發(fā)布時間：2023-03-13 11:17:39
序言：寫作是分享個人見解和探索未知領(lǐng)域的橋梁，我們?yōu)槟x了8篇的財政審計論文樣本，期待這些樣本能夠為您提供豐富的參考和啟發(fā)，請盡情閱讀。
（一）注重專項審計調(diào)查，忽視項目審計
從目前具體的審計結(jié)果進行分析，高校內(nèi)部大部分的財政支出審計工作都是進行專項審計調(diào)查，對于全面審計調(diào)查非常少見，主要原因是因為審計機關(guān)所有的工作人員比較匱乏，但是審計具體的工作量逐漸增多，這就導(dǎo)致審計人員無法對所有的高校都進行比較全面具體的審計工作，因此，對于我國高等院校具體的教育經(jīng)費進行的審計工作只能是專項審計調(diào)查。雖然審計人員比較少，審計的范圍非常窄，無法實現(xiàn)對所有高等院校都完成全面的審計工作，但是不進行項目審計調(diào)查的工作，無法深入的評價高校的具體情況，因此，不能提供具體的整改意見。
（二）沒有完善的績效評價指標(biāo)規(guī)范體系
高校內(nèi)部財政支出績效具體的評價，一般都是利用通用的一些財務(wù)規(guī)則并設(shè)立具體的指標(biāo)，對財政支出具有的合理性進行評價，依然存在較多的問題。例如，我國廣東省制定的財政支出具體的績效評價指標(biāo)將總資產(chǎn)反映出的增長率作為具體的發(fā)展?jié)摿χ笜?biāo)，并沒有充分的考慮到資產(chǎn)整體的利用效率，按照這樣的趨勢，如果大部分高校只是盲目的進行擴張，蓋一些并不實用的豪華大樓，這種情況會使總資產(chǎn)增長的速度逐漸增加，但是，股東資產(chǎn)具體的利用效率如果比較低，這就不能證明財政資金具體的最終利用效率比較高。因此，財政支出具體的績效評價仍然存在許多問題。
（三）指標(biāo)評分方法不夠完善
想要得到最終具體的評價結(jié)果，需要對所有的指標(biāo)值都進行科學(xué)合理的評價，最終進行綜合。這就會涉及到無量綱化等內(nèi)容。具體的無量綱化是指利用各種數(shù)字變化完全抵消原始指標(biāo)影響，從而有效的解決指標(biāo)具體的綜合問題。但是，這種無量綱化具體的指標(biāo)并不能代表最終的總評分。但是，在我國所有的評價工作中，最后的指標(biāo)評分只是根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)對照最終的得分，其中的評價標(biāo)準(zhǔn)并沒有科學(xué)規(guī)范的制定，并且最后的結(jié)果大多都是利用工作人員日常的工作經(jīng)驗，具有較強的隨意性，并不準(zhǔn)確。
二、完善我國高校內(nèi)部財政支出具體的績效審計評價
高校內(nèi)部的財政支出具體的績效審計評價屬于一個非常復(fù)雜繁瑣的系統(tǒng)，并且是多指標(biāo)進行綜合性評價的繁瑣系統(tǒng)，建立科學(xué)完善的綜合評價體系需要滿足以下幾個過程。第一，評價目標(biāo)的選定，其中主要包括對總體目標(biāo)的選擇與確定，并對目標(biāo)進行細(xì)致劃分。第二，建立科學(xué)完善的評價指標(biāo)體系，首先需要確定好需要建立的指標(biāo)體系，然后，對評價指標(biāo)體系進行檢查并合理的優(yōu)化。第三，評價方法以及評價模型的具體選定，其中包括選擇合適的評價方法，并確定評價的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則等。第四，進行綜合評價，包括采集具體的數(shù)據(jù)資料，對數(shù)據(jù)進行合理的評估，對模型參數(shù)進行適當(dāng)?shù)脑u價等。第五，對確定的評價結(jié)果進行合理的檢測，從而有效的判斷評價模型以及各種評價的具體標(biāo)準(zhǔn)是否合理，是否符合具體的要求，如果最終的結(jié)果表明并不符合相應(yīng)的要求，需要進行及時的修改調(diào)整。第六，對評價結(jié)果進行分析，并制定評價報告，包括對評價結(jié)果進行公正的書面分析，撰寫具體的評價報告，最終將評價得出的最后結(jié)果進行公布，將得到的各種數(shù)據(jù)資料進行存儲。其中，在前三個過程中，雖然我國仍然沒有比較健全完善的高校內(nèi)部財政支出具體的績效評價體系，不過，部分財政部門已經(jīng)開始相關(guān)的評價指標(biāo)體系的具體內(nèi)容，并進行了深入的研究。
三、結(jié)束語
1990年代以來，隨著中國司法改革全方位的推進，中國司法實踐中的法律論證尤其是以裁判文書理由陳述作為標(biāo)志的法律論證越來越受到人們的重視，而且，這些法律論證迅速成為司法改革的一個組成部分。人們時常評論司法中的法律論證，指出這些論證的理由是否充分，進而期待從法律實踐以及法律學(xué)術(shù)兩個層面提升 “法律論證”的意義。所有這些，都預(yù)設(shè)了一個基本前提：不僅需要提出法律論證，而且需要使之充分。
從中國現(xiàn)有的學(xué)術(shù)話語和實踐話語來看，規(guī)范思路和實證思路是相關(guān)的兩個主要思路。規(guī)范思路積極主張從技術(shù)上研究法律論證以及積極推進法律論證的一般意義，積極主張司法實踐應(yīng)該朝向“充分陳述法律理由”的目標(biāo)不斷改革。[2]實證思路從現(xiàn)實上認(rèn)為法律理由是在實際制度環(huán)境中體現(xiàn)意義的，指出法律理由對在不同制度環(huán)境中的法律論證而言自然會有不同的現(xiàn)實譜系，人為的改革努力，并不能夠解決不同環(huán)境中的實際法律論證問題。[3]實證思路雖然強調(diào)實際的制度現(xiàn)狀以及制度制約，但是并未因此否認(rèn) “法律論證理由應(yīng)當(dāng)充分”這一理想。[4]換言之，就最終追求而言兩種思路是一致的，它們都在希望中國司法中的法律論證有朝一日可以實現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)的、理想的 “充分”乃至“令人信服”。
在我看來，這兩種思路雖然都有涉及但是都未深入探討一個問題：“法律論證理由充分”從法律論證機制本身來看將會遭遇什么問題？這個問題十分重要。如果對其不能加以必要的深入澄清，那么，對法律論證真正意義的理解就會有所折扣。我將結(jié)合新近出現(xiàn)的一份刑事終審裁定書，[5]并且以其作為基本的材料來源和敘事平臺，分析相關(guān)的問題，從而論證一個也許看似消極實則有益的觀點：在司法中應(yīng)該作出法律論證，但是這種法律論證不應(yīng)追求“充分”。我將分析表明，即使在當(dāng)下中國司法可以作出所謂的充分法律論證的條件下，[6]要求“使之充分”，依然可能不是一個令人期待的目標(biāo)。
首先需要附帶說明幾個問題。
第一，通常認(rèn)為，從司法角度來說，訴訟案件就其法律解決而言可以分為兩類，其一是沒有爭議的案件，比如一方起訴而另方承認(rèn)或者沒有任何抗辯，而且法官之間對案件沒有爭議；其二是有爭議的案件，比如雙方各執(zhí)一詞，彼此提出針鋒相對的觀點和理由。在第二類案件中，一般認(rèn)為，通過相互爭論或者法律論證這個通道將會出現(xiàn)兩種結(jié)果。第一種結(jié)果是爭議得到解決，于是，爭議案件轉(zhuǎn)變成了沒有爭議的案件，比如一方通過庭審、辯論或者閱讀裁判理由發(fā)現(xiàn)自己是不對的，或者認(rèn)為對方更有道理，從而承認(rèn)、接受對方主張以及裁判結(jié)果。第二種結(jié)果是爭議無法得到解決，換言之通過互相爭論或者法律論證這個通道雙方之中沒有一方接受他方的主張，或者達成妥協(xié)。
可以看出，“法律論證理由應(yīng)當(dāng)充分”的制度建設(shè)期待，主要是以第二類案件情形作為現(xiàn)實基礎(chǔ)的并以其作為目標(biāo)。因為，這種情況似乎可以展示法律論證的話語權(quán)威，展示其所表達的邏輯知識力量或者說服力量，直至表明充分的法律論證如何可以摧毀不應(yīng)存在的爭議結(jié)構(gòu)，或者，直至展示法律裁判的中立的正當(dāng)性，如果爭議對立是無法解決的。針對第一類案件也即沒有爭議的案件，法律論證應(yīng)該是沒有實際意義的，而且可能是多此一舉的。[7]
因此，我將集中考察基于第二類案件情形而呈現(xiàn)的法律論證問題。本文所討論的終審裁定書，也屬于基于第二類案件而產(chǎn)生的裁判文書，更準(zhǔn)確地來說是第二類案件中的第二種情況。[8]
第二，本文涉及的“充分”，應(yīng)該是指除運用細(xì)節(jié)的明確法律規(guī)定（包括法律原則）以及運用一般形式邏輯推理加以論證這兩種方式之外的、對其他輔助論證資源的大量使用直至不斷使用。[9]而輔助論證資源主要包括：（1）說理方法；[10]（2）經(jīng)驗常識；（3）法律原理。[11]如果僅僅適用明確的法律規(guī)定和法律原則，以及一般形式邏輯推理，以論證自己的法律觀點，應(yīng)當(dāng)認(rèn)為，這與“充分與否”是沒有關(guān)系的。當(dāng)僅僅閱讀“明確法律規(guī)定與法律原則”和僅僅閱讀 “形式邏輯推理”的時候，閱讀者在絕大多數(shù)情況下只會發(fā)覺這是“這么規(guī)定的”，這是“本來如此的”，不會發(fā)覺這是“很有道理的”。而“很有道理”才是“充分”這一概念的另外語匯表達方式。不難理解，如果期待促使一個法律論證“很有道理”，也就必須竭盡思考所能而去不斷地使用說理方法、經(jīng)驗常識和法律原理等。其實，這也是人們主張法律論證充分的主要內(nèi)容。[12]我們也可以從另一角度來說，“充分”一詞隱含了“量增”的指涉。至于“法律論證”的含義，在本文中是指僅僅運用細(xì)節(jié)的法律規(guī)定（包括法律原則）以及運用一般形式邏輯對法律枝節(jié)觀點進行論證，從而支持法律基本觀點論證的推演活動。對單純的法律論證，是可以使用“嚴(yán)密”一詞加以描述的?！皣?yán)密”一詞通常沒有“量增”的指涉。
因此，我將主要圍繞說理方法、經(jīng)驗常識、法律原理，來論證“應(yīng)該提出法律論證，但是不應(yīng)使之充分”這一觀點。
第三，眾所周知，司法中的法律論證，包括隱蔽的和公開的。法官個人的某些思考、合議庭的某些討論，又如中國法院審判委員會的某些討論，其中的法律論證如果并不見諸文字，則是隱蔽的。如果以裁判文書方式公布出來，則是公開的。當(dāng)然另有所謂審判秘密的“內(nèi)部文件”（比如合議庭筆錄）所包含的法律論證，也可說是隱蔽的法律論證。司法裁判文書表現(xiàn)出來的法律論證盡管是公開的，但是，其既可能表達文書形成之前的論證過程，也可能沒有表達，或者沒有完全表達。本文忽略這些區(qū)別。因為，本文所討論的觀點及內(nèi)容對隱蔽的和公開的法律論證都是有意義的。就此而言，在另外一個方面來看，盡管本文觀點也許可以視為在某種意義上恢復(fù)了西方羅馬法傳統(tǒng)中曾經(jīng)有過的一個古老觀念，也即司法裁判文書不應(yīng)提供裁判理由的說明論證，然而，本文觀點僅僅是在某種意義上恢復(fù)的。我的觀點在主要方面與之有別。首先，我認(rèn)為應(yīng)該提出法律論證，只是不應(yīng)使之充分。其次，我認(rèn)為不論在公開的司法裁判文書中，還是在“內(nèi)部”的司法討論過程中，都需要盡力不使之充分。這是從根本上嘗試以另一視角重新審查法律論證的“充分”。
第四，本文所依據(jù)的基本材料是一份終審裁定書。對法律實踐生產(chǎn)出來的文本進行分析，對本文閱讀者來說，容易造成“筆者是在支持某方、反對另方的法律立場”的印象，而且，許多相關(guān)的另外作者作出的分析的出發(fā)點也的確是如此。[13]然而，表明支持或者反對哪方立場，不是本文的論證目標(biāo)?；谶@點，我將盡量不去從“我認(rèn)為”的角度去概括各方的所謂爭論焦點，以及所謂爭論關(guān)鍵和誰對誰錯。我不是作為一名具體法律實踐者來考察這一文本生成過程的，以及其內(nèi)容究竟是如何的。因此，我將會盡量避免像法律實踐參與者那樣提出自己的“概括意見”，盡管這從敘述方法上來說是十分困難的。[14]
另外需要補充的是，這一裁定書所包含的意在“充分”的諸如“說理方式”、“經(jīng)驗常識”和“法律原理”等其他論證資源，在當(dāng)下中國法院許多追求法律論證充分的裁判文書中當(dāng)然包括“內(nèi)部”的司法討論中，也是被較為普遍使用的，[15]而且，這一裁定書是由某省高級法院作出的。因此，這一裁定書具有一定的范例意義，可以表征中國司法追求法律論證充分的主要傾向。這也是本文以其作為基本材料來源和敘事平臺的緣由所在。
一
不久以前，某高級法院作出終審裁定，裁定某法官玩忽職守罪名并不成立，維持一審原判，駁回檢察機關(guān)抗訴。
案件源自一起民事糾紛的審判。民事糾紛審判的大致情形是這樣的，某原告起訴若干被告，主張被告應(yīng)當(dāng)還債。某基層法院立案，決定適用簡易程序，并排定某法官獨任審判。原告據(jù)以主張的主要證據(jù)是“借據(jù)”，其中有若干被告的署名。在案件審理過程中，被告之一聲稱“借據(jù)署名”是在原告脅迫下簽署的，彼此之間實際上不存在借貸關(guān)系。原告否認(rèn)脅迫。獨任法官詢問被告是否向公安機關(guān)報案，被告聲稱沒有。根據(jù)民事訴訟“誰主張誰舉證”的原則，獨任法官作出被告敗訴的判決。判決之后被告沒有上訴，案件隨后進入執(zhí)行程序。在執(zhí)行程序啟動之際，被告之中兩人在法院附近服毒自殺。再后公安機關(guān)開始介入，原告承認(rèn)被告是在脅迫之下簽署借據(jù)的。這起民事判決遂被認(rèn)為是有問題的。當(dāng)?shù)匾粰C構(gòu)（市政法委）與被告親屬簽訂協(xié)議，補償被告23萬。檢察機關(guān)認(rèn)為獨任法官在審理這起民事案件中玩忽職守，并且造成嚴(yán)重后果，提起刑事訴訟。
在刑事訴訟中，一審法院認(rèn)為：獨任法官對當(dāng)事人自殺是不可能預(yù)見的，沒有主觀上的過失，在民事案件審理過程中履行了法官的基本職責(zé)，而且當(dāng)事人自殺與獨任法官的相關(guān)行為沒有刑法上的因果關(guān)系，屬于意外事件，因此該獨任法官的玩忽職守罪名不成立。
檢察機關(guān)認(rèn)為一審判決是錯誤的，提起抗訴。在二審中，某市檢察機關(guān)提出如下法律論證[16]：
其一，該法官的行為屬于沒有正確履行職責(zé)、極其不負(fù)責(zé)任的玩忽職守行為。理由有三。第一（R1）[17]，刑事訴訟法規(guī)定，任何單位和個人發(fā)現(xiàn)犯罪事實或犯罪嫌疑人，均有權(quán)利也有義務(wù)向司法機關(guān)報案或舉報；1998年最高法院《關(guān)于在審理經(jīng)濟糾紛案件中涉及經(jīng)濟犯罪嫌疑若干問題的規(guī)定》規(guī)定：人民法院審理經(jīng)濟糾紛案件，經(jīng)審理認(rèn)為不屬經(jīng)濟糾紛而有經(jīng)濟犯罪嫌疑的，應(yīng)當(dāng)裁定駁回起訴，將有關(guān)材料移送公安機關(guān)或檢察機關(guān)。在被告之一已經(jīng)提出“借據(jù)”是在原告脅迫下寫下的，原告有刑事犯罪的重大嫌疑的情況下，該法官沒有履行上述規(guī)定的職責(zé)義務(wù)。第二（R2），在庭審中該法官有不著制服等不規(guī)范的行為。第三（R3），該法官沒有按照主管領(lǐng)導(dǎo)批示將處理意見報告領(lǐng)導(dǎo)后再作判決，這是極其不負(fù)責(zé)任的表現(xiàn)。
其二，該法官玩忽職守行為與自殺事件之間存在刑法上的因果關(guān)系。理由有二。第一（R4），該法官玩忽職守行為并不必然導(dǎo)致自殺事件出現(xiàn)，但是的確是引起自殺出現(xiàn)的唯一原因。玩忽職守行為可能引起一個或多個不特定的危害后果，只要出現(xiàn)一個并且達到追究刑事責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)的，應(yīng)當(dāng)追究刑事責(zé)任。第二（R5），作為司法工作人員，該法官應(yīng)當(dāng)知道自己不認(rèn)真履行職責(zé)，導(dǎo)致案件錯判，將會出現(xiàn)包括自殺事件在內(nèi)的嚴(yán)重后果。不論由于應(yīng)當(dāng)預(yù)見而未預(yù)見，還是由于輕信能夠避免，該法官都有主觀上的過失，應(yīng)當(dāng)追究刑事責(zé)任。
某省檢察機關(guān)作為支持抗訴一方，提出如下法律論證：
第一（R6），民事訴訟“誰主張誰舉證”的原則是針對一般民事案件的規(guī)定，當(dāng)民事案件涉及刑事犯罪的時候，應(yīng)當(dāng)以例外方式遵循刑事訴訟法和上述最高法院的規(guī)定。該法官沒有履行這一職責(zé)義務(wù)。
第二（R7），該法官在法院工作時間長達16年，其工作經(jīng)驗應(yīng)當(dāng)使其預(yù)見當(dāng)事人在被迫寫下借據(jù)、法庭草率判決后只能以死抗?fàn)幍暮蠊?/p>
第三（R8），該法官的行為最終導(dǎo)致國家損失23萬。當(dāng)事人自殺造成惡劣社會影響，為消除影響，不論基于何種性質(zhì)、通過何種程序、經(jīng)過何類主體，國家均因此付出這筆補償。該法官的玩忽職守行為與這一后果存在必然的聯(lián)系。
針對檢察機關(guān)一方的法律論證，辯護人提出了自己的法律論證：
首先（R9），民事訴訟法要求法官公平對待當(dāng)事人的舉證，不能僅僅因為一方的口頭抗辯，即認(rèn)為另外一方有刑事犯罪嫌疑。該法官依據(jù)“誰主張誰舉證”的原則審理案件，履行了法官的基本職責(zé)。
其次（R10），該法官在庭審中沒有不負(fù)責(zé)任的表現(xiàn)，沒有排除利害關(guān)系的證據(jù)證明“不負(fù)責(zé)任”。
再次（R11），沒有排除利害關(guān)系的證據(jù)證明該法官在審判中未請示主管法院領(lǐng)導(dǎo)。
最后（R12），該法官行為與當(dāng)事人自殺沒有刑法上的因果關(guān)系。當(dāng)事人在民事訴訟過程中，有運用種種法律救濟方式的機會，但是當(dāng)事人沒有選擇各種法律救濟而是選擇自殺。這是任何人當(dāng)然包括該法官無法預(yù)見的，也是無法阻止的。
作為被告人的該名法官自己補充指出：
第一（R13），在當(dāng)事人提出“脅迫”抗辯的時候，自己詢問了當(dāng)事人是否向公安機關(guān)報案，并且詢問了原告是否曾經(jīng)“脅迫被告”，這是履行民事審判法官職責(zé)的表現(xiàn)。檢察機關(guān)對民事訴訟的機制缺乏了解；
第二（R14），不能僅僅因為一方口頭抗辯，便認(rèn)為“發(fā)現(xiàn)犯罪事實或犯罪嫌疑人”；
第三（R15），如果僅僅因為一方口頭抗辯終止民事訴訟，對另外一方是不公平的，同時將使民事訴訟制度陷于混亂，這才是不履行法官的職責(zé)；
第四（R16），被告放棄了所有法律賦予的訴訟救濟權(quán)利，采取自殺，其責(zé)任不能歸咎于法官；
第五（R17），事后新證據(jù)證明判決結(jié)果與客觀事實不符，根據(jù)最高法院的規(guī)定，判決不能認(rèn)為屬于錯案，因而也不存在錯案追究的問題。
從雙方的法律論證可以發(fā)現(xiàn)，這件案件是有很大爭議的，而且是罪名成立與否的根本性爭議。我們先看法院是怎樣表述最終裁定結(jié)果的。終審裁定書稱：
被告人作為司法工作人員，在民事訴訟中依照法定程序履行獨任法官的職責(zé)，按照民事訴訟證據(jù)規(guī)則認(rèn)定案件事實并作出判決，其行為不屬不負(fù)責(zé)任或不正確履行職責(zé)的玩忽職守行為?？陀^上出現(xiàn)的自殺結(jié)果與其職務(wù)行為之間沒有刑法上的必然因果關(guān)系，其行為不構(gòu)成玩忽職守罪。原審法院根據(jù)已經(jīng)查明的事實、證據(jù)和法律規(guī)定，作出被告人無罪的判決，事實清楚，證據(jù)確實、充分，適用法律準(zhǔn)確，審判程序合法。檢察機關(guān)抗訴理由不成立。經(jīng)本院審判委員會討論決定，依照刑事訴訟法以及最高法院關(guān)于執(zhí)行刑事訴訟法若干問題的解釋之規(guī)定，裁定駁回抗訴，維持原判。
依照目前較為普遍的司法改革觀念以及最高法院相關(guān)的改革要求，如果終審裁定書所表達的裁定意見僅僅如此，那么，這屬于沒有提出法律論證理由的一份裁定意見，其中更加無從談到法律論證是否充分，而且，這是中國以往司法裁判最為普遍的也是最為需要改變的情形之一。可能因為這一現(xiàn)實，所以我們看到終審裁定書的裁定意見并非僅僅如此。
二
終審裁定書論證了裁定理由。其首先歸納了雙方爭論的焦點。其中有三。第一，兩點事實認(rèn)定的問題。第二，被告人是否存在玩忽職守行為。第三，自殺事件及其他損失與被告人的職務(wù)行為是否存在必然聯(lián)系。[18]
針對兩點事實認(rèn)定的問題，二審法院提出如下法律論證：
（R18）關(guān)于該法官是否在民事庭審中是否存在著裝不規(guī)范等問題，作為控方的檢察機關(guān)提出了一些人的證言，這些證言是由與自殺者有關(guān)系的若干人提出的，而且是在自殺事件發(fā)生之后提出的，因此，這些證言是有利于一些當(dāng)事人的證言，不足采信。作為辯方的該名法官，提供了當(dāng)時開庭的筆錄及書記員的證言，表明該法官的庭審行為是規(guī)范的。兩相對照，檢察機關(guān)的指控證據(jù)不足。
（R19）關(guān)于該法官是否請示主管法院領(lǐng)導(dǎo)問題，檢察機關(guān)提出了主管法院領(lǐng)導(dǎo)的證言和該領(lǐng)導(dǎo)接待當(dāng)事人的“接待筆錄”。該領(lǐng)導(dǎo)稱已對該法官說“此案需要請示”?！敖哟P錄”上寫“請先告知判決結(jié)果后簽發(fā)判決書”。但是該法官稱，該領(lǐng)導(dǎo)說“此案只能這樣判決”并表示該法官自己可以簽發(fā)判決書。鑒于不能證明“接待筆錄”已為該法官所看到，故檢察機關(guān)的指控證據(jù)不足。
值得注意的是，二審法院在終審裁定書中沒有提到一個問題：就事實而言主管法院領(lǐng)導(dǎo)與該法官在這起民事判決中的法院內(nèi)部工作關(guān)系究竟是如何展現(xiàn)的。在一審中，控辯雙方以及一審判決都認(rèn)為這是一個重要的事實認(rèn)定問題。[19]因為，控方認(rèn)為，如果主管法院領(lǐng)導(dǎo)的確有如該法官所說的那樣，“權(quán)力下放、自己簽發(fā)”，那么，在判決是錯誤判決的情況下，主管法院領(lǐng)導(dǎo)似乎是有責(zé)任的。反之，如果主管法院領(lǐng)導(dǎo)已說“需要請示”，該法官不經(jīng)請示自主簽發(fā)判決，那么，錯誤判決的問題似乎應(yīng)由該法官負(fù)責(zé)。當(dāng)然，一審辯方和一審法院，都曾提到獨任法官在民事訴訟中有權(quán)獨立審判，不論是否請示主管法院領(lǐng)導(dǎo)。[20]
進而值得注意的是，二審法院與一審辯方和一審法院類似，在提到部分對抗證據(jù)也即R18、R19的認(rèn)定之后，還作出了新的闡述：
（R20）根據(jù)法院組織法、民事訴訟法和最高法院關(guān)于落實法院審判組織權(quán)限的有關(guān)解釋，合議庭或獨任法官有權(quán)作出判決，對重大疑難案件可提請院長提交審判委員會討論決定。在實際審判工作中，向院長、庭長匯報并聽取意見，屬于法院內(nèi)部匯報請示及溝通的一種方式。合議庭或獨任法官有權(quán)決定是否報告以及是否需要請示院長、庭長。除經(jīng)法定程序由審判委員會決定，院長、庭長不能改變合議庭或獨任法官的意見。合議庭或獨任法官審理非重大疑難案件后直接作出判決，是正確履行職責(zé)的行為。檢察機關(guān)以該法官沒有聽取領(lǐng)導(dǎo)意見自行下判，作為指控不正確履行職責(zé)的一個理由，缺乏法律依據(jù)。
換言之，在二審法院看來，似乎一審各方注意甚至自己提到的“就事實而言主管法院領(lǐng)導(dǎo)與該法官在這起民事判決中的法院內(nèi)部工作關(guān)系究竟是如何展現(xiàn)的”問題，不是一個問題。即使證據(jù)可以證實該法官自己簽發(fā)判決，該法官依然是正確履行職責(zé)。當(dāng)然，我們可以迅速提出一個問題（Q1）[21]：既然獨任法官可以獨立判決，那么，二審法院評判控辯雙方在“主管法院領(lǐng)導(dǎo)”問題上證據(jù)如何，其意義是什么？我在后面討論這個問題。
再看二審法院對焦點二的法律論證。對焦點二中的第一個問題，即“被告人沒有執(zhí)行刑事訴訟法和最高法院《規(guī)定》是否失職”的問題，二審法院指出：
首先（R21），法院在民事訴訟中地位中立，審判人員對訴訟雙方均應(yīng)平等對待，保障其各項訴訟權(quán)利。雙方舉證權(quán)利義務(wù)平等，無法證明自己主張必須承擔(dān)舉證不能的敗訴結(jié)果。因此，法官在民事訴訟中遵循“誰主張誰舉證”的原則是正確履行職責(zé)，體現(xiàn)司法公正。原告以借據(jù)舉證，被告承認(rèn)借據(jù)署名，故原告舉證有效。被告辯稱受到脅迫，原告否認(rèn)，被告沒有其他相關(guān)證據(jù)，也無報案資料證據(jù)，故被告舉證無效。該法官認(rèn)定借貸關(guān)系成立，不采納被告抗辯意見并無不當(dāng)。該法官并無失職行為。
其次（R22），最高法院《關(guān)于在審理經(jīng)濟糾紛案件中涉及經(jīng)濟犯罪嫌疑若干問題的規(guī)定》的相關(guān)規(guī)定，是針對經(jīng)濟糾紛案件中經(jīng)濟犯罪而言的。被告提出的抗辯涉及暴力犯罪而非經(jīng)濟犯罪，故檢察機關(guān)引用該規(guī)定與本案無關(guān)。同時，該《規(guī)定》所說“經(jīng)審理認(rèn)為”，顯然是指依照民事訴訟證據(jù)制度，從舉證質(zhì)證中，發(fā)現(xiàn)相關(guān)證據(jù)證明案件涉嫌經(jīng)濟犯罪，才能決定移送刑事審查，并非如同檢察機關(guān)理解，只要一方提出涉嫌經(jīng)濟犯罪，就必須移送。否則，民事訴訟中任何舉證不能的一方都可能以對方涉嫌犯罪為抗辯理由終結(jié)民事訴訟，民事訴訟制度將無存在必要。
再次（R23），雖然刑事訴訟法規(guī)定，任何單位和個人“發(fā)現(xiàn)有犯罪事實或者犯罪嫌疑人”后將如何，但是，根據(jù)我國刑事訴訟“以事實為依據(jù)、以法律為準(zhǔn)繩”、“未經(jīng)法院審判任何人不得被認(rèn)定有罪”的基本原則，“發(fā)現(xiàn)有犯罪事實或者犯罪嫌疑人”的前提必須是相當(dāng)充分的證據(jù)佐證。借款糾紛一案中，被告提出 “受到脅迫”，但無證據(jù)證明，也未提供報案證據(jù)，因此屬于“沒有相當(dāng)充分證據(jù)佐證”。在這種情況下，如果法院終結(jié)民事訴訟，移送刑事偵查機關(guān)不但于法無據(jù)，而且本身就是失職，沒有體現(xiàn)司法公正。
所以，檢察機關(guān)指控該法官違背法定職責(zé)，其理由不能成立。
在這里，我們可以再次迅速提出一個類似的疑問（Q2）：在陳述R22時，既然檢察機關(guān)提出的最高法院《規(guī)定》之內(nèi)容與本案是無關(guān)的，那么，為什么還要闡述《規(guī)定》之內(nèi)容的真正含義？我們可以看出，二審法院在此論證是種“讓步說理”，即“即使可以適用這一《規(guī)定》之內(nèi)容，檢察機關(guān)的理由依然無效”。為什么二審法院可以這樣論證？既然這一《規(guī)定》與本案無關(guān)，在裁定中不去論及這一《規(guī)定》的相關(guān)內(nèi)容也就是自然而然的。這種讓步說理，仿佛意味著“就算你在這里是對的，你在那里還是錯的”。
對焦點二中的第二個問題，即“被告人是否盡職盡責(zé)、其行為是否導(dǎo)致錯誤判決”，二審法院指出：
其一，被告人沒有不負(fù)責(zé)任、不正確履行職責(zé)的行為。理由有四。第一（R24），該法官確認(rèn)了“借據(jù)”署名，詢問了被告是否報案以及為何沒有報案，并且庭審后傳訊了被指為脅迫者之一的張某，所以，該法官“較認(rèn)真地審查了證據(jù)、負(fù)責(zé)任地對待被告方的抗辯意見”。第二（R25），原告“借據(jù)”為直接證據(jù)。被告無法對“脅迫”舉證，而且沒有報案，尤其在該法官兩次提示后仍未報案。盡管如此，該法官依然在庭審后向原告進行了調(diào)查，以期證實被告抗辯意見是否真實。經(jīng)過開庭和調(diào)查，均無證據(jù)推翻原告的直接證據(jù)。該法官確認(rèn)原告證據(jù)，符合民事訴訟“誰主張誰舉證”的原則。第三（R26），一方在書證面前提出異議但因舉證不能而敗訴的案件通常（注意“通?！眱勺帧疚淖髡咦ⅲ┦菣?quán)利義務(wù)關(guān)系明確而適用簡易程序?qū)徖淼摹Ｔ媾c被告借款糾紛一案，借款關(guān)系、債權(quán)人、債務(wù)人明確，借款用途、借款金額清楚，借款期限確定，被告確認(rèn)借條署名，辯稱被脅迫而無證據(jù)支持，故適用簡易程序沒有不當(dāng)。該法官在案件雖有爭議，但按照當(dāng)時證據(jù)能排除合理懷疑下，作出獨任判決，符合民事訴訟證據(jù)分析判斷的一般原則，不足以認(rèn)定屬于嚴(yán)重不負(fù)責(zé)任行為。第四（R27），該法官在判決書中全面客觀反映了案件糾紛以及對立主張情況，清晰表達了判決理由，符合民事訴訟的基本原則，判決有理有據(jù)。
其二，民事判決結(jié)果與客觀事實不符的責(zé)任不應(yīng)由該法官負(fù)責(zé)。理由有三。第一（R28），與事實不符的錯誤判決，是因為與原告相關(guān)的另外一人作出偽證所造成的。法院和該法官受民事訴訟證據(jù)規(guī)則限制從而作出與事實不符的判決，其本身也是受害者。第二（R29），被告等人不行使法律賦予的各項權(quán)利，在一審判決明顯不利自己的情況下依然沒有上訴、申訴，使判決結(jié)果進入執(zhí)行程序。對此被告等人自己負(fù)有明顯的責(zé)任。第三（R30），“誰主張誰舉證”是民事訴訟的基本原則。雖然民事訴訟法規(guī)定，在當(dāng)事人無法舉證時，法院可以依職權(quán)調(diào)查取證，但是，民事訴訟中法院調(diào)查核實證據(jù)的手段十分有限，不可能也不允許采取類似刑事訴訟中取證方式獲取證據(jù)。該法官在案件審理過程中，已經(jīng)基本窮盡補充證據(jù)的手段。之后公安機關(guān)介入，原告承認(rèn)事實，這是民事訴訟中法官不可能做到的。
緊緊圍繞縣委、縣政府的目標(biāo)要求，根據(jù)縣審計局年度工作安排，堅持把握大局、突出重點，致力于防范風(fēng)險、促進發(fā)展，充分發(fā)揮內(nèi)部審計職能作用，提升內(nèi)部審計服務(wù)于科學(xué)發(fā)展的能力與水平，擴大內(nèi)部審計工作效益，制定了《__市內(nèi)部審計協(xié)會__分會2015年工作要點》，明確各階段工作任務(wù)與要點，保證年度內(nèi)[:請記住我站域名/]審工作有計劃、有步驟順利開展。
1. 多渠道多方式爭取支持。結(jié)合各種會議培訓(xùn)及工作匯報，如全縣審計工作會議、財政同級審工作匯報、經(jīng)濟責(zé)任審計工作聯(lián)席會議、年度審計工作情況匯報等等，及時反映我縣內(nèi)部審計工作現(xiàn)狀，呼吁縣人大、縣政府、縣組織部門加強對內(nèi)審工作的重視，加大對內(nèi)審工作的支持。
2.結(jié)合縣局實施項目審計，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)落實《__縣關(guān)于落實內(nèi)部審計工作實施意見》情況進行督查，將內(nèi)審機構(gòu)（人員）是否建立健全等內(nèi)容列入審計實施方案。在審計報告中建議被審計單位建立健全內(nèi)部審計機構(gòu)、完善內(nèi)部審計制度，提升內(nèi)部審計工作水平，促使內(nèi)部審計在財務(wù)管理和內(nèi)部監(jiān)督等方面發(fā)揮應(yīng)有的作用。
1.加強業(yè)務(wù)培訓(xùn)，內(nèi)審人員的工作能力不斷提高。建立業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)制度，堅持每季組織1次內(nèi)審人員業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)，學(xué)習(xí)《__省人民政府關(guān)于進一步加強內(nèi)部審計工作的意見》等文件精神，使內(nèi)審工作不斷規(guī)范。
2.加強廉政教育，促進內(nèi)審人員廉潔意識增強。在培訓(xùn)內(nèi)容上不僅注重業(yè)務(wù)培訓(xùn)，同時增加廉政教育內(nèi)容，組織內(nèi)審人員觀看反腐教育警示片、腐敗分子犯罪事例教育展等，使內(nèi)審人員的思想覺悟有了新的提高。在工作中敢于堅持原則，秉公辦事，恪守審計人員的職業(yè)道德，做到依法審計，廉政審計。
3.組織內(nèi)審交流，內(nèi)審人員整體素質(zhì)不斷提升。一是縣內(nèi)審分會組織會員單位交流。分別召集縣教育局、縣農(nóng)業(yè)局、縣衛(wèi)生局等19個內(nèi)審會員單位開展交流，進一步了解內(nèi)審工作的開展情況，重點關(guān)注內(nèi)部審計功能作用與目前存在的突出問題，通過積極獻言獻策以促進各會員單位內(nèi)審工作，推廣審計工作的新經(jīng)驗、新方法，促進內(nèi)部審計工作水平不斷提升。
4.加強業(yè)務(wù)指導(dǎo)。一是結(jié)合“三公經(jīng)費”審計，適時指導(dǎo)縣教育局、縣衛(wèi)生局等單位開展公務(wù)、經(jīng)費支出自查與交叉審計；二是指導(dǎo)農(nóng)經(jīng)工作審計，加強村財務(wù)機構(gòu)監(jiān)督，加強村集體經(jīng)濟組織負(fù)責(zé)人經(jīng)濟責(zé)任審計，查處違規(guī)違紀(jì)問題。
5.在理論研究與優(yōu)秀項目上尋求突破。通過發(fā)動審計機關(guān)業(yè)務(wù)人員和分會單位積極撰寫課題論文以及打造精品項目等方式，以提高我縣內(nèi)審工作業(yè)務(wù)質(zhì)量與理論研究水平。2015年共有2個審計項目獲獎。
一年來，我縣內(nèi)審分會在市內(nèi)審協(xié)會的指導(dǎo)下，在全體分會成員單位支持與有力配合下，內(nèi)審工作較之去年又有新提高。但與上級內(nèi)審工作要求還有很大差距。我們將繼續(xù)查找原因，解決問題，學(xué)習(xí)先進，力爭在2016年取得更大突破。
（一）在服務(wù)指導(dǎo)上下功夫。積極組織內(nèi)審人員后續(xù)教育培訓(xùn)和崗位資格證書考試，進一步加強內(nèi)審人員和內(nèi)審工作交流，促使我縣內(nèi)審會員單位的內(nèi)審項目質(zhì)量和內(nèi)審工作水平地不斷提高。
（二）在內(nèi)審理論或?qū)崉?wù)研究上下功夫。努力突破空白，積極組織內(nèi)審單位及相關(guān)人員進行內(nèi)審理論或?qū)崉?wù)研究，并爭取按要求向上級內(nèi)審協(xié)會推薦科研成果。
一、科學(xué)規(guī)劃會計改革與發(fā)展，完善會計法律法規(guī)
制定《會計改革與發(fā)展“十三五”規(guī)劃綱要》，做好宣傳貫徹工作。全面貫徹依法治國方略，加大會計秩序整飭力度，組織修訂《會計法》、《注冊會計師法》，啟動《會計基礎(chǔ)工作規(guī)范》修訂工作。進一步完善記賬信息化管理平臺建設(shè)。研究加強會計監(jiān)管和會計執(zhí)法檢查的相關(guān)政策措施。舉辦《會計檔案管理辦法》等規(guī)章培訓(xùn)。
二、加強政府會計準(zhǔn)則體系建設(shè)
做好《政府會計準(zhǔn)則――基本準(zhǔn)則》和政府會計改革工作的宣傳培訓(xùn)工作，為政府會計改革創(chuàng)造良好的輿論環(huán)境。研究制定存貨、投資、固定資產(chǎn)、無形資產(chǎn)等政府會計具體準(zhǔn)則，完善政府會計準(zhǔn)則體系。研究制定政府會計制度，做好模擬測試等工作。發(fā)揮政府會計準(zhǔn)則委員會作用，加強與部內(nèi)外相關(guān)單位溝通與協(xié)調(diào)，努力推進政府會計準(zhǔn)則制度建設(shè)和權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告制度改革工作。組織開展政府會計相關(guān)課題研究工作，加強政府會計國際合作與交流。
三、完善企業(yè)會計準(zhǔn)則體系，抓好宣傳培訓(xùn)和實施工作
做好金融工具確認(rèn)和計量、金融資產(chǎn)轉(zhuǎn)移、套期保值、收入確認(rèn)、分部報告、持有待售非流動資產(chǎn)與終止經(jīng)營等準(zhǔn)則的制定和修訂工作，并研究起草相關(guān)準(zhǔn)則應(yīng)用指南。對我國其他現(xiàn)行具體準(zhǔn)則進行系統(tǒng)梳理，按照準(zhǔn)則項目內(nèi)在一致性合理規(guī)劃修訂完善時間表，按照新的《企業(yè)會計準(zhǔn)則體系體例》要求進行修改完善，提升我國企業(yè)會計準(zhǔn)則質(zhì)量，進一步推進中國準(zhǔn)則與國際準(zhǔn)則的持續(xù)全面趨同。對正式的國際準(zhǔn)則項目做好相關(guān)調(diào)研和測試工作，研究并適時啟動我國相關(guān)準(zhǔn)則的修訂完善工作。
緊密配合經(jīng)濟改革和資本市場發(fā)展要求，深入研究“三去一降一補”涉及的會計問題，加強與監(jiān)管部門的溝通，研究制定企業(yè)會計準(zhǔn)則解釋文件或相關(guān)辦法，推動準(zhǔn)則有效實施。進一步推動小企業(yè)會計準(zhǔn)則的貫徹實施工作。加強會計準(zhǔn)則委員會建設(shè)，制定《企業(yè)會計準(zhǔn)則咨詢委員會工作大綱》，適時組建企業(yè)會計準(zhǔn)則咨詢委員會，組織開展國際國內(nèi)相關(guān)準(zhǔn)則研究；認(rèn)真做好會計標(biāo)準(zhǔn)戰(zhàn)略委員會日常工作。
四、加強管理會計指引體系建設(shè)
制定《管理會計基本指引》，做好相關(guān)宣傳工作。規(guī)范管理會計應(yīng)用指引體例，部分應(yīng)用指引征求意見稿，指導(dǎo)單位管理會計實踐應(yīng)用。加強管理會計經(jīng)驗總結(jié)和宣傳工作，總結(jié)提煉管理會計實踐經(jīng)驗，開展案例庫建設(shè)工作。組織2016年度管理會計專項課題研究，做好課題的日常管理和中期檢查、結(jié)項評審等工作。繼續(xù)推進企業(yè)產(chǎn)品成本核算制度體系建設(shè)，研究制定電網(wǎng)行業(yè)產(chǎn)品成本核算制度。
五、進一步推動內(nèi)部控制規(guī)范體系建設(shè)與實施工作
貫徹落實《財政部關(guān)于全面推進行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》，組織相關(guān)宣傳報導(dǎo)和培訓(xùn)，研究制定相關(guān)實施細(xì)則。制定行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)評價指標(biāo)體系，研究行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)案例。研究制定《小企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范》和互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)部控制相關(guān)指引。繼續(xù)聯(lián)合證監(jiān)會總結(jié)分析2015年我國上市公司實施內(nèi)控規(guī)范體系情況，撰寫并年度分析報告。
認(rèn)真總結(jié)企業(yè)和行政事業(yè)單位內(nèi)控規(guī)范實施情況，研究提出全面加強內(nèi)部控制建設(shè)的措施。組織內(nèi)部控制標(biāo)準(zhǔn)委員會換屆、咨詢專家改選工作，充分發(fā)揮內(nèi)部控制標(biāo)準(zhǔn)委員會的智庫作用。
六、加強會計信息化建設(shè)
加強與相關(guān)監(jiān)管部門的聯(lián)系，推動跨部門財務(wù)監(jiān)管數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化合作，推進通用分類標(biāo)準(zhǔn)在中央企業(yè)、金融機構(gòu)、證券監(jiān)管、保險監(jiān)管、社會保障等領(lǐng)域的應(yīng)用。開展XBRL應(yīng)用典型案例研究工作并形成案例庫，總結(jié)形成可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗，在全國范圍內(nèi)交流推廣。完成會計軟件數(shù)據(jù)接口國家標(biāo)準(zhǔn)制定工作，報送國家標(biāo)準(zhǔn)化委員會批準(zhǔn)，并開展相關(guān)的宣傳培訓(xùn)及貫徹實施工作。繼續(xù)深化XBRL國際交流與合作，積極做好會計信息化委員會和全國會計信息化標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員會秘書處工作。
七、積極推進會計人才建設(shè)
印發(fā)《全國會計領(lǐng)軍人才培養(yǎng)工程發(fā)展規(guī)劃》，選拔招收新一期會計領(lǐng)軍學(xué)員和特殊支持計劃學(xué)員，組織第11次聯(lián)合集中培訓(xùn)。研究部署大中型企事業(yè)單位總會計師素質(zhì)提升工程，下達2017年度培訓(xùn)任務(wù)。穩(wěn)妥推進中級會計資格無紙化考試擴大試點，修訂完善考試大綱，組織無紙化考試題庫建設(shè)和紙筆考試試卷命題印制工作；發(fā)揮協(xié)調(diào)工作機制作用，有效防范高科技作弊問題；研究正高級會計專業(yè)技術(shù)資格評審制度。研究會計專業(yè)學(xué)位研究生教育與會計專業(yè)技術(shù)資格銜接相關(guān)工作，繼續(xù)開展全國會計碩士專業(yè)學(xué)位優(yōu)秀教學(xué)案例、優(yōu)秀學(xué)位論文評選工作；推動開展會計碩士專業(yè)學(xué)位教育質(zhì)量認(rèn)證工作，加大案例研究和教學(xué)力度。修訂《會計從業(yè)資格管理辦法》；修訂印發(fā)《會計從業(yè)資格考試大綱》，更新擴容無紙化考試題庫；做好會計從業(yè)資格調(diào)轉(zhuǎn)、會計人員繼續(xù)教育相關(guān)工作；繼續(xù)加強會計人員職業(yè)道德教育。
八、進一步加強注冊會計師行業(yè)監(jiān)管
做好《會計師事務(wù)所審批和監(jiān)督暫行辦法》（財政部令第24號）修訂后的宣傳和貫徹實施工作，及時修訂完善行業(yè)管理配套規(guī)章制度，同時繼續(xù)做好簡政放權(quán)、行政審批改革涉及的相關(guān)工作。改進完善事務(wù)所從事證券審計業(yè)務(wù)監(jiān)管體制機制，配合行政審批制度改革和股票發(fā)行注冊制改革，切實加強對會計師事務(wù)所和注冊會計師監(jiān)管，探索建立簽字合伙人（注冊會計師）登記管理制度，持續(xù)提升行業(yè)誠信度和公信力。推動建立公共部門注冊會計師審計制度和政府購買注冊會計師專業(yè)服務(wù)制度，力爭從法制體系和體制機制上破除注冊會計師實施公共部門審計的準(zhǔn)入障礙。聯(lián)合相關(guān)部門適時、適當(dāng)延長審計輪換期，研究大型企業(yè)集團和金融機構(gòu)“主審+參審”的審計師配置制度，鼓勵適當(dāng)充分競爭，構(gòu)建合理行業(yè)布局。研究制定境外機構(gòu)發(fā)行人民幣債券審計監(jiān)管規(guī)定，服務(wù)人民幣國際化同時兼顧審計監(jiān)管現(xiàn)實需要，建立完善相關(guān)工作機制，維護債權(quán)人合法權(quán)益。扎實做好行業(yè)行政管理各項日常工作，包括會計師事務(wù)所及其注冊會計師備案管理、H股資格事務(wù)所和“四大”會計師事務(wù)所日常管理、財政會計行業(yè)管理信息系統(tǒng)優(yōu)化升級等工作，不斷提高行業(yè)監(jiān)管和服務(wù)水平。
九、深化會計對外交流與合作
繼續(xù)密切跟蹤研究國際財務(wù)報告準(zhǔn)則最新進展，積極參與國際準(zhǔn)則的修訂與制定工作，加強與國際會計準(zhǔn)則理事會在準(zhǔn)則項目層面的技術(shù)交流。切實履行亞洲―大亞洲會計準(zhǔn)則制定機構(gòu)組副主席國職責(zé)，繼續(xù)做好新興經(jīng)濟體工作組聯(lián)絡(luò)辦公室工作，深度參與國際財務(wù)報告準(zhǔn)則的改進，使國際準(zhǔn)則制定更多地聽取并吸納我國的意見和建議，切實維護我國利益。繼續(xù)全方位開展會計對外交流與合作，充分利用國際平臺與機制，為我國會計準(zhǔn)則持續(xù)國際趨同營造良好的國際環(huán)境。因循我國人民幣國際化、資本市場開放進程和法律法規(guī)以及監(jiān)管條件許可，研究境外企業(yè)到中國發(fā)行債券使用的會計準(zhǔn)則政策問題。繼續(xù)廣泛深入開展管理會計、內(nèi)部控制、會計信息化、注冊會計師行業(yè)等領(lǐng)域的國際交流與合作。
十、扎實做好會計理論研究工作
服務(wù)經(jīng)濟社會發(fā)展大局和財會改革中心工作，重點選擇政府會計、管理會計、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制、財務(wù)會計概念框架、環(huán)境會計等領(lǐng)域，積極引導(dǎo)學(xué)者們開展課題研究，建立健全課題管理制度。繼續(xù)組織各專業(yè)委員會開展內(nèi)容豐富、形式多樣的學(xué)術(shù)交流和研討活動，增強會計學(xué)術(shù)研究的活力。加強會計學(xué)術(shù)對外交流，擴大中國會計學(xué)術(shù)界在國際上的影響力。
聯(lián)系縣（區(qū)）農(nóng)林局，建設(shè)局、園林局，行業(yè)協(xié)會。
二年來，我強化學(xué)習(xí)，扎實工作，廉潔自律，團結(jié)班子，帶好隊伍，加大落實力度，不斷開拓進取，圓滿完成市委市政府交辦的各項工作任務(wù)，實現(xiàn)林業(yè)、園林城鄉(xiāng)一體化，開創(chuàng)城鄉(xiāng)綠化工作新局面?，F(xiàn)述職述廉如下：
一、立足本職工作，認(rèn)真履行職責(zé)，較為滿意四項工作
一是積極聯(lián)系客商，發(fā)揮行業(yè)優(yōu)勢，切實搞好服務(wù)，完成招商引資任務(wù)。始終把招商引資作為第一責(zé)任，第一要務(wù)，調(diào)動多方關(guān)系，多次上門造訪客商，邀請客商以商引商。在土地選擇、項目資金爭取、銀行貸款聯(lián)系等方面給客商解決實際問題，深受客商信任。在胡局長等同志的大力支持下，引進竣工和簽約項目各1個。
竣工項目：ddd吉星針織襪業(yè)有限公司在市經(jīng)濟開發(fā)區(qū)投資16000萬元建設(shè)博遠(yuǎn)實業(yè)有限公司，一期投資已到位，9月份正式投產(chǎn)，產(chǎn)品已遠(yuǎn)銷海外。
簽約項目：經(jīng)過兩年半的洽淡，ddd林木產(chǎn)品有限公司投資定向刨花板（OSB）項目，2011年10月中旬，已與宿城區(qū)簽訂投資合同。
二是對內(nèi)全面規(guī)范管理，對上策應(yīng)扶持支持，對外強化形象宣傳，做好分工負(fù)責(zé)的主體工作。強化制度建設(shè)，注重學(xué)習(xí)提高。堅持每月例會制度，學(xué)習(xí)重要文件，布置業(yè)務(wù)工作，提出嚴(yán)格要求，形成局務(wù)會議紀(jì)要。
選舉產(chǎn)生林業(yè)（園林）局第三屆黨支部委員會、第一屆團支部委員會、第一屆工會委員會。完善市風(fēng)景園林協(xié)會、花卉園藝協(xié)會、木材行業(yè)協(xié)會和林學(xué)會運行機制，通過協(xié)會加強業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高行業(yè)整體運行水平。
定期召開黨組會、民主生活會、班子碰頭會，組織青年職工座談會、主題教育演講比賽、國防教育專題講座、林業(yè)形勢報告會、扶貧慰問、書畫攝影比賽、論文評比等系列活動，營造班子團結(jié)，同事配合，積極向上的工作氛圍。
多次帶項目申請赴省進京，并邀請上級領(lǐng)導(dǎo)到現(xiàn)場辦公，爭取支持，二年共爭取到國家和省各類項目資金逾2500萬元。
深入開展“楊樹產(chǎn)業(yè)年”活動，每年植樹1000萬株以上，積極引導(dǎo)木材加工企業(yè)發(fā)展，全市木材加工企業(yè)2587家，規(guī)模以上369家，產(chǎn)值達105億元。
完成黃河景觀橋及周邊造景工程；建成新河濱公園；抓好春秋兩季市區(qū)綠化工程；完成省第五屆（南通）園博會工地建設(shè)任務(wù)；全面接管雪楓公園。
同時，借外省外市林業(yè)考察團來我市之際，積極宣傳生態(tài)特色，提高知名度和美譽度。
三是高標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)要求，努力爭先進位扛牌奪旗爭一流，力取創(chuàng)新創(chuàng)優(yōu)佳績。常給同志們灌輸“有牌就扛，有獎就得”意識，每年度匯總一次局各處室、單位在省市內(nèi)獲獎情況，張榜公布，并分不同檔次再予以適當(dāng)獎勵，以激發(fā)大家在其位謀其政履其職盡其責(zé)創(chuàng)其優(yōu)。
2011年，局榮獲全國林業(yè)產(chǎn)業(yè)突出貢獻單位，林業(yè)產(chǎn)業(yè)先進單位，綠色建設(shè)一等獎，省第五屆園博會造園藝術(shù)獎二等獎、組織工作優(yōu)秀獎，《綠色實踐與建設(shè)》主題生態(tài)文化建設(shè)唯一最佳組織獎，市2011年度目標(biāo)管理先進集體；河濱公園榮獲市創(chuàng)建文明風(fēng)景旅游區(qū)（點）工作先進單
位，雪楓公園榮獲市文明風(fēng)景旅游區(qū)（點）稱號，創(chuàng)建國家4A級景區(qū)已通過省初檢。
積極創(chuàng)建國家園林城市。組建專門班子，配強人員，量化任務(wù)目標(biāo)，責(zé)任落實到人，10月中旬，省專家已進行專題調(diào)研。
創(chuàng)新公園管理體制。實行“免費開放”和“公園綠地管理人”模式，花錢買服務(wù)，養(yǎng)事不養(yǎng)人，并加大園林綠化主體培育，靠大靠強，設(shè)立省建筑園林設(shè)計院分院。
創(chuàng)辦“中國楊樹推出移動農(nóng)信通“楊樹產(chǎn)業(yè)”頻道，向林農(nóng)和企業(yè)，傳播楊樹育苗、造林、營林、采伐、運輸、加工等產(chǎn)業(yè)體系技術(shù)、產(chǎn)業(yè)動態(tài)、產(chǎn)品價格等信息。
四是全面摸清家底，理清舊帳，深入調(diào)研，編制規(guī)劃，做好具有長遠(yuǎn)效應(yīng)的打基礎(chǔ)工作。林業(yè)園林工作分幾大塊：造林營林、木材加工、林政執(zhí)法、古樹名木、園林工程、綠化管養(yǎng)、風(fēng)景名勝、濕地野保。
逐項調(diào)查摸底，逐類編制規(guī)劃，近二年已完成《現(xiàn)代林業(yè)發(fā)展規(guī)劃》、《木業(yè)發(fā)展中長期規(guī)劃》、《駱馬湖濕地保護與生態(tài)修復(fù)工程》、《駱馬湖—三臺山、古黃河—運河風(fēng)光帶省級風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃》、《古樹名木保護總覽》；啟動《野生動物保護規(guī)劃》、《有害生物風(fēng)險管理體系建設(shè)》、《植物多樣性與鄉(xiāng)土樹種保護規(guī)劃》、《綠地系統(tǒng)規(guī)劃》。
就如何進一步理體系、順體制、建制度、強隊伍、上臺階，作了為期一旬的深入調(diào)研，制訂出臺《綠地補償實施意見》、《園林綠化規(guī)劃建設(shè)導(dǎo)則》等規(guī)范性文件。并組織人員對建市以來，市園林局承擔(dān)的所有工程124項進行全面清理，請財政審計人員再驗收核查，理清帳目，結(jié)清欠款。
二、強化理論學(xué)習(xí)，嚴(yán)格要求自己，努力塑造勤奮好學(xué)、明理敏行、廉潔奉公的良好形象
一是坐得住，學(xué)得進，在理論學(xué)習(xí)上取得豐碩成果。2007年3-4月，在省委黨校學(xué)習(xí)，被評為優(yōu)秀學(xué)員；2007年8月參加全國地市級林業(yè)局長培訓(xùn)班半個月，被推為學(xué)員代表發(fā)言受到好評，隨后不少地區(qū)林業(yè)考察團來宿。
2011年2月起，堅持學(xué)習(xí)南林大森林培育專業(yè)研究生課程。
組織人員編寫《楊樹良種繁育與速生豐產(chǎn)栽培技術(shù)》一書，由中國林業(yè)出版社正式出版發(fā)行。
組織完成的《市木材加工產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展中長期規(guī)劃》和《市森林分類區(qū)劃界定及應(yīng)用研究》，均榮獲“第二屆（2011年）省優(yōu)秀軟科學(xué)成果獎”三等獎。
合作撰寫的《市森林資源現(xiàn)狀、特點及培育技術(shù)措施探討》在自然科學(xué)核心期刊《河北林業(yè)科技》2011年第二期發(fā)表。
合作撰寫的《楊樹產(chǎn)業(yè)在平原地區(qū)現(xiàn)代化林業(yè)建設(shè)中的作用》在《中國林業(yè)》2011年第4期發(fā)表，收入《中國林業(yè)論壇（論文集）》并獲論文二等獎。
撰寫的《楊樹林地高效復(fù)合經(jīng)營模式研究與初步實踐》被收入科技論壇分論壇優(yōu)秀論文集。
二是嚴(yán)要求，常警省，在廉潔自律上做到警鐘常鳴。作為局領(lǐng)導(dǎo)班子班長，作為年輕干部，我時刻提醒自己，手中的權(quán)力是黨和人民賦予的受委托行使的公共權(quán)力，只是意味著責(zé)任和義務(wù)，而不是個人炫耀的資本，更不是謀取個人私利或小集團局部利益的工具。
要求自己政治上不軟，經(jīng)濟上不貪，工作上不浮，生活上不奢，紀(jì)律上不散，管理上不松；要守住的綠線，守住自律的底線；要健康而充實，善思而踏實，肯干而廉潔。
平時，認(rèn)真執(zhí)行《領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)則（試行）》及省、市關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔自律各項規(guī)定，認(rèn)真執(zhí)行工作紀(jì)律、“禁令”等規(guī)定，堅持自省自警，并自覺接受組織和群眾監(jiān)督。同時，履行監(jiān)管職能，嚴(yán)格要求教育管理監(jiān)督好干部職工，努力使集體成為團結(jié)進取陽光向上學(xué)習(xí)型創(chuàng)新型奉獻型團隊。
關(guān)鍵詞：科研 事業(yè)單位 內(nèi)部控制 制度建設(shè)
內(nèi)部控制（Internal Control，簡稱內(nèi)控）的概念源自企業(yè)經(jīng)營管理，自企業(yè)經(jīng)營開始就存在于企業(yè)內(nèi)部，后來逐漸發(fā)展到商業(yè)、金融、證券、保險等諸多行業(yè)的風(fēng)險管理領(lǐng)域。在現(xiàn)代經(jīng)濟管理中，內(nèi)部控制經(jīng)歷了內(nèi)部牽制、內(nèi)部控制制度、內(nèi)部控制結(jié)構(gòu)、內(nèi)部控制整合框架以及風(fēng)險整合框架等階段，不斷發(fā)展完善，逐漸向多元化、集成化、體系化的方向發(fā)展。廣義地講，內(nèi)部控制是經(jīng)濟實體內(nèi)部建立的對經(jīng)濟行為形成有效管理和制約，保證清晰準(zhǔn)確的會計信息記錄，從而更好地實現(xiàn)的外部監(jiān)督與審計、保障資金財務(wù)安全、提升管理效率等目標(biāo)的一種管理模式與運行機制。隨著我國經(jīng)濟社會發(fā)展和體質(zhì)結(jié)構(gòu)改革，行政事業(yè)單位不僅承擔(dān)部分國家政府機關(guān)的行政管理職能，同時也越來越多地參與到市場經(jīng)濟行為中來，特別是科研事業(yè)單位，承擔(dān)諸多國家級、地方政府以及企業(yè)的縱向和橫向科研項目，包括理論研究、應(yīng)用研究、技術(shù)集成、應(yīng)用示范、成果轉(zhuǎn)化以及產(chǎn)品研發(fā)等環(huán)節(jié)，涉及大量經(jīng)費往來和市場行為，因此建立并完善有效的科研事業(yè)單位內(nèi)部控制體系與制度十分重要，對于保障科研事業(yè)單位國有資產(chǎn)、科研經(jīng)費的安全以及科技事業(yè)的高效運行具有重要的現(xiàn)實意義。
為進一步提高行政事業(yè)單位內(nèi)部管理水平，規(guī)范內(nèi)部控制，加強廉政風(fēng)險防控機制建設(shè)， 2012年11月29日，財政部以財會〔2012〕21號 印發(fā)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（以下簡稱《規(guī)范》），分總則、風(fēng)險評估和控制方法、單位層面內(nèi)部控制、業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制、評價與監(jiān)督、附則6章65條，自2014年1月1日起施行。與此同時各相關(guān)部委及省級地方政府分別就《規(guī)范》落實推出相應(yīng)實施辦法。針對科研經(jīng)費管理問題，2006年，財政部、科技部共同制定了《國家重點基礎(chǔ)研究發(fā)展計劃專項經(jīng)費管理辦法》、《國家科技支撐計劃專項經(jīng)費管理辦法》、《國家高技術(shù)研究發(fā)展計劃（863計劃）專項經(jīng)費管理辦法》和《公益性行業(yè)科研專項經(jīng)費管理試行辦法》（財教[2006]159號、160號、163號和219號，以下簡稱《辦法》）。為進一步改革和加強科研經(jīng)費管理，落實行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度，亟需結(jié)合我國科研事業(yè)單位實際情況，剖析科研事業(yè)單位內(nèi)部控制面臨主要問題，建立合理高效的科研事業(yè)單位內(nèi)部控制體系和制度，加強科研事業(yè)單位財務(wù)管理，從而滿足科研事業(yè)單位財務(wù)安全性與科學(xué)創(chuàng)造性的雙重目標(biāo)。
一、國內(nèi)外相關(guān)行業(yè)內(nèi)控問題研究進展
內(nèi)部控制在企業(yè)組織管理與風(fēng)險控制領(lǐng)域發(fā)揮重要作用，國內(nèi)外眾多組織機構(gòu)和研究人員開展了企業(yè)及公益組織等內(nèi)控問題的研究，根據(jù)我國的情況，國內(nèi)眾多研究人員分析并探討了我國行政事業(yè)單位內(nèi)控以及財務(wù)管理問題，并提出許多建設(shè)性意見和發(fā)展策略。針對企業(yè)內(nèi)控問題的研究發(fā)展時間最長，相對較為成熟，已形成相對完善的內(nèi)控制度建立機制，美國的內(nèi)部控制已經(jīng)發(fā)展到企業(yè)風(fēng)險整合框架階段，2005年10月，美國反虛假財務(wù)報告委員會的主辦組織委員會了《企業(yè)風(fēng)險管理：整合框架》對1992年《內(nèi)部控制：整合框架》進行更新，以應(yīng)對企業(yè)所面對日趨激烈的市場環(huán)境風(fēng)險，強化風(fēng)險管理理念和意識，將風(fēng)險評估要素進一步細(xì)化，標(biāo)志著內(nèi)部控制進入一個全面風(fēng)險管理的發(fā)展階段，建立了會計內(nèi)控、財務(wù)報告內(nèi)控、內(nèi)控信息披露、內(nèi)控鑒證、內(nèi)控審計等制度體系。南京大學(xué)會計與財務(wù)研究院內(nèi)部控制課題組基于現(xiàn)有內(nèi)部控制概念的產(chǎn)生過程以及于審計視角研究內(nèi)部控制的局限性，主張應(yīng)從現(xiàn)代企業(yè)制度產(chǎn)生的歷史背景中挖掘現(xiàn)代內(nèi)控的基本內(nèi)涵及其實踐特征，并且總結(jié)職責(zé)分工、權(quán)責(zé)對等、計量與報告、偏差糾正等基本原則，認(rèn)為基于麥卡勒姆管理思想的內(nèi)部控制概念可以作為當(dāng)前內(nèi)部控制理論范疇賴以存在的現(xiàn)實前提。陳志斌等對內(nèi)控規(guī)范制定機制和內(nèi)部控制執(zhí)行機制分析框架構(gòu)建開展了深入研究，該框架從內(nèi)部和外部因素兩方面討論執(zhí)行機制的成本與效果，模型包括執(zhí)行機制、內(nèi)部因素、外部因素、成本與效果等四個要素，內(nèi)部因素主要包括穩(wěn)定偏好、個人的理性選擇、可比較的均衡、對尊重的投資、信任尊重和互惠等；外部影響因素主要包括了市場環(huán)境、行政環(huán)境、法律環(huán)境、社會環(huán)境等。劉靜等和吳秋生等分別就內(nèi)部控制環(huán)境和內(nèi)部控制評價整合開展研究工作，認(rèn)為我國企業(yè)界面臨的迫切任務(wù)之一是運用先進的內(nèi)控理論和方法，改善內(nèi)部控制環(huán)境，提高管理水平。
行政事業(yè)單位是我國特有的組織機構(gòu)，既不同于政府部門，也不同于公益性組織，同時承擔(dān)部分行政管理職能與市場經(jīng)濟職能，內(nèi)部控制是行政事業(yè)單位管理工作中的重要組成部分。因此，關(guān)于我國行政事業(yè)單位財務(wù)管理與內(nèi)控制度的研究也得到一定程度的發(fā)展，財政部財政科學(xué)研究所唐宇系統(tǒng)介紹了國內(nèi)行政事業(yè)單位和國際公共部門內(nèi)部控制理論的起源與發(fā)展，以美國、英國、日本、荷蘭、澳大利亞以及國際組織為例，從責(zé)任主體、內(nèi)審獨立性、測評標(biāo)準(zhǔn)體系和法律理論基礎(chǔ)等四個方面，對我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制與國際公共部門內(nèi)部控制的情況進行對比分析，借鑒美國聯(lián)邦政府內(nèi)控準(zhǔn)則的五個要素：“控制環(huán)境、風(fēng)險評估、控制活動、信息與溝通、監(jiān)控”，對我國行政事業(yè)單位內(nèi)控現(xiàn)狀進行系統(tǒng)分析。為我國行政事業(yè)單位內(nèi)控制度建設(shè)提供參考。此外，關(guān)于我國行政事業(yè)單位以及科研（科學(xué)）事業(yè)單位內(nèi)控制度建設(shè)的研究都對類似的問題進行了分析探討，得出內(nèi)控制度缺乏、內(nèi)控意識薄弱等若干問題。盡管現(xiàn)有的研究大多從財務(wù)管理或?qū)徲嫷慕嵌葰w納探討了行政事業(yè)單位 內(nèi)控中存在的問題，然而，當(dāng)前我國內(nèi)控問題研究存在形式化、全能化和空洞化的弊端。對內(nèi)控的研究需要嵌入于社會結(jié)構(gòu)之中，體現(xiàn)實體主義風(fēng)格，確立以風(fēng)險防控為目標(biāo)、以運營管理層為主體、以內(nèi)部牽制為核心機制的內(nèi)控內(nèi)涵，需要關(guān)注內(nèi)控的本質(zhì)內(nèi)部牽制機制及其實現(xiàn)形式的具體化、創(chuàng)新性研究，提升內(nèi)控研究成果的實用價值。由于行政事業(yè)單位的特殊性、內(nèi)部控制的復(fù)雜性以及理論和實踐上對內(nèi)部控制重要性認(rèn)識的不足，目前我國行政事業(yè)單位的內(nèi)控建設(shè)普遍相對滯后，存在諸多問題，更加需要目標(biāo)明確、實用性強、操作性強的內(nèi)控制度建設(shè)，本文將系統(tǒng)分析科研事業(yè)單位財務(wù)管理與內(nèi)控制度特點及主要問題，并探討科研事業(yè)單位內(nèi)控體系與制度建設(shè)，最后以信息化內(nèi)部控制管理平臺建設(shè)實現(xiàn)具體的內(nèi)控管理模式。
二、科研事業(yè)單位財務(wù)管理與內(nèi)控制度特點
我國行政事業(yè)單位內(nèi)控問題具有明顯的自身管理特點，其中科研事業(yè)單位的內(nèi)控問題與一般行政事業(yè)單位相比，即存在許多共同點，也存在明顯的差異。我國科研事業(yè)單位包括科研院所、高等院校是我國主要的科學(xué)研究事業(yè)執(zhí)行與實施機構(gòu)，與普通事業(yè)單位相比，共同點在于都存在固定資產(chǎn)、三公經(jīng)費、基礎(chǔ)建設(shè)等財務(wù)管理環(huán)節(jié)，從這個角度來說，科研事業(yè)單位與一般行政事業(yè)單位的內(nèi)控管理問題基本一致。另一方面，由于我國現(xiàn)行科技政策和科技體制，與一般事業(yè)單位相比，科研事業(yè)單位承擔(dān)大部分科技項目和科研經(jīng)費，因此科研事業(yè)單位的財務(wù)管理與內(nèi)控制度要突出科研經(jīng)費的管理，科研事業(yè)單位在普通事業(yè)單位管理服務(wù)職能基礎(chǔ)上，還具有科技創(chuàng)新的目標(biāo)，因此科研事業(yè)單位財務(wù)管理與內(nèi)控制度具有自身的特點：
（一）科研經(jīng)費管理與行政事業(yè)經(jīng)費管理不同
科研事業(yè)單位財務(wù)管理包擴科研經(jīng)費與行政事業(yè)經(jīng)費以及其他基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)經(jīng)費等，行政事業(yè)經(jīng)費是我國用于滿足事業(yè)單位日常運轉(zhuǎn)及辦公服務(wù)目標(biāo)以撥款形式發(fā)放的經(jīng)費。而科研經(jīng)費一般是指各種用于發(fā)展科學(xué)技術(shù)事業(yè)而支出的費用，通常有一定的科學(xué)技術(shù)目標(biāo)或科學(xué)探索目的，科研經(jīng)費通常由政府、企業(yè)、民間組織、基金會等通過委托方式或者通過對申請報告的篩選的方式來分配，用于解決特定的科學(xué)和技術(shù)問題。科研經(jīng)費通常有一定的科技和績效目標(biāo)，特定的預(yù)算、執(zhí)行、驗收管理模式，與一般行政事業(yè)經(jīng)費管理模式相比具有很大差異。
（二）科研項目執(zhí)行過程預(yù)算外資金管理
科技項目具有一定的探索性，執(zhí)行過程中通常會伴隨較多不確定性因素。另一方面，科研配套環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施、實驗環(huán)境以及實驗室建設(shè)等行為與普通的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相比具有自身特點，通常包括適應(yīng)科技目標(biāo)的特種設(shè)備，存在很大程度的非標(biāo)準(zhǔn)化問題。在項目執(zhí)行過程中，會產(chǎn)生預(yù)算外資金和經(jīng)濟行為，因此，科研事業(yè)單位財務(wù)管理工作應(yīng)具備應(yīng)對科研項目執(zhí)行過程預(yù)算外資金管理以及風(fēng)險控制的能力。
（三）科技創(chuàng)新目標(biāo)對財務(wù)管理工作的要求
近年來，隨著科學(xué)技術(shù)的快速發(fā)展，政府高度重視科技創(chuàng)新工作，提出建設(shè)創(chuàng)新型國家的發(fā)展戰(zhàn)略。我國和大多數(shù)國家一樣，都非常重視對科研的經(jīng)費投入，科研經(jīng)費占國家GDP的比重日益增長?？萍紕?chuàng)新目標(biāo)需要依托各類科技項目實現(xiàn)，而科研項目的執(zhí)行程度在很大程度上受科研經(jīng)費管理的影響，因此科研經(jīng)費的管理非常重要?？蒲薪?jīng)費管理過程通常需要與科技項目執(zhí)行進度緊密相關(guān)，這就要求科研究費在財務(wù)管理環(huán)節(jié)需要有一定程度的靈活性、預(yù)期性和獨立性。
三、科研事業(yè)單位內(nèi)控面臨主要問題
結(jié)合我國行政事業(yè)單位一般情況和科研事業(yè)單位的財務(wù)管理特點，可以分析得到我國科研事業(yè)單位內(nèi)控體系和制度建設(shè)面臨的主要問題主要體現(xiàn)在觀念意識、制度體系、組織架構(gòu)、技術(shù)手段、運行機制、人員素質(zhì)等方面：
（一）整體內(nèi)控意識缺乏
長期以來，我國行政事業(yè)單位包括科研事業(yè)單位對財務(wù)管理以及內(nèi)部控制工作的重視程度與企業(yè)相比都存在較大差距，特別是科研事業(yè)單位，普遍存在重科研、輕管理的思想觀念，大部分科研核心人員對財務(wù)管理內(nèi)控工作沒有明確概念，甚至包括財務(wù)管理人員在內(nèi)，內(nèi)控觀念意識相對薄弱，在很大程度上限制了我國科研事業(yè)單位內(nèi)控制度的建立與發(fā)展，因此，強化整體內(nèi)控思想觀念意識是當(dāng)前科研事業(yè)單位完善內(nèi)控制度建設(shè)的關(guān)鍵思想因素。
（二）內(nèi)控制度體系不健全
內(nèi)控制度在企業(yè)管理等行業(yè)的發(fā)展相對成熟完善。針對事業(yè)單位就內(nèi)部控制標(biāo)準(zhǔn)而言，盡管隨著中國市場經(jīng)濟發(fā)展和一系列的機構(gòu)體制改革，政府職能逐漸轉(zhuǎn)變，公共財政框架逐步建立，中國行政單位內(nèi)部控制標(biāo)準(zhǔn)體系已成雛形。然而，仍然沒有專門化、系統(tǒng)化、規(guī)范化的針對行政事業(yè)單位特別是科研事業(yè)單位的內(nèi)控準(zhǔn)則，難以適應(yīng)日益復(fù)雜的社會經(jīng)濟環(huán)境、日漸深化的預(yù)算支出財政改革以及多元化的科研相關(guān)經(jīng)濟行為。因此，亟需建立科研事業(yè)單位內(nèi)部管理細(xì)則條例，制定統(tǒng)一化標(biāo)準(zhǔn)和法律法規(guī)，完善內(nèi)部控制制度體系建設(shè)。
（三）內(nèi)控組織構(gòu)架不合理
當(dāng)前，大部分科研事業(yè)單位面向內(nèi)部控制目標(biāo)的組織構(gòu)架不合理，財務(wù)管理工作與科學(xué)研究工作相對獨立，協(xié)調(diào)程度和同步性不強。現(xiàn)行體制下，大部分科技項目的立項、預(yù)算編制等重要環(huán)節(jié)未涉及財務(wù)部門的參與，財務(wù)部門僅參與經(jīng)費的日常管理以及驗收審計等環(huán)節(jié)的工作，在很大程度上導(dǎo)致科研經(jīng)費管理銜接、預(yù)算契合程度等一系列問題，因此，為適應(yīng)科研事業(yè)單位科技創(chuàng)新目標(biāo)，建設(shè)有效的參與制衡機制，從而增強控制約束力，是當(dāng)前科研事業(yè)單位內(nèi)控體系建設(shè)的重要問題。
（四）內(nèi)控信息溝通不暢
因科研任務(wù)不同通?？蒲惺聵I(yè)單位會設(shè)置多類部門，包括不同科研業(yè)務(wù)部門以及管理服務(wù)部門，科研業(yè)務(wù)多涉及多部門協(xié)調(diào)，各部門之間、管理層級之間缺乏高效的信息化傳遞手段，導(dǎo)致信息溝通不暢，領(lǐng)導(dǎo)層和相關(guān)職能管理部門對核心業(yè)務(wù)、關(guān)鍵數(shù)據(jù)不能及時、系統(tǒng)地知情掌控；另一方面也造成行政審批效率低下、行政管理成本上升等一系列問題。因此，內(nèi)控信息溝通不暢成為限制內(nèi)控體系建設(shè)的技術(shù)性因素。
（五）新形勢下內(nèi)控的人員綜合素質(zhì)
隨著我國經(jīng)濟社會發(fā)展，科技投入不斷增長，十二五期間國家明確提出建設(shè)創(chuàng)新型國家等戰(zhàn)略導(dǎo)向，是科研事業(yè)單位面臨前所未有的歷史機遇。的在當(dāng)前大力倡導(dǎo)反腐廉政建設(shè)的背景下，國家各級審計機關(guān)、社會輿論、新聞媒體對科研事業(yè)單位和科研經(jīng)費的關(guān)注日益增強，如何確保新形勢下科研事業(yè)單位穩(wěn)定高效運行是一項重要任務(wù)，財務(wù)管理人員的綜合素質(zhì)是建立有效內(nèi)控機制的關(guān)鍵性因素。
四、科研事業(yè)單位內(nèi)控體系與制度建設(shè)
針對我國科研事業(yè)單位財務(wù)管理特點和內(nèi)控制度建設(shè)所面臨的問題，我國科研事業(yè)單位內(nèi)控體系與制度建設(shè)應(yīng)從系統(tǒng)全局的角度著力，采用自頂向下的建設(shè)理念，建設(shè)科研事業(yè)單位內(nèi)控制度理論思想體系與現(xiàn)實執(zhí)行制度，形成覆蓋內(nèi)控意識觀念-規(guī)范制定機制-規(guī)章制度體系-權(quán)力制衡機制-目標(biāo)優(yōu)化管理-風(fēng)險控制約束-執(zhí)行效率評估-管理技術(shù)手段-創(chuàng)新人才培養(yǎng)等環(huán)節(jié)的一套完整的實際操作方法。
（一）建立完善內(nèi)控規(guī)范制定機制，保證財務(wù)和內(nèi)控制度合理規(guī)范。
規(guī)范的制定機制是決定規(guī)范質(zhì)量高低的首要因素，內(nèi)控規(guī)范質(zhì)量的高低與相應(yīng)的制定機制間有很大的相關(guān)性。內(nèi)控規(guī)范制定機制包括制定機構(gòu)、制定程序是內(nèi)控體系制度建設(shè)的根本。由單位領(lǐng)導(dǎo)層、財務(wù)部門、科技部門、核心業(yè)務(wù)部門關(guān)鍵人員共同組成單位內(nèi)控規(guī)范制定委員會，并制定指導(dǎo)性內(nèi)控制度制定辦法，保證財務(wù)和內(nèi)控制度合理規(guī)范。
（二）完善財務(wù)業(yè)務(wù)流程制度化管理，建立監(jiān)督機制
在內(nèi)控規(guī)范制定機制約束之下，針對科研經(jīng)費管理，建立科技項目預(yù)算、經(jīng)費執(zhí)行、收支管理、財務(wù)報銷、結(jié)題驗收、項目審計等系列規(guī)章制度，實現(xiàn)財務(wù)業(yè)務(wù)流程規(guī)范化、制度化流程管理。建立監(jiān)督機制，保證單位經(jīng)濟活動合法合規(guī)、資產(chǎn)安全和使用有效，通過制定制度、實施措施和執(zhí)行程序，對經(jīng)濟活動的風(fēng)險進行防范和管控。
（三）建立各方職能權(quán)力制衡機制，強化內(nèi)控審計
以支撐科技創(chuàng)新為核心，以保障資金安全，防范經(jīng)濟活動風(fēng)險為目的，建設(shè)科研事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)層、財務(wù)管理部門、核心業(yè)務(wù)部門之間的職能權(quán)力制衡機制，明確細(xì)化各方權(quán)利與責(zé)任，防止單方面權(quán)力無制約、無限制的財務(wù)執(zhí)行程序。建立并強化內(nèi)控審計機制，強化對各方職能權(quán)力的制衡，從運行機制的制度根源防控財務(wù)風(fēng)險。
（四）建立科研經(jīng)費高效管理服務(wù)模式
科學(xué)研究是科研事業(yè)單位的首要目標(biāo)，即使對于高等院校類的科研單位而言，科研工作也占據(jù)十分重要的地位，因此，建立科研經(jīng)費高效管理服務(wù)模式，保證科研經(jīng)費執(zhí)行更好地支持科研項目的進展，更好服務(wù)科研是內(nèi)控制度必要目標(biāo)，同時，科研項目內(nèi)部績效評價機制也是促進內(nèi)控體系制度完善的有力措施。
（五）建立預(yù)算外資金內(nèi)控制度，應(yīng)對科研工作不可預(yù)期風(fēng)險
針對科研項目執(zhí)行過程中出現(xiàn)的預(yù)算外資金和財務(wù)行為，結(jié)合科技項目本身具體情況，建立預(yù)算外資金內(nèi)控制度，確立風(fēng)險控制目標(biāo)，明確領(lǐng)導(dǎo)層和財務(wù)管理部門對預(yù)算外資金審批權(quán)限與責(zé)任，建立與領(lǐng)導(dǎo)層和財務(wù)管理部門之間的風(fēng)險評估與預(yù)報機制，在保證科研工作順利執(zhí)行目標(biāo)下，有效降低科研工作不可預(yù)期風(fēng)險。
（六）對內(nèi)控制度的合理性、執(zhí)行效率評價以及完善改進機制
為了充分發(fā)揮內(nèi)部控制作用，提升內(nèi)控管理效果，并降低內(nèi)部控制的行政管理成本，對內(nèi)控制度的合理性、執(zhí)行效率評價十分必要，建立有效的內(nèi)控評價機制，結(jié)合行業(yè)單位特點，構(gòu)建內(nèi)控制度評價指標(biāo)體系，并建立綜合評價模型，對內(nèi)控體系做出合理的評價并完善改進不合理因素和制度，從而促進內(nèi)控制度向合理高效的方向發(fā)展。
（七）建立信息化內(nèi)控管理平臺，降低人為干預(yù)因素
利用現(xiàn)代信息技術(shù)，實現(xiàn)科研事業(yè)單位財務(wù)管理和內(nèi)部控制的信息化、模塊化，建設(shè)信息化內(nèi)控管理平臺，不僅可以有效提升管理效率，還可實現(xiàn)基于內(nèi)部網(wǎng)絡(luò)的實時在線審批，從而實現(xiàn)操作流程的自動化約束，降低人為干預(yù)因素，從而降低科研經(jīng)費使用與執(zhí)行過程中的風(fēng)險，也是保證內(nèi)控制度落地實施的有效措施。
（八）創(chuàng)新管理方式，培養(yǎng)專業(yè)人才，提升業(yè)務(wù)能力與綜合素質(zhì)
人員因素是創(chuàng)新管理的核心，是建設(shè)高水平內(nèi)控體系和制度的基本保障，此外，內(nèi)控體系高效率、高質(zhì)量運行也依賴于業(yè)務(wù)能力強、綜合素質(zhì)高的專業(yè)管理人才。因此，創(chuàng)新管理方式，有針對性地培養(yǎng)財務(wù)管理與內(nèi)控管理專業(yè)人才，提升管理團隊的綜合組織和業(yè)務(wù)能力具有重要的現(xiàn)實意義。
五、信息化內(nèi)部控制管理平臺建設(shè)
借助現(xiàn)代化信息技術(shù)手段是落實科研事業(yè)單位內(nèi)控制度的有效途徑，將上述科研事業(yè)單位內(nèi)控體系與制度建設(shè)的具體方法集中整合，設(shè)計開發(fā)科研事業(yè)單位信息化內(nèi)部控制管理平臺，對于內(nèi)控制度的實踐操作具有重要意義。信息化內(nèi)控管理平臺基于科研事業(yè)單位內(nèi)控制度進行信息化、模塊化建設(shè)，具有財務(wù)管理的全局性、經(jīng)費執(zhí)行的連續(xù)性、賬目信息完整性、合理審批的實時性、資金風(fēng)險的可控性、問題糾正的及時性、外部監(jiān)督的有效性等顯著優(yōu)勢，可大幅提高管理效率，并有效降低傳統(tǒng)的財務(wù)管理模式資金安全風(fēng)險。信息化內(nèi)控管理平臺建設(shè)具體包括以下內(nèi)容和步驟：
（一）業(yè)務(wù)流程規(guī)范化、制度化
針對科研事業(yè)單位特點，將科研經(jīng)費、行政事業(yè)經(jīng)費、基礎(chǔ)建設(shè)經(jīng)費、成果轉(zhuǎn)化與產(chǎn)業(yè)化收入等不同類別的經(jīng)費分別管理，針對不同經(jīng)費和業(yè)務(wù)類型，制定規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化業(yè)務(wù)流程，分別制定預(yù)算、申報、審批、驗收、審計等具體業(yè)務(wù)的制度化實施細(xì)則。
（二）核心業(yè)務(wù)信息化、模塊化
針對科研事業(yè)單位主要核心業(yè)務(wù)，設(shè)計架構(gòu)資產(chǎn)管理、預(yù)算管理、收支管理、經(jīng)費管理、項目驗收、財務(wù)審計、科技合同、成果轉(zhuǎn)化等功能模塊，實現(xiàn)財務(wù)管理和內(nèi)部控制電子化、信息化，集成各主要功能模塊構(gòu)建基于內(nèi)部網(wǎng)絡(luò)的財務(wù)管理與內(nèi)控信息化平臺。
（三）管理與審批權(quán)限、完善在線審批操作模式
分別對領(lǐng)導(dǎo)層、管理部門、核心業(yè)務(wù)部門設(shè)定不同管理權(quán)限，各主要分管領(lǐng)導(dǎo)、管理中層、科研項目負(fù)責(zé)人以及基層工作人員可以根據(jù)自身權(quán)限參與執(zhí)行科研項目和日常業(yè)務(wù)，在業(yè)務(wù)管理標(biāo)準(zhǔn)化基礎(chǔ)上完善不同層級和相關(guān)人員在線審批。
（四）自動化約束機制以及風(fēng)險報警機制
針對不同權(quán)限的參與方，信息化內(nèi)控系統(tǒng)添加自動化約束機制，有效避免傳統(tǒng)的財務(wù)管理和內(nèi)控管理中可能出現(xiàn)的疏忽。同時，引入風(fēng)險報警機制，對科研項目執(zhí)行與經(jīng)費使用過程中出現(xiàn)的違規(guī)操作及時提出風(fēng)險分析和預(yù)報。
（五）科技經(jīng)費績效分析模塊擴展
內(nèi)控管理系統(tǒng)添加科技經(jīng)費績效分析擴展模塊，在預(yù)算申報、項目執(zhí)行、結(jié)題驗收、財務(wù)審計的全程信息化基礎(chǔ)上，結(jié)合單位科技管理職能部門，對研究性科技項目、基礎(chǔ)設(shè)施性實驗室建設(shè)、設(shè)備購置性實驗室建設(shè)項目進行綜合績效分析評估。
（六）科研項目預(yù)算外資金風(fēng)險評估模型擴展
針對科研項目預(yù)算外資金，可通過啟動申請程序，由主管領(lǐng)導(dǎo)審批的形式進行操作，與此同步，擴展建立該類型預(yù)算外資金的風(fēng)險評估模型，根據(jù)資金類型、用途、金額、周期等具體因素綜合評定風(fēng)險，從而為領(lǐng)導(dǎo)層決策提供定量化依據(jù)。
（七）針對具體業(yè)務(wù)相關(guān)法規(guī)制度的在線培訓(xùn)
信息化內(nèi)控管理平臺支持財務(wù)管理規(guī)定和內(nèi)控制度相關(guān)在線幫助，實現(xiàn)對不同用戶包括財務(wù)管理人員和普通工作人員的在線培訓(xùn)，從而達到強化科研事業(yè)單位工作人員的內(nèi)控意識、風(fēng)險意識的目的，為內(nèi)控制度深入推廣產(chǎn)生積極影響。
六、結(jié)束語
綜上所述，本文針對我國科研事業(yè)單位財務(wù)管理特點，分析我國科研事業(yè)單位內(nèi)控問題，并結(jié)合科學(xué)研究的創(chuàng)新性以及不可預(yù)期性風(fēng)險等特點，提出面向科研事業(yè)單位內(nèi)部控制體系與制度建設(shè)的框架，包括建立內(nèi)控規(guī)范制定機制、完善內(nèi)控制度、建立監(jiān)督機制、強化內(nèi)控評價、控制財務(wù)風(fēng)險、信息化內(nèi)控管理、培養(yǎng)專業(yè)人才等具體措施并探討構(gòu)建信息化內(nèi)控管理平臺以信息化管理手段完善科研事業(yè)單位內(nèi)部控制體系建設(shè)，從而滿足科研事業(yè)單位財務(wù)安全性與科學(xué)創(chuàng)造性的雙重目標(biāo)。
科研事業(yè)單位內(nèi)控體系與制度建設(shè)是一項系統(tǒng)工程，不同行業(yè)、不同類型的科研事業(yè)單位面臨的問題不盡相同，結(jié)合自身行業(yè)、領(lǐng)域、地區(qū)特點，建設(shè)有效、高效的內(nèi)部控制體系與制度，是當(dāng)前科研事業(yè)單位財務(wù)管理中面臨的重要課題，開展科研事業(yè)單位內(nèi)控體系與制度建設(shè)理論技術(shù)研究，具有重要的現(xiàn)實意義。建設(shè)高水平內(nèi)部控制體系，不僅可有效提升科研事業(yè)單位規(guī)范化管理水平，更能夠促進科技創(chuàng)新能力建設(shè)，從而為我國建設(shè)創(chuàng)新型國家注入強大的發(fā)展原動力。
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洗馬中學(xué)2005年教育常規(guī)管理工作在縣教育局2005年工作計劃的總體部署和指導(dǎo)下，在洗馬鎮(zhèn)的領(lǐng)導(dǎo)下，堅持全面貫徹國家教育方針，堅持全面實施素質(zhì)教育，全面提高教育質(zhì)量為辦學(xué)宗旨。在2004年教育管理目標(biāo)任務(wù)實現(xiàn)的基礎(chǔ)上，進一步加強了學(xué)校教育教學(xué)常規(guī)管理，繼續(xù)推行“三制一管理”工作，不斷優(yōu)化育人環(huán)境，規(guī)范教學(xué)秩序，引導(dǎo)師生走進新課程教學(xué)，學(xué)?！昂竦?、博學(xué)、善教、愛生”的教風(fēng)，“自強不息、避短揚長”的學(xué)風(fēng)逐步顯現(xiàn)出洗色，有效地鞏固“普九”成果，強化了“普實”教學(xué)，教育教學(xué)質(zhì)量有了較大提高，學(xué)校農(nóng)村綜合教育改革開始步入正軌，全校學(xué)生在德、智、體、美等方面都有了良好發(fā)展。根據(jù)龍里縣教育局2005年97號《關(guān)于開展教育常規(guī)管理工作檢查的通知》要求，按照《龍里縣2005學(xué)校教育教學(xué)常規(guī)考核表》的指標(biāo)體系，我校于2005年12月5日組織學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)班子和教師代表共計11人組成了洗馬中學(xué)2005年教育常規(guī)管理工作自查自評領(lǐng)導(dǎo)小組，通過查資料、數(shù)據(jù)、收集師生反饋信息意見，進行綜合測評打分，現(xiàn)將自查總結(jié)報告如下：
一、學(xué)?；厩闆r
2005年我校共有在校學(xué)生1279人，其中初一年級385，初二年級446，初三年級448，全校有在冊教職工77人，其中初中專任教師59人，離職學(xué)習(xí)1人，全校就是中具有中教高級8人，中教一級21人，專任教師合格學(xué)歷為100％，學(xué)校現(xiàn)有圖書15000冊，計算機65臺，信息技術(shù)教室2個，多功能教室一個，遠(yuǎn)程教育網(wǎng)絡(luò)室信息接收站一個，物理、化學(xué)、生物實驗室各1個。
二、教育教學(xué)管理方面
1、始終堅持全面貫徹國家教育方針，經(jīng)常組織教職工學(xué)習(xí)國家和地方教育政策、法律法規(guī)。2005年主要學(xué)習(xí)《春節(jié)期間在貴州的重要講話》，資助教室樹立構(gòu)建和諧社會的意識，從而積極獻身于教書育人事業(yè)，積極創(chuàng)造平等，民主和諧的師生關(guān)系，全體師生共創(chuàng)和諧校園，平安校園。同時進一步學(xué)習(xí)了教育主管部門的有關(guān)教育政策精神和師德師風(fēng)建設(shè)的理論，學(xué)校組織了《教師職業(yè)的人格定位與教師職業(yè)的現(xiàn)實沖突》的專題講座，學(xué)習(xí)了江蘇省詳思中學(xué)辦學(xué)理念、學(xué)習(xí)了全國優(yōu)秀教師甘肅省平?jīng)鍪袇鞘辶帷缎闹醒b滿對學(xué)生的愛》的優(yōu)秀事跡。
2、學(xué)校設(shè)有黨支部、校長室、教導(dǎo)處、政教處、總務(wù)處、團委等組織機構(gòu)，并成立各類交叉工作領(lǐng)導(dǎo)小組，有“普九”工作小組、“中繼教”工作領(lǐng)導(dǎo)小組、“普實”工作領(lǐng)導(dǎo)小組、“四化”建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組、“德育”工作領(lǐng)導(dǎo)小組、經(jīng)審工作領(lǐng)導(dǎo)小組、“校本教研”工作領(lǐng)導(dǎo)小組等。并配套建立了各種相關(guān)的管理制度、各類機構(gòu)工作責(zé)任明確、各類崗位職責(zé)清楚。學(xué)校德育工作網(wǎng)絡(luò)化、制度化，形成以校長為核心的有黨支部、校長室、政教處、教導(dǎo)處、總務(wù)處、團委、班主任、政治科任老師等共同參加的德育工作隊伍和學(xué)校、家庭、社會三結(jié)合制度。2005年學(xué)生基本無違法犯罪案件，學(xué)生違紀(jì)表現(xiàn)基本控制在5%以內(nèi)。本年度有4名學(xué)生被評為黔南州“三好”學(xué)生，有5名學(xué)生被評為龍里縣“三好”學(xué)生和“優(yōu)秀學(xué)生干部”。存在的不足是少數(shù)學(xué)生小學(xué)基礎(chǔ)太差，家庭教育配合不上，造成經(jīng)常缺課、不文明習(xí)慣行為表現(xiàn)、甚至偷盜等。下一步準(zhǔn)備成立家長學(xué)校和繼續(xù)開展“教育思想大討論”努力探索農(nóng)村單親家庭。貧困家庭、隔代教育家庭、無人監(jiān)護孩子家庭等的學(xué)生思想心理健康教育問題，在加強家訪、實施幫帶扶措施、改進教學(xué)內(nèi)容及教學(xué)方式的多樣化方面加大工作力度。
3、我校按計劃開齊所有課程，開足了應(yīng)開課時，堅持在所有年級開設(shè)農(nóng)村實用科技課。學(xué)校無亂定購教育局規(guī)定以外的教材，輔導(dǎo)資料現(xiàn)象。教學(xué)常規(guī)管理形成教導(dǎo)處、教研組按計劃分階段、分學(xué)科對教學(xué)主要環(huán)節(jié)備課、上課、作業(yè)布置與批改、輔導(dǎo)與考試等常規(guī)環(huán)節(jié)的檢查指導(dǎo)督促機制。
4、學(xué)校教風(fēng)、學(xué)風(fēng)整體體現(xiàn)了積極向上、嚴(yán)謹(jǐn)勤奮的蓬勃勢頭，教學(xué)秩序井然，教師在教學(xué)中注重對學(xué)生動手、動腦、動口等能力習(xí)慣的培訓(xùn)，尤其是實驗教學(xué)，充分體現(xiàn)了技能和智能的培養(yǎng)，實驗開出率、教學(xué)儀器使用率達到驗收要求，化學(xué)教師龔傳英輔導(dǎo)學(xué)生李朝江參加貴州省化學(xué)競賽獲省級一等獎，張清澤獲省級三等獎。數(shù)學(xué)教師朱梅輔導(dǎo)學(xué)生羅順利獲第十六屆“希望杯”全國數(shù)學(xué)邀請賽初二年級銅牌。英語教師田文才論文《農(nóng)村初中英語課堂教學(xué)應(yīng)注重和提高學(xué)生參與學(xué)習(xí)的實效性》和語文教師韋松論文《以研促教以研促改以研強?！贩謩e獲省級教育廳三等獎。2005年度，學(xué)校成功舉辦了“六·一”文藝慶祝匯演、初一年級“廣播操‘青春的活力’比賽”、第冬季田徑運動會等。
5．教育教學(xué)質(zhì)量在2004年的基礎(chǔ)上有了較大提高，中考成績居龍里鄉(xiāng)鎮(zhèn)初中的榜首，我校共錄取高中156人，參加中考人數(shù)為308人，錄取率為50.65％，比全縣升高中的錄取率49.66％高出1個百分點。初一初二年級的統(tǒng)考成績較顯著，初一年級全科總平均分為38.8分，超縣該級平均分2.73分，初二年級全科總平均分42.18分，超縣該級全科平均分2.31分。
三、抓實“普九”、“普實”、“中繼教”工作
1、為了鞏固“普九”成績，嚴(yán)防輟學(xué)生反彈，我校切實貫徹素質(zhì)教育方針，堅持以人文本，面向全體學(xué)生的辦學(xué)原則，采取“分層次教學(xué)”、“一帶一”、“減免”等措施扶持學(xué)習(xí)有困難學(xué)生和家庭貧困學(xué)生，確保學(xué)生輕松進校，愉快學(xué)習(xí)，學(xué)有所獲，本年我校學(xué)年初學(xué)生人數(shù)為1279人，到年底輟學(xué)24人，輟學(xué)率為1.9%。
2、2005年，我校購置音體美及理化生教學(xué)設(shè)備、實驗藥品、器材100余件，投資1萬余元，并加強了實驗教學(xué)的專項檢查督促指導(dǎo)工作，確保了實驗教學(xué)演示和分組實驗分別大95％和90%以上，并按時填寫各種檔案資料，寫出了年檢報告。在上級部門的支持下新增微機教室一個，遠(yuǎn)程信息技術(shù)教育接收站一個，確保教師學(xué)習(xí)和學(xué)生學(xué)習(xí)的需要。
3、我校始終如一的以“中繼教”工作為推動教師自我提高的主要手段，以師德職業(yè)修養(yǎng)培訓(xùn)和學(xué)科專業(yè)業(yè)務(wù)培訓(xùn)為兩翼，以通識性培訓(xùn)為總領(lǐng)，本年主要進行計算機考試培訓(xùn)。課件制作培訓(xùn)。教師職業(yè)的人格塑造等培訓(xùn)。規(guī)范整理“中繼教”檔案資料，精心布置了陳列室，接受縣繼教工程驗收，并取得了134分的好成績。
四、體育衛(wèi)生安全管理方面
1、我校認(rèn)真貫徹《學(xué)校體育工作條例》，每天確保讓每個學(xué)生的體育活動時間在一小時以上，開始實施學(xué)生體能健康標(biāo)準(zhǔn)測試，經(jīng)測試學(xué)生達標(biāo)率為80以上，同時在初一年級開展新的第二套廣播操“青春的活力”的培訓(xùn)教學(xué)。
2、充分利用教師會議、學(xué)生集會、校園廣播、黑板報等形式認(rèn)真宣傳，貫徹《學(xué)校衛(wèi)生工作條例》、《食品衛(wèi)生法》，并在衛(wèi)生部門的配合下，加大學(xué)校衛(wèi)生常識的宣傳力度，強化學(xué)校食品衛(wèi)生的安全管理，并配合工商、衛(wèi)生監(jiān)督、公安等部門加強我校園周邊食品衛(wèi)生及治安的綜合治理，一年來全校未發(fā)生食物中毒等事故。
3、學(xué)校體育、衛(wèi)生、消防、供水、用電等設(shè)備設(shè)施逐步完善，在此項工作中，學(xué)校投入大量人力、物力、財力，成立體衛(wèi)、安全、消防等領(lǐng)導(dǎo)小組，同校內(nèi)各有關(guān)部門負(fù)責(zé)人和個體責(zé)任人簽訂了責(zé)任書，制定了相關(guān)管理制度，涉及到學(xué)生安全的管理制度，做到全體師生人手一冊，舉辦法制專題講座，通過黑板報舉辦“環(huán)保與健康”、“衛(wèi)生與健康”、“消防知識”等專題宣傳。
五、抓好財務(wù)財產(chǎn)管理，實施依法治校
1、我校嚴(yán)格按教育局、物價局、財政局聯(lián)合下達的“一費制”收費標(biāo)準(zhǔn)收費，并制作了規(guī)范的收費公示欄，財會人員嚴(yán)格執(zhí)行《洗馬中學(xué)財務(wù)管理制度》收支兩條線，帳目規(guī)范，日清月結(jié)期結(jié)算，且每月送中心校和鎮(zhèn)財政審核，2005年10月經(jīng)縣審計局審計，無違反財經(jīng)紀(jì)律現(xiàn)象。
2、建立和完善校產(chǎn)管理制度，設(shè)置了專門的固定資產(chǎn)管理兼職人員和財產(chǎn)保管員，堅持實施財務(wù)先入庫、保管員簽字、學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)才簽字報銷制度，嚴(yán)格校產(chǎn)損壞責(zé)任追究制度，學(xué)校新舊校產(chǎn)登記完整，后勤保障基本做到保證教育教學(xué)的需要。
總之，2005年洗馬中學(xué)教育常規(guī)管理工作在政府和教育主管部門的指導(dǎo)下，在全體教職工的共同努力下，在2004年的基礎(chǔ)上有了新的發(fā)展。但是通過自查總結(jié)，我們也發(fā)現(xiàn)了常規(guī)管理還存在許多不足之處：
1、農(nóng)村綜合教育改革的實驗基地面積太小，無法滿足初二后分流教學(xué)實踐活動的需要。
2、在辦學(xué)方向上，關(guān)于職業(yè)技術(shù)教育這一塊的教學(xué)內(nèi)容及教學(xué)方式還有待更深層次的思考和探索。
3、校本教研及校本教材尚未形成自己的范本及特色。
4、學(xué)校體育運動場地的征地和修建仍然是老大難問題，嚴(yán)重制約了學(xué)校規(guī)范化建設(shè)及教育教學(xué)實踐活動、培養(yǎng)全面發(fā)展人才的條件。
5、由于受編制的影響、學(xué)校安全保衛(wèi)和醫(yī)務(wù)室缺少專職人員。
關(guān)鍵詞：縣域財政；公共服務(wù)能力；提升路徑
中圖分類號：F812．7文獻標(biāo)識碼：A文章編號：1000-176X（2008）05-0079-05
一、問題的提出
縣域財政作為國家財政體系中的基層財政體系，客觀上為高層政府公共財政體制框架的建立發(fā)揮了重要的作用，在宏觀上為相關(guān)體制的轉(zhuǎn)換、制度政策的順利實施以及實現(xiàn)國家的宏觀調(diào)控做出了重要貢獻。同時，在微觀上又通過對轄區(qū)內(nèi)提供公共產(chǎn)品與公共服務(wù)直接影響絕大多數(shù)人口的福利效用水平，其在公共財政體系中的財政地位可以具體詮釋如下：
1．縣域財政體系具有民主財政改革突破點的特質(zhì)
新制度經(jīng)濟學(xué)認(rèn)為，局部制度變遷源于各項制度或各個地區(qū)的制度所具有的相對性，局部制度變遷會導(dǎo)致整體制度變遷，而且局部制度變遷有著不易引起國家根本制度變遷的優(yōu)點。就中國的縣域財政體制而言，它具有相對獨立的存在空間和作用方式，它也是中國財政體制性矛盾的集中體現(xiàn)點，面臨著財政壓力、財政風(fēng)險諸多問題。財政壓力的釋放出口主要有兩個：一是財政政策的調(diào)整：二是財政制度的調(diào)整。財政政策上的調(diào)整屬于非制度性、策略性的治理方式變遷，是在給定的財政制度框架內(nèi)對有限財政政策手段的重新組合和搭配；財政制度上的調(diào)整屬于基礎(chǔ)性的制度變遷，它往往可以通過各種資源的交易改變整個社會的激勵結(jié)構(gòu)發(fā)生變化。國內(nèi)外歷史經(jīng)驗表明，財政制度變遷釋放財政壓力的過程可以促進公共財政和民主財政制度的建立，持續(xù)的財政壓力最終導(dǎo)致公共財政和民主財政制度的演進。筆者認(rèn)為，縣域財政作為基層財政，具備了民主財政中的基層財政優(yōu)先的原則，而且不具有引起根本制度突變的可能性，所以，把縣域財政作為突破口尋求到釋放財政壓力的財政制度的調(diào)整方案是中國政府的理性選擇，進而推動中國民主財政改革的進程。
2．縣域財政是地方財政運行狀況的晴雨表[1]
從地方財政運行的總體情況看，縣級財政是地方財政運行狀況的晴雨表。由于縣級財政是具有財政運行能力的最低的政府層次，基本處于財政收入的最初段、財政支出的最末段，最貼近于經(jīng)濟，尤其是農(nóng)業(yè)經(jīng)濟，所以，所有收支矛盾、體制矛盾、條塊矛盾和經(jīng)濟運行問題都集中反映于縣級財政上。近20年來，中國經(jīng)濟的快速發(fā)展，經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌的沖擊、長期持續(xù)的需求和供給的矛盾、分稅制引發(fā)的財政收支矛盾、轉(zhuǎn)移支付缺陷、條塊管理的沖擊、“三農(nóng)”問題、教育投入不足、財政困難等問題無一不集中反映在縣級財政上。所以，縣級財政的運行狀況不但對于考察地方財政運行狀況、解決地方財政運行問題至關(guān)重要，而且也對建立健全中國整個財政運行的良好機制至關(guān)重要。
3．縣域財政關(guān)系到大多數(shù)人口的福祉
有研究表明，目前我國縣和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）兩級政府共同承擔(dān)了大部分重要的公共服務(wù)，包括70%的教育預(yù)算支出和55%―60%的醫(yī)療衛(wèi)生支出[2]。縣域財政的重要性由此可見一斑。根據(jù)公共福利經(jīng)濟理論，社會總效用函數(shù)是社會成員個體福利效用之和，而公共產(chǎn)品理論表明，個人的效用函數(shù)為他所消費的私人產(chǎn)品與公共產(chǎn)品的函數(shù)，即Fi=f(Xi，G)。其中，F(xiàn)i為社會成員i的效用函數(shù)；Xi為i所消費的所有私人產(chǎn)品；G為i所消費的公共產(chǎn)品（含公共服務(wù)），因其消費的非排他性特征，i所處社區(qū)中的公共產(chǎn)品數(shù)量是固定的；i=1，2，3……n。結(jié)合我國國情，無論從地理因素還是人口因素來看，縣域財政對我國國民福祉水平有著重要的影響。據(jù)統(tǒng)計，目前我國共有2 860個縣及381個縣級市，下轄總計20 601個小城鎮(zhèn)（2002年）。縣域國土面積占了全國的62%，人口總數(shù)占全國的70%。[3]由于縣域財政以絕對責(zé)任主體的角色承擔(dān)了全國70%人口的公共產(chǎn)品與公共服務(wù)（G）主要的供給責(zé)任，其所提供的產(chǎn)品與服務(wù)的數(shù)量與質(zhì)量便成為其轄區(qū)內(nèi)居民個人消費效用函數(shù)的重要變量。再結(jié)合我國的特殊國情，目前我國縣轄區(qū)多為農(nóng)業(yè)地區(qū)，所轄人口的絕大多數(shù)也是農(nóng)民。而當(dāng)前我國農(nóng)村地區(qū)公共產(chǎn)品供給不足已成為制約“三農(nóng)”問題的主要因素之一，因此，一般意義上我們可以將Fi假定為是G的增函數(shù)，由此可得知下列影響關(guān)系：縣域財政GFi社會總福利函數(shù)。顯然，縣域財政通過影響絕大多數(shù)人口的效用水平而影響國民的總福利水平。
縣域財政地位的實現(xiàn)體現(xiàn)在其公共服務(wù)能力極大提高上，較高的財政公共服務(wù)能力能使縣域財政走向民主、開放與健全，也可以破解縣域財政所積累的各種矛盾，更重要的是較高的財政公共服務(wù)能力能通過使居民公共需求得到充分滿足而影響國民的整體福利水平。本文在對縣域財政公共服務(wù)能力界定后，指出影響縣域財政公共服務(wù)能力的指標(biāo)，進而提出具體的提升路徑。
二、縣域財政公共服務(wù)能力及影響指標(biāo)分析
財政能力是政府能力的重要組成部分，政府財政能力大體包括三個主要支架：政府的財政收入能力、政府的財政支出能力和政府的財政平衡能力。其中，政府財政的支出能力是政府財政收入能力的體現(xiàn)，是政府財政能力的實踐環(huán)節(jié)。政府的財政支出能力是政府基于本身的財政收入能力，通過公共資金的運用，達到對公共需要的滿足程度，我們也可以稱其為財政的公共服務(wù)能力?？h域財政公共服務(wù)能力是縣域財政在對國家公共政策的正確認(rèn)知、理解、接受、整合、協(xié)調(diào)基礎(chǔ)上，通過運用、控制財政資源，能達到的對公共需要滿足及公共服務(wù)政策目標(biāo)實現(xiàn)的程度。其中，縣域財政公共資金的運用是以財政資金為核心的，對財政人力、權(quán)力、行為的綜合實踐。
影響縣域財政公共服務(wù)能力的因素可以從以下幾個指標(biāo)進行分析：
1．縣域財政對公共政策的把握能力
公共政策實質(zhì)上是指以民眾對公共利益選擇為依據(jù)，政府或公共部門代為制定的政策?？h域財政對公共政策的把握能力大體包括兩種能力：一是對公共政策的認(rèn)知、理解、接受的能力。對公共政策內(nèi)容及精神實質(zhì)的認(rèn)知、理解、接受是對公共政策執(zhí)行中準(zhǔn)確性的把握，對政策目標(biāo)的一種確信。二是對公共政策的實施能力。主要包括縣域財政對公共政策的分解能力和對政策的立案能力。[4]縣域財政的政策分解能力，是指縣域財政為了能有效地貫徹中央或上級的公共政策，需要將中央和上級公共政策分解為各項具體的政策，化為各種可供直接實行的措施和辦法的能力；縣域財政的政策立案能力，是指縣域財政不能局限于執(zhí)行上級的公共政策，而且要注意探索和研究本地區(qū)所出現(xiàn)的新情況、新問題，發(fā)現(xiàn)公共政策執(zhí)行中發(fā)生的偏差和失誤，主動向中央和上級政府提供有關(guān)的資料信息、并提出新的政策設(shè)想和方案的能力。在實踐中，如果縣域財政對國家的各項公共政策的把握能力越高，那么，實現(xiàn)公共服務(wù)預(yù)期效果的成功率就會越大。
2．縣域財政支出可用資金總量
縣域財政支出可用資金總量決定著縣域財政支出運用財政資金規(guī)模的大小，可用支出資金總量越高，代表縣域財政公共服務(wù)能力水平就越高，反之依然。我們稱之為影響縣域財政公共服務(wù)能力“量”的指標(biāo)。決定縣域財政支出可用資金總量的因素有：一是縣域生產(chǎn)力發(fā)展水平?？h域生產(chǎn)力發(fā)展水平?jīng)Q定了縣域內(nèi)綜合的經(jīng)濟實力，從而決定財源的多寡，進而決定縣域的財政收入水平，最終決定縣域內(nèi)可以用于財政資金運用額度的大小。而縣域生產(chǎn)力水平的高低很大程度上取決于縣域內(nèi)農(nóng)業(yè)、工業(yè)等產(chǎn)業(yè)的勞動生產(chǎn)率的高低，能帶來高附加值的優(yōu)質(zhì)生產(chǎn)技術(shù)的的運用程度等等。二是財政體制的分權(quán)及完善程度。分權(quán)涉及到層級政府間轄區(qū)內(nèi)享有的自治權(quán)的劃分，層級政府間轄區(qū)內(nèi)享有的經(jīng)濟決策權(quán)的劃分，層級政府間支出責(zé)任、稅收權(quán)力、債券權(quán)力的劃分等等，分權(quán)程度及其完善程度決定著縣域經(jīng)濟權(quán)利自由度的大小，自治程度的高低、縣域財政財權(quán)的大小、財政自主性的大小，這些都可以影響到縣域可運用財政資金的數(shù)額。三是縣域的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)特征。均衡合理的第一產(chǎn)業(yè)、第二產(chǎn)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)布局能充分地保障縣域財政收入的穩(wěn)定性和充足性，從而來滿足縣域財政支出總量日益增長的需要。
3．縣域財政可用資金的支出結(jié)構(gòu)
縣域財政可用資金的支出結(jié)構(gòu)決定著縣域財政運用財政資金質(zhì)量的高低，可用財政資金的支出結(jié)構(gòu)越優(yōu)化，說明縣域財政公共服務(wù)能力越高，反之依然。我們稱之為影響縣域財政支出能力“質(zhì)”的指標(biāo)。決定縣域財政可用資金的支出結(jié)構(gòu)的因素有：一是縣域生產(chǎn)力發(fā)展水平。生產(chǎn)力發(fā)展水平不但決定于財政支出的總量，而且可以通過影響縣域居民的需求結(jié)構(gòu)，來影響縣域財政支出結(jié)構(gòu)的構(gòu)成。隨著經(jīng)濟的發(fā)展、社會的進步，縣域財政對公共物品的提供也會從滿足基本需要型的基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)服務(wù)公共物品走向提供滿足較高需要型的文化、娛樂等公共物品。二是縣域人口及產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)?？h域內(nèi)農(nóng)村人口和城市人口的比重，第一、二、三產(chǎn)業(yè)的比重也直接影響到財政支出的取向，特別是近些年政府對農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題的重視，提高了縣域這些方面財政支出的比重。三是縣域政府職能的轉(zhuǎn)變程度。中國政府職能轉(zhuǎn)變的根本在于退出競爭性、經(jīng)營性領(lǐng)域，承擔(dān)起公共領(lǐng)域的事務(wù)，財政職能是滿足民眾的公共需要。如果縣域政府職能轉(zhuǎn)變滯后，就意味著財政支出在競爭性、經(jīng)營性領(lǐng)域投入的比重會大一些，教育、醫(yī)療衛(wèi)生、公共基礎(chǔ)設(shè)施、安全、福利、社會保障財政支出相對比重就小些，反之亦然。四是國家階段性的發(fā)展政策重心。縣域財政支出會隨著每一階段國家社會經(jīng)濟政策的擺動而變化，國家政策發(fā)展重心會影響到縣域財政支出結(jié)構(gòu)比重。
4．縣域政府的公共服務(wù)程度
縣域財政的公共服務(wù)程度是衡量縣域政府財政服務(wù)優(yōu)劣的指標(biāo)，縣域政府公共服務(wù)程度越高，就代表其履行財政支出職能越科學(xué)，代表其財政公共服務(wù)能力就越高，反之亦然。當(dāng)前，決定縣域政府的公共服務(wù)程度的因素主要有：一是縣城政府職能的范圍。縣域政府職能界定越加科學(xué)，縣域政府的公共服務(wù)程度就越高?？茖W(xué)化的縣域政府職能內(nèi)涵包括：服務(wù)性的縣域政府，以民眾的需要和認(rèn)同為第一行政標(biāo)準(zhǔn)；有限并且有效的縣域政府，政府的職能主要集中在公共領(lǐng)域，并且在施政過程中力求以最小的社會成本獲得最大的社會效益；法制化的縣域政府，以法律對縣域政府的行為進行約束，并且縣域政府行為的本身也嚴(yán)格地遵照法律進行；負(fù)責(zé)任的縣域政府，縣域政府不但要對自己所定的行政規(guī)則負(fù)責(zé)，同時也要對自己的財政行為及產(chǎn)生的行為后果負(fù)責(zé)。二是縣域政府體制架構(gòu)。政府體制是指政府機關(guān)為推行其政務(wù)所建立的責(zé)權(quán)體系、組織結(jié)構(gòu)體系、運行體系、法規(guī)制度及其相互關(guān)系的總稱。政府體制的合理化是提升縣級政府公共服務(wù)程度的制度基礎(chǔ)。有效的政府管理來自有效的政府體制架構(gòu)。[5]按照組織行為學(xué)的理論，組織就是一種能量轉(zhuǎn)化的載體。政府組織首先把物質(zhì)資源、人力智能、知識信息等加以聚集匯合，然后把聚集的各種要素進行制作加工，形成新的功能并將其新的能量釋放出去。在這一吸納、加工、釋放的過程中，政府體制的安排，對于能量的總量、作用方向、強度，也即將對縣域政府公共服務(wù)程度產(chǎn)生至關(guān)重要的影響。因此，政府更新行政觀念，重塑行政文化，完善政府權(quán)責(zé)體系，并且依據(jù)精簡、統(tǒng)一、效能的原則努力構(gòu)建行政高效、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的政府結(jié)構(gòu)體系，這對縣域政府公共服務(wù)程度的提升是有實質(zhì)性意義的。三是縣域政府的創(chuàng)新能力?？h域政府的創(chuàng)新能力也影響著縣域公共服務(wù)程度?？h域政府的創(chuàng)新能力表現(xiàn)在三個方面：首先表現(xiàn)在知識的占有、知識的應(yīng)用和知識的創(chuàng)新上，核心是對人才的重視。其次表現(xiàn)在縣域地方政府的體制創(chuàng)新能力上，核心是政府規(guī)模、分工、功能的設(shè)計上。最后還體現(xiàn)在縣域政府其自身的制度創(chuàng)新能力上?？h域政府的制度創(chuàng)新能力，是縣域政府在縣域社會范圍內(nèi)調(diào)整現(xiàn)有的制度安排，以適合先進生產(chǎn)力發(fā)展要求的制度來替換不適宜的舊制度的過程中體現(xiàn)出來的能力。
三、縣域財政公共服務(wù)能力的提升路徑
針對影響縣域財政公共服務(wù)能力的因素，筆者嘗試提出提升縣域財政公共服務(wù)能力的幾點建議：
1．提升縣域財政的自給能力
縣域財政的自給能力是指縣域財政為了滿足縣域財政支出的需要而進行籌措財政支出資金的程度。如果縣域財政籌措的資金能滿足縣域財政支出的需要，那么就認(rèn)為縣域政府擁有財政上的自給能力，否則認(rèn)為縣域財政的自給能力是缺乏的。縣域財政的自給能力可用縣域財政自給能力系數(shù)來衡量：
縣域財政自給能力系數(shù)=縣域財政的公共預(yù)算收入縣域財政的公共預(yù)算支出
通過這一簡單的公式，考慮到當(dāng)前中國縣域財政的狀況，所共知的是，縣域總體的財政自給能力系數(shù)會小于1，這說明縣域政府財政缺乏自給能力程度最高，縣域財政自給能力表現(xiàn)為脆弱性。其實，我們不難分析到影響縣域財政的自給能力的因素：一是財政制度的安排。這些也是被學(xué)者們反復(fù)論證的事權(quán)與財權(quán)的劃分問題，劃分的結(jié)果在縣域這里往往表現(xiàn)為分母大，而分子小，導(dǎo)致計算的結(jié)果小于1。二是縣域本身存在的財政來源特征，這些與縣域內(nèi)經(jīng)濟、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、人口結(jié)構(gòu)都有關(guān)系，縣域綜合生產(chǎn)力水平不高，根本上導(dǎo)致縣域財政自給能力的下降。在實踐中，縣域必須要進行經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整，培育壯大縣域支柱產(chǎn)業(yè)，加大對農(nóng)業(yè)等經(jīng)濟社會發(fā)展薄弱環(huán)節(jié)的支持力度，從而消除經(jīng)濟發(fā)展中的薄弱環(huán)節(jié)。同時，努力促進縣域內(nèi)產(chǎn)業(yè)科技的創(chuàng)新、縣域經(jīng)濟增長方式由勞動密集型向集約型的轉(zhuǎn)變，提高縣域經(jīng)濟運行質(zhì)量，并且促進縣域經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，這樣才能從根本上解決縣域財政自給能力不足的問題。
筆者認(rèn)為，無論是重新進行制度安排、還是提高縣域本身的財源結(jié)構(gòu)和能力，從而提高縣域財政自給能力，都需要長時間的醞釀開展。我們必須承認(rèn)的是，中國當(dāng)前的財政制度模式及農(nóng)村城市二元經(jīng)濟模式、財政管理模式是一個時期內(nèi)國家不斷調(diào)整各種經(jīng)濟利益、社會利益而形成的一種制度均衡狀態(tài)，是一種制度結(jié)構(gòu)的供給完全適應(yīng)需求從而處于暫時不變的狀況。諾思說道：“制度均衡是這樣一個狀態(tài)，即在行為者的談判力量及構(gòu)成經(jīng)濟交換總體的一系列合約談判給定時，沒有一個行為者會發(fā)現(xiàn)將資源用于再建立協(xié)約是有利可圖的。更注明的是，這一狀態(tài)并不意味著，每個人對現(xiàn)有的規(guī)則和合約都滿意，只是由于改變和約參與者游戲的相對成本和收益使得這樣做不值得，現(xiàn)存的制度制約確定和創(chuàng)立了均衡?！盵6]諾思的這段話想說明的是制度均衡的達成是一種參與者利益均衡，但是制度均衡時也存在不滿意狀況。那么，對于縣域而言，如果不滿意程度引起的改革成本小于改革者獲得的收益時，制度變遷必然發(fā)生。而這種制度變遷我們不期望短時間內(nèi)發(fā)生，但需要我們通過不斷推動各種制度變遷來提高縣域財政自給能力。
2．提升縣域財政對公共政策的把握能力
（1）提高縣域財政執(zhí)行人員公共政策的理論水平、知識結(jié)構(gòu)、社會實踐程度，從而加強財政執(zhí)行人員對公共政策在政治、經(jīng)濟效益及社會收益上的獲得有充分的認(rèn)知，進而對公共政策的目標(biāo)及意義有個正確的價值判斷，這樣公共政策才能被很好地執(zhí)行下去；（2）加強縣域財政執(zhí)行人員的財政職業(yè)素質(zhì)教育，規(guī)范其行為，做到在執(zhí)行政策時候保持絕對的價值判斷上的中立，不能為了追求自身的利益，使自身行為偏離公共政策執(zhí)行所要達到的目標(biāo)，并在公共政策的執(zhí)行過程中不斷調(diào)整自己的執(zhí)行行為。比如在中央整頓亂收費政策執(zhí)行過程中，縣域財政部門雖然會使自己的收入減少，但也要對國家的公共政策堅決的執(zhí)行；（3）建立縣域財政對公共政策的追蹤問責(zé)制度。嚴(yán)格縣域財政的考核制度，增強財政行政人員的公共政策執(zhí)行過程的責(zé)任意識，對執(zhí)行風(fēng)險進行正確的評估，在保證行政人員合理的行政自由度的基礎(chǔ)上，對出現(xiàn)重大錯誤人員要進行問責(zé)；（4）制定法制化、規(guī)章化的公共政策的執(zhí)行程序。這樣才能使公共政策執(zhí)行時有依據(jù)作為參考，增強政府財政人員的制度性約束，減少其行為的隨意性；（5）縣域財政在認(rèn)知、執(zhí)行公共政策時要保證上下級以及基層民眾的信息聯(lián)系，主動把自己對公共政策的理解、執(zhí)行情況與上級政府及財政部門進行信息上的溝通，同時，也要注意基層民眾對公共政策理解程度，注意對公共政策的宣傳，聽取民眾對信息的反饋，等等。
3．提升縣域政府的公共服務(wù)程度
（1）轉(zhuǎn)變縣域政府的職能?？h域政府要遵循市場與政府邊界劃分的基本規(guī)律，正確處理政府與市場的關(guān)系，隨著經(jīng)濟的發(fā)展、社會的進步，逐步擴大政府公共物品的供給范圍，優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，加大對基礎(chǔ)教育、公共衛(wèi)生、環(huán)境保護、社會保障服務(wù)、福利、公共安全網(wǎng)、公共信息、農(nóng)村公共物品等公共支出中的社會性支出的投入力度，把生產(chǎn)投資型的縣域財政轉(zhuǎn)變?yōu)楣卜?wù)型的財政；（2）縣域政府要樹立高效的政府行政理念。完善政府的行政審批制度，明確縣域政府各部門的事權(quán)劃分，形成合理的行政權(quán)力結(jié)構(gòu)，使各種行政權(quán)力在相互配合與制約中得到行使，同時，建立健全審批的公示制度、推行行政審批社會聽證、咨詢論證制度、行政審批責(zé)任追究制度以及信息反饋機制。這些措施，一方面解決了行政權(quán)的重復(fù)交叉問題，另一方面也提高了行政權(quán)運用的效率和公平性，以及民眾對政府行政過程的民主參與度；（3）改善縣域政府公共服務(wù)的實現(xiàn)方式和手段。在縣域政府公共服務(wù)實現(xiàn)過程中，注重經(jīng)濟、行政、社會等各種實現(xiàn)方式的綜合運用，大力倡導(dǎo)信息化、網(wǎng)絡(luò)化、電子化等先進的電子政務(wù)工具在公共服務(wù)中的運用，可以減低行政成本的同時，也可以提高公共服務(wù)的效率及政府的公信力；（4）提高縣域政府公共服務(wù)的創(chuàng)新意識及能力，鼓勵縣域政府各部門對公共服務(wù)實現(xiàn)方式的創(chuàng)新、公共服務(wù)提供手段的創(chuàng)新，等等。如在公共服務(wù)實現(xiàn)方式上，對一些規(guī)模經(jīng)濟特征不強、可以形成成本合理補償機制的公共服務(wù)可以適時引入市場機制或第三部門等民間機構(gòu)。
4．科學(xué)界定財政轉(zhuǎn)移支付目標(biāo)，實現(xiàn)縣域公共服務(wù)享受程度的均等化
公共服務(wù)能力不僅是指對公共服務(wù)量的滿足，而且也表現(xiàn)在公共服務(wù)均等化的實現(xiàn)程度，由于縣管轄區(qū)域內(nèi)大量農(nóng)村人口的存在，城鄉(xiāng)在公共服務(wù)享受上表現(xiàn)出巨大的差距，這也對縣域政府提出了更高層次的要求，努力實現(xiàn)縣域公共服務(wù)水平的均衡發(fā)展，這有賴于縣域財政轉(zhuǎn)移支付目標(biāo)的科學(xué)界定，從而使科學(xué)目標(biāo)指導(dǎo)行動，最終實現(xiàn)縣域公共服務(wù)享受程度的均等化，提升縣域公共服務(wù)能力在“質(zhì)”上的飛躍。[7]
從縣域的實際情況出發(fā)，縣域財政轉(zhuǎn)移支付制度的目標(biāo)應(yīng)分四個層次：第一層次是保證縣鄉(xiāng)村轄區(qū)內(nèi)的行政、公檢法、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、公共服務(wù)提供機構(gòu)等社會秩序保障機構(gòu)能夠順利運轉(zhuǎn)，政府職能得以順利履行，人民生活得到基本的社會秩序保障。第二層次是消除社會階層間不公平問題，解決社會失業(yè)人員的生存、貧困家庭的救濟，孤苦老人的贍養(yǎng)，縣鄉(xiāng)貧富差距過大，優(yōu)先解決農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民問題。第三個層次是努力實現(xiàn)轄區(qū)內(nèi)各政府間公共服務(wù)能力的均等化，區(qū)域的公共服務(wù)水準(zhǔn)得以切實保障，居民都享有同等的就業(yè)、求學(xué)、交通等方面機會與服務(wù)，資源得到優(yōu)化配置，實現(xiàn)轄區(qū)內(nèi)經(jīng)濟、社會全面協(xié)調(diào)發(fā)展。第四個層次是通過縣轄區(qū)之間的轉(zhuǎn)移支付，充分發(fā)揮本地區(qū)的各自比較優(yōu)勢和縣域經(jīng)濟、政治、文化內(nèi)在共同點，彼此扶持，構(gòu)建出全國互聯(lián)性縣域政府間財政轉(zhuǎn)移支付體系，共同實現(xiàn)轄區(qū)內(nèi)外的公共服務(wù)均等化的目標(biāo)。
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