發(fā)布時間：2023-03-13 11:16:18
序言：寫作是分享個人見解和探索未知領域的橋梁，我們?yōu)槟x了8篇的社區(qū)調(diào)研報告樣本，期待這些樣本能夠為您提供豐富的參考和啟發(fā)，請盡情閱讀。
一、我區(qū)社區(qū)建設工作成果
（一）基礎設施投入加大，服務環(huán)境明顯改良。
按照錫發(fā)[20**]22號、錫發(fā)[20**]39號、錫辦發(fā)[20**]22號、錫辦發(fā)[20**]78號和錫辦發(fā)[20**]79號等文件的要求，區(qū)、鎮(zhèn)、社區(qū)（村）各級都相繼加大了對社區(qū)為改善基礎設施的多元化專項投入，通過“四個一批”（即規(guī)劃布置新建一批、資源共享整合一批、加層擴建解決一批、房產(chǎn)置換落實一批）的辦法，分別按村（1000-1500平方米）和社區(qū)（800-1000平方米）的標準，對集辦公、服務和活動用房為一體的社區(qū)服務中心用房進行了新建和改擴建，至**年底，建成總面積達13.5萬平方米，總投資1.15億元（其中區(qū)財政已撥出740萬元專款，用于對達標單位給予一次性以獎代撥補貼）。社區(qū)基礎設施的改良，使社區(qū)工作環(huán)境日益完備，社區(qū)服務和活動條件明顯改善。
（二）政策體系基本構成，服務機制逐步建立。
**年按錫辦發(fā)[20**]93號推進的服務進社區(qū)活動，實現(xiàn)了區(qū)級部門、鎮(zhèn)（街）和社區(qū)（村）服務工作的對接、聯(lián)動和雙向考核。部門社區(qū)服務工作指引的制定實施、崗位責任制度的建立、操作指南的上墻公示、工作流程的編劃明晰，服務卡片的廣告化發(fā)放，均為社區(qū)實行優(yōu)化便捷服務、實現(xiàn)長效管理創(chuàng)造了有利條件。
（三）平臺作用初步發(fā)揮，服務功能有效拓展。
按區(qū)內(nèi)業(yè)已形成的區(qū)、鎮(zhèn)、社區(qū)（村）三級聯(lián)動服務機制，建成的社區(qū)服務中心總體上已利用各自設立的“廳、站、室、校、場、欄”等，因地制宜地開展了相應的社區(qū)管理、服務和相關活動，基本展示了服務進社區(qū)活動確定的公共服務的信息采集、項目受理、咨詢代辦等社區(qū)服務的規(guī)定動作，并在便民利民服務項目上，套路多樣，各施拳腳。同時在社區(qū)活動中通過整合和利用人才、場地、器材、項目等資源優(yōu)勢，開展豐富多彩的社區(qū)文體活動、彰顯各自特色，營造了氛圍，凝聚了人心。
（四）工作指引貫穿主線，服務項目形式多元。
以社區(qū)建設指導委員會成員單位構成的十四個主要業(yè)務指導部門，都針對各自服務重心前移下靠的操略，制訂出臺和匯編了服務進社區(qū)實施方案與工作指引，基本為社區(qū)服務提供了政策依據(jù)、業(yè)務運作渠道和操作方式。各社區(qū)（村）亦以服務進社區(qū)服務活動為抓手，結(jié)合自身優(yōu)勢設立多種類型的服務項目，為民提供相應的社區(qū)服務。其中以黃土塘村、廊下村為代表的村民論壇，張涇社區(qū)的“相約星期四”活動，東湖塘社區(qū)的少兒書畫沙龍，青虹路社區(qū)的乒乓球協(xié)會，人民路社區(qū)的器、樂、演、唱，桑達園社區(qū)的花卉制作，宛山村的電子觸屏服務指南，春江花園社區(qū)的電信“1890”便民利民服務聲訊熱線，寨門村、錫通社區(qū)等居家養(yǎng)老服務站所等，均在服務項目和型式上引成了特色品牌，展示了亮麗的風景。
（五）考核舉措雙向落實，服務效能得以體現(xiàn)。
按區(qū)社區(qū)建設指導委員會印發(fā)的《20**年度服務進社區(qū)活動考核辦法》規(guī)定的基本原則、考核對象、考核辦法和考核結(jié)果運用的要求，實行了區(qū)直政府部門、鎮(zhèn)（街）、社區(qū)（村）三個層面的分級考核，落實了對各自推進服務進社區(qū)活動中的工作措施、推進力度、目標任務等進行相互監(jiān)督、考核評估的工作舉措，確立了定量和定性兩個方面務實的考核標準，實現(xiàn)了上下結(jié)合、橫向互動的雙向考核，并把考核結(jié)果納入到最終作為評定區(qū)直政府部門、鎮(zhèn)（街）機關工作績效、社會建設等工作的重要指標和社區(qū)（村）和諧社區(qū)建設考評體系之中。措施的得力，使社區(qū)服務工作效能得以有效地體現(xiàn)。
二、我區(qū)社區(qū)建設工作主要做法
1、加強領導，為社區(qū)服務建設提供組織保障。
我區(qū)專門建立了區(qū)鎮(zhèn)（街）相應的協(xié)調(diào)指導部門，并調(diào)整成立了社區(qū)建設指導委員會，由區(qū)委區(qū)政府主要領導任主任，成員單位也擴大到28個,同時建立完善了區(qū)社區(qū)建設聯(lián)席會議制度。
2、完善政策文件，深化服務管理機制。
我區(qū)先后出臺《關于進一步加強社區(qū)建設的意見》（錫發(fā)[20**]39號）、《關于開展社區(qū)服務中心建設的實施意見》（錫辦發(fā)[20**]79號）和《關于在全區(qū)開展“和諧社區(qū)”創(chuàng)建活動的通知》（錫辦發(fā)[20**]78號）、《關于開展服務進社區(qū)活動的意見（試行）的通知》（錫辦發(fā)[20**]93號）、《20**年度服務進社區(qū)活動考核辦法》（錫社指發(fā)[20**]3號）等一系列社區(qū)建設的綜合性文件，為推進社區(qū)服務建設提供實施依據(jù)。
3、加強部門協(xié)調(diào)和配合，加大社區(qū)服務建設推進力度。
今年，我區(qū)先后多次召開了“服務進社區(qū)活動”的專題推進會議，由28個社區(qū)建設指導委員會成員單位共同參與商榷，制定了我區(qū)“服務進社區(qū)”活動的主要內(nèi)容和目標任務，并明確了各職能部門各自的工作職責及具體實施工作的階段部署，加強了部門與部門、部門與社區(qū)之間的橫向溝通與上下聯(lián)動，進一步加大了社區(qū)服務建設的整體協(xié)調(diào)與推進力度。
4、以社區(qū)工作指引為抓手，理順政府部門和社區(qū)的工作關系，明確職責。
將目前已進入社區(qū)的工作進行調(diào)查梳理，界定政府部門與社區(qū)的職能，理順社區(qū)與政府部門的關系。進一步完善了工作指引，明確工作職責與標準，擴大了工作指引的制訂范圍，目前已有勞動保障局、綜治辦、民政局、衛(wèi)生局、計生局等14個部門制訂了社區(qū)工作指引和實施方案，同時，我局還率先開展了“民政干部服務進社區(qū)”的系列活動，并將民政服務的各項工作條例、文件政策、辦事須知、工作流程編印成《社區(qū)民政服務操作指南》和《社區(qū)建設工作手冊》印發(fā)給每個社區(qū)，規(guī)范了社區(qū)服務形式和程序。
5、以政府花錢購買服務的方式，完善社區(qū)公共服務。
根據(jù)錫辦發(fā)[20**]93號、錫社指發(fā)[20**]3號文件精神，大力拓展服務項目和內(nèi)容，通過經(jīng)費安排引導社區(qū)承接部門管理服務工作，對于達到工作指引起要求，并通過考核的，按照每人10元的標準給給予工作經(jīng)費補助，既推進了公共財政向農(nóng)村覆蓋，貫徹了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的原則，又有力地調(diào)動了社區(qū)的工作積極性，推動了文體、教育、衛(wèi)生、綜治等社區(qū)公開服務的深入開展。
6、整合市場優(yōu)質(zhì)資源，開展便民利民服務。
我區(qū)在春江花園社區(qū)開展了打造了數(shù)字化服務平臺的試點建設，通過設置“1890”社區(qū)服務熱線，與轄區(qū)內(nèi)各服務網(wǎng)點進行聯(lián)結(jié)，為居民群眾提供高效、優(yōu)質(zhì)、快捷的服務。這種做法，既整合了社區(qū)的優(yōu)質(zhì)服務資源，又大大方便了社區(qū)居民，還充分發(fā)揮了社區(qū)服務中心平臺的服務功能和整合功能。對于暫時其它社區(qū)，通過在各社區(qū)服務窗口辦理登記聯(lián)系或發(fā)送便民利民聯(lián)系卡等形式為轄區(qū)群眾提供優(yōu)質(zhì)價廉、快捷便利的中介、家政、水氣換送、電器維修、法律咨詢、管道疏竣、鎖匙啟修、機船票訂購等便民代辦服務。
7、激發(fā)居民群眾的參與熱情,開展自助互助服務。
通過開展黨員“五雙”活動、村（居）民論壇、積極培育發(fā)展社區(qū)民間組織、志愿者隊伍，激發(fā)居民群眾互幫互助的參與熱情。
8、建立健全政府部門和社區(qū)雙向考核互動機制。
按錫社指發(fā)[20**]3號規(guī)定的考核內(nèi)容，年終將對相關部門對社區(qū)工作的指導和支持情況進行評議，為各部門加強和完善社區(qū)工作提供參考，建立起政府部門和基層社區(qū)之間的雙向互動機制。
三、我區(qū)社區(qū)建設工作經(jīng)驗
推進社區(qū)建設,是篇大文章。它關系著在新世紀我們將以什么樣的方式和方法,來管理社區(qū)這個復雜的社會肌體;關系著如何進一步發(fā)揮社區(qū)在社會主義現(xiàn)代化建設中的主導作用;關系著在社區(qū)管理中如何落實“三個代表”重要思想。因此,必須高度重視社區(qū)建設的地位和作用,并在實踐中探尋出一條適應中國國情的社區(qū)建設之路。
(一)從社區(qū)組織的性質(zhì)和特點看,社區(qū)建設是聯(lián)系廣大居民群眾的橋梁和紐帶。
社區(qū)是指聚居在一定地域范圍內(nèi)的人們所組成的社會生活共同體。其根本性質(zhì)是居民自我管理、自我教育、自我服務、自我監(jiān)督的基層群眾性自治組織。隨著基層社會事務的增多,應鼓勵和支持這種基層社區(qū)自治組織的發(fā)展。它對于行政組織的職能具有轉(zhuǎn)替性和輔,在黨和政府與廣大
居民群眾之間起著不可替代的聯(lián)結(jié)和溝通作用。
(二)從改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設的迫切要求看,社區(qū)建設是建立和完善社會管理新體制的重要條件。
在新的形勢下,社會成員固定地從屬于一定社會組織的管理體制已被打破,大量“單位人”轉(zhuǎn)為“社會人”。建立一個獨立于企業(yè)事業(yè)單位之外的社會保障體系和社會化服務網(wǎng)絡,也需要社區(qū)發(fā)揮作用。還有,隨著人民群眾生活水平的不斷提高和住房、醫(yī)療、養(yǎng)老、就業(yè)等各項制度改革的深入,城市居民與所在社區(qū)的關系愈來愈密切。他們不僅關注社區(qū)的發(fā)展,參與社區(qū)的活動,而且對社區(qū)的服務和管理、居住環(huán)境、文化娛樂、醫(yī)療衛(wèi)生等多個方面提出多層次、多樣化的要求。推動社區(qū)建設,拓展社區(qū)服務,提高生活質(zhì)量,已成為廣大城市和農(nóng)村居民的迫切要求。由此可見,社區(qū)建設是應運而生,是建立和完善社會管理新體制的重要條件。
____社區(qū)總?cè)丝?571人， 90歲以上老年人5人，80歲至89歲老年人55人，60歲以上老年人318人。
1、加強領導，組建老齡工作領導小組。老齡問題涉及政治、經(jīng)濟、文化和社會生活等諸多領域，是關系國計民生和國家長治久安的一個重大社會問題。____社區(qū)居委會一直十分關注老齡事業(yè)的發(fā)展，把老齡工作列入重要議事日程和發(fā)展規(guī)劃，建立了老齡工作領導小組，配備了兼職工作人員。
2、老年人優(yōu)待政策逐步落實。為維護老年人合法權益，切實落實對老年人的優(yōu)惠優(yōu)待政策。按照《新疆維吾爾自治區(qū)優(yōu)待老年人規(guī)定》，積極做好老年優(yōu)待證的發(fā)放、管理工作。截止目前，今年共為全社區(qū)7位65歲以上老年人辦理了優(yōu)待服務證，懸掛老年人優(yōu)先、優(yōu)待標志。并為我社區(qū)5位90周歲以上老年人按月按時到家發(fā)放特殊生活補貼費，為轄區(qū)空巢老人家庭繳納話費。
3、老年人醫(yī)療保障逐步完善，合法權益得到有效維護。我社區(qū)屬單位型社區(qū)，轄區(qū)老年人基本上都有城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險，醫(yī)療都有保障；對轄區(qū)內(nèi)的老年人優(yōu)先建立健康檔案60份，并每年組織他們進行一次免費健康體檢，不定期舉辦健康知識講座，老年人健康教育普及率達到80%。在維護老年人合法權益的過程中，居委會堅持對涉老糾紛問題，優(yōu)先實行法律援助，免費為其提供幫助，提供涉老法律服務2人次，受理6件。
4、廣泛宣傳，大力營造尊老敬老社會氛圍。近年來，在每年的綜治宣傳月、憲法、法律宣傳月、敬老宣傳月和重大節(jié)假日期間，開展宣傳涉老法律法規(guī)和優(yōu)待老年人政策及法律咨詢服務、義診服務、老年健康知識講座、為高齡老年免費體檢和走訪慰問活動。同時在社區(qū)開展敬老愛老助老主題教育評選活動，表彰獎勵孝親敬老之星，既促進了敬老愛老助老風尚的形成，又促進了家庭和社會的和諧，提高了居民的老齡意識和敬老意識，營造全社會敬老愛老助老的良好社會氛圍。
5、積極開展文體活動，不斷豐富老年人的精神生活。近年來，居委會工作人員從老年人需求和特長出發(fā)，發(fā)揮各老年群眾團體的作用，倡導科學文明、健康向上的生活方式。每年在元旦、春節(jié)、三八、五一、七一、十一、中秋節(jié)等重大節(jié)假日積極組織老年人開展各種有益的文體活動和趣味運動會，活動以不同老年人的特點和愛好為主，有舞蹈、象棋、書法、繪畫、攝影等比賽活動，給參加活動的老年人發(fā)放紀念品，在活動中對老年人進行科普宣傳教育。增強了轄區(qū)老年人的凝聚力和向心力！不僅豐富了老年人的精神文化生活，而且展現(xiàn)了轄區(qū)老年人蓬勃向上的時代風采和樂觀健康的精神風貌。
為老年人服務的基礎設施與社會需求相距甚遠。我社區(qū)老年活動場地短缺，僅財經(jīng)大學老干部活動中心有老年活動室，但是老年人跳舞活動天氣暖和還可以到公園，可一到冬天室內(nèi)活動空間有限，所以老年人的娛樂活動相對有所限制。由于基層缺乏經(jīng)費，老年人冬天無法就近參加文體活動，精神文化生活相對要單調(diào)貧乏。 四、對今后做好老齡工作的幾點建議。
1、加快建立養(yǎng)老保障體系。努力擴大養(yǎng)老保險覆蓋面，并根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展狀況給予老年人發(fā)放不同標準的生活補助，不斷提高老年人的生活生命質(zhì)量。從而形成以家庭養(yǎng)老為主體，發(fā)展社會養(yǎng)老保險為方向，社會幫扶為補充的老年人生活供給體系。
2、完善老年醫(yī)療保障體系。進一步加強醫(yī)院和社區(qū)
衛(wèi)生服務站的建設，積極推進醫(yī)療救助制度，開設老年?？苹虿》?，突出解決好老年人就醫(yī)難、就醫(yī)貴的問題。3、健全老年維權服務體系。認真貫徹執(zhí)行《中華人民共和國老年人權益保障法》、《新疆維吾爾自治區(qū)優(yōu)待老年人規(guī)定》等涉老法律法規(guī)，加強法制宣傳教育，加大執(zhí)法力度，加強輿論監(jiān)督，落實老年優(yōu)待政策，提高全民的敬老養(yǎng)老愛老助老意識和法制觀念。
4、加快老年群眾性組織建設。把建立老年協(xié)會、老年活動中心等老年群眾性組織作為黨和政府聯(lián)系老年人的橋梁和紐帶，作為活躍老年人精神文化生活的載體，希望政府給予高度重視，加強老年群眾活動陣地建設，加大對老年群體組織的資金扶持力度，加快老年活動中心的建設，充分發(fā)揮老年協(xié)會組織的作用，成為促進老齡事業(yè)發(fā)展的重要力>，！
5、加強老齡組織機構和老齡干部隊伍建設。重視老齡辦自身建設，配齊領導和工作人員，加強老齡干部培訓，不斷提高工作素質(zhì)和能力，當好政府的參謀和助手，及時提出加強老齡工作的意見和建議，為領導決策提供可靠依據(jù)。
一、社會服務概念的發(fā)展
今天，我們稱之為社區(qū)健康照顧服務的概念最早在西方被稱為社會服務。社會服務作為實踐起源于19世紀。
最早使用社會服務這個詞的是英國倫敦政治經(jīng)濟學院社會管理系的教授：理查德•蒂特姆斯。在1951年，社會服務作為一個學術詞匯被蒂特姆斯第一次提出。理查德•迪特姆斯在談到社會服務的觀念和方法時說，這可以追溯到19世紀：“在那個世紀之初的偉大的集體主義的進步以及隨之而來的在社會立法上的積極成就，目的在于逐漸地超越濟貧法。但是因為沒有可以選擇的觀念來工作，沒有新的眼界投入人類的需要和規(guī)范這些社會現(xiàn)象，濟貧法的觀念和方法被移植進入了新的社會服務?！?/p>
什么是社會服務？蒂特馬斯以1911年的國民健康保險的例子說，國民健康保險以現(xiàn)金支付的形式提供給患病期間的病人，這不是社會服務。他歸納引用了1913年在英國出現(xiàn)的作為普遍實踐的醫(yī)療護理照顧的例子，作為最早的對社會服務的介紹。蒂特姆斯指出，服務和以現(xiàn)金支付的保險是截然不同的。
1945年以后，社會服務在西方世界里已經(jīng)變成了社會政策的一個組成部分。上個世紀50年代以后的社會福利研究中，被多方變化使用的社會福利概念已經(jīng)基本固定，被分為以下四部分：教育、住房、收入保障和國民健康服務（NHS）。但是，實際上，除了四種福利，還有一種服務獨立地存在，這就是社會服務。社會關照服務作為為個人享用提供的社會服務，成為社會結(jié)構的新現(xiàn)象。1945年以后，社會服務在西方世界國家里已經(jīng)成為社會政策構架中的一個組成部分。社會服務在金融投入、組織管理、生產(chǎn)程序和控制過程的增長程度上都已經(jīng)使其變成了公共事業(yè)中一個獨立負責的部分。
西方學術界認為，給社會服務一個更加區(qū)別于其他福利項目的限定，就是在英國被稱之為人身社會服務（PersonalSocialService）或者在北歐叫做社會關照服務（SocialCareService）。但是只講提供給個人的服務還是不太明確的，有的學者認為應該加入重要的一個因素：即根據(jù)人類的不同的需求提供的服務。所以Sainsbury給社會服務的定性是：“人身社會服務是關心有需求和困難的人，因為困難阻止了他作為個體在社會上應能夠發(fā)揮的最大的社會能量，阻止了他自由地發(fā)展他的個性和通過和外界的接觸實現(xiàn)自己的渴望。這種需要在傳統(tǒng)上被個人和家庭的功能來解決的；而目前改為社會服務來滿足需求，并且社會提供了高水平的幫助過程，并不是提供單一化的幫助；服務資源適應個人和群體的不同需求并不是人與人之間都一樣”。社會關照服務強調(diào)了行為，重點在關心照顧。它對全部的社會群體根據(jù)總的標準區(qū)別服務，例如，根據(jù)年齡和居住地點、特殊的問題和特定的人口群提供服務。為老人提供的服務，是社會服務重要組成部分。
現(xiàn)在強調(diào)一下關于社會服務的幾個概念:
社會關照服務強調(diào)了行為，重點在關心照顧。
學術和研究范圍內(nèi)的社會服務，不可以與其他的社會福利服務項目混淆，它專指社會關照服務和人身社會服務。
社區(qū)服務：從醫(yī)院回歸社區(qū)。
非正式服務：家屬鄰里親戚提供的服務照顧。
獨立部分：私人和志愿組織提供的服務。
以上這些有關社會服務的概念將在以下部分涉及到.
二、北歐老人社會關照服務的理念與原則：
普遍主義——覆蓋全體公民的綜合服務
社會服務概念的使用反射了兩種變化：意識形態(tài)和政治的領域的變化以及在統(tǒng)計數(shù)字上的顯著的變化。最顯著的成型發(fā)展是在北歐，它們比英國走得更快。斯堪的納維亞的五個社會民主福利模式的國家里，社會服務的概念于上個世紀60年代出現(xiàn)在官方的文件里。斯堪的納維亞國家創(chuàng)造了世界著名的社會關心照顧服務，其特征是內(nèi)容廣泛并且覆蓋全體公民。社會關心照顧服務是自愿的，沒有人強迫他們接受，接受服務者也沒有羞辱的烙印。他們更多地接受了貝弗里奇而不是俾斯麥的思想,堅守了馬歇爾的公民權的原則。
在北歐，公共部門提供為老人、兒童、肢體殘疾人、智力障礙人、受虐待者、藥物濫用者、貧困的人以及所有的人提供特殊的幫助和服務，包括照顧撫養(yǎng)服務，以幫助人們和他們的親屬處理應付日常生活。這些關心照顧服務在社區(qū)內(nèi)被提供，由護理院、日托所、咨詢中心等提供。這些服務包括：1），日常照顧：為老人和殘疾人建立俱樂部、日常診所、老年人弱智訓練中心、殘疾人日常護理學校和健康中心等。2），家庭護理服務：給老年人和肢殘人、盲人、聾人提供家庭服務或教育。3），提供兒童家庭服務：接收兒童，收養(yǎng)兒童，撫養(yǎng)兒童，監(jiān)督兒童父母對兒童的撫養(yǎng)，保護兒童不被冒犯。給兒童提供財力和物質(zhì)幫助，提供送餐到家。4），咨詢服務：建立咨詢中心，提供家庭財產(chǎn)計劃、年輕人醫(yī)療咨詢等，還給健康家訪員、家庭護士、接生員、心理工作者提供家庭護理知識和教育。
由于北歐把社會關照服務當作一種每個人都應該享有的權利這樣一種理念來發(fā)展，所以，完好的和普遍建立的社會關照服務成了北歐福利社會的一個很大的特點。在北歐，關照服務體系有三個最大的特點，即老年之家、家庭幫助服務和兒童日托中心。這里重點介紹一下對老人的照顧。
老年之家
北歐的老年之家很發(fā)達，從1960年社會福利制度的建立到1993年的社會福利體制的完善時期，這30多年間，北歐五個國家除了愛爾蘭，居住在福利院和養(yǎng)老院的老人的平均數(shù)字大概徘徊在5-7%之間。1993年，北歐五國，居住在老人之家的65歲以上的老人的比例，最高的是愛爾蘭12%，最低的瑞典5%，平均達到7.2%（見下表）。
北歐五國居住在福利院和老人之家的老人1960-1993
居住在敬老院的全部65歲以上老人絕對數(shù)字和百分比
丹麥%芬蘭%愛爾蘭%挪威%瑞典%
1960------22,422634,7194
197040,731731,90771,338731,565659,8315
198150,230729,84551,891841,1397114,5535
199351,976646,10073,4821243,215676,4005
來源：北歐國家的社會保障和北歐統(tǒng)計年鑒（Sipila:1997:190）
北歐五國比較西歐其他國家，因為其遵循普遍服務的原則，提供給予老人的社會關照服務為高比例。不僅北歐老人居住福利院的比例高，北歐提供的綜合服務也好，因為社會服務支出占GDP的比例高。除了老人進老人院的比例較高之外，接受家庭幫助的老人的比例也普遍高于其他西歐國家。具體比例見如下表格。
歐洲的老年關心照顧現(xiàn)狀1990
支出占GDP的%住進老人之家接受護理的占全部老齡人口的%提供家庭幫助的占老齡人口的%提供家庭護理的占老齡人口的%接收家庭幫助的比例接受輪椅餐飲的比例接受家庭護理的比例
比利時0.86.61.01.1---
丹麥2.310.63.80.718.56.35.9
(3.2)(6.5)(3.5)(14.2)
德國0.45.4-0.31.3ca2ca3
西班牙-2.0-----
法國0.55.10.50.16--
希臘-0.5-----
意大利2.32.8----1
愛爾蘭-5.0-0.30.4--
荷蘭1.612.32.10.48-15
英國-10.0-----
葡萄牙-2.0----0.8
芬蘭1.65.61.8-14.4--
冰島0.7-1.5-3.4--
挪威2.86.51.8-11.5--
瑞典2.85.0--26.6--
注：老齡人口至65歲以上的老人。
丹麥的第一行數(shù)據(jù)為研究人員JensAlbre給予的數(shù)據(jù)，第二行為北歐統(tǒng)計機構給予的數(shù)據(jù)。
來源：JormaSipilaEd.,(1997),SocialCareServices:ThetotheScandinavianWelfareModel,p.167,table9.8
家庭幫助服務
在北歐，提供家庭服務最初是指支持有孩子的家庭，不久這種服務就發(fā)展為老年人、慢性病人和殘疾人的家庭照顧。北歐的家庭幫助服務有一個真摯的服務功能：提高了幫助需求的人的生活標準并讓他們的親屬從照顧的負擔下解脫出來。北歐接受家庭服務的老年人和殘疾人的服務自1960年以來有一個上升的曲線。從最初的個位數(shù)字上升到后來的23%，使用家庭服務幫助的老年人的家庭的平均數(shù)字為家庭總數(shù)的19%。
接受家庭服務幫助的老年人和家庭數(shù)字統(tǒng)計1960-1993
（高于65歲以上的老年人）單位：家庭
年丹麥%芬蘭%愛爾蘭%挪威%瑞典%
1960--------82,2769
1970--25,0006472342,1588251,61723
1981135,75618107,77018--105,53517346,54325
1990171,74021144,227214,09715114,60717302,38520
1993187,04623153,578225,35319117,98416303,56413
來源：北歐國家的社會保障和北歐統(tǒng)計年鑒
在北歐國家,公共部門是主要的社會服務的責任的承擔者。以芬蘭為例。在芬蘭，大概有450個城市負責提供社會服務。這些地方政府機構提供70%的財政支出，提供社會福利和醫(yī)療保健服務的市政稅收。中央政府轉(zhuǎn)移給地方的大約覆蓋五分之一的開支，其余不到百分之十的用于社會福利和醫(yī)療保健的資金來自客戶收費。各市可以提供自己的服務，也可以從其他直轄市或者其他私人服務提供商購買。
北歐國家給我們展示了一個非常好的社會照顧服務的榜樣。由于他們懷有普遍主義的理念，所以表現(xiàn)在社會關照服務事業(yè)的特點是提供給全體公民，人民接受社會服務的比例很高，而且涵括不同的服務類型，種類很健全。在分類上，體現(xiàn)了現(xiàn)代化與專業(yè)化的管理和專業(yè)人員的高質(zhì)量的培訓上崗。到了90年代，老年貧困已經(jīng)降低，在挪威，老年貧困已經(jīng)低于5%，芬蘭是4%，在瑞典，老年生活在貧困中的比例則低0.5%。
三、英國人身社會服務的改革:
社區(qū)照顧、準市場與混合經(jīng)濟
英國人身社會服務自上個世紀70年代以來有以下幾個轉(zhuǎn)變或者特征：
1）人身社會服務任務的明確與統(tǒng)一管理
英國的地方社會服務部創(chuàng)建于1971年。在英國，在此以前的社會服務是不完整的，沒有一個統(tǒng)一的管理機構。作為對現(xiàn)存的服務的憂慮，英國政府建立希波姆（seebohm）委員會檢查社會服務。希波姆報告于1968年，其中心是提倡建立一個統(tǒng)一的和以家庭為導向的服務。它的議題包括：建立一個新的政府部門，將要為全體人民提供一個全民所享有的以社區(qū)和為基礎和以家庭為導向的服務。報告說，我們相信，這個新的部門所進行的探索將遠遠超越現(xiàn)有的對事故與災難的解救，它將要為了全社區(qū)的福祉，讓絕大多數(shù)的個人能夠參與相互間置換的給予和獲取服務的行為。希波姆委員會的建議在1970年被結(jié)合進地方政府的社會服務法。這個法律在1971年被實施。這個法律要求地方政府建立社會服務委員會。新的社會服務部門將負責社區(qū)內(nèi)所有部門的福利。改革以后的人身社會服務的內(nèi)容也有了拓展，包含了幫助老年人、殘疾人和其親屬、兒童和年輕人、智力殘障的人以及他們的家庭。經(jīng)過受過培訓的福利之家和日托中心等主要服務組織提供不同種類的社會服務工作，來幫助那些行為不便的人享受家庭生活。
2）從健康照顧到社會照顧的轉(zhuǎn)變
英國人身社會服務的另一個加強是1990年以后，從健康照顧到社會照顧的轉(zhuǎn)變，即把國民衛(wèi)生服務中住院護理的一部分轉(zhuǎn)為社區(qū)照顧服務的內(nèi)容。英國的國民健康法在1946年通過，在1948年貫徹執(zhí)行。國民健康服務的原則思想是，把各個方面的健康照顧歸納到一個組織之下，健康照顧應該提供給所有的人，而不考慮個人支付能力。1989年政府了題為“社區(qū)照顧在下一個十年和十年后”的白皮書，它指出問題：提供給需要住院護理的虛弱的老人的醫(yī)院已經(jīng)不夠了，需要住院的老人被推遲住院。所以，要把長期患病居住在醫(yī)院護理的虛弱的老人和精神病人轉(zhuǎn)移到社區(qū)實行照顧，由住院護理轉(zhuǎn)為社區(qū)照顧服務，由原來的僅僅是醫(yī)生的工作改為更多的社會工作者介入。照顧管理的意識改變?yōu)椋喊岩郧霸卺t(yī)院長期居住的病人再次回歸安頓在社區(qū)，在安頓人民進入社區(qū)，或者為他們提供支持服務上，確立社會工作的作用。
在英國社區(qū)照顧歷史上兩個主要的主題一個是去體制化，另一個是加強對社區(qū)內(nèi)弱勢群體的支持。此時有一系列的研究支持者這個改革，最顯著的是肯特大學所從事的人身社會服務部門的研究報告，它探索了在接受這些最弱勢群體的居住區(qū)內(nèi)的照顧的支付，研究主要集中于在虛弱老年人口，也已經(jīng)推及到其他的人口。1990年的國民健康服務和社區(qū)照顧法被認為是地方政府提供服務的改革一個分水嶺。法律體現(xiàn)了以下原則：
提倡居家休養(yǎng)服務的發(fā)展，讓人們能夠住在他們自己的感覺方便舒適的家中。
確保服務提供者給家庭護理人員一個高度優(yōu)先的實際支持。
和優(yōu)秀質(zhì)量的公共服務一起，促進發(fā)展多種多樣的私營部分的繁榮。
劃分職責范圍使他們更容易地重視自己的行為。
依靠介紹新的社會照顧的資助結(jié)構，確保更好的納稅者的納稅價值。
3）社會照顧服務中的混合經(jīng)濟模式
自上個世紀八十年代起，英國人身社會服務出現(xiàn)一個最顯著的特點，即混和經(jīng)濟型服務。在上個世紀70至80年代的西方，沒有其他任何主要的工業(yè)產(chǎn)業(yè)能夠像社會照顧關心服務一樣飛速地發(fā)展膨脹。在英國，人身社會服務在1955年僅僅占國內(nèi)生產(chǎn)總值的(GNP)的0.2%，到了1974年升到了1%。在1988年，達到3844百萬英鎊。這些社會服務支出按比例投放在不同的服務領域，其中老年人、身體殘疾人以及盲人聾人的護理院被投入得最多，約占40%，提供家庭餐飲也約占40%，然后是護理院的培訓和兒童寄托所，各約占1%，其他的部分投入到家庭護理、每日護理等項目上（詳見下圖）。
人身社會服務支出的費用百分比（英格蘭）
服務領域1983/41984/51985/61986/7
兒童寄托所9.69.39.09.4
老年人、身體殘疾人以及盲人聾人護理院36.235.641.739.5
其他的護理員，包括培訓和管理10.410.411.311.1
家庭護理7.07.27.56.9
提供家庭餐飲36.138.538.138.3
每日護理5.44.94.84.6
其他1.61.31.36.6
來源：Barr,Nicholasandothers(1995),TheStateofWelfare,thewelfarestateinBritainsince1974,Oxford:Clarendon,p.224.
自上個世紀時期年代末期起，由于人身社會服務的投入增加，并且由于經(jīng)濟發(fā)展緩慢導致了投入和產(chǎn)出的不平衡。于是，在80年代，一個新的概念，福利多元化（welfarepluralism）在英國被提了出來。多元化包括了除政府外的其它非官方的、志愿的和私有的部分的共同參與。這些意味著社會服務有更多的參與者，強調(diào)其分散化、非官辦等特質(zhì)。同時，有人也把多元化稱為“福利的混合”（welfaremix）,意味著混合提供福利利益。國家提倡社會服務的多元化是為了解決資金的問題，于是，出現(xiàn)了多元的混合了保險、收費服務、無償服務等多類型的政策，還更多地體現(xiàn)了志愿者參與的服務（對這一模式，我在下面專門闡述）。
4）社區(qū)照顧服務中準市場模式的應用：
國家作為服務監(jiān)察而不是直接地提供。這是一個基本的意識形態(tài)的改變，在社會服務中朝向市場的原則。所以，社會服務，地方政府從一個系列志愿者部門私有部門和市場提供購買服務來代替內(nèi)部產(chǎn)生的服務像住院照顧或者日托護理。購買方與提供方的分離被處理為準市場的方式，體系被分為購買照顧服務和提供照顧服務。準，就意味著像，類似。它們是“準”，因為它們在關鍵的一系列方面與常規(guī)所認知的市場不同。在需求和供應兩方面都不同。
他們是市場，因為它們用競爭的獨立機構替代了壟斷的國家提供。然而，他們又不是市場，對慣有的市場，所有這些組織不是必然的以產(chǎn)出最大的利潤為原則也不是必然地為私人有所。在需求方，在準市場的條件下，消費購買力不是直接地表達在金錢的概念，而是最終體現(xiàn)為服務的使用。準市場經(jīng)常不是基于自由競爭而是根據(jù)服務的標準和質(zhì)量，選擇居住區(qū)護理照顧。代替金錢，或者是以指定的預算費用，或者是以代金券的限定方式購買配置給使用者的專門的服務，或者集中起來到一個唯一的國家購買機構。并且，值得注意的一點是，在許多情況下，直接的使用者不經(jīng)歷參與購買決定的選擇，代替它們做出這些選擇的經(jīng)常是為第三方代表，比如像一個社會服務部門，或者是社會照顧的照顧護理管理者，一個GP或者是衛(wèi)生護理方面的一個健康權威。
四、英國老人社會服務的混合模式
政府、私人和志愿者共同投入社會服務管理
在福利多元的思想指導下，西方社會服務領域開始一些新的嘗試。最先和典型的嘗試發(fā)生在英國。和北歐的老人院由地方政府投資興建管理不同，英國由私人興辦的具有以營利為目的特征的服務機構開始登臺。在英國，護理院展現(xiàn)了包括地方政府、志愿者和私人創(chuàng)辦的多元的趨勢。到了2001年，英國地方政府創(chuàng)辦的護理院下降，志愿者辦的居中，而私人辦的護理院占到了絕大多數(shù)。使用國家提供的老年人服務幫助的比例只有8%，低于北歐的19%的比例，但是它的私人提供的家庭服務幾乎與政府提供的平分秋色。加上其它的種類的社會服務，總的使用社會服務比例的老人甚至高于全部65歲以上老人的四分之一。下圖表介紹了英國護理院的多元化種類。
護理院的種類（2001年3月31日）百分比
百分比地方政府志愿者*其他**
英國17%21%63%
英格蘭15%20%65%
威爾士26866
蘇格蘭314326
北愛爾蘭372638
*包括雙重登記的志愿者辦的護理之家。**私人辦的護理之家。
來源：英國國家統(tǒng)計
在英國，國民健康服務體系(NHS)由于國家的資助是全部免費的，但是個人社會服務體系（PPS）不完全如此。接受政府辦的社會服務體系要經(jīng)過家庭財產(chǎn)調(diào)查，而且接收人員的數(shù)目受控制，比較少，申請的人員多，要長時間的排隊等候。所以，由以上圖表看出，在2001年，英國的護理院，地方政府辦的只占17%，民間志愿組織辦的占21%，而私人建立和管理的護理院占全部總數(shù)的63%。下圖是具體到老人之家在英格蘭的多元混合管理的概況。
英格蘭的老人（65歲以上的老人）之家和老人護理之家
英格蘭千
199319941995199619971998
志愿者辦的293131313031
私人辦的140137136135132135
家庭的小型-23465
多方合辦的老人院101213162226
多方合辦的護理所*-2720304041
其他的護理所*-8396838499
以上全部-293299298314337
*護理院不是專為老人作為顧客的。這里的數(shù)字是僅僅為老人作為護理對象群的護理所，數(shù)字不包含智力疾病、弱智、身體殘疾、酗酒和虐待的顧客群。
來源：英國國家統(tǒng)計
志愿者的服務
志愿者包括固定的慈善機構和分散的個人。在英國，護理照顧服務的絕大部分由非官方的機構組成。護理照顧服務作為最大的投入部分，如果僅僅由金錢定量行為的話，也是在資金上最難估算的部分。這部分也包括非正式的服務，即指家人、朋友、鄰居和其他人和給年老的、患病的和殘疾的人提供無償?shù)恼疹?。?001年，英國有590萬非官方的志愿護理者。這些護理人員主要的是女性（在250萬到340萬之間），其中大一部分是社區(qū)自愿組織承擔的。在1998年超過1/4的18歲以上的成年人參加了社區(qū)活動，比如居民協(xié)會和家長——教師協(xié)會。
私立護理公司
英國有許多著名的私立的護理機構。如英國護理（CareUK）擁有90個護理照顧之家和8700個工作人員。再如，步柏（BUPA）公司，在全世界190個國家有400多萬個護理之家。在英國步柏擁有49個醫(yī)院，34個健康保護中心，245個護理照顧之家，45個退休之家，大約有4萬個工作人員。它的245個護理之家住有1.5萬個護理對象（平均每個護理之家有61人）。一般這種私立的護理機構需要高付費，但是比國家辦的條件要好。
盡管服務的多元化解決了資金的問題，但是也出現(xiàn)了相應的問題。私人辦的護理院不用等待，但是收費很高（每周需交納600英鎊，而國家給的養(yǎng)老金每周才60英鎊）。盡管國家對護理院有規(guī)范的管理規(guī)則，而服務人員又經(jīng)過培訓，但是實際上，這些私立護理院水平不一，參差不齊。它們不僅從發(fā)展中國家進口大量的低工資的護理人員，同顧客形成語言文化的障礙，而且嚴格控制工作人員的數(shù)量，把服務行業(yè)機械化作業(yè)，淡化了人道主義的色彩。所以，學者提出：社會照顧在混亂中；新聞界提出：40%的老人在護理院被虐待。
在英國的混合型福利的模式，國家、非營利機構，志愿組織和私人的服務之間構成了諸如相互作用、相互補充，相互挑戰(zhàn)，互為動力機制的關系模式。但是，我們也發(fā)現(xiàn)，政府在社會服務中依舊發(fā)揮其主要作用。英國服務的支出，實際上絕大部分來自政府的預算。小規(guī)模志愿組織活動時是不要報酬的，或者資金來源于義賣和其他途徑。但是，當許多服務組織需要工資支付時，資助的方式就改變了，大多數(shù)的資助來源于地方和中央政府，也有許多被政府的免稅所代替。在1999至2000年的繳稅期間，在人身社會服務部門有112億英鎊的稅務被免除。在英國，志愿組織服務獲得的資金中，政府的資助占第一位，達到了志愿組織全部收入的54.4%，其次是個人繳費部分，占26%。
所以，私人和志愿組織的社會服務，實際依舊在政府的計劃之內(nèi)。只不過是政府不再具體操作辦理，交給志愿組織和私人機構去操作和執(zhí)行,政府是主要出資者、政策法規(guī)制訂者與監(jiān)督者。這樣，騰出活動的空間給志愿組織和私人。同時也增加了社會服務內(nèi)容的多樣化和個性化，為社會服務注入了活力。
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社區(qū)矯正是與監(jiān)獄刑罰執(zhí)行對應的一種非監(jiān)禁刑罰執(zhí)行方式，是指將符合法定條件的罪犯置于社區(qū)內(nèi)，由專門的國家機關在有關部門、社會組織和志愿者的協(xié)助下，在判決、裁定或決定確定的有關期限內(nèi)，矯正其犯罪心理和行為惡習的非監(jiān)禁刑罰執(zhí)行活動。
司法部會同最高人民法院、最高人民檢察院、公安部聯(lián)合印發(fā)的《社區(qū)矯正實施辦法》中明確，社區(qū)矯正工作主要由司法行政部門牽頭組織，相關部門協(xié)調(diào)配合，社會力量廣泛參與，全面對社區(qū)矯正人員進行監(jiān)督管理、教育矯正、幫困扶助的工作機制。實施社區(qū)矯正符合國際行刑制度的發(fā)展趨勢，具有行刑成本低的優(yōu)勢，有利于增進罪犯和社會的聯(lián)系，有助于加強社會主義法制教育，增強公民的遵紀守法意識。
但是當前基層司法所在社區(qū)矯正工作面臨著一些困境，應該探尋突破困境的出路，才能更好地推動我縣社區(qū)矯正工作順利開展。
一、 我縣社區(qū)矯正工作基本情況
我縣從__年首先在__鎮(zhèn)和__鎮(zhèn)啟動社區(qū)矯正工作試點，__年社區(qū)矯正工作全面鋪開，近年來，司法局及鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所認真履行職責，在各級黨委政府的正確領導下，在相關部門的積級配合和社會力量的大力支持下，圍繞加強社會管理創(chuàng)新、構建和諧美麗__這一主線，高度重視基層社區(qū)矯正工作，落實各項措施和工作制度，認真管理好社區(qū)服刑人員，取得了良好的法律效果、政治效果和社會效果。 我縣轄10個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、1個墾殖場和155個行政村，12個居委會。__年社區(qū)矯正工作開展以來，全縣累計接收社區(qū)矯正對象519人，依法解除社區(qū)矯正174人，在冊社區(qū)矯正對象345人。其中：管制13人、緩刑327、假釋12人、暫予監(jiān)外執(zhí)行2人、剝奪政治權利1人。社區(qū)矯正對象具有城鎮(zhèn)戶口53人、農(nóng)業(yè)戶口292人，男性320人，女性25人，農(nóng)村社區(qū)矯正對象占總數(shù)的85%。年齡分布為18歲以下8人、19至25歲129人、26至45歲194人、46至60歲9人，60歲以上2人。地域分部為__鎮(zhèn)72人，金山鎮(zhèn)63人、桐木鎮(zhèn)49人、雞冠山鄉(xiāng)44人，赤山鎮(zhèn)41人、__鎮(zhèn)39人，長平鄉(xiāng)37人、彭高鎮(zhèn)35人，東源鄉(xiāng)27人，楊岐鄉(xiāng)27人，依數(shù)據(jù)分析，我縣社區(qū)矯正對象多為農(nóng)村戶籍的男性青壯年，被判刑罰主要為緩刑，主要集中在我縣北邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)。
二、 司法所在社區(qū)矯正工作中承擔的職責。
司法所作為我國司法行政系統(tǒng)最基層的職能工作部門，作為縣區(qū)司法局在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府(街道辦事處)的派出機構，承擔著面向基層社會和廣大人民群眾提供法律保障、法律服務、法制宣傳教育等項重要任務，同時指導管理人民調(diào)解工作，參與重大疑難民間糾紛調(diào)解工作，組織開展對刑滿釋放和解除勞教人員的過渡性安置和幫教工作，參與社會治安綜合治理工作，代表鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府(街道辦事處)處理民間糾紛。
從__年起，__縣開始實行社區(qū)矯正工作以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所的職能有所增加。在《社區(qū)矯正實施辦法》中明確指出，基層司法所要做好社區(qū)矯正日常工作，接收組織宣告社區(qū)矯正人員，確定社區(qū)矯正小組，制定矯正方案，建立社區(qū)矯正工作檔案。在社區(qū)矯正實施過程中，司法所要監(jiān)督社區(qū)矯正人員的定期報告，采取實地檢查、通訊聯(lián)絡、信息化核查等措施及時掌握社區(qū)矯正人員的活動情況；重點時段、重大活動期間或者遇有特殊情況，可以根據(jù)需要要求社區(qū)矯正人員到辦公場所報告、說明情況；定期到社區(qū)矯正人員家庭、所在單位、就讀學校和居住社區(qū)進行了解、核實社區(qū)矯正人員的思想動態(tài)和現(xiàn)實表現(xiàn)等情況；發(fā)現(xiàn)社區(qū)矯正人員脫離監(jiān)管的及時向縣級司法行政機關所告；對社區(qū)矯正人員7日以內(nèi)的外出審批；組織日常教育學習活動和社區(qū)服務；開展有針對性的個別教育和心理輔導；對社區(qū)矯正人員進行考核并實施分類管理等。在期滿解除矯正時，司法所要對社區(qū)矯正人員作出書面鑒定，提出安置幫教建議；組織解除社區(qū)矯正宣告；向社區(qū)矯正人員告知幫教有關規(guī)定，與安置幫教部門做好交接等 。此外，司法所經(jīng)縣級司法行政部門授權，在一定范圍內(nèi)參與社會調(diào)查評估等。
三、 鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所社區(qū)矯正工作中面臨的困境
（一）有責無權是基層司法所在社區(qū)矯正工作中面臨的首要問題。 根據(jù)“兩高兩部” 《通知》的規(guī)定：司法行政機關要牽頭組織有關單位和社區(qū)基層組織開展社區(qū)矯正試點工作，組織協(xié)調(diào)對社區(qū)服刑人員的教育改造和幫助工作。街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所要具體承擔社區(qū)矯正的日常管理工作。而我國的《刑罰》第76條和《刑事訴訟法》第214條、第217條、第218條明確規(guī)定了“管制、拘役、緩刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行”五類社區(qū)服刑罪犯由公安機關進行監(jiān)督管理?，F(xiàn)行刑事法律與《通知》規(guī)定的沖突，直接導致了社區(qū)矯正的刑罰執(zhí)行主體與工作主體的分離。這種分離的狀態(tài)又使得公安機關與司法行政機關在社區(qū)矯正工作中的權責模糊不清。模糊的職權規(guī)定使得我們在社區(qū)矯正試點工作中的公安機關與司法行政機關的權責很難界定。權責的錯位又使得司法行政機關在社區(qū)矯正的具體執(zhí)行當中的角色非常尷尬，這樣成倍的增長了司法行政機關從事社區(qū)矯正工作的行政成本，也大大的降低了社區(qū)矯正工作的效率。 司法機關即社區(qū)矯正機關應當對社區(qū)矯正人員進行嚴格的監(jiān)督，并對其進行矯正教育。這種矯正教育是強制性的，但是這種強制性必須要以相應的法律和強制措施作為后盾。作為社區(qū)矯正人員從事社區(qū)矯正工作，對社區(qū)矯正人員的管教往往只能使用說服教育，這也就必然導致社區(qū)矯正人員對被矯正人員實施的矯正教育缺乏權威性，也就有可能使社區(qū)矯正工作流于形式。當前我國的各種法律法規(guī)規(guī)定了司法機關的社區(qū)矯正的職責、權限和社區(qū)矯正人員的權利、義務以及應當遵守的紀律，但是又沒有明確規(guī)定社區(qū)矯正人員不履行義務、不遵守紀律是否可以實施強制措施、可以使用何種強制措施以及采取強制措施的程度。例如被判處管制和執(zhí)行剝奪政治權利的罪犯，盡管其可能經(jīng)常嚴重違反紀律甚至實施違法行為，但是只要其不故意犯罪，社區(qū)矯正機關所能采取的辦法只能是批評教育，很難產(chǎn)生教育和管理的效果。又例如暫予監(jiān)外執(zhí)行的罪犯，打著外出治病的旗號，不經(jīng)監(jiān)督機關的同意，擅自離開居住地，社區(qū)矯正機關針對這種情況能采取的強制措施也僅僅只能是警告，只要其不實施故意犯罪，矯正機關也就很難要求監(jiān)獄機關將其收監(jiān)。有責無權使得社區(qū)矯正工作在實際操作中面臨種種尷尬。
（二）人員不穩(wěn)、專業(yè)不強是困擾基層司法所社區(qū)矯正工作的重要問題。
1、職能增加，配置不變。從__年前后看，我縣10個鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所新增社區(qū)矯正要作職能，但人員配置上依舊延用了老配置，一般都是2到6名工作人員。司法所工作人員是具體承擔矯正工作的主要力量，2—6名司法所工作人員，他們承擔著轄區(qū)社區(qū)矯正、安置幫教、普法宣傳、人民調(diào)解、社會治安綜合治理等九項工作職能，工作強度大，使得他們真正用于社區(qū)矯正的精力和時間較少。如__年長平司法所包括所長在內(nèi)3人，東源司法所包括所長僅2人，桐木司法所5人，雞冠山司法所3人，最多的__鎮(zhèn)司法所6人。社區(qū)矯正職能增加，但是近幾年人員數(shù)量一直沒有太大變化。所以我縣11個鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所中沒有一個司法所設專門負責社區(qū)矯正工作的人員。對比我縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所人員數(shù)量和鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所的職能，我縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所確實力量薄弱。
2、人員變動頻繁，業(yè)務時常生疏。社區(qū)矯正工作對工作人員的要求更高，網(wǎng)絡信息化的要求更高更強。按照《江西省司法所規(guī)范化建設標準》規(guī)定，所長的任免由縣（市、區(qū)）司法局協(xié)助組織部門按干部管理權限辦理，新任司法所工作人員必須經(jīng)過縣級以上司法行政機關的1個月以上的初任培訓，方能持證上崗。但是每年各鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所人員變動頻繁均未按照此標準操作，造成新進入司法所的人員業(yè)務不夠熟練，每年都要對分管社區(qū)矯正工作的人員進行業(yè)務培訓，這樣耗時耗力又耗錢。比如，社區(qū)矯正工作開展三年來，長平、東源、雞冠山、__鎮(zhèn)等鄉(xiāng)鎮(zhèn)負責社區(qū)矯正工作的人員三年都有所變動。而專職社區(qū)矯正工作人員的我縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)還沒有。
3、社區(qū)矯正工作要求高，專業(yè)隊伍人員少，任務重。社區(qū)矯正工作自從我縣司法局對社區(qū)矯正人員采用gprs衛(wèi)星定位后，特別是隨著我縣社區(qū)矯正監(jiān)管中心的信息網(wǎng)絡平臺的建立，人員監(jiān)管、檔案管理、信息平臺的運用等都采用無紙化辦公，這樣對社區(qū)矯正工作人員的信息化、網(wǎng)絡化的要求更高，心理素質(zhì)要求更強，但是目前為止，我縣11個鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所中沒有一個司法所設立專門而長期負責社區(qū)矯正工作的人員。司法所的社區(qū)矯正工作細，任務重，壓力大，如__鎮(zhèn)司法所在冊的社區(qū)矯正人員63人，要對63個社區(qū)矯正人員監(jiān)管到位，矯正到位，沒有專門負責社區(qū)矯正工作的人是很難做到。另外按照《江西省司法所規(guī)范化建設標準》規(guī)定，司法所工作人員法律大專以上的占70%，但是我縣11個鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所沒有一個達到此標準，離社區(qū)矯正工作需具備的法學、心理學、社會學和教育學等全方位的人才需要更是相差甚遠。
4、志愿者參與積極性不高。社區(qū)矯正志愿是社區(qū)矯正工作中一支不可或缺的力量，他們可以為幫助社區(qū)服刑人員重返社會起到重要的作用。但目前群眾參與志愿者活動的意識還較為淡薄，自愿來做社區(qū)矯正志愿者的人數(shù)很少。因而我縣的矯正力量單薄，矯正效果難突出。
（三）經(jīng)費短缺是制約基層司法所社區(qū)矯正工作發(fā)展的瓶頸。
按照上級要求，對每個社區(qū)矯正人員的投入經(jīng)費每年需達2800元/人，而縣財政對社區(qū)矯正經(jīng)費預算為5萬/年，按我縣去年在冊社區(qū)矯正人員來算，社區(qū)矯正的經(jīng)費缺口達90余萬元。投入過少，保障不力，致使社區(qū)矯正工作陷入困境。
（四）人員分散、地域廣闊也是基層社區(qū)矯正工作的困擾之一。 社區(qū)矯正監(jiān)管工作也受地域因素制約。由于我縣農(nóng)村地區(qū)社區(qū)矯正對象數(shù)量大，目前在冊的農(nóng)村社區(qū)矯正人員295人，占總數(shù)的85%。由于很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)村與村之間的距離較遠，龐大的地域面積，加上社區(qū)矯正對象居住分散，流動性較大，都給社區(qū)矯正對象的管理工作帶來了很大的難度。因而我縣所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)2到5人的司法所是很難做好農(nóng)村社區(qū)矯正人員的矯正工作的。
四、 幾點建議：
1、社區(qū)矯正本質(zhì)上屬于刑法執(zhí)行活動，為了體現(xiàn)這項工作的嚴肅性和權威性，有利于社區(qū)矯正工作的開展，加強對社區(qū)服刑人員的管理、監(jiān)督，建議把社區(qū)矯正執(zhí)法人員納入警察編制和制定統(tǒng)一的著裝制式。
2、擴大經(jīng)費投入?？h財政應針對社區(qū)矯正工作的新情況，按照上級要求，統(tǒng)籌謀劃、適當傾斜，在力所能及的情況下逐步改善司法所的 交通工具、辦公設施和經(jīng)費投入，為其開展好社區(qū)矯正工作提供必需的經(jīng)費保證；
3、充實工作隊伍。加強人力配備。要按照依法承擔社區(qū)矯正工作對司法行政機關的新要求，科學、合理地解決司法行政機關的專項編制、人力補充和職責設定等問題，有針對性的利用每年的公務員考試，大學生村官考試、事業(yè)單位招考等方式，招錄一批法學、教育學，心理學的專業(yè)人才充實到這個隊伍中來。強化隊伍建設，建立一支職業(yè)化、專業(yè)化的高素質(zhì)的社區(qū)矯正隊伍，為其開展社區(qū)矯正工作提供必要的人力保障。
4、提高隊伍素質(zhì)。有針對性對組織隊伍培訓，吸取他人別地的經(jīng)驗，提高社區(qū)矯正工作素質(zhì)，減少人員流動，穩(wěn)定矯正工作隊伍。
勞動保障工作延伸到街道社區(qū)，使我們的工作延伸到了最基層，我們要抓住這個有利契機，把街道社區(qū)的勞動保障工作做好。使街道勞動保障工作成為新時期的一項首要任務。加強街道社區(qū)勞動保障工作，是勞動保障部門適應新形勢、完成新任務的重要依托。
我們敦化市也相距在市內(nèi)四個街道設立了勞動保障事務所及37個社區(qū)勞動保障服務站。服務站的工作人員全部是通過筆試、面試的競爭上來的下崗職工，這些下崗職工在經(jīng)厲了一次下崗后，深知自己再次就業(yè)的重要性，所以十分珍惜這份難得的工作。
勞動保障機構健全了，我們的工作也就好開展了。基層勞動保障工作平臺在政策宣傳、就業(yè)服務、崗位開發(fā)和退休人員社會化管理等方面發(fā)揮了重要作用。街道社區(qū)勞動保障工作人員基本能做到底數(shù)清楚，政策明確，工作細致周到。他們已成為勞動保障政策的宣傳員、就業(yè)崗位的信息員、就業(yè)和社會保險的協(xié)管員，他們的工作，不僅從最基層保證了就業(yè)政策的落實和整個就業(yè)任務的完成，并且受到下崗失業(yè)人員和退休人員的普遍歡迎。下崗失業(yè)人員和退休人員都反映說：“過去，廠子管我們的一切，我們把廠子當成家；現(xiàn)在，社區(qū)對我們關懷備至，社區(qū)就是我們的家，街道社區(qū)勞動保障工作人員就是我們最親的人。”
通過這些話語讓我們深刻體會到，在當前勞動保障工作的總體格局中，街道社區(qū)勞動保障的工作居于十分關鍵的基礎地位。加強街道社區(qū)勞動保障工作，對整體推進勞動保障工作，具有非常迫切、非?，F(xiàn)實的意義。
第一，做好街道社區(qū)勞動保障工作，使勞動保障部門落實“三個代表”、踐行“執(zhí)政為民”有了最直接的手段。勞動保障事務直接關系到廣大人民群眾的切身利益。在下崗失業(yè)人員和退休人員由“企業(yè)人”走向“社會人”的過程中，街道社區(qū)作為社會化依托的代表，承擔著勞動保障“港口”的職能。“群眾利益無小事”，涉及千家萬戶的生活保障、促進就業(yè)、權益保護、社會保險等，都是與老百姓切身利益關聯(lián)最緊密的熱點問題。街道社區(qū)平臺是聯(lián)接政府勞動保障部門和廣大人民群眾的關鍵環(huán)節(jié)。平臺建立了，工作做好了，就能將黨和政府的關懷及時送到廣大老百姓心中，幫助他們解決實際困難和問題，就能真正落實“三個代表”，增強黨和人民群眾的血肉聯(lián)系。
第二，做好街道社區(qū)勞動保障工作，使勞動保障工作能夠做到“一竿子插到底”，做到政策到位，工作到位。街道社區(qū)平臺是勞動保障部門的基層服務窗口，是勞動保障各項工作社會化管理服務的基礎。當前，再就業(yè)政策的落實，要靠街道和社區(qū)開展廣泛宣傳和調(diào)查摸底工作；對下崗失業(yè)人員實施就業(yè)服務，要靠街道社區(qū)提供及時有效的培訓和就業(yè)信息，開展近距離、針對性強的咨詢服務；對就業(yè)困難群體實施就業(yè)援助，也要靠街道社區(qū)組織開發(fā)社區(qū)公益性崗位；對企業(yè)退休人員的社會化管理服務，更要靠街道社區(qū)做好基礎工作。實踐證明，凡是建立了街道社區(qū)工作平臺的地方，就能準確掌握每位下崗失業(yè)人員的自然情況和就業(yè)需求，就能有效開發(fā)社區(qū)就業(yè)崗位，就能切實推動各項扶持政策落實到位，就能使就業(yè)和社會保險管理服務工作一抓到底，獲得實效。
第三，做好街道社區(qū)勞動保障工作，使勞動保障部門提高管理服務的水平和質(zhì)量樹立了新的標準，增添了新的動力。過去，我們在辦公室進行管理工作，在市區(qū)一級的職介中心和社保中心開展服務工作，大部分同志是努力工作且有成效的，但也有一些地方，雖然有制度要求，但由于缺乏嚴格的管理和有效的監(jiān)督，也或多或少出現(xiàn)了官僚主義、形式主義和敷衍推諉的現(xiàn)象。但在街道社平臺，面對天天與你見面、時時需要直接幫助的工作對象，容不得半點馬虎，也等不及十天半月的拖延。面對那些困難對象，你更要主動上門服務，一對一跟蹤服務，按時完成服務承諾。我們工作對象最緊迫的需求，與我們街道社區(qū)工作人員的高度責任感結(jié)合起來，就能創(chuàng)造出勞動保障管理服務的高標準、高質(zhì)量，并成為我們提高管理服務水平的動力源泉。當前，各地的街道社區(qū)勞動保障工作平臺已初步建立，但總體上看，建設水平還參差不齊，有些平臺運作還不夠規(guī)范，最終都影響到應有的作用得不到充分發(fā)揮。下一步的關鍵，是要千方百計發(fā)揮平臺的作用，使其在勞動保障工作的主戰(zhàn)場大顯身手，并在發(fā)揮作用的過程中進一步規(guī)范運作，鞏固和完善平臺建設。
在街道勞動保障工作平臺中我們雖然做了很多工作，也取得了一定的成績，但距離上級的要求和人民群眾的需求還存在著一定的差距，在勞動保障工作中存在的主要問題是：
1、擇業(yè)觀念陳舊，影響著就業(yè)與再就業(yè)。當前，相當一部分下崗失業(yè)人員仍然無法擺脫傳統(tǒng)擇業(yè)觀念的束縛。臟活、累活不想干，賺錢少的工作不愿做，寧可在家等、靠、要，也不去干沒“面子”的活，總是覺得只有進機關或進大企業(yè)才算是有了工作；自身適應社會發(fā)展的能力比較弱，無法擺正位置、端正態(tài)度、好高鶩遠（如市里今年給街道安排的“4050”人員）。
2、勞動技能單一，開發(fā)就業(yè)崗位難。下崗失業(yè)人員多是缺乏工作經(jīng)驗、技能的畢業(yè)生和對新知識、新技術接受能力較差的“4050”人員。下崗失業(yè)人員對就業(yè)培訓重視不夠，盡管我們積極創(chuàng)造條件，但下崗失業(yè)人員不愿意參加培訓學習。在下崗失業(yè)人員中有一技之長的技術工人稀少，如：機械加工行業(yè)，想找一些水平高一點的車、鉗、電、焊等技工非常困難。
在今后的街道社區(qū)勞動保障平臺工作中我們要著重做好以下幾方面工作：
1、強化街道和社區(qū)勞動保障工作人員的培訓，不斷提高自身素質(zhì)和工作水平。積極參加市勞動保障部門組織的業(yè)務培訓，邀請有關方面對事務所進行業(yè)務指導，使工作人員的服務意識、為民意識不斷增強；工作方法、工作作風不斷改進；業(yè)務素質(zhì)和工作效率不斷提高。做到政策運用到位，辦事程序規(guī)范，業(yè)務操作準確。
2、規(guī)范制度建設，規(guī)范工作流程，規(guī)范管理服務標準，提供熱情周到服務。在開展就業(yè)服務的過程中，我們將實行了“一次告知，兩次辦結(jié)、三次上門”的服務承諾，即對第一次前來辦事的人，告知服務內(nèi)容、辦事程序，在第二次辦完，第三次如還沒辦完，則主動上門服務。以良好的精神面貌，文明規(guī)范的語言，熱情、細心、耐心的服務態(tài)度，不斷加強作風建設，做好街道再就業(yè)服務工作。
3、拓寬就業(yè)渠道，大力開發(fā)社區(qū)公益性崗位，促進“4050”人員再就業(yè)，促進再就業(yè)援助制度的形成。要把開發(fā)社區(qū)公益性就業(yè)崗位，促進和幫助一批就業(yè)困難人員再就業(yè)作為首要任務，依托街道社區(qū)平臺，形成一種長期有效的援助制度。一是要做好基礎工作，使符合條件的下崗失業(yè)人員都及時領到再就業(yè)優(yōu)惠證，特別是摸清大齡就業(yè)困難對象的基本情況；二是進一步拓寬就業(yè)渠道，挖掘社區(qū)內(nèi)的各類公益性崗位，一方面要通過建立社區(qū)服務站、社區(qū)小市場、社區(qū)幼兒園、社區(qū)超市、社區(qū)電器維修部、社區(qū)老年活動中心等崗位安置失業(yè)人員；另一方面要積極與社區(qū)內(nèi)外企事業(yè)單位、人才交流中心、就業(yè)服務中心等聯(lián)系，為下崗失業(yè)人員提供崗位。三是依托街道社區(qū)平臺，并在市就業(yè)服務中心的支持下，為困難對象提供專門的幫助和便捷的服務；四是要協(xié)助落實再就業(yè)扶持政策，加強對政策的宣傳解釋，使下崗失業(yè)人員對政策能準確把握，很好運用。
二是把握了各級開展農(nóng)村社區(qū)試點工作方案和基本精神。
三是拓寬了開展農(nóng)村社區(qū)建設試點工作的思路。
四是明確了近期開展農(nóng)村社區(qū)建設試點工作的職責和任務。
五是堅定了開展農(nóng)村社區(qū)建設試點工作的信心和決心。
從這五點收獲來看，與我在開班時所講的著力提高五種能力，即：一是提高學習理解農(nóng)村社區(qū)建設相關政策的能力；二是提高解決農(nóng)村社區(qū)建設關鍵問題的能力；三是提高統(tǒng)籌推進農(nóng)村社區(qū)建設的能力；四是提高探索創(chuàng)新農(nóng)村社區(qū)建設的能力；五是提高實施農(nóng)村社區(qū)建設各項工作的能力，是基本一致的，說明本次培訓班達到了我們預期的目標和效果。
雖然我市農(nóng)村社區(qū)建設試點工作方面，行動比較快，取得了一些效果和經(jīng)驗，但是從檢查和匯報的情況來看，我們的試點工作還有一定的差距。
下面我就如何抓好我市農(nóng)村社區(qū)建設試點工作，講幾點意見。歸納起來就是“七加”。
一是加深認識。俗話說：認識有多深，感情就有多深，感情有多深，工作干勁就有幾分。從各縣區(qū)匯報的情況來看，對開展農(nóng)村社區(qū)建設試定工作總體認識是好的，經(jīng)過一段時間的學習、宣傳有了一個初步的認識，但是認識程度不平衡，有認識深刻的、有認識淺薄的、甚至有些不理解的，因此要深入做好我市農(nóng)村社區(qū)建設試點工作，各級領導、各個部門、各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、屯都必須認真從溫各級開展農(nóng)村社區(qū)建設試點工作的方案，提高對開展農(nóng)村社區(qū)建設試點工作的認識，把農(nóng)村社區(qū)建設試點當作建設社會主義新農(nóng)村，構造和諧社會，當作關注民生，貫徹落實黨的十七大精神的重要工作來做，工作才有真心，才有干勁。
二是加大宣傳。宣傳是提高認識的基礎。開展農(nóng)村社區(qū)建設試點工作以來，市里和各縣區(qū)都做了一些宣傳工作。如召開了會議，翻印了一些經(jīng)驗材料。研制了工作方案，但是做的還不夠，前段時間我到一些縣區(qū)、農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢查民政項目，沒有發(fā)現(xiàn)那個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、屯在宣傳欄宣傳農(nóng)村社區(qū)建設內(nèi)容的。培訓回去后，各縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村屯試點單位，要加大宣傳力度，如組織學習、印制宣傳資料、出版報。在村務公開欄和宣傳欄上張貼有關農(nóng)村社區(qū)建設內(nèi)容等。使農(nóng)村老百姓起碼知道有農(nóng)村社區(qū)這個概念。
三是加強領導。老人家說的好：政治路線確定之后，干部就是決定的因素。從目前農(nóng)村社區(qū)試點方案來看，各縣區(qū)都成立了領導小組，規(guī)格還不低。但愿不是掛名的，要真心實意去組織領導。這次培訓后，各縣區(qū)試點單位要向主要領導匯報，要研究如何加強領導的措施，領導小組不健全的要健全，領導力量薄弱的要調(diào)整加強。
四是加大投入。國家、自治區(qū)、市、縣各級政府和民政部門都在農(nóng)村社區(qū)試點工作方案上，明確了要大力農(nóng)村社區(qū)建設的投入。市政府，南府辦（20*）247號文件明確：各縣區(qū)要加大財政投入力度。各級民政部門要整合民政資源，每年可以從福利才彩票公益資金中適當安排經(jīng)費，用于農(nóng)村社區(qū)扶老助殘、救孤、濟困等福利服務設施建；各有關部門要統(tǒng)籌使用各項涉農(nóng)資金，支持農(nóng)村社區(qū)建設試點工作，逐步形成多元化農(nóng)村社區(qū)建設試點投入機制。各縣區(qū)要積極想辦法為試點單位籌措資金，主要用于前期的開辦經(jīng)費，市里也向政府打了報告。爭取撥給一些農(nóng)村社區(qū)建設試點經(jīng)費，市政府在研究之中。從今年8月份開展農(nóng)村社區(qū)建設試點工作以來，市局用于這方面的會議、培訓，宣傳費用約近10萬。希望我們各縣區(qū)也要向當?shù)卣暾堎M用，多多籌集民間資金，加大農(nóng)村社區(qū)試點的投入。
五是加快進度?！?市農(nóng)村社區(qū)建設試點工作方案》明確，整個試點工作分四個階段實施，要在20*年5月30日前完成。現(xiàn)在是11月下旬，距完成任務的時間還有6個月，但據(jù)目前進度來看，各縣區(qū)試點工作大部分還停留在第一、第二階段，即宣傳發(fā)動、調(diào)查摸底和成立機構，制定方案階段上。第三階段即組織實施推動試點只是初步涉入，希望各縣區(qū)試點要加快進度，不要老是在第一、第二階段打圈圈，要盡快切入農(nóng)村社區(qū)建設試點的關鍵階段，即組織實施，推動試點工作，我認為這一階段的關鍵問題是要給農(nóng)村試點社區(qū)，搭起一個工作平臺，即有一個農(nóng)村社區(qū)工作機構，有一個辦公的地方，有一塊牌子，有一套制度，把辦這一平臺搭好了，把這一框架立好了。我們才能把其他社區(qū)服務的內(nèi)容往里裝。我們民政人，經(jīng)常講社區(qū)是一個框，什么都往里裝，但是這一個框一定要編織得堅固，裝進去要掙得住東西才能留得住，要不農(nóng)村社區(qū)這個框就要流產(chǎn)。
六是加緊調(diào)研。試點就是要探索研究，經(jīng)驗必須通過調(diào)研來總結(jié)?，F(xiàn)在各個縣區(qū)試點工作都開展起來了，各自都有自己的做法和經(jīng)驗，如武鳴縣試點就有他獨特的地方，基礎比較好。從不愿意到現(xiàn)在想做就是一種思想認識觀念的轉(zhuǎn)變，就是一種很好的經(jīng)驗。又如我們看青秀區(qū)、興寧區(qū)、西鄉(xiāng)塘區(qū)、江南區(qū)等六個城區(qū)，既有城鎮(zhèn)社區(qū)，又有農(nóng)村社區(qū)。搞好城鄉(xiāng)互動，結(jié)對子一邦一，共同發(fā)展又是一個很好的做法和經(jīng)驗。總之各縣區(qū)要加緊在今后的半年里，注意研究新情況，解決新問題，提出新思路，總結(jié)新經(jīng)驗。爭取我們*市的農(nóng)村社區(qū)建設試點工作走在全區(qū)的前列，創(chuàng)造新經(jīng)驗。
現(xiàn)在進行“新醫(yī)改”，必須實現(xiàn)結(jié)構性調(diào)整，這是“新醫(yī)革”的重中之重。因此，“新醫(yī)改方案”確定的近期五個重點中，就有兩個是關于基層衛(wèi)生服務，即健全基層醫(yī)療衛(wèi)生服務體系和促進基本公共衛(wèi)生服務均等化，其實施主體的重點就是社區(qū)衛(wèi)生服務機構，在農(nóng)村是鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院和村衛(wèi)生室，在城市是社區(qū)衛(wèi)生服務站（中心）。健全和完善的社區(qū)衛(wèi)生服務是醫(yī)改的基礎，不健全將直接導致城鄉(xiāng)居民的健康管理缺失和生活方式病等多發(fā)。為此，筆者就搞好社區(qū)衛(wèi)生服務的健全和完善提出以下三個方面的建議。
1．轉(zhuǎn)變“小病去社區(qū)、大病去醫(yī)院”的功能定位和宣傳誤區(qū)，健全和完善社區(qū)衛(wèi)生服務功能。
社區(qū)衛(wèi)生服務應該是以社區(qū)和家庭為對象，開展疾病預防、常見病與多發(fā)病診治、醫(yī)療與傷殘康復、健康教育、計劃生育技術、婦女兒童與老人殘疾人保健等“六位一體”的服務，醫(yī)療只是其中的一項，而且是全科醫(yī)療服務。這就是稱之為“社區(qū)衛(wèi)生服務站”而非“社區(qū)醫(yī)院”的緣由。
而現(xiàn)在廣為傳之的“小病去社區(qū)、大病去醫(yī)院”的功能定位和宣傳，對社區(qū)衛(wèi)生服務的實質(zhì)內(nèi)涵會產(chǎn)生兩方面的誤導：一是使廣大群眾，包括醫(yī)療衛(wèi)生人員普遍認為社區(qū)衛(wèi)生服務機構的職能與大醫(yī)院是一樣的，只有醫(yī)療功能，不同的是看不了大病，是離家近、規(guī)模小、水平低的醫(yī)院和藥店。因而往往拿大醫(yī)院的醫(yī)療水平一項指標來要求和評價社區(qū)衛(wèi)生服務機構，并以此來決定是否接受社區(qū)衛(wèi)生服務或者是否就職于社區(qū)衛(wèi)生服務機構。
二是不利于社區(qū)衛(wèi)生服務人員在專業(yè)、業(yè)務技術能力的配備，也不利于醫(yī)療衛(wèi)生人員從治療模式轉(zhuǎn)到“六位一體”的思維習慣上來，大部分人員的知識結(jié)構、從業(yè)經(jīng)驗和思想意識仍集中在治療上，缺乏預防、保健、康復、健康教育等相應的意識、知識和技能，因而距擔負相應職能尚存在較大差距。
正確的功能定位和宣傳引導，才能增強人們對社區(qū)衛(wèi)生服務的認知，了解大醫(yī)院和社區(qū)衛(wèi)生服務機構的功能定位有何不同，了解社區(qū)衛(wèi)生服務機構對社區(qū)居民生活和健康的影響，強化其在防病、養(yǎng)老、保健和康復等健康領域中的“守門人”作用。
2．健全和完善有關法律法規(guī)。
按現(xiàn)行法律規(guī)定，社區(qū)衛(wèi)生的服務方式是不合法的。國家《執(zhí)業(yè)醫(yī)師法》第14條規(guī)定：“醫(yī)師經(jīng)注冊后，可以在醫(yī)療、預防、保健機構中按照注冊的執(zhí)業(yè)地點、執(zhí)業(yè)類別、執(zhí)業(yè)范圍執(zhí)業(yè)，從事相應的醫(yī)療、預防、保健業(yè)務。”即法律規(guī)定醫(yī)師執(zhí)業(yè)僅可在注冊的機構及地點內(nèi)行醫(yī)。而許多社區(qū)衛(wèi)生服務機構采取的服務方式，是“片區(qū)醫(yī)生團隊”、家庭醫(yī)生、24小時呼叫上門等。這些深受城鄉(xiāng)居民的歡迎，也是行之有效的以家庭為服務對象的基層服務方式，但卻是與法律規(guī)定相悖的。
因此要在加強對社區(qū)衛(wèi)生服務機構和人員法規(guī)培訓、避免不當醫(yī)療行為發(fā)生的同時，應盡快制定和完善有關法律法規(guī)，對社區(qū)衛(wèi)生入戶服務也應制定操作規(guī)范，細化服務種類、范圍、方式和具體要求等，為社區(qū)衛(wèi)生服務提供切實有效的法律保障。
3．健全和完善有關政策措施。
（1）改革“收支兩條線”管理體制。社區(qū)衛(wèi)生服務機構實行“收支兩條線”管理，體現(xiàn)了社區(qū)衛(wèi)生服務的公益性和政府的主導性。但目前是按行政區(qū)劃由各市縣財政負責撥款，許多市縣財政安排公共預算執(zhí)行的零基預算標準中，不包括職工的“四險一金”、取暖費、公費醫(yī)療超支款等保障福利性預算；也不包括工會經(jīng)費、交通費、取暖費、會議費、物業(yè)管理費等支出預算，這些支出仍由社區(qū)衛(wèi)生服務機構自身負擔并繳納。國家給事業(yè)單位人員的新增津貼，絕大多數(shù)社區(qū)衛(wèi)生服務機構均無法落實。
基本經(jīng)費的不足限制了社區(qū)衛(wèi)生服務事業(yè)的發(fā)展，限制了衛(wèi)生資源流向社區(qū)，社區(qū)衛(wèi)生服務專業(yè)隊伍建設滯后，加之受服務人員編制、結(jié)構所限，難以承擔相應服務職能。衛(wèi)生資源呈“倒三角”的不合理配置，一直是衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展中存在的突出問題。政府為解決這一問題，不斷加大對基層醫(yī)療衛(wèi)生機構的房屋建設、醫(yī)療設備更新和升級等投入，但硬件環(huán)境的改善并沒有改變基層醫(yī)療衛(wèi)生機構的生存現(xiàn)狀。只有不斷提高人員素質(zhì)，才能真正使居民留在基層、“流”向社區(qū)，減輕居民和大醫(yī)院的負擔。
改革收支兩條線資金管理模式，一要科學合理地編制預算，將人員應有的待遇和專用業(yè)務費全部納入，這是該管理模式得以實施的基礎。二要建立健全財務管理制度，科學考核預算執(zhí)行及工作效率，根據(jù)考核結(jié)果兌現(xiàn)相應經(jīng)濟責任和獎懲制度。三要明確社區(qū)衛(wèi)生服務機構的性質(zhì)，公立社區(qū)衛(wèi)生服務機構應為全額撥款事業(yè)單位。四要深入研究收支兩條線下的財政補助模式，以解決社區(qū)衛(wèi)生服務機構人員和人力嚴重短缺等問題。五要建立以政府為主導，社會參與的長效發(fā)展機制，鼓勵非公機構和社會資本以多種形式進入社區(qū)衛(wèi)生服務領域，開發(fā)建設社區(qū)衛(wèi)生基礎設施及市場，衛(wèi)生、工商、稅務、勞社、民政、保險、金融等行業(yè)共同制定影響社區(qū)衛(wèi)生服務市場的多領域配套政策體系，對私立及其他社團興辦的社區(qū)衛(wèi)生服務機構實施“購買公共衛(wèi)生服務”的補償機制，建立公平競爭機制，優(yōu)化現(xiàn)有衛(wèi)生資源，使社區(qū)衛(wèi)生服務事業(yè)具有良好的生存空間，推進社區(qū)衛(wèi)生服務事業(yè)的發(fā)展。
（2）“零差率售藥”舉措亟待配套政策以惠民。政府出資實行“零差率售藥”，是遴選出占80%左右的百姓常用藥品，實行政府集中采購、統(tǒng)一配送、零差率銷售。目的是使廣大居民得到零差率的實惠，買到較廉價的藥品。本來是一項惠民舉措，但在實際運行過程中卻走了樣。如同一藥廠、同一規(guī)格藥品“銀杏葉片”，北京市某地附近藥店售價9.50元，而零差率售價卻達17.10元，差價7.60元，幾乎貴了一倍。
出現(xiàn)了“低價采購、高價售藥”的現(xiàn)象，經(jīng)調(diào)查原因有三：一是零差率藥品采用的是“打包招標”的集中采購方式，在產(chǎn)品技術指標相同條件下，每包總價最低者中標。某些投標者對不常用的藥品以低價競標，而對百姓常用的藥品以高價競標，使得中標的各包藥品總價雖低，但社區(qū)衛(wèi)生服務機構中百姓常用的“零”差率藥品價格，卻高于附近藥店里的同類藥品。二是在實行零差率藥品舉措后，一些藥商停止了銷售某些低利潤藥品，另一些藥商尋找新的廠家藥品，出現(xiàn)了通過改變生產(chǎn)廠家和產(chǎn)品規(guī)格而抬高藥價的現(xiàn)象。三是藥商在低價中標后，無法供貨，使市民得不到零差率的實惠，甚至出現(xiàn)了有些社區(qū)衛(wèi)生服務站高價購進市售藥品，再按中標價格低價售出藥品的價格倒掛現(xiàn)象。這些問題將越來越嚴重影響藥品“零差率銷售”這一惠民政策和舉措的效果，影響群眾對社區(qū)衛(wèi)生服務機構公益性的認同，也一定程度上詆毀了社區(qū)衛(wèi)生服務機構的聲譽。
現(xiàn)在進行“新醫(yī)改”，必須實現(xiàn)結(jié)構性調(diào)整，這是“新醫(yī)革”的重中之重。因此，“新醫(yī)改方案”確定的近期五個重點中，就有兩個是關于基層衛(wèi)生服務，即健全基層醫(yī)療衛(wèi)生服務體系和促進基本公共衛(wèi)生服務均等化，其實施主體的重點就是社區(qū)衛(wèi)生服務機構，在農(nóng)村是鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院和村衛(wèi)生室，在城市是社區(qū)衛(wèi)生服務站（中心）。健全和完善的社區(qū)衛(wèi)生服務是醫(yī)改的基礎，不健全將直接導致城鄉(xiāng)居民的健康管理缺失和生活方式病等多發(fā)。為此，筆者就搞好社區(qū)衛(wèi)生服務的健全和完善提出以下三個方面的建議。
1．轉(zhuǎn)變“小病去社區(qū)、大病去醫(yī)院”的功能定位和宣傳誤區(qū)，健全和完善社區(qū)衛(wèi)生服務功能。
社區(qū)衛(wèi)生服務應該是以社區(qū)和家庭為對象，開展疾病預防、常見病與多發(fā)病診治、醫(yī)療與傷殘康復、健康教育、計劃生育技術、婦女兒童與老人殘疾人保健等“六位一體”的服務，醫(yī)療只是其中的一項，而且是全科醫(yī)療服務。這就是稱之為“社區(qū)衛(wèi)生服務站”而非“社區(qū)醫(yī)院”的緣由。
而現(xiàn)在廣為傳之的“小病去社區(qū)、大病去醫(yī)院”的功能定位和宣傳，對社區(qū)衛(wèi)生服務的實質(zhì)內(nèi)涵會產(chǎn)生兩方面的誤導：一是使廣大群眾，包括醫(yī)療衛(wèi)生人員普遍認為社區(qū)衛(wèi)生服務機構的職能與大醫(yī)院是一樣的，只有醫(yī)療功能，不同的是看不了大病，是離家近、規(guī)模小、水平低的醫(yī)院和藥店。因而往往拿大醫(yī)院的醫(yī)療水平一項指標來要求和評價社區(qū)衛(wèi)生服務機構，并以此來決定是否接受社區(qū)衛(wèi)生服務或者是否就職于社區(qū)衛(wèi)生服務機構。
二是不利于社區(qū)衛(wèi)生服務人員在專業(yè)、業(yè)務技術能力的配備，也不利于醫(yī)療衛(wèi)生人員從治療模式轉(zhuǎn)到“六位一體”的思維習慣上來，大部分人員的知識結(jié)構、從業(yè)經(jīng)驗和思想意識仍集中在治療上，缺乏預防、保健、康復、健康教育等相應的意識、知識和技能，因而距擔負相應職能尚存在較大差距。
正確的功能定位和宣傳引導，才能增強人們對社區(qū)衛(wèi)生服務的認知，了解大醫(yī)院和社區(qū)衛(wèi)生服務機構的功能定位有何不同，了解社區(qū)衛(wèi)生服務機構對社區(qū)居民生活和健康的影響，強化其在防病、養(yǎng)老、保健和康復等健康領域中的“守門人”作用。
2．健全和完善有關法律法規(guī)。
按現(xiàn)行法律規(guī)定，社區(qū)衛(wèi)生的服務方式是不合法的。國家《執(zhí)業(yè)醫(yī)師法》第14條規(guī)定：“醫(yī)師經(jīng)注冊后，可以在醫(yī)療、預防、保健機構中按照注冊的執(zhí)業(yè)地點、執(zhí)業(yè)類別、執(zhí)業(yè)范圍執(zhí)業(yè)，從事相應的醫(yī)療、預防、保健業(yè)務?！奔捶梢?guī)定醫(yī)師執(zhí)業(yè)僅可在注冊的機構及地點內(nèi)行醫(yī)。而許多社區(qū)衛(wèi)生服務機構采取的服務方式，是“片區(qū)醫(yī)生團隊”、家庭醫(yī)生、24小時呼叫上門等。這些深受城鄉(xiāng)居民的歡迎，也是行之有效的以家庭為服務對象的基層服務方式，但卻是與法律規(guī)定相悖的。
因此要在加強對社區(qū)衛(wèi)生服務機構和人員法規(guī)培訓、避免不當醫(yī)療行為發(fā)生的同時，應盡快制定和完善有關法律法規(guī)，對社區(qū)衛(wèi)生入戶服務也應制定操作規(guī)范，細化服務種類、范圍、方式和具體要求等，為社區(qū)衛(wèi)生服務提供切實有效的法律保障。
3．健全和完善有關政策措施。
（1）改革“收支兩條線”管理體制。社區(qū)衛(wèi)生服務機構實行“收支兩條線”管理，體現(xiàn)了社區(qū)衛(wèi)生服務的公益性和政府的主導性。但目前是按行政區(qū)劃由各市縣財政負責撥款，許多市縣財政安排公共預算執(zhí)行的零基預算標準中，不包括職工的“四險一金”、取暖費、公費醫(yī)療超支款等保障福利性預算；也不包括工會經(jīng)費、交通費、取暖費、會議費、物業(yè)管理費等支出預算，這些支出仍由社區(qū)衛(wèi)生服務機構自身負擔并繳納。國家給事業(yè)單位人員的新增津貼，絕大多數(shù)社區(qū)衛(wèi)生服務機構均無法落實。
基本經(jīng)費的不足限制了社區(qū)衛(wèi)生服務事業(yè)的發(fā)展，限制了衛(wèi)生資源流向社區(qū)，社區(qū)衛(wèi)生服務專業(yè)隊伍建設滯后，加之受服務人員編制、結(jié)構所限，難以承擔相應服務職能。衛(wèi)生資源呈“倒三角”的不合理配置，一直是衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展中存在的突出問題。政府為解決這一問題，不斷加大對基層醫(yī)療衛(wèi)生機構的房屋建設、醫(yī)療設備更新和升級等投入，但硬件環(huán)境的改善并沒有改變基層醫(yī)療衛(wèi)生機構的生存現(xiàn)狀。只有不斷提高人員素質(zhì)，才能真正使居民留在基層、“流”向社區(qū)，減輕居民和大醫(yī)院的負擔。
改革收支兩條線資金管理模式，一要科學合理地編制預算，將人員應有的待遇和專用業(yè)務費全部納入，這是該管理模式得以實施的基礎。二要建立健全財務管理制度，科學考核預算執(zhí)行及工作效率，根據(jù)考核結(jié)果兌現(xiàn)相應經(jīng)濟責任和獎懲制度。三要明確社區(qū)衛(wèi)生服務機構的性質(zhì)，公立社區(qū)衛(wèi)生服務機構應為全額撥款事業(yè)單位。四要深入研究收支兩條線下的財政補助模式，以解決社區(qū)衛(wèi)生服務機構人員和人力嚴重短缺等問題。五要建立以政府為主導，社會參與的長效發(fā)展機制，鼓勵非公機構和社會資本以多種形式進入社區(qū)衛(wèi)生服務領域，開發(fā)建設社區(qū)衛(wèi)生基礎設施及市場，衛(wèi)生、工商、稅務、勞社、民政、保險、金融等行業(yè)共同制定影響社區(qū)衛(wèi)生服務市場的多領域配套政策體系，對私立及其他社團興辦的社區(qū)衛(wèi)生服務機構實施“購買公共衛(wèi)生服務”的補償機制，建立公平競爭機制，優(yōu)化現(xiàn)有衛(wèi)生資源，使社區(qū)衛(wèi)生服務事業(yè)具有良好的生存空間，推進社區(qū)衛(wèi)生服務事業(yè)的發(fā)展。
（2）“零差率售藥”舉措亟待配套政策以惠民。政府出資實行“零差率售藥”，是遴選出占80%左右的百姓常用藥品，實行政府集中采購、統(tǒng)一配送、零差率銷售。目的是使廣大居民得到零差率的實惠，買到較廉價的藥品。本來是一項惠民舉措，但在實際運行過程中卻走了樣。如同一藥廠、同一規(guī)格藥品“銀杏葉片”，北京市某地附近藥店售價9.50元，而零差率售價卻達17.10元，差價7.60元，幾乎貴了一倍。
出現(xiàn)了“低價采購、高價售藥”的現(xiàn)象，經(jīng)調(diào)查原因有三：一是零差率藥品采用的是“打包招標”的集中采購方式，在產(chǎn)品技術指標相同條件下，每包總價最低者中標。某些投標者對不常用的藥品以低價競標，而對百姓常用的藥品以高價競標，使得中標的各包藥品總價雖低，但社區(qū)衛(wèi)生服務機構中百姓常用的“零”差率藥品價格，卻高于附近藥店里的同類藥品。二是在實行零差率藥品舉措后，一些藥商停止了銷售某些低利潤藥品，另一些藥商尋找新的廠家藥品，出現(xiàn)了通過改變生產(chǎn)廠家和產(chǎn)品規(guī)格而抬高藥價的現(xiàn)象。三是藥商在低價中標后，無法供貨，使市民得不到零差率的實惠，甚至出現(xiàn)了有些社區(qū)衛(wèi)生服務站高價購進市售藥品，再按中標價格低價售出藥品的價格倒掛現(xiàn)象。這些問題將越來越嚴重影響藥品“零差率銷售”這一惠民政策和舉措的效果，影響群眾對社區(qū)衛(wèi)生服務機構公益性的認同，也一定程度上詆毀了社區(qū)衛(wèi)生服務機構的聲譽。
