發(fā)布時間：2023-02-27 11:11:47
序言：寫作是分享個人見解和探索未知領(lǐng)域的橋梁，我們?yōu)槟x了8篇的服務(wù)行政論文樣本，期待這些樣本能夠為您提供豐富的參考和啟發(fā)，請盡情閱讀。
稅務(wù)行政復(fù)議是指稅務(wù)行政相對人不服稅務(wù)機關(guān)作出的稅務(wù)具體行政行為，向法定稅務(wù)行政復(fù)議機關(guān)提出申請，稅務(wù)行政復(fù)議機關(guān)依法對原稅務(wù)具體行政行為的合法性和適用性進(jìn)行審查后做出裁決的一種行政司法活動。稅務(wù)行政復(fù)議制度是解決納稅人與稅務(wù)機關(guān)關(guān)于稅務(wù)爭議的一種準(zhǔn)司法制度，該制度對于解決納稅人與稅務(wù)機關(guān)關(guān)于稅務(wù)爭議起到積極作用。不論是中國，還是西方國家，大都在法律中對此制度作了規(guī)定。稅務(wù)行政復(fù)議制度在我國法律中的規(guī)定主要體現(xiàn)在《中華人民共和國稅收征管法》（以下簡稱稅收征管法）、《中華人民共和國行政復(fù)議法》（以下簡稱行政復(fù)議法）、《稅務(wù)行政復(fù)議規(guī)則》等規(guī)定。稅務(wù)行政復(fù)議制度在中國實施以來，對于解決稅務(wù)爭議起了積極作用，但也在一些缺陷，本文試就其中兩個問題進(jìn)行探討。
一、稅務(wù)行政復(fù)議前置條件合理性問題。
根據(jù)我國《稅收征管法》第88條規(guī)定“納稅人、扣繳義務(wù)人，納稅擔(dān)保人同稅務(wù)機關(guān)在納稅上發(fā)生爭議時，必須先依照稅務(wù)機關(guān)的納稅決定，繳納或解繳稅款及滯納金，或者提供相應(yīng)的擔(dān)保，然后可以申請行政復(fù)議，對行政復(fù)議決定不服的，可以依法向人民法院?！鄙鲜鲆?guī)定表明，納稅人對稅務(wù)機關(guān)的納稅決定不服時，必須先行繳納稅款或提供相應(yīng)擔(dān)保，否則將不能提起行政復(fù)議，換句話說，先行繳納稅款或提供擔(dān)保是稅務(wù)復(fù)議的前置條件。
對于該前置條件是否合理，在理論界有兩種截然相反的觀點。贊同者主要持以下兩個觀點：一是我國目前稅制不太完善，稅務(wù)爭議比較普遍，加之征管力量不足，征管手段弱化，為了保證稅款及時足額入庫，防止納稅人借口申請復(fù)議而故意拖延稅款，在復(fù)議前要求納稅人繳清稅款是合理的，也是必要的①。二是法律之所以如此強硬地要求，當(dāng)事人只有在繳納稅款及滯納金后才能申請復(fù)議，主要是考慮稅款的及時安全入庫。如果當(dāng)事人直接申請復(fù)議，按照現(xiàn)行稅務(wù)爭訟程序，從復(fù)議到訴訟，從一審到二審，至少要經(jīng)歷半年以上的時間。在這段時間內(nèi)，稅款可能面臨各種各樣的風(fēng)險，對國家利益可能造成損害。不僅如此，如果當(dāng)期的稅收不能當(dāng)期入庫，必須等訟爭程序結(jié)束才能實現(xiàn)，這完全增加稅收管理的難度②。與此相反，反對者認(rèn)為：在復(fù)議前附加限制條件，不僅不符合行政復(fù)議的便民原則，而且有可能剝奪納稅人申請法律救濟(jì)的權(quán)利③。
對于上述兩種觀點，筆者認(rèn)為皆有其合理性。但總體上看稅務(wù)行政復(fù)議規(guī)定的前置條件是不當(dāng)?shù)?。理由如下：（一）該前置條件設(shè)置有違我國憲法規(guī)定的平等原則。我國憲法明確規(guī)定“中華人民共和國公民在法律面前一律平等。”如果因為當(dāng)事人有貧富之差，是否交得起稅款或擔(dān)保而決定其是否有權(quán)獲得法律救濟(jì)權(quán)利，顯然對當(dāng)事人是不公的，也是有違憲法賦予公民的平等權(quán)利。（二）該前置條件規(guī)定與我國憲法及其它法律規(guī)定的公民享有的控告、申訴的權(quán)利是相沖突的。我國憲法等41條規(guī)定，中華人民共和國公民對于任何國家機關(guān)和國家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國家機關(guān)提出申訴、控告、檢舉的權(quán)利。上述規(guī)定表明申訴是我國憲法規(guī)定的公民憲法權(quán)利，而稅收征管法關(guān)于稅收爭議前置條件的規(guī)定有違憲之嫌。（三）該前置條件的設(shè)置有違“有權(quán)利、必有法律救濟(jì)”的公理。有權(quán)利即有救濟(jì)，無救濟(jì)則無權(quán)利，此乃法律基本公理。而稅務(wù)復(fù)議前置條件與這一公理是明顯相悖的，故此規(guī)定是不符合法律的基本公理的。（四）該前置條件的規(guī)定在實踐中運用弊端很大。在實踐中，假如稅務(wù)機關(guān)的征稅行為確屬違法，而當(dāng)事人又因征稅機關(guān)征稅過多而無力繳納稅款或提供相應(yīng)的擔(dān)保，也可能因有特殊困難而不能繳納，在這種情況下，當(dāng)事人是不能申請行政復(fù)議，更無法向人民法院，這樣一來，當(dāng)事人受到的侵害都無法獲得法律的救濟(jì)，等于變相剝奪當(dāng)事人的訴權(quán)，而且稅務(wù)機關(guān)的違法行為也因此得以躲避相關(guān)的審查，這樣一來顯然與設(shè)立稅務(wù)行政復(fù)議制度的初衷相背離。
綜上，筆者認(rèn)為，稅務(wù)行政復(fù)議前置條件的設(shè)置雖然有其合理性，但總的來講由于其可能會成為防礙當(dāng)事人獲得救濟(jì)的障礙，故從保障當(dāng)事人訴權(quán)和制約行政機關(guān)濫用權(quán)力角度出發(fā)，應(yīng)對此進(jìn)行修改。當(dāng)然，為了維護(hù)稅收的正當(dāng)性和國家利益，可以相應(yīng)規(guī)定，如果納稅人有利用稅務(wù)復(fù)議制度的時間來轉(zhuǎn)移財產(chǎn)以逃避納稅義務(wù)的履行，稅務(wù)機關(guān)有權(quán)先行予以強制執(zhí)行稅款。
二、稅務(wù)行政復(fù)議與稅務(wù)行政訴訟銜接模式選擇問題。
以稅務(wù)行政爭議是否將稅務(wù)行政復(fù)議作為稅務(wù)行政訴訟的前置程序為標(biāo)準(zhǔn)，可以將稅務(wù)行政復(fù)議與稅務(wù)行政訴訟銜接模式劃分為兩種模式。一種為復(fù)議前置模式，即把復(fù)議作為訴訟必經(jīng)程序，另外一種為選擇復(fù)議模式，即復(fù)議、訴訟可自由選擇。我國稅收征管法第88條規(guī)定，納稅人、扣繳義務(wù)人、納稅擔(dān)保人同稅務(wù)機關(guān)發(fā)生爭議時，必須先依照稅務(wù)機關(guān)的納稅決定，繳納或解繳稅款及滯納金，或者提供相應(yīng)的擔(dān)保，然后可以依法申請行政復(fù)議，對行政復(fù)議不服的，可以依法向人民法院。當(dāng)事人對稅務(wù)機關(guān)的處罰決定，強制執(zhí)行措施或稅收保全措施不服的，可以依法申請行政復(fù)議，也可以依法向人民法院。上述規(guī)定表明，我國法律對于因納稅決定引發(fā)的爭議規(guī)定為復(fù)議前置程序模式，而對于納稅決定爭議之外的其它稅務(wù)爭議規(guī)定為選擇復(fù)議模式。對于復(fù)議前置模式的利弊理論上有兩種不同觀點，贊同者認(rèn)為：復(fù)議前置程序較為簡便迅速，便于發(fā)揮稅務(wù)機關(guān)的專業(yè)優(yōu)勢，可以給稅務(wù)機關(guān)提供糾錯機會，可以審查征稅行為的合理性，有利于減輕法院的訴訟負(fù)擔(dān)等④。反對者認(rèn)為：復(fù)議前置程序剝奪了當(dāng)事人的選擇權(quán)，限制當(dāng)事人的訴權(quán)，且效率不高等。
筆者認(rèn)為：復(fù)議前置程序客觀上確有一定的優(yōu)點，如程序簡便，專業(yè)性強等優(yōu)點，但相對于選擇性復(fù)議模式，其缺點也是非常明顯的。故筆者贊同稅務(wù)行政爭議全部實行選擇復(fù)議模式，具體理由如下：（一）復(fù)議前置模式剝奪了當(dāng)事人的選擇權(quán)。對于是選擇復(fù)議，還是選擇訴訟，本應(yīng)屬于當(dāng)事人的正當(dāng)程序權(quán)利，應(yīng)由當(dāng)事人自由選擇，而不應(yīng)強行規(guī)定。（二）復(fù)議前置模式下的行政復(fù)議機關(guān)缺乏獨立性，其公正性、中立性不高，根據(jù)我國稅法相關(guān)規(guī)定，稅務(wù)復(fù)議機構(gòu)為稅務(wù)機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)，其難以超脫稅務(wù)機關(guān)整體利益關(guān)系，故其缺乏中立性，公正性也就當(dāng)然很差了。（三）從實踐來看，復(fù)議前置程序中復(fù)議機關(guān)的復(fù)議結(jié)果正確率較低，未能起到相應(yīng)的作用。近幾年來，稅務(wù)機關(guān)的行政訴訟中的敗訴率奇高⑤。上述事實表明稅務(wù)復(fù)議機關(guān)未能公正有效地審查稅務(wù)行政機關(guān)錯誤的行政決定，當(dāng)事人最終還是依靠法院才公正解決稅務(wù)行政爭議。故復(fù)議前置模式實際效果不佳。（四）國外主要國家一般實行的是選擇復(fù)議模式，而非復(fù)議前置模式⑥。
綜上，筆者認(rèn)為，應(yīng)將我國法律目前規(guī)定的稅務(wù)爭議復(fù)議與訴訟銜接的兩種并存復(fù)式都修改為單一的選擇性復(fù)議模式。
「注釋
①萬福、角境：《談<稅務(wù)行政復(fù)議規(guī)則>制定中的幾個問題》，載《稅務(wù)》1989年第12期
②劉劍文、熊偉：《稅法基礎(chǔ)理論》北京大學(xué)出版社2004年第1版488頁
③傅紅偉：《稅務(wù)行政訴訟若干問題初探》，載《行政法學(xué)研究》1999年第2期
④劉劍文、熊偉：《稅法基礎(chǔ)理論》北京大學(xué)出版社2004年第1版486頁
關(guān)鍵詞：公共理性；博弈；服務(wù)型政府
服務(wù)型政府是在批判和繼承新公共管理理論的基礎(chǔ)上形成的一種指導(dǎo)各國政府行政管理的的新型理論，在剛剛結(jié)束的十七大上，總書記再次強調(diào)強調(diào)加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府。我國在建構(gòu)服務(wù)型政府的理論研究和時間中已經(jīng)取得了豐碩的成果。本文試圖運用公共理性的知識探討服務(wù)型政府的建構(gòu)的新途徑。
一、公共理性與服務(wù)型的特征理性(reason)是社會行為主體對對客體的一種能動性的反映,是行為的主體認(rèn)識自然、社會及其協(xié)調(diào)、整合自然、社會和各種行為主體之間關(guān)系的基本功能。林毓先生認(rèn)為:“理性”(reason)是人生來就有的一種能力,一種發(fā)現(xiàn)什么是真理的能力,這個能力就是理性。換言之，“‘理性’是一種使我們了解真理的本領(lǐng)”。這種理性是有限理的，即有限理性。從社會學(xué)家馬克斯.韋伯開始，人們習(xí)慣上把理性劃分為工具理性和價值理性兩種。“工具理性”是指從理性出發(fā)，尋求理想的工具來解決論文現(xiàn)實中的問題，以便達(dá)到預(yù)期的目的，簡而言之就是采用最有效的手段以達(dá)到一個目的就是所謂的“工具理性”。所謂“服務(wù)型政府”,它是在公民本位,社會本位觀念指導(dǎo)下,在整個社會民主秩序的框架下,通過法定程序,按照公民意志組建起來的以為人民服務(wù)宗旨并承擔(dān)責(zé)任的政府。服務(wù)型政府從本質(zhì)上講是一個為民、便民、人民擁有的政府。
二、公共理性與服務(wù)型政府的關(guān)系綜上所述,“公共理性”旨在要求公共管理主體在公共決策和管理等一系列活動中,都應(yīng)在公眾的參與和監(jiān)督之下進(jìn)行。這種理性是代表民意的,是公共的,是各種利益集團(tuán)在和平的氣氛下,通過討價還價,最后在協(xié)商一致和“妥協(xié)”的情況的約定意識。而服務(wù)型政以“向人民學(xué)習(xí),為人民服務(wù),請人民評判,讓人民滿意”為行動指南。
三、我國政管理在公共理府在政府決策和性上存在的問題由于我國幾千年的封建思想和制度的根深蒂固,現(xiàn)代民主意識還未形成氣候,官管民的觀念普遍存在。政府成為統(tǒng)治的工具,權(quán)力的執(zhí)行者一直把民眾(特別是中下層民眾)看成是管制的對象，一切事宜政府說了算,而人民也對此樂此不疲，甘心做奴隸，不愿改變現(xiàn)狀。政府工作人員不知道自己服務(wù)的對象是廣大人民群眾,許多領(lǐng)導(dǎo)更是喜歡獨斷專行,搞一言堂，上行下效，官僚風(fēng)氣甚嚴(yán)。再加上政府缺乏政務(wù)公開,決策和管理不透明,沒有完善的群眾參與決策、管理、監(jiān)督、評估的機制,而大眾傳媒又被控制得過死,歌功頌德幾乎成了其基本職能。
四、以公共理性為指導(dǎo)構(gòu)建服務(wù)型政府公共理性要求政府決策和管理都應(yīng)是在各利益團(tuán)體的“正和博弈”中,通過討價還價，在互相“妥協(xié)”下達(dá)成一致并在民主監(jiān)督之下完成，這對構(gòu)建新型服務(wù)型政府具有重大的啟示。我們認(rèn)為可以從以下幾個方面入手:
1、轉(zhuǎn)變政府工作人員觀念，樹立公共理性意識要構(gòu)建服務(wù)型政府,首先要轉(zhuǎn)變兩種觀念:一種是在我國長期的封建統(tǒng)治中形成的“官管民”的思想。正如馬基雅為里說的那樣:“世界上除了庸人還是庸人”。而要構(gòu)建服務(wù)型政府必須鼓勵民眾積極參與行政管理,并在其過程中起到監(jiān)督和績效評估的作用;針對精英主義的政治統(tǒng)治思想,我們應(yīng)該通過教育宣傳讓政府工作人員深刻認(rèn)識到自己的雙重身份,首先是一名普通的公民,然后才是政府官員,自己手中的權(quán)力是人民給予的,作為人民的公仆,應(yīng)全心全意為人們服務(wù),而不能高高在上,蔑視大眾，在做出行政行為的時候要和群眾商量,認(rèn)真聽取群眾的意見和建議,接受群眾的監(jiān)督。而群眾也應(yīng)該認(rèn)識到自己的智慧和權(quán)利,熱情地參與行政管理。
2、以公共理性為指導(dǎo)，再造政府流程把公共理性引入政府流程再造中,在吸收和創(chuàng)造性運用現(xiàn)在企業(yè)制度的基礎(chǔ)上,以“公共需求”為導(dǎo)向,對傳統(tǒng)的流程進(jìn)行徹底的改造,使之更具有與社會特別是人民大眾更具有互動性,在流程設(shè)計上應(yīng)盡量實現(xiàn)“并聯(lián)式”服務(wù),設(shè)立“政府超市”優(yōu)化和完善電子政務(wù)，使政府的各項管理更透明,更陽光,公民辦事更快捷,方便,增加民眾對行政管理的參與的深度和廣度。
3、以公共理性為指南，加強制度建設(shè)制度是一個國家的靈魂，政府的制度設(shè)計是其統(tǒng)治有條不紊的保障。我們認(rèn)為,必須在公共性的指引下,用制度的方式規(guī)范約束政府及其工作人員的行為,并讓公眾,大眾傳媒監(jiān)督自己的行政管理活動.例如可以建立和完善聽政制度、問責(zé)制度、專家咨詢制度等等,并堅決貫徹執(zhí)行。
4、進(jìn)一步發(fā)揮公眾和大眾傳媒的輿論監(jiān)督作用群眾是政府的的鏡子，公眾的輿論監(jiān)督作用對政府的決策和管理有著試金石的作用。在我們建構(gòu)新型務(wù)性政府的過程中一定要高度重視公眾和媒的輿論監(jiān)督作用，特別是要充分發(fā)揮大眾傳媒的“中間人”的的作用，促使政府和公眾的溝通和交流，并此保護(hù)好公眾的利益。服務(wù)型政府的構(gòu)建是一個不斷變化和發(fā)展的過程，由于封建傳統(tǒng)觀念和官僚制度的影響，會遇到重重阻礙，不可能一蹴而就,在服務(wù)型政府的建構(gòu)過程中，可能會出現(xiàn)新問題和要求，公共管理者必須要樹立科學(xué)發(fā)展觀，與時俱進(jìn)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)服務(wù)型政府的建構(gòu),在繼承前人理論和經(jīng)驗的基礎(chǔ)上不斷創(chuàng)新，在實踐中推進(jìn)服務(wù)型政府的完善。
【參考文獻(xiàn)】
“服務(wù)型高校行政管理模式”的內(nèi)涵可以通過以下四個方面分析，即管理觀念、管理職能、體制結(jié)構(gòu)和服務(wù)對象。首先，從管理觀念角度分析。要將服務(wù)師生、服務(wù)教學(xué)的觀念貫穿到日常的行政管理工作中，將教師和學(xué)生的角色從被管理者轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)的對象，強化“管理即是服務(wù)”的意識；其次，從管理職能角度分析。高校服務(wù)型行政管理職能的側(cè)重點應(yīng)體現(xiàn)在兩個方面，即實現(xiàn)從權(quán)力型機關(guān)向責(zé)任型機關(guān)的轉(zhuǎn)變，以及提升對服務(wù)職能的認(rèn)識，摒棄行政本位，以教學(xué)科研為中心；再次，從體制結(jié)構(gòu)角度分析。一方面，采用扁平的組織機構(gòu)來代替?zhèn)鹘y(tǒng)的金字塔結(jié)構(gòu)，合并職能相近的機關(guān)部門。另一方面，提高學(xué)校制度政策制定的參與性和民主化；最后，從服務(wù)對象角度分析。高校所具有的人才培養(yǎng)及教學(xué)科研的基本職能決定了高校行政部門服務(wù)的對象是學(xué)生和教師，因此，應(yīng)以師生為本，為其創(chuàng)造良好的平臺和環(huán)境，推動教育事業(yè)的發(fā)展。高校服務(wù)型行政管理模式歸納起來具有以下四個特征：
第一，強調(diào)服務(wù)意識。堅持“以師生為本”的理念，將服務(wù)視為學(xué)校管理模式的核心價值觀和行政管理機構(gòu)的首要職責(zé)，一切從師生的需求出發(fā)，為師生的利益著想，明確師生的主體地位和作用。在實際工作中，努力實現(xiàn)和維護(hù)好師生的根本利益，協(xié)調(diào)好各方面的利益關(guān)系，做到“教育以育人為本、以學(xué)生為主體，辦學(xué)以人才為本、以教師為主體”。
第二，鼓勵參與并及時回應(yīng)。鼓勵參與指的是在涉及有關(guān)學(xué)校發(fā)展與建設(shè)的問題上，服務(wù)型行政管理模式鼓勵相關(guān)人員參與。學(xué)校決策不再僅由少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部討論決定，而是要廣泛聽取師生、家長及其他相關(guān)機構(gòu)的意見與建議，讓他們充分而自由地參與到學(xué)校決策中來；與鼓勵參與相對應(yīng)的是強調(diào)回應(yīng)性。針對相關(guān)人員提出的意見和建議，建立科學(xué)有效的溝通回應(yīng)機制，以保證暢通無阻的溝通與交流。
第三，體現(xiàn)公開與公正。在新時期高校服務(wù)型行政管理模式下，學(xué)校行政部門要及時將重要工作信息如學(xué)校重大決策、制度調(diào)整和管理活動向師生、家長及其他相關(guān)機構(gòu)公布，做到管理的公開和公正。師生、家長等相關(guān)人員有權(quán)對學(xué)校的服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)督。
第四，倡導(dǎo)尊重與平等。服務(wù)型高校管理模式倡導(dǎo)尊重個體，強調(diào)平等。在日常行政管理工作中，管理人員要嚴(yán)格遵循勤奮務(wù)實的工作原則，努力與師生形成一種互相尊重、彼此平等的關(guān)系，營造和諧的工作氛圍。在管理決策過程中，行政部門應(yīng)充分考慮并積極維護(hù)師生員工的合法權(quán)益，使每位師生都能平等地享受學(xué)校資源，使學(xué)校教育發(fā)展的成果惠及全體師生。
二、目前中國高校行政管理的現(xiàn)狀及存在的問題
近年來，在全國構(gòu)建“服務(wù)型政府”的大背景下，高校行政管理工作的服務(wù)意識不斷增強，行政管理體制改革不斷向前推進(jìn)，但由于中國高校始終沒有完全擺脫傳統(tǒng)的行政管理模式，時至今日仍然存在一些弊端和問題，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：
（一）管理機構(gòu)過度膨脹
中國高校在內(nèi)部管理上一直采用從學(xué)校、學(xué)院、教研室到教師這種自上而下層層管理的形式，即金字塔式的組織機構(gòu)。這種科層制的組織機構(gòu)會產(chǎn)生兩個方面的負(fù)面影響：一是由于各部門功能不斷細(xì)化和權(quán)限不斷縮小使行政部門崗位越設(shè)越多，導(dǎo)致機構(gòu)膨脹，行政效率不高。二是由于中國高校行政管理人員是按照政府機關(guān)的人員編制設(shè)置的，從科員到處級、局級逐級建構(gòu)，每個部門至少有兩到三名行政人員，隨著行政機構(gòu)的不斷膨脹，行政管理人員的隊伍也越來越大。
（二）管理制度不完善
一方面，缺乏實際有效的法律制度保障。中國現(xiàn)行的教育法律體系是自20世紀(jì)80年代開始建立的，以《中華人民共和國憲法》為基礎(chǔ)，先后制訂了《學(xué)位條例》、《義務(wù)教育法》、《高等教育法》等教育法律、法規(guī)，它們構(gòu)成了中國現(xiàn)行教育法律制度的基本框架。但這其中及后續(xù)出臺的相關(guān)法律法規(guī)涉及行政管理的內(nèi)容較少且空泛，實際工作中難以參照執(zhí)行，使行政人員在執(zhí)行或決策中隨意性增大，難以形成公開透明的制度環(huán)境。另一方面，很多高校忽視與行政管理制度聯(lián)系密切的監(jiān)督和信息反饋等民主制度建設(shè)，使得師生、家長及相關(guān)機構(gòu)脫離了涉及高校重要決策制定的過程，不利于建立“以人為本”的新時期高校服務(wù)管理模式。
（三）管理機制不健全
首先，人才引進(jìn)機制不完善。高校不僅需要有一支高水平的師資隊伍，還要有一支高素質(zhì)的行政管理隊伍。從專業(yè)素質(zhì)看，大多數(shù)行政管理人員都不是來自管理專業(yè)，沒有經(jīng)過系統(tǒng)的高等教育基礎(chǔ)理論和現(xiàn)代高校管理知識的學(xué)習(xí)，不具備系統(tǒng)的知識理論框架，在日常工作中不講方式方法，影響了工作效率。從年齡結(jié)構(gòu)看，由于對高校行政管理工作仍保持著傳統(tǒng)的認(rèn)識，即科技含量低、創(chuàng)新空間小、自我提升慢等，專業(yè)青年人才不愿加入到這個隊伍中來，致使整個行政管理隊伍人才出現(xiàn)斷層。其次，激勵機制欠缺。目前，全國各高校發(fā)放工資、獎金、福利等大多是以科研成果來劃分等級，由于工作性質(zhì)原因行政人員不可能在科研方面有太多成果，因此獲得獎勵的機會很少，導(dǎo)致行政人員缺乏工作積極性，工作效率受到影響。
三、構(gòu)建高校服務(wù)型管理模式的主要措施
解決傳統(tǒng)高校行政管理模式中出現(xiàn)的問題，推動新時期高校服務(wù)型管理模式的建立，是中國高校內(nèi)部管理體制改革的重要任務(wù)，具體要從轉(zhuǎn)變管理觀念、精簡管理機構(gòu)、完善體制機制三個方面入手。
（一）轉(zhuǎn)變和提升服務(wù)理念
在全國構(gòu)建“服務(wù)型政府”的大背景下，高校應(yīng)開始轉(zhuǎn)變并不斷提升行政服務(wù)理念，將以人為本作為日常工作的出發(fā)點，將保證高校師生的利益作為工作核心，樹立和維護(hù)以服務(wù)為根本、尊重與合作并存的理念，真正做到將為師生提供的便利化服務(wù)擴展到最大范圍。堅持“以師生為本”的服務(wù)理念，需要行政管理人員在日常工作中具體做到以下兩點：第一，明確定位，包括對自身的定位和工作對象的定位。行政管理人員應(yīng)深刻理解高校行政管理工作的性質(zhì)、職能和作用，擺脫自身官本位思想的束縛，站在服務(wù)者的角度協(xié)助師生處理好日常事務(wù)工作。第二，把握好思路和方法，尋求以師生為本的有效的高校行政管理工作方式方法，切實轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)。
（二）精簡機構(gòu)
建立扁平式的組織結(jié)構(gòu)科學(xué)合理的組織結(jié)構(gòu)不僅搭建出了新時期高校服務(wù)型行政管理模式的主體框架，還為提高行政工作效率和服務(wù)質(zhì)量打下了堅實基礎(chǔ)?？茖W(xué)和合理的組織結(jié)構(gòu)是指扁平式的組織結(jié)構(gòu)，即改變傳統(tǒng)多層級的金字塔式組織結(jié)構(gòu)，減少過多的中間層行政部門和行政人員職位，使行政組織逐漸趨向簡約化和扁平化。這種扁平式的組織結(jié)構(gòu)具有管理層次少、管理成本低、管理跨度大、信息傳遞速度快且準(zhǔn)確度高等特點，促進(jìn)行政管理工作效率不斷提高。
（三）建立并完善管理機制
（一）申請審查抽象行政行為操作困難
第一，法律規(guī)定了對抽象行政行為申請審查的限制條件。只有對規(guī)章以下的規(guī)范性文件才可申請審查；向行政復(fù)議機關(guān)提出對“規(guī)定”的審查申請，以對具體行政行為的復(fù)議申請為前提；一并向行政復(fù)議機關(guān)提出對抽象行政行為的審查申請，應(yīng)當(dāng)是認(rèn)為抽象行政行為不合法，而非不適當(dāng)。第二，稅收規(guī)章與“規(guī)定”（《行政復(fù)議法》稱“規(guī)章以下規(guī)范性文件”）實質(zhì)上的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)相對模糊。第三，納稅人獲取規(guī)范性文件的渠道淤滯，不能有效監(jiān)督抽象行政行為。第四，賦予稅務(wù)管理相對人對抽象行政行為一并申請審查的權(quán)利，無疑對包括稅務(wù)部門在內(nèi)的行政部門制定規(guī)范性文件提出了更高要求，而行政部門對此態(tài)度消極。
（二）對征稅行為的復(fù)議附加了限制條件
現(xiàn)行《稅收征管法》不僅規(guī)定了復(fù)議前置，而且對復(fù)議前置附加了先行納稅或提供相應(yīng)擔(dān)保的限制條件。這不僅不符合行政復(fù)議的便民原則，而且有可能因此剝奪納稅人申請法律救濟(jì)的權(quán)利。如果稅務(wù)機關(guān)的征稅行為確屬違法，而當(dāng)事人又因稅務(wù)機關(guān)征稅過多或遇到特殊困難或稅務(wù)機關(guān)所限定的納稅期限不合理而無力繳納（或提供相應(yīng)擔(dān)保），復(fù)議勢必?zé)o法啟動。當(dāng)事人受到不法侵害后既不能申請復(fù)議，也無法直接向法院.顯然是對當(dāng)事人訴權(quán)的變相剝奪。
（三）對與稅款相關(guān)的非納稅爭議，實踐中復(fù)議標(biāo)準(zhǔn)不一
《稅收征管法》規(guī)定，對未按時依法履行納稅義務(wù)的納稅人、扣繳義務(wù)人，稅務(wù)機關(guān)在追繳稅款及滯納金的同時，必須依法給予一定的處罰。雖然各方對“與稅款直接相關(guān)的罰款爭議不是納稅爭議”已達(dá)成共識，但對這類處罰如何申請行政復(fù)議，是否必須先繳納與之相關(guān)的稅款，實踐中有不同的觀點。一種觀點認(rèn)為，相對人不可以直接申請稅務(wù)行政復(fù)議，必須先繳納相關(guān)稅款，但可以不繳罰款。另一種觀點認(rèn)為，可以直接申請稅務(wù)行政復(fù)議。筆者以為，兩種觀點都不能很好地解決問題。第一種觀點將處罰爭議等同于稅款爭議，未免有失偏頗。如果相對人對稅款并無異議，只是對罰款是否適當(dāng)有異議，此時還將先行納稅作為復(fù)議的條件，顯然有失公正。而據(jù)第二種觀點，征稅決定和處罰決定常常是基于同一事實和理由做出的，對處罰的審理必須基于對征稅問題的復(fù)議。如果不經(jīng)過先行納稅即可對罰款申請復(fù)議，并與稅款征收問題一并審理，顯然與“對征稅行為的復(fù)議以先行繳納有爭議的稅款為條件”相矛盾，而且還會助長納稅人借口對罰款有異議而逃避先行納稅動機。造成這種兩難局面的根本原因是稅款爭議的先行納稅問題，該問題不解決，上述現(xiàn)象便不可避免。
（四）“條條管轄”存在弊端，復(fù)議機構(gòu)缺乏“中立性”
現(xiàn)行稅務(wù)行政復(fù)議實行“條條管轄”?！皸l條管轄”有利于克服地方保護(hù)主義，有利于滿足行政復(fù)議對專業(yè)性和技術(shù)性的需求，但也有其不可避免的弊端：不便民，經(jīng)濟(jì)成本過高；申請人參與復(fù)議審理活動的可能性較小，復(fù)議工作的公開性和公正性會“打折”；上下級稅務(wù)部門經(jīng)常就具體行政行為進(jìn)行溝通.下級部門某些具體行政行為往往是“奉旨行事”的結(jié)果；易受部門利益左右。
根據(jù)《行政復(fù)議法》的規(guī)定.稅務(wù)復(fù)議機關(guān)負(fù)責(zé)法制工作的機構(gòu)具體辦理稅務(wù)行政復(fù)議事項。該機構(gòu)以其所從屬的稅務(wù)機關(guān)的名義行使職權(quán)，其行為實際上是其所從屬的稅務(wù)機關(guān)的行為。在稅務(wù)機關(guān)內(nèi)部設(shè)立稅務(wù)行政復(fù)議機構(gòu)，有利于處理專業(yè)性較強的稅務(wù)爭議案件，有利于稅務(wù)機關(guān)內(nèi)部自我監(jiān)督、自我糾偏，有利于避免和減少稅務(wù)行政訴訟，但也存在中立性不足，不能公正、無偏私地對待雙方當(dāng)事人等問題。
（五）復(fù)議與訴訟兩種銜接模式引發(fā)的問題
以稅務(wù)爭議可否直接提訟為標(biāo)準(zhǔn)，可以將稅務(wù)行政復(fù)議與稅務(wù)行政訴訟的銜接模式劃分為兩種，通常稱為“必經(jīng)復(fù)議”和“選擇復(fù)議”。根據(jù)稅務(wù)行政復(fù)議與稅務(wù)行政訴訟兩種銜接模式有關(guān)適用范圍的規(guī)定，稅務(wù)管理相對人在對“罰款”進(jìn)行復(fù)議時，適用選擇復(fù)議，對此，法條規(guī)定不夠縝密?！抖愂照鞴芊ā返诎耸藯l第1款規(guī)定.納稅人對稅務(wù)機關(guān)作出的納稅決定有爭議，必須先經(jīng)過復(fù)議，對復(fù)議決定不服方可向人民法院。而該條第2款規(guī)定，納稅人對稅務(wù)機關(guān)作出的罰款決定不服，可以不經(jīng)過復(fù)議程序而直接向人民法院。假如納稅人據(jù)此條規(guī)定同時啟動行政程序和司法程序，對追繳稅款的行為申請行政復(fù)議，對罰款的行為提起行政訴訟，將會產(chǎn)生這樣幾種情形：一是稅務(wù)行政復(fù)議機關(guān)維持下級稅務(wù)機關(guān)原具體稅務(wù)行政行為中有關(guān)納稅的決定，人民法院也維持被訴稅務(wù)機關(guān)原具體稅務(wù)行政行為的罰款內(nèi)容。出現(xiàn)這種情況，不會產(chǎn)生矛盾，皆大歡喜。二是稅務(wù)行政復(fù)議機關(guān)經(jīng)過重新調(diào)查核實后，決定撤銷原具體稅務(wù)行政行為中的納稅決定或作其他處理。在這種情況下，人民法院就罰款部分所作的判決就失去了存在的基礎(chǔ)，無論結(jié)果如何，都將毫無意義。三是稅務(wù)行政復(fù)議機關(guān)經(jīng)過復(fù)議后維持下級稅務(wù)機關(guān)的原具體稅務(wù)行政行為中有關(guān)納稅決定的內(nèi)容，而人民法院卻判決撤銷原具體稅務(wù)行政行為中有關(guān)罰款的內(nèi)容。在第三種情況下，理論界和實際工作者對法院受理后能否對相關(guān)的稅款問題作出判決，有不同的意見。一種意見認(rèn)為，法院受案后，既可以審查稅款征收行為，也可以對稅款問題作出判決，否則，對罰款判決將失去事實依據(jù)，且難以執(zhí)行。另一種意見認(rèn)為，法院可以對稅款征收行為進(jìn)行審查，并據(jù)此判斷罰款行為是否合法、適當(dāng)，但不能在未經(jīng)復(fù)議的情況下對稅款問題作出判決，即法院對稅款問題只審不判。由于認(rèn)識不同，各地法院在處理此類稅務(wù)行政案件中掌握的標(biāo)準(zhǔn)也不盡一致。
二、完善我國稅務(wù)行政復(fù)議制度的設(shè)想
（一）增強對抽象行政行為申請審查的可操作性
1.將稅務(wù)行政規(guī)章納入審查申請范圍。將稅務(wù)規(guī)章納入審查申請范圍，賦予稅務(wù)管理相對人啟動監(jiān)督審查抽象行政行為的權(quán)利.實現(xiàn)對稅務(wù)規(guī)章的常態(tài)化、機制化監(jiān)督，是必要的，也是可行的。（1）同一般的稅務(wù)規(guī)范性文件相比，稅務(wù)規(guī)章具有制定機關(guān)級別高、影響面廣、可以在一定范圍內(nèi)創(chuàng)設(shè)新的行政規(guī)范等特點。稅務(wù)規(guī)章一旦違法，其危害性遠(yuǎn)大于一般的稅務(wù)規(guī)范性文件違法。（2）法院審理稅務(wù)行政訴訟案件的依據(jù)是法律法規(guī)，稅務(wù)規(guī)章只能參照適用，如果稅務(wù)規(guī)章與法律法規(guī)不一致，稅務(wù)機關(guān)即使“照章行事”，也可能敗訴。（3）現(xiàn)行體制下，對包括行政規(guī)章在內(nèi)的抽象行政行為的監(jiān)督因缺少有效的程序規(guī)則、缺少程序的發(fā)動者而“實際上收效甚微”。（4）在民主和法制的環(huán)境下，稅務(wù)機關(guān)實施具體行政行為必須以法律、法規(guī)和規(guī)章為依據(jù)，其中最直接的依據(jù)往往是稅務(wù)規(guī)章。就趨勢而言，稅務(wù)機關(guān)直接依據(jù)稅務(wù)規(guī)章以外的其他規(guī)范性文件實施具體行政行為的幾率會越來越小，到一定時期，具體行政行為依據(jù)的合法性問題實際上主要是稅務(wù)規(guī)章的合法性問題。從這個角度講，更不應(yīng)把稅務(wù)規(guī)章排除在審查申請范圍之外。
2.允許稅務(wù)管理相對人單獨對抽象稅務(wù)行政行為申請審查。大多數(shù)國家和地區(qū)對抽象行政行為申請審查持開放和包容態(tài)度，不附加限制條件。我國的稅務(wù)管理相對人認(rèn)為具體行政行為所依據(jù)的規(guī)定不合法，只能在對具體行政行為申請復(fù)議的同時一并提出對該規(guī)定的審查申請。該規(guī)定除了可以降低抽象行政行為受到行政復(fù)議監(jiān)督的幾率以外，無任何意義。取消對抽象稅務(wù)行政行為申請審查的限制性規(guī)定，有助于更好地發(fā)揮行政復(fù)議的監(jiān)督功能。
3.建立抽象稅務(wù)行政行為公開制度。公開抽象的稅務(wù)行政行為，為稅務(wù)管理相對人提供盡可能全面的稅收信息，是發(fā)展民主政治，參與國際政治、經(jīng)濟(jì)交流的必然要求。必須改變單純靠行政機關(guān)層層轉(zhuǎn)發(fā)紅頭文件政策的方式，建立規(guī)范的稅法公開制度.利用各種媒體和信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，為相對人提供可靠的稅務(wù)信息.便于其發(fā)現(xiàn)問題，行使復(fù)議權(quán)。
（二）廢止先行納稅或提供相應(yīng)擔(dān)保的規(guī)定
現(xiàn)行法律規(guī)定納稅爭議復(fù)議前先行納稅或提供相應(yīng)擔(dān)保，主要是為了避免當(dāng)事人拖欠稅款，確保國家財政收入。表面看，此說似乎有道理，細(xì)究起來卻立不住腳。因為，稅務(wù)機關(guān)享有充分的強制執(zhí)行權(quán)，且行政救濟(jì)不停止具體行政行為的執(zhí)行，如果稅務(wù)管理相對人不繳稅款，稅務(wù)機關(guān)完全可以通過行使強制執(zhí)行權(quán)來實現(xiàn)稅款征收目的。以限制訴權(quán)的方式保障國家稅款及時、足額入庫，有悖行政救濟(jì)的初衷。
（三）增加選擇性的異議審理程序
筆者所說的異議審理程序，類似于我國臺灣租稅法規(guī)定的在提愿之前的“復(fù)查程序”。稅務(wù)管理相對人對納稅有異議，可以向作出具體行政行為的稅務(wù)機關(guān)提出。經(jīng)過異議審理，稅務(wù)機關(guān)自認(rèn)無誤，須將答辯書連同有關(guān)文件移送稅務(wù)行政復(fù)議機關(guān)進(jìn)行復(fù)議；如果稅務(wù)機關(guān)認(rèn)為原具體行政行為有誤，可撤銷或變更該行為。相對人對變更結(jié)果仍然不服的，可以向稅務(wù)行政復(fù)議機關(guān)正式申請復(fù)議。增加該程序的積極意義，在于節(jié)約投訴的精力和財力，減輕相對人的訴累。異議審理應(yīng)設(shè)置為選擇性的非必經(jīng)程序。
（四）改革稅務(wù)行政復(fù)議委員會
我國的稅務(wù)行政復(fù)議機構(gòu)設(shè)置有三種選擇：設(shè)在政府法制機構(gòu)內(nèi)或與政府法制機構(gòu)合署辦公，即“塊塊管轄”；設(shè)在稅務(wù)機關(guān)內(nèi)部，即“條條管轄”；設(shè)置一個獨立于稅務(wù)部門的專職稅務(wù)復(fù)議機構(gòu)。第一種選擇的優(yōu)勢是：有專門的機構(gòu)和人員，地位比較超脫，執(zhí)法水平比較高.便于申請人就近申請稅務(wù)行政復(fù)議。但是，稅務(wù)行政復(fù)議有很強的專業(yè)性和技術(shù)性，要求復(fù)議人員精通一般法律，并具備較高的稅收業(yè)務(wù)素質(zhì)。這里的稅收業(yè)務(wù)素質(zhì)無疑是一個不可或缺的充要條件，而“塊塊管轄”恰恰很難滿足這一條件。第三種選擇具有獨立性和超脫性，能夠保證復(fù)議案件的公正審理，是一種理想模式。但該模式在我國推行的時機尚不成熟，因為我國目前的稅務(wù)行政復(fù)議案件數(shù)量極小，從成本的角度考量，遠(yuǎn)不需要設(shè)立專職的稅務(wù)復(fù)議機構(gòu)。我國行政復(fù)議機構(gòu)的理想模式應(yīng)該是：以稅務(wù)行政復(fù)議委員會為相對獨立的復(fù)議機構(gòu)，實行合議制；保證復(fù)議委員會委員中社會公正人士、專家、學(xué)者不少于二分之一；完善稅務(wù)行政復(fù)議委員會組織規(guī)則和案件審理規(guī)則，確保復(fù)議優(yōu)質(zhì)、高效、公正。
（五）重構(gòu)稅務(wù)行政復(fù)議與訴訟的銜接制度
作為一種解決糾紛的機制，行政訴訟和行政復(fù)議的生命基礎(chǔ)在于它們的公正性。任何一項解決糾紛的法律制度都必須符合最低限度的公正標(biāo)準(zhǔn)，這是行政訴訟和行政復(fù)議制度設(shè)計的最基本要求。在現(xiàn)實的具體的法律程序中，公正與效率總是在同時發(fā)揮作用：當(dāng)兩者發(fā)生沖突時，應(yīng)以哪一個優(yōu)先，不僅是一個理論問題，更是一個實踐問題。與行政訴訟相比，稅務(wù)行政復(fù)議具有程序簡便、易于糾正錯誤、范圍廣泛和經(jīng)濟(jì)有效等特點，這些特點表明，復(fù)議前置不僅可行，而且必要。但是，不加區(qū)別地在一切稅務(wù)行政案件中都實行復(fù)議前置，也不可取。筆者認(rèn)為，對稅務(wù)爭議應(yīng)該有選擇地實行復(fù)議前置.除了對征稅爭議實行復(fù)議前置外，如果納稅人對與征稅有關(guān)的稅務(wù)行政處罰行為有異議，也要實行復(fù)議前置。這是因為：征稅決定與稅務(wù)行政處罰決定常常是基于同一事實和理由作出的，后者有時要依據(jù)前者認(rèn)定的事實，兩者之間有一定的聯(lián)系。在稅務(wù)行政復(fù)議和行政訴訟的銜接方式上，對前者實行必經(jīng)復(fù)議，對后者實行選擇復(fù)議，給實踐操作帶來很大不便。
（六）設(shè)立稅務(wù)行政復(fù)議聽證程序
行政聽證程序是現(xiàn)代民主政治的產(chǎn)物，其核心內(nèi)涵是聽取當(dāng)事人的意見。這是程序公正的必然要求和內(nèi)在體現(xiàn)。隨著行政權(quán)的不斷擴張，實體法控制日漸勢微，程序法日益興盛。作為程序法的核心，聽證對行政民主、法治、保障人權(quán)的作用越來越突出，聽證也愈來愈受到人們的關(guān)注，并得到廣泛應(yīng)用。設(shè)立我國的稅務(wù)行政復(fù)議聽證程序，不僅是與國際接軌，還有助于將我國《行政復(fù)議法》賦予稅務(wù)管理相對人的一些權(quán)利落到實處。如據(jù)我國《行政復(fù)議法》，稅務(wù)行政復(fù)議申請人和第三人享有查閱權(quán)，可以查閱被申請人提出的書面答復(fù)、作出具體行政行為的證據(jù)、依據(jù)和其他有關(guān)材料。但僅有查閱權(quán)是不夠的，對通過查閱發(fā)現(xiàn)的問題還需要給申請人和第三人以質(zhì)證和辯解的機會。否則，關(guān)于查閱權(quán)的規(guī)定很難有實際效果，或者說只能將稅務(wù)爭議引向稅務(wù)行政訴訟。而聽證無疑是稅務(wù)復(fù)議申請人和第三人質(zhì)證和辯解的最好的機會和方式。日本的研究人員通過試驗發(fā)現(xiàn)，當(dāng)事人的“參與”程度與對案件判決的接受程度成正比。因而，在稅務(wù)行政復(fù)議中采取聽證的方式，更多地發(fā)揚民主，有利于問題的解決，有助于增強復(fù)議的權(quán)威性，提高復(fù)議效率，減輕當(dāng)事人的訴累和法院的負(fù)擔(dān)，保護(hù)相對人的合法權(quán)益。
公務(wù)員在履行公職過程中，其精神狀態(tài)直接影響行政管理工作所涉及的各個領(lǐng)域，進(jìn)而影響工作大局和廣大民眾的利益。精神狀態(tài)是幸福指數(shù)的具體體現(xiàn)。為進(jìn)一步完善行政管理工作運行機制，推動法治政府的構(gòu)建，從而更好地實現(xiàn)和維護(hù)廣大民眾的利益，不斷提高廣大民眾的幸福指數(shù)。著重從行政管理工作運行機制的層面，分析公務(wù)員幸福指數(shù)的特點;分析當(dāng)前影響公務(wù)員幸福指數(shù)的因素;以及探討公務(wù)員幸福指數(shù)穩(wěn)定增長的路徑。
一、行政管理運行機制決定公務(wù)員幸福指數(shù)的特點公務(wù)員履行公職，是代表國家行使公共權(quán)力的，他們的心理感受如何直接影響著其履行公職時行使公共權(quán)力的主觀狀態(tài)與行為方式。而公務(wù)員的行為方式又關(guān)系到國計民生大事。關(guān)顧這部分人的幸福指數(shù)，就是關(guān)顧整個社會及其他階層的幸福指數(shù)。比如要是不通過公務(wù)員行使職權(quán)來促進(jìn)整個社會各個方面的和諧的實現(xiàn)，其他階層就不可能有基本的幸?？裳浴９珓?wù)員持久的為人民履行好職權(quán)的意志力又取決于公務(wù)員的心理感受與心理特征。而幸福指數(shù)又是主要通過人這個主體的心理感受與心理特征作載體的。在一般人眼中，似乎公務(wù)員比農(nóng)民工、失業(yè)工人的幸福指數(shù)更高，可實際未必如此，不少公務(wù)員與農(nóng)民工在某些方面的心理體驗是一樣的水平，甚至還更低水平，這主要是因為行政管理運作機制作用使然。在行政管理運作機制作用下，公務(wù)員幸福指數(shù)有以下特點。
第一，表面的物質(zhì)財富增長帶來較好的心理體驗被行政管理工作中所承擔(dān)的責(zé)任與壓力大打折扣。你是公務(wù)員，你的行為就受到更多的注目，你就猶如站在屋頂上，從頭到腳都是在人們的監(jiān)視之下，并且所言所為都要代表一個好形象。你的職務(wù)越大，職級越高，所承受的責(zé)任就越大，所謂“高處不勝寒”，“繁擾奔忙，雖是錦衣玉食，亦是萬狀愁苦”。
就是指的像公務(wù)員們雖然比農(nóng)民工、失業(yè)人員工資可能多幾倍，但在精神感受上恐怕不如農(nóng)民工。農(nóng)民工物質(zhì)上的貧乏是公務(wù)員們能夠體會到的，但公務(wù)員們的精神壓力卻不未必是農(nóng)民工們能夠感受到的。這就造成錯覺使人們覺得探討公務(wù)員的幸福指數(shù)，而不探討分析農(nóng)民工的幸福指數(shù)是沒道理的。
第二，行政管理運作特點使公務(wù)員追求幸福的范圍與本質(zhì)與一般民眾不同。社會主義國家強調(diào)人民當(dāng)家作主，進(jìn)而強調(diào)公務(wù)員的勤勉盡責(zé)，執(zhí)政為民。當(dāng)前來說按照“三個代表”重要思想來要求公務(wù)員的話，那么真正代表人民群眾利益，降低對物質(zhì)利益的追求，發(fā)揚克已奉獻(xiàn)精神才是一種追求幸福的基本境界。公務(wù)員在過去追求幸福的標(biāo)準(zhǔn)只定在像焦裕祿、孔繁森這樣的標(biāo)準(zhǔn)。即要一心為公，把個人安危與利益置之度外。而現(xiàn)在只有極少數(shù)人能做到，如果對多數(shù)公務(wù)員提出這樣的要求就顯得過高了一點，但公務(wù)員至少應(yīng)該做到“遵紀(jì)守法、淡泊名利，在滿足本人及家人基本的生活需要下，集中精力做好為人民謀福利的工作。”公務(wù)員追求幸福的本質(zhì)更多是在精神層面上展開的，正是精神層面的這個本質(zhì)要求，使社會對公務(wù)員的評價標(biāo)準(zhǔn)也是偏重于精神層面而非物質(zhì)層面。
第三，衡量公務(wù)員幸福指數(shù)的標(biāo)準(zhǔn)過多地依賴于組織或領(lǐng)導(dǎo)的評價與考核。也就是說衡量公務(wù)員幸福感高低的標(biāo)準(zhǔn)，其中一條就是看公務(wù)員是否人盡其才，量才為用。假如有一個較公正客觀的工作評價標(biāo)準(zhǔn)，公務(wù)員就會有成就感，并從成就感中獲得較好的心理體驗。農(nóng)民種田，工人做工，完成了某項任務(wù)，收成如何是比較確定的(自然災(zāi)害除外)，而公務(wù)員工作做得好壞，雖然有各種衡量的標(biāo)準(zhǔn)，但問題不是本人作出評價，而是通過上級組織或領(lǐng)導(dǎo)作出評價，這里面多了一個中介，就存在著不確定因素，領(lǐng)導(dǎo)高興，興致勃勃心情好時，做得不夠好也可能獲得較好的評價。這種不確定因素影響著公務(wù)員的心理體驗。
第四，公務(wù)員的幸福指數(shù)受自身實施行政行為后續(xù)效應(yīng)的影響程度大。公務(wù)員在從事行政管理領(lǐng)域的工作涉及面相當(dāng)廣泛，雖是代表國家為了公共利益行使行政權(quán)，但有時因為民眾的認(rèn)識水平的滯后和個人或局部利益的關(guān)系，總存在行政相對人不理解，不支持的現(xiàn)象，這時就可能產(chǎn)生實施行政行為后不好的后續(xù)效應(yīng)，特別是對于那些處在一線的執(zhí)法人員來說，這種不好的后續(xù)效應(yīng)更是大量存在。即使你始終一身正氣，秉公辦事。有時也會因為民眾的誤解而產(chǎn)生不好的后續(xù)效應(yīng)。
第五，公務(wù)員的幸福指數(shù)受政策影響比其他階層要大得多。這是由行政管理過程中，公務(wù)員作為政府決策及其他改革措施實施的主要推動者，理所當(dāng)然應(yīng)該身體力行，應(yīng)當(dāng)在執(zhí)行黨與政府的方針政策上起模范帶頭作用。這對公務(wù)員幸福感的多少與得失所造成的影響是直接的，有時往往是“得也蕭何，失也蕭何。”公務(wù)員與其他階層人士在許多方面是有共同的心理體驗的，而都把能滿足自己和家人基本生存與發(fā)展的物質(zhì)資料作為幸福指數(shù)的一個主要指標(biāo)。在這個問題上，為配合政府實施的財稅杠桿政策，如提高個人收入所得稅，年收入12萬元以上的應(yīng)主動上報個人所得稅，這都必須帶頭執(zhí)行，另外對現(xiàn)行的醫(yī)療保險以及其他社會保險方面的政策也要帶頭執(zhí)行，在執(zhí)行這些政策過程中，不可避免給某些公務(wù)員帶來困難，而非公務(wù)員比如像私人企業(yè)老板，他們的收入就沒有公務(wù)員的收入那么透明，公務(wù)員以外的階層更容易偷稅漏稅(這里決沒有贊成偷稅漏稅的意思)，而是說明公務(wù)員的心理體驗受政策的左右甚大，因為他們是政策的推動者，又是政策的帶頭執(zhí)行者。
第六，公務(wù)員的幸福指數(shù)過多地押在健康水平上。身體健康是各個階層的人們達(dá)到幸福的最根本的物質(zhì)基礎(chǔ)，離開了生命的延續(xù)，那些構(gòu)成幸福的要素也消失殆盡。行政管理運作機制決定了公務(wù)員在承擔(dān)后代及家人的撫養(yǎng)或贍養(yǎng)的責(zé)任上所依賴的物質(zhì)基礎(chǔ)有所不同。公務(wù)員應(yīng)該是兩袖清風(fēng)的，不允許有任何謀私利行為的。按照廉潔自律、爭做人民的公仆的公務(wù)員良好風(fēng)范的要求，公務(wù)員維系其本人及家人的基本生活與發(fā)展資料只能靠公務(wù)員工資(公務(wù)員法也規(guī)定不能經(jīng)商辦企業(yè)的)。即使某些公務(wù)員辦了一些實體，但也是很微不足道的。所以只能靠工資為生的公務(wù)員，當(dāng)其生命結(jié)束時，其工資便沒有了，便不能給家人及子女留下什么財產(chǎn)。
不像私人企業(yè)的經(jīng)理或老板，突然有個三長兩短，留下可觀的遺產(chǎn)，至于農(nóng)民，雖然也談不上什么積蓄，但一旦遇有不測，還有土地或山林的使用權(quán)可留與家人或子女。這就使得公務(wù)員對保重身體、確保身體康泰看得很重要。他們把健康看成是維系幸福的根本，這些認(rèn)識應(yīng)該是很強烈的。
二、對當(dāng)前影響公務(wù)員幸福指數(shù)的因素分析雖然說幸福是心理體驗的東西，似乎總是表現(xiàn)在人們的觀念或意識中，但它總是通過物質(zhì)、健康等外在實體東西表現(xiàn)出來。第一，在個人價值實現(xiàn)方面存在彷徨、迷惑，使公務(wù)員經(jīng)常感到一種無所適從，總是存在得失相伴的郁悶情緒。這種情緒反過來又影響了行政管理工作的目標(biāo)追求，使工作缺乏主動性、積極性和創(chuàng)造性。造成公務(wù)員在個人價值實現(xiàn)方面不同的心理體驗的原因是千差萬別的，這差異表現(xiàn)在不同的家庭背景、職業(yè)層次、學(xué)歷水平、努力程度等方面。但在個人的價值追求方面也有共性的心理體驗。即公務(wù)員們絕大多數(shù)都希望能大有作為。然而現(xiàn)實因素是非常復(fù)雜的，一個公務(wù)員能夠跨入公務(wù)員隊伍已經(jīng)很不容易，而進(jìn)入公務(wù)員隊伍也不是高枕無憂了。
奮斗目標(biāo)就在于職位上提升，當(dāng)身邊各方面情況跟自己差不多甚至不如自己的同事都升職了，自己還在原地踏步，苦悶情緒便油然而生，流露出來便導(dǎo)致惡性循環(huán):即某個公務(wù)員越是心理狀態(tài)不好，就越做不好工作，經(jīng)常做不好工作，那么領(lǐng)導(dǎo)就會有看法，并把他看作是單位里可有可無的角色。這種郁悶情緒是其他階層如農(nóng)民工，或下崗工人難于體會的，殊不知他們的心理一樣有不如意地方。公務(wù)員這種郁悶情緒會使公務(wù)員難于集中心思去做好行政管理工作，為了尋求平衡點，他們就可能通過其他途徑謀求有利于人生價值實現(xiàn)的東西。
從1998年下半年起，我國開始實施積極的財政政策以拉動內(nèi)需，推動國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展。隨之而來的是政府的赤字率（財政赤字占GDP 的比重）和負(fù)債率（政府債務(wù)余額占GDP的比重）等顯性指標(biāo)都呈現(xiàn)出比較明顯的上升趨勢（見圖1，圖2）（注：之所以稱為“顯性”，是因為赤字率指標(biāo)反映的是財政預(yù)算內(nèi)的收支差額，對債務(wù)負(fù)擔(dān)的衡量也僅僅是從政府發(fā)行的具有法定清償責(zé)任的顯性債務(wù)的角度入手的。）。2002年中央財政的預(yù)算赤字突破3000億元，中央財政赤字率首次超過了3%.
積極財政政策造成的赤字率和負(fù)債率的提高引發(fā)了人們對我國財政風(fēng)險的關(guān)注。但就顯性指標(biāo)而言，如進(jìn)行國際比較，不難發(fā)現(xiàn)其實中國的赤字和顯性負(fù)債水平是相對較低的。在標(biāo)準(zhǔn)普爾（Standard Poor's ）對世界上68個國家2000年政府債務(wù)負(fù)擔(dān)率的統(tǒng)計中，中國排在第63位，不但低于美國、日本、德國、法國、英國、加拿大、意大利等經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的西方七國，也低于韓國、新加坡、泰國、印度尼西亞、巴西、阿根廷、哥倫比亞等新興市場國家以及俄羅斯、匈牙利、捷克、羅馬尼亞、克羅地亞等市場轉(zhuǎn)型國家（注：資料來源：標(biāo)準(zhǔn)普爾公司網(wǎng)站，Global Financial System Stre
，09-Oct-2001.）。圖3進(jìn)一步展示了中國與CIS （獨聯(lián)體國家）、CEE （中東歐轉(zhuǎn)型國家）和Baltic（波羅的海國家）在整個轉(zhuǎn)軌期內(nèi)赤字率方面的比較。從圖中我們可以看出，中國的中央財政赤字率要遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于CEE 和CIS 國家，即使是財政狀況良好的Baltic三國，其總體上的赤字水平也是高于中國的。
然而，赤字率、負(fù)債率等這些顯性指標(biāo)相對較低就能說明我國目前的財政風(fēng)險不高嗎？換言之，赤字率、負(fù)債率等這些顯性指標(biāo)相對較低就能說明我國目前的財政風(fēng)險不高嗎？換言之，赤字率、負(fù)債率等這些顯性指標(biāo)能完全反映中國這樣的轉(zhuǎn)型大國經(jīng)濟(jì)的財政風(fēng)險程度嗎？世界銀行研究財政風(fēng)險問題的著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家Haria Polackova Bnxi等（1999）發(fā)現(xiàn)：和大多數(shù)轉(zhuǎn)型國家在轉(zhuǎn)型期出現(xiàn)的嚴(yán)重財政赤字狀況不同的是，捷克和馬其頓這兩個國家在整個經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期內(nèi)都保持了財政預(yù)算的基本平衡。他們的進(jìn)一步研究表明：這兩個國家的財政平衡是通過把大量政府活動轉(zhuǎn)移到預(yù)算外，以大量積累或有債務(wù)及隱性負(fù)債的形式隱藏了一部分預(yù)算內(nèi)的政府赤字和債務(wù)而達(dá)到的。大量隱性和或有負(fù)債的積累使捷克和馬其頓財政風(fēng)險事實上很高。
圖3中國與前蘇聯(lián)和中東歐轉(zhuǎn)國家赤字率的比較
那么，中國政府有沒有隱性和或有負(fù)債？這些非顯性負(fù)債產(chǎn)生的主要原因是什么？會對我國的財政風(fēng)險產(chǎn)生什么樣以及多大的影響？這些就是本文要研究的主要問題。
二、政府隱性擔(dān)保與我國政府的隱性和或有債務(wù)
為了更清楚地說明政府債務(wù)的種類，這里先引入Hana Polackova Brixi（1998）的財政風(fēng)險矩陣。她認(rèn)為政府面臨著四種財政風(fēng)險：顯性的、隱性的、直接的和或有的財政風(fēng)險。每一種風(fēng)險從廣義上都可以定義為負(fù)債，Polackova Brixi 將政府負(fù)債分為四種類型，即：直接顯性負(fù)債、直接隱性負(fù)債、或有顯性負(fù)債和或有隱性負(fù)債（見表1）。按照傳統(tǒng)的財政預(yù)算方式，只有直接顯性負(fù)債是直接、即時地被納入到財政預(yù)算中去的，而后三種類型的負(fù)債都具有不同程度的隱蔽性。相對于僅從赤字率、負(fù)債率等直接顯性負(fù)債指標(biāo)來判斷一國的財政風(fēng)險，財政風(fēng)險矩陣有利于更全面地認(rèn)識國家的負(fù)債及財政風(fēng)險狀況（見表2）。
資料來源：劉尚希、趙全厚：《政府債務(wù)：風(fēng)險狀況的初步分析》，《管理世界》2002年第5期。
直接顯性負(fù)債在政府預(yù)算表中都有清晰的描述，本文主要關(guān)注的是政府的隱性和或有負(fù)債，對表2中的隱性和或有負(fù)債項目進(jìn)行進(jìn)一步分析，我們可以發(fā)現(xiàn)我國政府主要的或有和隱性債務(wù)都是源于政府的擔(dān)保，并且大部分是隱性擔(dān)保，如政府對國有商業(yè)銀行、國有政策性銀行、資產(chǎn)管理公司、其他金融機構(gòu)、國有企業(yè)、社?；鸬忍峁┑膿?dān)保（注：政府擔(dān)保是指政府作為擔(dān)保者（Guarantor ）向受益者（Beneficiary ）或是直接向債權(quán)人（Creditor）作出的在擔(dān)保受益者（即債務(wù)人）違約時支付債務(wù)的承諾。當(dāng)債務(wù)人發(fā)生債務(wù)違約時，將由政府代替?zhèn)鶆?wù)人向債權(quán)人償付債務(wù)。）。之所以稱為“隱性”，是因為，與顯性擔(dān)保不同，隱性擔(dān)保是一種沒有明確完整的擔(dān)保合同作為依托、沒有嚴(yán)格法律約束力的擔(dān)保形式?！吨腥A人民共和國擔(dān)保法》明確規(guī)定“國家機關(guān)不得為保證人，但經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)為使用外國政府或者國際經(jīng)濟(jì)組織貸款進(jìn)行轉(zhuǎn)貸的除外”，從這個角度上講，中國轉(zhuǎn)型時期的絕大部分政府擔(dān)保部屬于隱性擔(dān)保。
在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期內(nèi)我國形成了一個以中央政府為核心的完整的政府隱性擔(dān)保體系。這個體系包括四個層次：一是中央政府對國有經(jīng)濟(jì)部門（包括國有銀行、國有資產(chǎn)管理公司、中央銀行、政策性銀行、包括國有糧棉流通企業(yè)在內(nèi)的國有企業(yè)及其他國有附屬機構(gòu)）的隱性擔(dān)保；二是中央政府對資本市場的隱性擔(dān)保；三是中央政府的社會養(yǎng)老金隱性擔(dān)保；四是中央政府對地方政府債務(wù)的隱性擔(dān)保。在對國有銀行、國有企業(yè)等提供隱性擔(dān)保時，政府沒有負(fù)債；但是，如果債務(wù)人發(fā)生違約，政府將有義務(wù)償還債務(wù)，此時，隱性和或有負(fù)債將成為政府的實際負(fù)債。（注：比如1999年“廣信”破產(chǎn)時，雖然根據(jù)1995年《擔(dān)保法》政府并沒有代償“廣信”債務(wù)的法定義務(wù)，但政府還是部分地履行了1995年以前的隱性擔(dān)保承諾，承擔(dān)了一部分的對內(nèi)對外債務(wù)。）因此，判斷我國的財政風(fēng)險，不能僅僅停留在赤字率、負(fù)債率這樣幾個顯性指標(biāo)上，還需要（或更需要）關(guān)注由我國龐大的政府擔(dān)保（主要是隱性擔(dān)保）體系所引發(fā)的政府或有及隱性債務(wù)。
三、補償替代：一種解釋
對政府提供隱性擔(dān)保的經(jīng)濟(jì)部門進(jìn)行進(jìn)一步分析，不難發(fā)現(xiàn)這些部門，如銀行證券等金融部門、社會保障、國有企業(yè)等都是我國漸進(jìn)式改革較晚才觸及的部門（如表3）。這時的改革步驟仍要具有“帕累托改進(jìn)”的性質(zhì)幾乎是不可能的，而“非帕累托改進(jìn)”就必然意味著改革會面臨來自各方面現(xiàn)實和潛在利益受損者的阻力，在客觀上加大了政府推進(jìn)改革的難度。
為了消除改革的阻力，政府的一般做法是對利益受損者進(jìn)行“補償”或“贖買”，以換取人們對改革的最廣泛支持。通常的補償有兩種不同的方式：顯性補償和隱性補償。顯性補償往往動用政府財政資源對利益受損主體進(jìn)行直接補償，這種方式在我國又分為兩種具體的表現(xiàn)形式：一是樊綱所說的“讓利”行為，中央政府“讓利”行為的實質(zhì)是把本應(yīng)納入到財政收入中的一塊收益讓渡給企業(yè)或地方政府；政府給予某項改革涉及到的潛在利益受損者直接的財政補貼，典型的是70年代是80年代初進(jìn)行的對城鎮(zhèn)居民的糧價補貼（注：農(nóng)村改革能夠提高農(nóng)業(yè)的產(chǎn)出和農(nóng)民的收入水平，但糧食價格的提高卻可能損害到城鎮(zhèn)居民的既得利益。胡汝銀（1992）就曾指出，政府在推進(jìn)農(nóng)業(yè)改革的同時，通過一種配套性的財政補貼政策對城鎮(zhèn)居民進(jìn)行補償性的糧價補貼，便既可增加糧食供給，又能夠使得城鎮(zhèn)居民成為農(nóng)業(yè)發(fā)展的受益者和農(nóng)業(yè)改革的支持者。）。顯性補償在財政風(fēng)險矩陣中表現(xiàn)為政府直接顯性負(fù)債。而隱性補償最主要的就是政府在經(jīng)濟(jì)重構(gòu)過程中為各經(jīng)濟(jì)部門提供的顯性或隱性擔(dān)保，這些擔(dān)保產(chǎn)生了政府的隱性和或有負(fù)債。
當(dāng)改革進(jìn)入“攻堅戰(zhàn)”階段，為減緩或消除改革的阻力，政府對潛在利益受損者的補償將加大。此時，政府將面對兩種補償方式的選擇問題。William Easterly（1999）從政府資產(chǎn)凈價值的視角出發(fā)構(gòu)建了“財政調(diào)整假象”模型，分析了政府財政調(diào)整的過程（注：模型請參見Easterly，William ，1999，"When Is Fiscal Aajustment an Illusion？"，EcoaomicPolicy（April ），p.57-86.）。本文將對Easterly模型加以簡化來分析政府在漸進(jìn)轉(zhuǎn)型過程中對不同利益補償方式的選擇及其對政府債務(wù)的影響。
中國政府被視為一個經(jīng)濟(jì)主體，有自己的效用函數(shù)。政府的效用函數(shù)取決于政府的消費量，政府在整個經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期間的動態(tài)最優(yōu)化問題就是如何使自身跨期消費的效用現(xiàn)值最大：
（公式略）
其中C 代表政府的消費，ρ代表政府的貼現(xiàn)率，t 為一個連續(xù)的時間變量。
（公式略）
其中A 代表政府的資產(chǎn)價值（包括稅收部分）（注：鑒于或有債務(wù)的不確定性，所以這里的Lc實際上是一個期望值E （Lc）。），代表政府的直接顯性負(fù)債；代表政府的直接隱性負(fù)債，Lc則代表政府的或有負(fù)債，它包括或有的顯性負(fù)債和或有隱性負(fù)債兩個部分。政府資產(chǎn)的回報率和債務(wù)的利息率都用常數(shù)r 來表示。這里政府每一期的消費C 不僅包括政府本身對公共資源的消費，還包括政府在轉(zhuǎn)型期內(nèi)給予不同利益集團(tuán)的優(yōu)惠和租金，即“贖買”或“補償”。從這個角度看，除了財政領(lǐng)域，有一部分政府效用來自贖買改革的社會收益。
政府跨期效用函數(shù)的預(yù)算約束條件為：
（公式略）
這個不等式同時也是政府具備跨期清償能力（Inter-temporal Government Solvency）的條件。根據(jù)Ramsey-Cass-Koopmans一階條件，可以得出
C/C=r-ρ（4）
這時政府的跨期效用達(dá)到最優(yōu)狀態(tài)。由此也可以推出政府的資產(chǎn)凈值占其消費的比率為政府貼現(xiàn)率ρ的倒數(shù)：
（公式略）
ρ是一個非常關(guān)鍵的變量。它主要是用來衡量政府“財政不負(fù)責(zé)任”（Fiseal Irresponsibility）的程度，ρ值越大，代表對當(dāng)前消費的主觀評價也就越高。
由（5）式可以得出：
（公式略）
這就意味著政府的財政調(diào)整可以圍繞政府資產(chǎn)和各種形式的負(fù)債來進(jìn)行權(quán)衡。當(dāng)政府面臨外部財政約束時，比如法律規(guī)定的不能超過一定的上限時，政府就可以選擇通過變現(xiàn)資產(chǎn)，或者是增加的方式來繼續(xù)維持原有的ρ值。
在漸進(jìn)轉(zhuǎn)型的過程中，中國政府雖然沒有面臨諸如歐盟的“馬斯特里赫特”條約等規(guī)定的外在財政約束（注：歐盟“馬斯特里赫特”條約規(guī)定了申請歐元貨幣區(qū)成員國資格的國家必須滿足3%的赤字率和60%的負(fù)債率上限。），但內(nèi)在的財政約束卻是一直存在著的。1994年《預(yù)算法》第一章總則的第三條就明確規(guī)定“各級預(yù)算應(yīng)當(dāng)做到收支平衡”。盡管轉(zhuǎn)型期內(nèi)的絕大多數(shù)年份都出現(xiàn)了財政赤字，但中國總體的赤字水平是相當(dāng)?shù)偷摹?998年開始中國實施積極的財政政策，財政收支不平衡的局面加大，但這并不能表明中國放棄了財政預(yù)算平衡的長期目標(biāo)。補償替代模型較好地解釋了在贖買式漸進(jìn)改革策略下，政府對其資產(chǎn)和不同形式負(fù)債的權(quán)衡問題。中國在轉(zhuǎn)型期內(nèi)的赤字率一直控制在3%以內(nèi)，債務(wù)負(fù)擔(dān)率在20%以下，原因就是，在內(nèi)在財政約束條件下，政府通過增加的方式成功地對進(jìn)行替代，以保證政府以一個較高的ρ值平穩(wěn)推進(jìn)改革進(jìn)程。當(dāng)然，中國政府也可以選擇將政府資產(chǎn)A 貼現(xiàn)的方式，比如政府曾經(jīng)希望通過減持變現(xiàn)部分國有股權(quán)來補充社會養(yǎng)老基金的虧空，但迫于社會公眾和利益集團(tuán)的壓力，政府還是選擇了維持政府資產(chǎn)A 的現(xiàn)狀。（注：2001年6月12日國務(wù)院《減持國有股籌集社會保障資金管理暫行辦法》，決定通過證券市場減持國有股以籌集社會保障資金。但該方案出臺后，大多數(shù)流通股股東選擇“用腳投票”，股指一路下跌。2001年12月23日，中國證監(jiān)會不得不宣布暫停執(zhí)行《暫行辦法》。2002年6月23日，國務(wù)院決定對國內(nèi)上市公司停止執(zhí)行《暫行辦法》中關(guān)于利用證券市場減持國有股的規(guī)定，并不再出臺具體實施辦法。）
在漸進(jìn)轉(zhuǎn)型的過程中，中國政府通過提供隱性擔(dān)保補償?shù)姆绞奖Ｕ狭苏麄€經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的平穩(wěn)推進(jìn)。在短期內(nèi)，政府以最小化的財政支出取得了巨大的社會收益。
四、隱性擔(dān)保對財政風(fēng)險的影響
在隱性擔(dān)保的框架下，政府可以用最小的顯性財政成本平穩(wěn)地推進(jìn)漸進(jìn)改革的進(jìn)程。因此在短期條件下，隱性擔(dān)保似乎是一種“性價比”很高的政府補償手段。這就往往會使政策制定者忽略政府擔(dān)保的另外一面：政府擔(dān)保所導(dǎo)致的負(fù)債問題。“過去，不管是公眾還是政治家都有一種錯誤的信念，認(rèn)為貸款擔(dān)保對政府的成本是零，除非最后發(fā)生了嚴(yán)重的‘短缺量’”（Merton and Bodie，1992）。而實際上，受保主體把信用風(fēng)險部分或全部地轉(zhuǎn)嫁給擔(dān)保者，受保主體違約時，提供擔(dān)保的政府將不得不承擔(dān)轉(zhuǎn)嫁來的債務(wù)，隱性債務(wù)會顯性化，而或有債務(wù)也會變成直接、必然的債務(wù)。
事實上，隱性擔(dān)保的廣泛實施已經(jīng)使得中國政府積累了越來越多的隱性和或有負(fù)債。馬拴友（2001）在國內(nèi)首先運用財政風(fēng)險矩陣對我國公共部門的債務(wù)進(jìn)行了估算，指出“我國政府總債務(wù)占GDP 比重已相當(dāng)高，單國內(nèi)債務(wù)負(fù)擔(dān)率1999年合計已達(dá)72.4%，財政的潛在風(fēng)險已經(jīng)很大”。而劉尚希、趙全厚（2002）的估計是2000年中國政府總債務(wù)規(guī)模占到當(dāng)年GDP的130.6%，其中或有債務(wù)占GDP 的比重為65.6%（數(shù)據(jù)見表2）。前世界銀行駐中國代表處高級經(jīng)濟(jì)學(xué)家Pieter Bottelier（2001a ）從三個層面對中國中央政府2000年的總負(fù)債規(guī)模進(jìn)行了估算：第一層面為中央政府的顯性債務(wù)和債務(wù)擔(dān)保，占GDP 的43%-44%；第二個層面是國有銀行不良貸款形成的或有債務(wù)，占GDP 的37%-44%；第三個層面是還沒有納入到個人養(yǎng)老基金賬戶的國家養(yǎng)老金隱性債務(wù)，占GDP 的45%-95%，國家總負(fù)債規(guī)模為125%-183%（這里還沒有包括地方政府和國有企業(yè)的債務(wù)）。
標(biāo)準(zhǔn)普爾公司2001年公布的2000年底68個國家政府在金融部門中的或有負(fù)債狀況則從國際比較的角度為評價中國或有負(fù)債的規(guī)模提供了非常好的佐證。標(biāo)準(zhǔn)普爾估計的2000年中國政府在金融領(lǐng)域中的或有負(fù)債為當(dāng)年GDP 的43%-86%，在68個的國家中是最高的。（注：資料來源：標(biāo)準(zhǔn)普爾公司網(wǎng)站，Global Financial System Stress，09-Qct.-2001.）
政府或有債務(wù)和隱性債務(wù)的大量積累也就是政府財政風(fēng)險的大量積累。“由于體制的漸進(jìn)式推進(jìn)，各種經(jīng)濟(jì)關(guān)系中的風(fēng)險可以無限外推，并最終向財政轉(zhuǎn)移，財政風(fēng)險同社會各種風(fēng)險構(gòu)成強的相關(guān)性，各種風(fēng)險潛存于制度變革之中，為了推進(jìn)漸進(jìn)式改革，往往人為限制風(fēng)險的暴露。結(jié)果將導(dǎo)致制度變遷的壓抑性和風(fēng)險、危機的突發(fā)性?！保ǜ抵救A，2002）
從長遠(yuǎn)的眼光看，隱性擔(dān)保將會導(dǎo)致更高的財政風(fēng)險，這主要是因為隱性擔(dān)保合同會扭曲受保主體的激勵結(jié)構(gòu)，引致嚴(yán)重的道德風(fēng)險，從而加大隱性擔(dān)保的最終財政成本。道德風(fēng)險首先表現(xiàn)為政府的隱性擔(dān)保使受保主體意識到政府會在自身發(fā)生財務(wù)危機的時候幫助其擺脫困境，因此它們也就放棄了投資決策中的審慎原則而偏好追求高風(fēng)險、高回報的項目。審慎原則的放棄和過度的風(fēng)險偏好必然帶來受保主體違約率的非正常提高，由此提供擔(dān)保的政府將承擔(dān)更多的轉(zhuǎn)嫁來的風(fēng)險。道德風(fēng)險還包括受保主體及其經(jīng)理人員的敗德行為。隱性擔(dān)保并不是一個完整意義上的合同，作為擔(dān)保者的政府和受保主體之間的委托－關(guān)系是模糊和殘缺的。在政府與受保主體信息嚴(yán)重不對稱的情況下，政府不但無從了解受保主體的努力程度和風(fēng)險傾向，更難以設(shè)計出一個有效的激勵機制來約束其行為。于是，受保主體的敗德行為便成為其理性的選擇，比如國有銀行的經(jīng)理人員混淆政策性損失和商業(yè)性損失的界限，把經(jīng)營不善導(dǎo)致的資產(chǎn)損失也納入政府隱性擔(dān)保的框架；國有糧食流通企業(yè)利用國家對“按保護(hù)價敞開收購農(nóng)民余糧”的擔(dān)保，故意壓低糧食收購價格（低于保護(hù)價），這就不僅把政策性收購的風(fēng)險全部轉(zhuǎn)移給政府財政，還從政府手中套取了一塊額外的收益；國有企業(yè)的廠長經(jīng)理會隱瞞貸款項目信息，改變資金用途，把本來用于“安定團(tuán)結(jié)”或是企業(yè)技術(shù)改造、增加固定資產(chǎn)投資的政府擔(dān)保的銀行貸款挪作他用，有些貸款甚至被企業(yè)轉(zhuǎn)貸或用于管理人員的職務(wù)消費；等等。這種惡意的風(fēng)險轉(zhuǎn)嫁將引起政府財政風(fēng)險的進(jìn)一步提高。
五、結(jié)論及政策建議
由此我們可以得出這樣的結(jié)論：我國政府將本應(yīng)在預(yù)算內(nèi)進(jìn)行的大量補償性財政活動轉(zhuǎn)移到預(yù)算外，以隱性擔(dān)保這種“準(zhǔn)財政活動”部分地替代政府預(yù)算內(nèi)的財政活動，從而緩解了政府當(dāng)前的財政壓力，改善了政府的收支平衡表，表現(xiàn)出了較低的赤字水平和顯性負(fù)債水平。短期內(nèi)，政府所采用的這種策略在充分保障國有經(jīng)濟(jì)部門順利融資的前提下做到了財政顯性成本的最小化，這對于維持經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長、平穩(wěn)推進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型都具有重大意義。
但這種策略的實施也使得政府在漸進(jìn)轉(zhuǎn)型的后期面臨越來越大的財政支付壓力。為了償付隱性擔(dān)保所形成的國有經(jīng)濟(jì)部門中的巨額或有債務(wù)，政府將為此付出沉重的財政代價。同時由于隱性擔(dān)保缺乏有效的激勵約束機制，受保主體激勵結(jié)構(gòu)的扭曲必然導(dǎo)致道德風(fēng)險的蔓延和政府財政成本的增加，從而進(jìn)一步提高了我國的財政風(fēng)險。
要想繼續(xù)發(fā)揮政府擔(dān)保的積極作用，同時有效監(jiān)控和化解政府擔(dān)?？赡軐?dǎo)致的財政風(fēng)險，必須進(jìn)行財政創(chuàng)新并對傳統(tǒng)的政府隱性擔(dān)保機制進(jìn)行徹底改造：首先，必須改善擔(dān)保激勵約束機制，逐步實現(xiàn)隱性擔(dān)保顯性化。目前可以從三個方面入手：（1）加快構(gòu)建覆蓋各種類型金融機構(gòu)的存款保險體系；（2）在各級政府介入的擔(dān)?；顒又校仨氂幸暾?、條文明確的具備法律效力的合同作為擔(dān)保的基礎(chǔ)，合同應(yīng)當(dāng)明確風(fēng)險分擔(dān)的機制、受保主體的義務(wù)和責(zé)任、發(fā)生損失后的補救措施等內(nèi)容，最大限度地做到激勵兼容；（3）逐步相機減少擔(dān)保范圍，當(dāng)政府在負(fù)外部性威脅和社會預(yù)期的壓力下不得不對顯性擔(dān)?？蚣苤獾慕?jīng)濟(jì)主體進(jìn)行擔(dān)?！把a償”時，應(yīng)堅持審慎原則，補償之前要向社會公眾闡明政府救助的必要性、原則、范圍和方式，補償過程中要明確政府與利益相關(guān)主體的責(zé)任與權(quán)利，以期將道德風(fēng)險遏制在最小的范圍內(nèi)。
其次，盡快實現(xiàn)預(yù)算體制由收付實現(xiàn)制向權(quán)責(zé)發(fā)生制轉(zhuǎn)變、建立財政資產(chǎn)負(fù)債管理體系。以收付實現(xiàn)制為基礎(chǔ)的財政收支管理的最大弊端就是不能全面真實地反映出政府的風(fēng)險狀況，而在以權(quán)責(zé)發(fā)生為基礎(chǔ)的財政資產(chǎn)負(fù)債管理制度下，隱性和或有債務(wù)被納入管理范圍，政府必須從自身所擁有財政資源總量的角度去權(quán)衡承擔(dān)所有債務(wù)的最優(yōu)數(shù)量，必須對從事的任何一項導(dǎo)致隱性和或有負(fù)債產(chǎn)生的活動負(fù)責(zé)并作出解釋說明，這就在源頭上有利于財政風(fēng)險的預(yù)測、監(jiān)督和控制。
最后，政府還可以在事后（擔(dān)保關(guān)系正式確立之后），以市場為導(dǎo)向，大量應(yīng)用市場化的手段（如利用金融工具對沖風(fēng)險，進(jìn)入國內(nèi)、國際的保險市場和再保險市場分?jǐn)傦L(fēng)險）和機制（如建立風(fēng)險儲備機制）降低和轉(zhuǎn)嫁財政風(fēng)險。在市場經(jīng)濟(jì)的條件下，政府這種利用市場化的手段規(guī)避和轉(zhuǎn)嫁自身風(fēng)險的行為不僅是合理的，而且也是完全具備可操作性的。
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