn)和政府財務(wù)報告制度也是當(dāng)務(wù)之急。張琦（2007）建議在我國政府會計改革的學(xué)術(shù)支持方面，應(yīng)加強政府會計的研究；把握研究重點，特別是自然資源的確認(rèn)、計量和報告等難點問題；重新定義政府會計要素，引入成本概念，正確看待成本改革問題；改革報告主體等。
我國政府會計研究現(xiàn)狀總結(jié)
（一）政府會計基本理論研究已初具規(guī)模
我國政府會計改革和政府會計準(zhǔn)則建設(shè)，應(yīng)當(dāng)理論先行。學(xué)者們廣泛研究了政府會計目標(biāo)、政府會計要素、政府會計確認(rèn)基礎(chǔ)、政府會計假設(shè)等政府會計理論框架構(gòu)建中的重要問題，以及這些問題在我國的特殊性和適用性，并取得較大的成果，為我國政府會計改革奠定良好的基礎(chǔ)。
（二）積極借鑒國外經(jīng)驗和企業(yè)會計研究成果
絕大部分學(xué)者在進(jìn)行政府會計研究時采用了比較研究方法，包括政府會計的中外比較、政府會計與企業(yè)會計比較等。通過與企業(yè)的比較研究，學(xué)者們歸納出政府會計與企業(yè)會計的異同點，如政府會計目標(biāo)的公共受托責(zé)任特征等；通過與國外政府會計的比較研究，學(xué)者們探討了政府會計理論在我國特殊社會經(jīng)濟環(huán)境中的適用性，為我國政府會計理論框架的建立奠定基礎(chǔ)，也為我國政府會計改革提供經(jīng)驗借鑒。
（三）研究成果尚缺乏實踐指導(dǎo)性
從目前的研究內(nèi)容上看，一部分學(xué)者較為關(guān)注政府會計的基本理論問題，如政府會計的目標(biāo)、要素、基本假設(shè)等，而另一部分學(xué)者主要介紹國外政府會計的改革經(jīng)驗，但具體如何在我國政府會計實踐中運用，大多學(xué)者并未作深入的研究。大部分文獻(xiàn)還停留在對權(quán)責(zé)發(fā)生制和收付實現(xiàn)制的理論比較上，未將理論研究與我國財政和預(yù)算改革的實踐以及信息使用者的實際需求聯(lián)系起來。
（四）研究內(nèi)容缺乏系統(tǒng)性
目前我國政府會計的研究內(nèi)容涉及面廣，但缺乏對單個問題深入和系統(tǒng)的研究。從文章的標(biāo)題來看，大量的文獻(xiàn)是以“政府會計諸項比較”、“中美政府會計理論框架比較”等涵蓋面較廣的標(biāo)題命名進(jìn)行研究。針對某一特定問題，如我國政府會計目標(biāo)的定位、政府會計確認(rèn)基礎(chǔ)研究等專項系統(tǒng)的研究成果較少。大部分學(xué)者的研究僅停留在一兩篇文章上，缺乏對政府會計長期深入的研究。另外，現(xiàn)有文獻(xiàn)研究方法過于單一，多是描述性和分析性研究，實證研究的成果較少，在本文選取的442個樣本中僅2篇，不到全部文獻(xiàn)總數(shù)的1％。
（五）研究力量相對薄弱
在財政部和中國會計學(xué)會的支持下，學(xué)者們?nèi)找骊P(guān)注政府會計理論的研究。但我國政府會計的研究力量相對企業(yè)會計而言仍相對薄弱，10余年來在核心期刊上發(fā)表的政府會計文章僅200多篇，這與我國企業(yè)會計蓬勃發(fā)展并取得豐碩成果的現(xiàn)狀相比是極不對稱的。因此，長期致力于政府會計研究的學(xué)者人數(shù)還有待增加。
參考文獻(xiàn)：
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論文摘要:對組織稅收收入與依法治稅之間的現(xiàn)實矛質(zhì)進(jìn)行了分析，提出了解決兩者矛質(zhì)的方法，指出依法治悅是組織收入的基礎(chǔ)和保障，只有堅持依法治枕才能閱滿地完成收入任務(wù)，促進(jìn)經(jīng)濟發(fā)展。
隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的確立，依法治稅成為我國當(dāng)前稅收工作的基本原則和要求。但是，長期以來形成的指令性稅收計劃對稅收行政執(zhí)法產(chǎn)生了一定的影響，稅收計劃與依法治稅的矛盾也隨著市場經(jīng)濟體制的日益完善而日益顯現(xiàn)。如何嚴(yán)格堅持和推進(jìn)依法治稅、如何處理好組織稅收收人與依法治稅兩者的關(guān)系成為一個值得深人研究、努力實踐的重大課題。
組織收入與依法治稅之間的現(xiàn)實矛盾
(1)“收人中心說”帶來的治稅觀念的誤區(qū)。在計劃經(jīng)濟體制影響下，我國對稅收收人實行計劃管理，強調(diào)以組織收人為中心，以稅收計劃任務(wù)的完成情況來考核工作績效，在稅務(wù)部門形成了“唯收人論英雄、唯收人論成就”的觀念。稅務(wù)部門任務(wù)觀念很強，將主要精力放在平衡、調(diào)劑稅收收人，確保收人計劃完成上，相對而言，法制意識較為淡薄，不太注重自身征管質(zhì)量的提高和執(zhí)法水平的規(guī)范。
(2)稅收計劃制定的不科學(xué)性成為依法治稅的重要障礙。從理論上講，經(jīng)濟決定稅收，稅收對經(jīng)濟有調(diào)控作用，所以兩者的內(nèi)在發(fā)展趨勢應(yīng)是一致的。由于經(jīng)濟的發(fā)展呈波浪型的規(guī)律，稅收收人計劃應(yīng)根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展的規(guī)律來編制，但長期以來計劃經(jīng)濟體制下編制稅收計劃的主要方法是“以支定收”“基數(shù)增長法”，其公式為:稅收計劃二基數(shù)x系數(shù)+特殊因紊，即每年國家下達(dá)稅收計劃任務(wù)是以國家和地方政府所需支出為基礎(chǔ)，以上年實際完成數(shù)為基數(shù)，確定一定的增長比例作為當(dāng)年的稅收計劃任務(wù)分配數(shù)。這種方法具有明白直觀、簡便易行、連續(xù)性強、較為穩(wěn)定等特點，在一定程度上考慮了各地的客觀經(jīng)濟狀況，對保證國家財政收人的穩(wěn)定增長起到了重要作用。但是，隨著市場經(jīng)濟體制的建立和完善.這種計劃分配方法的缺陷越來越明顯，主要表現(xiàn)為:第一，基數(shù)對計劃的影響程度較大，基數(shù)越大，稅收收人任務(wù)越重。即上年度完成收人越多，意味著下一年度的收人任務(wù)越重，實際上是一種“鞭打快?！钡淖龇?。一些地方的稅務(wù)部門為減輕以后年度的任務(wù)壓力.出現(xiàn)了有稅不收等現(xiàn)象。第二，基數(shù)與依照稅法有可能取得的稅收收人不完全吻合，不利于公平稅負(fù)和宏觀調(diào)控。在稅撅充裕的地方容易造成“藏富于民”，在稅撅不足的地方容易助長收“過頭稅”，導(dǎo)致“寅吃卯糧”。第三，系數(shù)的人為操作性大，不是建立在對稅源全面、科學(xué)調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，而是通過財政預(yù)算反推出來的，可依據(jù)性較差，只考慮財政支出的增長需求，而沒有充分考慮經(jīng)濟總量與結(jié)構(gòu)的變化，從而容易導(dǎo)致稅收什劃的增長偏離實際稅撅、稅收任務(wù)崎輕畸重等悄況，會給執(zhí)行稅收政策帶來一定的負(fù)面影晌。
（3)過度強調(diào)組織收人導(dǎo)致了對征管質(zhì)量的忽視。組織收人固然是稅務(wù)部門應(yīng)盡的基本職能之一，但過度強調(diào)收人任務(wù)導(dǎo)致了稅務(wù)部門對征管質(zhì)量的忽視，有悖依法治稅的原則和規(guī)范征管的要求。在個別經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)，稅撅充足，稅務(wù)部門完成當(dāng)年度稅收收人任務(wù)后，放松了對漏征漏管戶的清理，企業(yè)欠稅大幅度地增加，壓欠措施不到位，查處案件過程中隨意性較大，甚至個別地方政府常以發(fā)展地方經(jīng)濟為借口，超越權(quán)限要求稅務(wù)部門特別是地稅部門違法實施稅收減免和制定片面的稅收優(yōu)惠政策。這種做法一方面助長了企業(yè)的欠稅、偷稅的風(fēng)氣.助長了地方保護(hù)主義的蔓延，加劇了地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的不平衡，另一方面也不利于稅務(wù)部門征管水平和征管質(zhì)量的提高。而在經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)地區(qū)，地方政府脫離稅源實際，片面迫求政績和地方收人規(guī)模的最大化，稅務(wù)部門在地方政府和收人計劃的雙重壓力下出現(xiàn)了征“過頭稅”“空轉(zhuǎn)稅”“以票引稅”等稅收違法現(xiàn)象，有的地方為完成“屠宰稅”“農(nóng)業(yè)稅”等收入任務(wù)強行拉牛拉羊、甚至按人頭來計征屠宰稅，造成極其惡劣的影響，更不用提征管質(zhì)量的提高和執(zhí)法水平的規(guī)范了。
（1）正確處理好組織收入與依法治稅的關(guān)系
依法治稅是組織收人的基礎(chǔ)和保障，組織收人是衡量依法治稅水平和力度的重要結(jié)果，依法治稅貫穿于組織收入始終。只有堅持依法治稅才能圓滿地完成收人任務(wù)，促進(jìn)地方經(jīng)濟發(fā)展。要正確處理好組織收人與依法治稅兩者的關(guān)系，緩解、解決兩者矛盾應(yīng)從以下幾方面著手:
強化稅收法定原則，克服單純追求收人的觀點。在“依法治國”已成為憲法基本原則的今天，應(yīng)重新對“依法治稅”與“稅收收人計劃”進(jìn)行定位。從理論上講，稅收計劃是由財政機關(guān)和稅務(wù)部門制定的，是稅務(wù)部門內(nèi)部的工作計劃，不具有強制的約束力，而稅法是由國家的立法機關(guān)及最高行政機關(guān)制定的，具有普遍的法律約束力，違反稅法就應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的法律后果。孰輕孰重顯而易見。再者，從當(dāng)前形勢上講，雖說組織收人是稅收的基本職能，卻不是唯一職能，特別是我國加人WTO后，稅收更注重的是體現(xiàn)一種“公平”和“中性”的原則，與國際接軌，“依法治稅”顯得尤為重要。這里的“法”就是“稅法”，“稅法”才是全部稅收工作的依據(jù)，而不是“稅收收人計劃”。組織收人應(yīng)在稅法規(guī)定的范圍內(nèi)進(jìn)行，做到依法征收、應(yīng)收盡收、應(yīng)退盡退。而所謂依法治稅，其內(nèi)涵就是“應(yīng)收盡收”，就是按照稅收法律、法規(guī)和稅收規(guī)范性文件的要求，通過規(guī)范的稅收行政執(zhí)法行為對經(jīng)濟活動中產(chǎn)生的稅款解繳人庫，實現(xiàn)稅款從納稅人到國家的財產(chǎn)利益轉(zhuǎn)移，既不能有稅不收，也不能因盲目追求完成稅收收人任務(wù)收“過頭稅”。由此可見，“依法治稅”與“稅收收人計劃”兩者的定位是:在遵循依法治稅這一基本原則的前提下來完成稅收收人計劃。
(2)改變現(xiàn)行不盡科學(xué)合理的稅收計劃制定方法。稅收與經(jīng)濟是木與本、水與源的關(guān)系，不能脫離經(jīng)濟去追求稅收增長，更不能超越經(jīng)濟發(fā)展水平侈談什么稅收增長。所以，稅收計劃的制定應(yīng)逐步改變現(xiàn)行的“基數(shù)增長法”，要以市場資源的優(yōu)化配置為原則，以經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r為依據(jù)，特別是根據(jù)稅收收入的增長與CDP增長存在著密切的正相關(guān)關(guān)系，可以考慮運用GDP來編制稅收收人，主要有彈性系數(shù)法(稅收彈性系數(shù)是指稅收收人增長率與經(jīng)濟增長率之比)和稅收負(fù)擔(dān)率法(稅收負(fù)擔(dān)率是指稅收收人占GDP的比重)兩種方法。
(3)改變稅收工作考核辦法。在當(dāng)前市場經(jīng)濟體制和新的征管格局形勢下，各級地方政府、上級主管部門對稅務(wù)部門工作業(yè)績的考核標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)多樣化，稅收收人計劃任務(wù)完成情況不應(yīng)當(dāng)成為考察和評價稅收工作的唯一標(biāo)準(zhǔn)。能否完成稅收計劃任務(wù)主要取決于經(jīng)濟的發(fā)展情況，所以在稅收計劃執(zhí)行階段，應(yīng)當(dāng)將稅收計劃作為預(yù)側(cè)性、規(guī)劃性、指導(dǎo)性計劃，而不是強制性、必須完成的指令性計劃，對稅收工作的評價應(yīng)該既有量的要求.也要有質(zhì)的要求。沒有質(zhì)的量是沒有意義的，應(yīng)當(dāng)適當(dāng)弱化稅收計劃任務(wù)的考核，強化依法治稅工作的考核，由稅收計劃的數(shù)量考核逐步轉(zhuǎn)變?yōu)槎愂照鞴苜|(zhì)量的考核，將重點放在考核稅收管理的有效性上，具體包括稅務(wù)登記率、納稅申報率、申報真實率、催報催繳率、稅款人庫率、滯納金加收率、違法行為處罰率、涉稅復(fù)議變更撤銷率等指標(biāo)。衡量稅收工作的優(yōu)劣，不應(yīng)單純看收人總童的多少，關(guān)鍵是看是否堅持依法治稅，依率計征，縮小應(yīng)征與實征的差額。
(4)切實改革政府的財政預(yù)算管理體制。稅收計劃是財政預(yù)算的一項重要組成部分，要改革現(xiàn)行的稅收計劃，在財政預(yù)算上必須堅持“量人為出”的原則，徹底改變當(dāng)前財政支出制約稅收收人的做法。如果財政預(yù)算與稅收計劃差別較大，由此產(chǎn)生的財政支出缺口，應(yīng)通過緊縮支出、發(fā)行國債或者其他途徑解決，而不是將組織收人任務(wù)強加于稅務(wù)部門，這樣可以避免因支出需要而迫加稅收計劃產(chǎn)生的負(fù)面效應(yīng)，保證稅務(wù)部門依法治稅的獨立性，做到依法行政、依率計征。
