發(fā)布時間：2022-12-15 05:22:42
序言：寫作是分享個人見解和探索未知領(lǐng)域的橋梁，我們?yōu)槟x了8篇的農(nóng)村宅基地管理辦法樣本，期待這些樣本能夠為您提供豐富的參考和啟發(fā)，請盡情閱讀。
近年來,國家及各地積極探索加強宅基地管理的政策措施,宅基地管理逐步走向規(guī)范,秩序明顯好轉(zhuǎn),但目前農(nóng)村宅基地在用地及管理上,配置效率低下，管理粗放等問題仍普遍存在,主要表現(xiàn)為六個方面｡
一是法律法規(guī)不完善,有關(guān)規(guī)定滯后,加大了宅基地管理難度｡關(guān)于農(nóng)民宅基地管理的法律法規(guī)數(shù)量少,且效力層次低,宅基地管理在很大程度上依靠規(guī)范性文件和地方政策調(diào)整｡目前我國還沒有一部調(diào)整農(nóng)村房屋和土地方面的民事法律｡近年來,一些地方雖然制定了相關(guān)的宅基地管理辦法,但由于各地宅基地管理政策內(nèi)容上的不統(tǒng)一,且有的地方管理辦法不夠規(guī)范,加上各地管理力度上的差異,宅基地管理效果差異很大｡2004年11月國土資源部雖出臺了《關(guān)于加強農(nóng)村宅基地管理的意見》,但以部門意見的形式出臺,法律效力低｡與立法較為完備的城市房地產(chǎn)管理相比,農(nóng)村宅基地管理方面的立法滯后,不僅存在大量的法律真空,而且內(nèi)容比較粗淺｡
法律法規(guī)不完善進一步增加了農(nóng)村宅基地的管理難度,對土地行政執(zhí)法和民事司法工作造成很大的困難｡據(jù)北京市大興區(qū)國土房管局統(tǒng)計,2004年1月~8月,該區(qū)發(fā)生宅基地糾紛的訴訟案件17例,但行政機關(guān)勝訴率僅為15%｡主要原因在于現(xiàn)行關(guān)于宅基地管理的法律法規(guī)不健全,有關(guān)宅基地流轉(zhuǎn)及登記發(fā)證方面的規(guī)定滯后,宅基地管理中的新情況､新問題較多,法院審理感到無法可依,判決難以做到公平公正｡
二是宅基地規(guī)劃滯后,在一定程度上導(dǎo)致農(nóng)村住宅建設(shè)用地規(guī)模失控｡部分省(區(qū)､市)宅基地只有1:10000的數(shù)字規(guī)劃,沒有落實到具體的點和面上,缺乏村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃､村莊布局規(guī)劃和控制性詳細規(guī)劃,規(guī)劃滯后,規(guī)劃的引導(dǎo)作用與控制力度不夠,未能合理確定農(nóng)村居民點的數(shù)量､布局和用地規(guī)模,從而在一定程度上阻礙了城鎮(zhèn)化及居民小區(qū)､中心村的建設(shè),導(dǎo)致農(nóng)村住宅建設(shè)用地規(guī)模在一定程度上的失控｡
三是“空心村”､空置住宅依然存在,超標(biāo)準(zhǔn)占地現(xiàn)象較為普遍｡據(jù)2004年對四川省雙流縣中和鎮(zhèn)外緣三個村的典型調(diào)查看,村內(nèi)空閑地總面積260.4畝,占居民點用地總面積的30.8%;空置住宅468戶,空置比例為19.4%｡隨著城市化進程加快,在目前相關(guān)配套改革滯后的情況下,農(nóng)村住宅空置現(xiàn)象將較為普遍｡
宅基地超標(biāo)準(zhǔn)占地比例較大｡中和鎮(zhèn)三個村超標(biāo)準(zhǔn)占地總面積251.6畝,占宅基地總面積的42.7%;人均居住用地67.87平方米,是當(dāng)?shù)卣孛娣e標(biāo)準(zhǔn)的2.7倍｡北京市青云店鎮(zhèn)戶均宅基地1.2畝,超標(biāo)準(zhǔn)占地面積占宅基地總面積的59%｡
四是宅基地的市場流轉(zhuǎn)面臨體制,隱形交易,產(chǎn)權(quán)糾紛多｡發(fā)達地區(qū)的農(nóng)民宅基地和房屋流轉(zhuǎn)已十分活躍,形成了自發(fā)的宅基地隱形市場｡據(jù)2004年《北京農(nóng)民宅基地與房產(chǎn)制度研究》課題組對北京市朝陽､昌平和懷柔三個區(qū)各選擇的1個~3個村的典型調(diào)查看,宅基地流轉(zhuǎn)已占宅基地總數(shù)的10%左右,有的甚至高達40%以上｡
由于有關(guān)流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)滯后,對宅基地流轉(zhuǎn)的條件､范圍､方式､期限､收益分配及流轉(zhuǎn)后土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系調(diào)整等方面缺乏規(guī)范和指導(dǎo),一方面大量宅基地私下流轉(zhuǎn),擾亂了土地市場的正常秩序;另一方面,宅基地隱形交易加劇了土地權(quán)屬混亂和產(chǎn)權(quán)糾紛,增加了土地管理的難度｡
五是農(nóng)村宅基地初始登記發(fā)證工作進展緩慢,一些政策性問題突出｡土地登記費的取消,使宅基地登記發(fā)證工作失去了經(jīng)費支持,登記發(fā)證工作進展緩慢｡福州市馬尾區(qū)國土資源局截至2004年年底,宅基地登記發(fā)證覆蓋率雖已達到90%,但1988年~1993年登記發(fā)證率就已達到83.09%,取消收費政策以后,登記發(fā)證率僅為7.91%｡同時,當(dāng)前農(nóng)村宅基地登記發(fā)證過程中,對于“超過標(biāo)準(zhǔn)面積”､“一戶多宅”等土地登記尚未有明確的政策規(guī)定｡
六是新農(nóng)村建設(shè)中,盲目推行農(nóng)宅公寓化｡當(dāng)前,隨著社會主義新農(nóng)村建設(shè)的推進,部分地方未能正確領(lǐng)悟建設(shè)社會主義新農(nóng)村的目標(biāo),一些地方存在盲目推行農(nóng)宅公寓化､建設(shè)農(nóng)村社區(qū)等現(xiàn)象｡新的農(nóng)民公寓化受各村行政界限的限制,各自為政,不利于節(jié)約集約用地｡
新形勢下宅基地管理需加強
針對上述問題,在建設(shè)社會主義新農(nóng)村的進程中,必須加強宅基地管理,實行農(nóng)村宅基地制度創(chuàng)新,建立與完善有相關(guān)配套制度､政策｡
一是加強宅基地立法體系建設(shè),規(guī)范宅基地管理｡針對目前宅基地管理方面的立法滯后且法律效力低,以及新形勢下出現(xiàn)的一些新情況新問題,應(yīng)加強宅基地立法體系建設(shè),盡快出臺《農(nóng)村宅基地管理辦法》､《集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)管理辦法》及《土地登記條例》等,明晰宅基地產(chǎn)權(quán),明確宅基地流轉(zhuǎn)､收益分配及宅基地登記發(fā)證等問題｡
二是加強宅基地規(guī)劃管理,有計劃有步驟有重點地逐步推進農(nóng)宅集聚化建設(shè)｡根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展和工業(yè)化､城鎮(zhèn)化進程的客觀需要,科學(xué)預(yù)測農(nóng)村居民點的數(shù)量和用地規(guī)模｡結(jié)合新一輪土地利用總體規(guī)劃修編工作和社會主義新農(nóng)村建設(shè),完善鄉(xiāng)(鎮(zhèn))土地利用總體規(guī)劃,安排專項資金編制村莊土地利用規(guī)劃和村莊建設(shè)規(guī)劃和開展村莊治理試點,從嚴(yán)控制村莊建設(shè)用地及宅基地用地規(guī)模和布局｡通過充分發(fā)揮村莊規(guī)劃的控制和引導(dǎo)作用,因地制宜,分類指導(dǎo),統(tǒng)籌安排城鄉(xiāng)存量建設(shè)用地,整合優(yōu)化農(nóng)村居民點布局和用地,從而有計劃有步驟有特色地改善農(nóng)村生活和村容村貌｡
對于二三產(chǎn)業(yè)發(fā)達的縣城控制區(qū)､鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)和控制區(qū)范圍內(nèi)的村莊和城中村,宜推行農(nóng)民公寓化,開發(fā)農(nóng)民住宅小區(qū)｡對于經(jīng)濟比較發(fā)達的城鎮(zhèn)周邊的自然村或零星村民住宅,應(yīng)納入城鎮(zhèn)規(guī)劃,有步驟地整體搬遷,向城鎮(zhèn)集中｡對于零星的､未能成片的住宅區(qū)及選址不在鎮(zhèn)中心區(qū)和城鎮(zhèn)近期開發(fā)建設(shè)重點區(qū)域,均不宜推行農(nóng)民公寓化｡對于離城鎮(zhèn)較遠､經(jīng)濟基礎(chǔ)一般的村莊及以農(nóng)業(yè)為主的村莊,也不宜推行農(nóng)民公寓化,應(yīng)按照有利生產(chǎn)方便生活的原則,建設(shè)中心村｡
三是改革宅基地審批制度｡省(市､區(qū))對縣(市)農(nóng)村宅基地占用農(nóng)用地年度計劃指標(biāo)實行單獨核定､單獨下達,避免城鎮(zhèn)建設(shè)擠占農(nóng)村宅基地用地指標(biāo)｡改革和完善宅基地審批制度,重點加強對新增宅基地的行政審批,各縣(市)根據(jù)農(nóng)村宅基地占用農(nóng)用地的計劃指標(biāo)一次性申請辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用｡對存量宅基地的原址翻建改建,只要符合土地利用總體規(guī)劃和村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃,應(yīng)取消審批｡
四是建立農(nóng)村宅基地有償使用制度｡宅基地有償使用制度可以打破傳統(tǒng)的宅基地使用的行政區(qū)域界限,推動農(nóng)村村民住宅建設(shè)逐步向小城鎮(zhèn)和中心村集中｡考慮到全國農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)民承受能力差異性,農(nóng)村宅基地的有償使用制度宜循序漸進地推進,可先在直轄市及沿海城市等發(fā)達地區(qū)推行,待條件成熟時,再在全國實行｡
五是建立農(nóng)民宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度｡現(xiàn)行有關(guān)農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)僅限定為村內(nèi)集體經(jīng)濟組織之間,禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地,這種規(guī)定基本禁止了宅基地使用權(quán)以及農(nóng)宅的流轉(zhuǎn),不利于實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展和建立資源節(jié)約型社會的原則｡據(jù)專家估計,到2020年,中國城鎮(zhèn)居民總數(shù)要增長3億人以上,同時,每年將有1500萬農(nóng)民進城成為城市居民｡這種趨勢將引致不斷增加的非農(nóng)建設(shè)用地需求｡與此同時,大量農(nóng)民進城將導(dǎo)致空置住宅的不斷增加｡在合理的宅基地流轉(zhuǎn)制度下,農(nóng)民進城后宅基地將會成為農(nóng)村非農(nóng)建設(shè)用地市場的重要客體,這一市場的建立和完善,將促進城市化進程,促進城鄉(xiāng)一體化｡
建立農(nóng)民宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度,參照土地承包權(quán)的改革方向,調(diào)整農(nóng)村宅基地的產(chǎn)權(quán)設(shè)置｡確定每一塊現(xiàn)狀宅基地的長期使用者并依據(jù)規(guī)劃新增或者縮并宅基地面積｡允許農(nóng)村宅基地在城鄉(xiāng)居民內(nèi)自由流轉(zhuǎn),徹底打破城鄉(xiāng)二元分割的土地利用機制｡進一步開展長三角､珠三角､環(huán)渤海等發(fā)達經(jīng)濟帶周邊的農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)研究,探索建立與農(nóng)村宅基地合法流轉(zhuǎn)相配套的財稅體制和集體土地產(chǎn)權(quán)制度等｡
六是建立合理的宅基地流轉(zhuǎn)收益分配機制｡按照收益的初次分配基于產(chǎn)權(quán)的原則,宅基地流轉(zhuǎn)中地的流轉(zhuǎn)收益即絕對地租應(yīng)歸集體土地所有者,這就需要建立地､房分別獨立核算體系｡因國家投資的各類公共基礎(chǔ)設(shè)施等產(chǎn)生的土地增值即級差地租Ⅰ歸政府,但從鼓勵農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)角度考慮,國家不宜直接收取,應(yīng)以不動產(chǎn)稅､土地保有稅及土地流轉(zhuǎn)稅(土地交易稅)等稅收形式分享土地級差收益｡這種分配方式有利于土地收益分配額度的量化｡收益再次分配即級差地租Ⅱ應(yīng)歸宅基地使用權(quán)人｡
七是建立統(tǒng)一的農(nóng)民不動產(chǎn)登記制度,加快宅基地登記發(fā)證工作步伐｡要明確登記發(fā)證中的相關(guān)政策界限,解決農(nóng)村宅基地登記發(fā)證中超占面積､一戶多宅等政策性問題,加快農(nóng)民集體土地確權(quán)和宅基地登記發(fā)證工作步伐｡有條件的市､縣,應(yīng)對農(nóng)村宅基地進行一次普查,健全宅基地地籍檔案｡在技術(shù)基礎(chǔ)方面應(yīng)進一步健全和完善地籍調(diào)查規(guī)程及土地確權(quán)規(guī)定｡積極探索“兩圖一表”(宅基地現(xiàn)狀圖和規(guī)劃圖,宅基地申請計劃表)管理模式,實現(xiàn)宅基地規(guī)范化､信息化管理｡
八是立足內(nèi)涵挖潛,積極推進農(nóng)村宅基地整理,推進新農(nóng)村建設(shè)｡土地整理是建立以工促農(nóng)､以城帶鄉(xiāng)的長效機制的組成部分,是建設(shè)社會主義新農(nóng)村的重要手段｡農(nóng)村宅基地整理潛力巨大｡
[關(guān)鍵字] 宅基地 有效管理 建議措施
[中圖分類號] C93 [文獻碼] C [文章編號] 1000-405X（2013）-1-2-2
近年來，隨著我國經(jīng)濟社會的發(fā)展，農(nóng)村經(jīng)濟取得了相當(dāng)大的發(fā)展。此外，由于我國一系列惠農(nóng)政策的出臺，農(nóng)民的生活水平得到大大提升，它們對住房的要求也越來越高，目前，農(nóng)民新建房屋與改建房屋的愿望十分強烈。但是，由于相關(guān)法律法規(guī)的不健全、宅基地管理工作的不到位以及農(nóng)民自身對宅基地概念的錯誤認識，使得宅基地管理工作面臨相當(dāng)大的挑戰(zhàn)，難以正常進行，因此，加強宅基地的有效管理是我國國土部門的必要舉措。
1 宅基地管理的現(xiàn)狀
1.1 宅基地概念不明
宅基地是指農(nóng)村的農(nóng)戶或個人用作住宅基地而占有、利用本集體所有的土地。宅基地是指建了房屋、建過房屋或者決定用于建造房屋的土地，包括建了房屋的土地、建過房屋但已無上蓋物，不能居住的土地以及準(zhǔn)備建房用的規(guī)劃地三種類型，宅基地的所有權(quán)屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織。根據(jù)我國法律規(guī)定，宅基地屬于國家和集體所有，公民個人沒有所有權(quán)，只有使用權(quán)，所以不得轉(zhuǎn)讓、出租或抵押。由于對宅基地概念的不明確，有相當(dāng)多的農(nóng)戶對宅基地進行了法律不允許的行為，也給自己帶來了不必要的麻煩。
1.2 "一戶多宅"現(xiàn)象
由于宅基地管理工作的不到位，在廣大農(nóng)村，"一戶多宅"現(xiàn)象十分普遍。在我國宅基地管理中，管理工作基本上都是以公安戶籍管理登記的戶為準(zhǔn)，然而在廣大農(nóng)村，由于人們思想意識的不到位以及基層政府管理工作的不到位，人們對"戶"并沒有明確的概念，農(nóng)戶占用亂占、多占宅基地建造房屋的現(xiàn)象十分嚴(yán)重。由于宅基地的分配涉及農(nóng)戶的利益，有的農(nóng)戶甚至?xí)ㄟ^與父母分開居住、與兄弟分家或者與妻子離婚的方式，然后再進行宅基地的申請批準(zhǔn)工作，以此得到更多宅基地的使用權(quán)。
1.3 宅基地私有化
由于對國家相關(guān)法律法規(guī)的不了解，很多農(nóng)戶都以為宅基地是歸自己私人所有，可以自由進行土地的買賣、轉(zhuǎn)讓以及抵押活動，有的農(nóng)戶甚至于在宅基地被工程建設(shè)征用之后，仍固執(zhí)的認為那片宅基地仍然是歸自己所有。此外，由于農(nóng)村宅基地管理工作的不到位，很多農(nóng)戶的舊宅基地并沒有及時的被基層政府收回，導(dǎo)致宅基地落在私人手里。
1.4 宅基地閑置
隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，一些富裕的農(nóng)戶會選擇到城市里居住，它們留在農(nóng)村的宅基地如果不作處理，就會造成宅基地的閑置，浪費資源。
1.5 宅基地建設(shè)布局不合理
農(nóng)村是農(nóng)戶們的聚居地，由于缺乏規(guī)劃投入，農(nóng)戶們往往只著重于個人住房的規(guī)劃設(shè)計，而沒有考慮整個村莊的規(guī)劃布局，這就造成了農(nóng)村住房建設(shè)雜亂無章，缺乏美感，這在一定程度上阻礙了農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。
2 宅基地管理問題的形成原因
2.1 宅基地管理法規(guī)缺乏系統(tǒng)性
我國《土地管理法》及相關(guān)法律法規(guī)，已經(jīng)確定了宅基地管理的詳細辦法，但是農(nóng)村宅基地的管理只得到了極少的體現(xiàn)，在實際的操作過程中，農(nóng)村宅基地管理缺乏系統(tǒng)性和針對性，管理辦法不連接。
2.2 缺乏有效的處罰措施
農(nóng)村宅基地管理工作面臨很大的挑戰(zhàn)，"一戶一宅"制度在很多因素的影響下難以實現(xiàn)，農(nóng)戶亂占、多占宅基地進行住房建設(shè)的現(xiàn)象十分普遍。這種普遍現(xiàn)象之所以得不到改善，是因為農(nóng)村宅基地的管理工作不到位，執(zhí)法人員對農(nóng)戶的違法行為不進行相應(yīng)處罰或者處罰力度不夠。
2.3 宅基地申請報批、登記發(fā)證工作不到位
眾所周知，宅基地使用權(quán)是經(jīng)依法審批，由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織分配給其成員用于建造住宅的、沒有使用期限限制的集體土地使用權(quán)。在實際生活中，由于宅基地的申請報批工作的不透明，很多農(nóng)戶并不知道怎樣申請并獲取宅基地，此外，由于宅基地登記發(fā)證工作的不到位，就會給一些不法分子可乘之機。
2.4 領(lǐng)導(dǎo)干部不夠重視
農(nóng)村宅基地管理工作的進行需要領(lǐng)導(dǎo)干部的重視與配合，然而在實際工作中，基層政府對宅基地管理工作的重視程度遠遠不夠，對農(nóng)戶非法亂占、多占宅基地建房置之不理，某些領(lǐng)導(dǎo)干部甚至?xí)M行權(quán)錢交易，默許農(nóng)戶多占宅基地。
2.5 宅基地管理力度不夠
我國基層國土資源部門的管理人員少，工作能力有限，而在廣大農(nóng)村，宅基地違法案件又頻繁發(fā)生，管理人員一時難以應(yīng)付。此外，管理人員的職權(quán)范圍有限，追究農(nóng)戶的法律責(zé)任需要經(jīng)過很多程序，繁瑣費時，這就造成了農(nóng)村宅基地管理工作的困難。
3 宅基地管理的有效舉措
3.1嚴(yán)格依法執(zhí)政
在農(nóng)村宅基地管理工作中，基層政府需要加大對農(nóng)戶宅基地使用的監(jiān)督管理工作，堅決不收取人情，絕不對多占、亂占宅基地建房的行為睜一只眼，閉一只眼。政府工作人員需要明確自己的職責(zé)，不能因為怕得罪人就放寬執(zhí)法。
3.2 完善宅基地管理法規(guī)
農(nóng)村宅基地管理困難重重的很大一部分原因就是法律法規(guī)的不完善，由于處在農(nóng)村這個大背景下，農(nóng)村宅基地管理需要充分考慮到廣大農(nóng)戶，制定適合農(nóng)村的宅基地管理辦法。此外，管理法規(guī)需要注重實際操作的可行性、針對性與連續(xù)性，能夠真正為農(nóng)村宅基地管理工作提供可靠的法律依據(jù)。
3.3 加強對宅基地相關(guān)法規(guī)的宣傳
農(nóng)村宅基地管理工作需要國土部門人員與廣大農(nóng)戶的協(xié)調(diào)配合。在以往的宅基地管理中，農(nóng)戶由于缺乏對宅基地管理法規(guī)的了解，不明確自己對宅基地的權(quán)利，也不知道自己亂建住房的后果，這樣就會給自己和管理人員帶來一系列不必要的麻煩。在完善的宅基地管理法規(guī)制定之后，基層政府人員需要組織廣大農(nóng)戶進行相關(guān)法規(guī)的學(xué)習(xí)，同時充分利用村莊內(nèi)的公共宣傳欄等宣傳工具，加強農(nóng)戶對宅基地概念的認識，使廣大農(nóng)戶學(xué)會約束自身，遵紀(jì)守法，從而減少宅基地違法案件的發(fā)生，也減少管理人員的工作量。
3.4 強化宅基地規(guī)劃管理
隨著我國經(jīng)濟社會的發(fā)展，農(nóng)村經(jīng)濟也迎來了發(fā)展的春天?；谖覈幕緡?，國家相繼出臺了一系列的惠農(nóng)政策，并不斷加快新農(nóng)村建設(shè)，改善廣大農(nóng)戶的生活條件。國家需要加大對農(nóng)村規(guī)劃的投入，加大對農(nóng)村宅基地的規(guī)劃管理，對農(nóng)戶建房進行必要的規(guī)劃與指導(dǎo)，使農(nóng)村展現(xiàn)新貌。合理有效的農(nóng)村宅基地規(guī)劃管理可以很大程度地優(yōu)化農(nóng)戶的生活環(huán)境，同時加快農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。
3.5 公開申請報批、加快登記發(fā)證
在農(nóng)村宅基地的管理工作中，由于申請報批工作的不透明，有相當(dāng)一部分的農(nóng)戶并不知道通過怎樣的途徑獲得宅基地的使用權(quán)，從而造成不必要的損失，因此，宅基地的申請報批工作必須公開，這樣，廣大農(nóng)戶可以通過合法渠道獲得宅基地的使用權(quán)，也可以在一定程度上對基層政府工作進行監(jiān)督。此外，國土部門需要加快宅基地的登記發(fā)證工作，這樣，廣大農(nóng)戶就不會畏于登記發(fā)證工作的繁瑣與耗時而不愿意進行宅基地登記。
3.6 規(guī)范建房，保護合法建房
隨著農(nóng)村經(jīng)濟情況的改善，農(nóng)戶新建住房的愿望十分強烈，基層政府需要優(yōu)化宅基地管理工作程序，認真做好農(nóng)戶新建住房的規(guī)劃管理，對違法建房的農(nóng)戶進行嚴(yán)厲的處罰。
十七屆三中全會《決定》明確提出：完善農(nóng)村宅基地制度，嚴(yán)格宅基地管理，依法保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)?？梢?，宅基地管理在農(nóng)村集體建設(shè)用地管理中是非常重要的。它直接關(guān)系到土地特別是耕地資源的保護、利用，直接關(guān)系到農(nóng)民的生產(chǎn)生活，直接關(guān)系到國計民生問題。
近幾年來，隨著經(jīng)濟的發(fā)展，農(nóng)村生活水平不斷提高，農(nóng)民建房熱情普遍高漲，出現(xiàn)了一輪又一輪的建房熱，農(nóng)村宅基地管理面臨一些新情況、新問題。主要表現(xiàn)在：
農(nóng)村住宅建設(shè)處于無序狀態(tài)。長期以來，農(nóng)村住宅建設(shè)缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，農(nóng)民建房選址隨意性大，沿路建，臨街搭，亂圈亂占，亂搭亂建的現(xiàn)象嚴(yán)重，村莊布局雜亂無序，既影響了村容村貌，又浪費了大量土地。
農(nóng)民建房蠶食耕地。一些農(nóng)民把建房地點選在路邊良田內(nèi)，導(dǎo)致公路、村道兩旁部分耕地被占用。一些地方為把非法占用耕地的行為“合法化”，采取了改變耕地性質(zhì)的做法，先把耕地改變?yōu)閳龅?，然后又把場地改變?yōu)榛牡?，一部分耕地不知不覺被蠶食掉了。
“空心村”、“一戶多宅”現(xiàn)象嚴(yán)重。一些村莊盲目擴張，新建住宅不斷向村莊延伸，而村內(nèi)舊宅由于年久失修，大多成為破房、危房，無人居住，形成了大量的“空心村”。一些農(nóng)戶建新房不拆舊房，多處占地建房，“一戶多宅”現(xiàn)象比較普遍。
農(nóng)村宅基地私自轉(zhuǎn)讓時有發(fā)生。少數(shù)農(nóng)民為了牟取私利，不惜將自己的宅基地、自留地甚至責(zé)任田作價賣與他人建房，更有些買地者假借當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的名義辦理建房手續(xù)，達到逃費逃稅的目的，這種現(xiàn)象在鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村規(guī)劃區(qū)尤為常見，因其行為雙方互惠互利，具有很強的隱蔽性，且涉及面較廣，查處難度大。
多種原因引發(fā)上述問題
傳統(tǒng)觀念根深蒂固。絕大多數(shù)農(nóng)民認為宅基地可以祖祖輩輩繼承下來，是一種私有財產(chǎn)。一些農(nóng)民甚至將自己承包的責(zé)任田當(dāng)成私有土地，隨意侵占或調(diào)換建房。同時，許多農(nóng)民聽信風(fēng)水先生“宅大招財，路寬出官”迷信說法，紛紛向村外尋找“風(fēng)水寶地”建房。加之富裕起來的農(nóng)民為求寬敞、講美觀、圖方便，就舍棄老宅破屋，在村外或公路邊修建新房，以滿足自己擺闊氣、高人一等或“想致富，臨公路”等狹隘心理需要。
法律法規(guī)缺位。目前我國還沒有一部專門調(diào)整農(nóng)村房屋和土地方面的法律法規(guī)，農(nóng)村宅基地管理在很大程度上依靠規(guī)范性文件和地方政策調(diào)整。與立法較為完備的城市房地產(chǎn)管理相比，農(nóng)村宅基地方面的立法滯后，而且存在大量的法律真空。雖然近年來一些地方也制定了有關(guān)宅基地管理的措施辦法，但由于宅基地管理工作面廣量大、情況復(fù)雜，有的地方管理不夠規(guī)范，操作性不強，實施效果不甚理想，從而在制度上進一步增加了農(nóng)村宅基地的管理難度。
村鎮(zhèn)規(guī)劃滯后。長期以來，各地在建設(shè)規(guī)劃上普遍存在重城鎮(zhèn)輕農(nóng)村的思想，對農(nóng)村規(guī)劃投入極少，大多數(shù)村莊沒有規(guī)劃，導(dǎo)致農(nóng)村住宅建設(shè)無章可循，雜亂無序。少數(shù)地方雖然搞了規(guī)劃，但有的規(guī)劃不夠科學(xué)合理，只注重新房整齊劃一，而忽視了對舊宅基地的改造利用，造成農(nóng)民建房的盲目性和隨意性。
監(jiān)管不到位。一方面，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))基層國土資源管理力量薄弱，專業(yè)人員少，執(zhí)法裝備缺乏，工作經(jīng)費不足，很難對本轄區(qū)內(nèi)的國土資源實施有效監(jiān)管。另一方面，歷年來一些鄉(xiāng)(鎮(zhèn))對違法用地問題處理以罰代拆、一罰了之，給制止違法占地行為帶來了負面影響。同時，按照法律規(guī)定，農(nóng)民非法占用土地建住宅的必須拆除，但現(xiàn)實當(dāng)中很難執(zhí)行，使執(zhí)法陷入兩難處境。
多管齊下，疏堵結(jié)合，綜合治理
農(nóng)村宅基地管理涉及千家萬戶，情況復(fù)雜，政策性強，必須多措并舉，多管齊下，疏堵結(jié)合，綜合治理。重點應(yīng)抓好以下幾個方面：
完善農(nóng)村宅基地管理制度。現(xiàn)行的《土地管理法》對農(nóng)村宅基地的管理雖然作了規(guī)定，但比較宏觀，操作性不強，某些方面還不夠完善。如對閑置宅基地、多占宅基地等沒有相應(yīng)的處罰規(guī)定，對宅基地審批后長時間不動工建設(shè)如何處理也沒有規(guī)定，其他如審批程序、劃分標(biāo)準(zhǔn)、費用收取、流轉(zhuǎn)管理、地籍管理和相關(guān)法律責(zé)任都需要進一步具體明確和細化。因此，國家應(yīng)加快農(nóng)村宅基地立法工作，使農(nóng)村宅基地的使用和管理真正納入法制化軌道。同時，地方政府要根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)政策，結(jié)合本地的實際情況，出臺操作性強的農(nóng)村宅基地管理辦法。
強化宅基地規(guī)劃管理。規(guī)劃是龍頭，是搞好農(nóng)村宅基地管理的基礎(chǔ)。要結(jié)合當(dāng)前新一輪土地利用總體規(guī)劃修編工作，抓緊編制完善鄉(xiāng)(鎮(zhèn))土地利用總體規(guī)劃。按照統(tǒng)籌安排城鄉(xiāng)建設(shè)用地的總要求和控制增量、合理布局、集約用地、保護耕地的總原則，合理確定小城鎮(zhèn)和農(nóng)村居民點的數(shù)量、布局、范圍和用地規(guī)模；要按照《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的規(guī)定，安排專項資金編制村莊建設(shè)規(guī)劃。村莊建設(shè)規(guī)劃要以當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃為依據(jù)，以舊村莊為依托，優(yōu)化村莊內(nèi)部用地結(jié)構(gòu)，充分利用村內(nèi)各種廢棄地、閑置地，合理布局公共設(shè)施用地、生產(chǎn)用地、道路用地和宅基地。
積極推進宅基地整理。即根據(jù)土地利用總體規(guī)劃要求，科學(xué)制定和實施村莊改造、整治計劃，積極穩(wěn)妥地推進農(nóng)村建設(shè)用地整理。這就需要因地制宜地開展“空心村”和閑置宅基地、空置住宅、“一戶多宅”的調(diào)查清理工作，制定消化利用的規(guī)劃、計劃和政策措施，加大盤活存量建設(shè)用地的力度。農(nóng)村村民新建、改建、擴建住宅，要先行安排利用村內(nèi)空閑地、老宅基地以及荒坡地、廢棄地。對“一戶多宅”和空置住宅，要制定措施，鼓勵農(nóng)民騰退多余宅基地。凡新建住宅后應(yīng)退出舊宅基地的，要采取簽訂合同等措施，確保按期拆除舊房，交出舊宅基地。
一、存在的主要問題
農(nóng)村宅基地雖然單戶面積不大，但總面積非常大，非法占用耕地數(shù)量較多，很多地方農(nóng)村個人違法違規(guī)建房用地總面積不亞于項目違法建設(shè)用地面積。因此，農(nóng)村宅基地管理比較棘手，存在的問題很多，主要問題有以下三個方面：
（一）農(nóng)村建房布局散亂。近年來大多數(shù)農(nóng)戶建房都不在鄉(xiāng)村的統(tǒng)一規(guī)劃下進行，在選址和建筑規(guī)模上存在著很大的隨意性，見縫插針，哪里地勢好、交通方便、位置優(yōu)越或者是“風(fēng)水好”就在哪里建，造成新房舊宅斑駁錯雜，房子大小、高矮參差不齊，形狀不規(guī)則，巷道不通暢，有的連巷道都沒有，極為混亂。從而在通行、通風(fēng)、采光、排水等方面引發(fā)了一系列社會問題，鄰里矛盾糾紛多，衛(wèi)生條件差，交通不便。村民為了尋找一個舒適的居住環(huán)境，就到村莊建新房，有的甚至“開天窗”，把房子建在基本農(nóng)田保護區(qū)中央，出現(xiàn)“修建一座樓，損壞一片田”的現(xiàn)象。既影響村容村貌，又影響團結(jié)和社會穩(wěn)定，同時還嚴(yán)重浪費了土地資源。
（二）違法占地屢禁不止。從調(diào)查了解發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村個人違法違規(guī)占地建房主要有以下幾種形式：一是未批先建。二是少批多占。三是一戶多宅。村民建新房后未拆舊房，也不愿拆舊房，有的鄰居跟他買他都不賣。舊房有的閑置，有的堆放雜物，有的則讓老人“堅守陣地”，“一戶兩宅”、“一戶多宅”現(xiàn)象比較普遍；四是異地建房。就是指不在批準(zhǔn)地點建房，批甲地建乙地。
（三）監(jiān)督管理困難重重。農(nóng)村宅基地監(jiān)督管理的困難有以下方面：一是涉及面廣，群眾不配合。。二是監(jiān)督人員少，經(jīng)費保障少。三是執(zhí)法程序復(fù)雜，執(zhí)行難到位。按規(guī)定，農(nóng)村個人建房執(zhí)法只適用一般程序，辦案程序復(fù)雜，調(diào)查取證難，時間長，成本高，辦一個違法地占案子少則一兩個月，多則一年半載，一年辦不了幾個案。案子辦完之后執(zhí)行起來又次不是件容易的事，阻力大、成本高。在拆除非法占地興建的房屋時威脅或毆打執(zhí)法人員、拆除后全家住到國土局（所）或者是上訪的現(xiàn)象時有發(fā)生。
二、幾點建議
針對以上問題結(jié)合我所工作實際及經(jīng)驗，經(jīng)過認真思索，提出如下幾點建議：
（一）全面加強土地管理法律法規(guī)宣傳。群眾對土地管理法律法規(guī)的知曉程度，對規(guī)范農(nóng)村宅基地管理有著很重要的作用。要進一步做好土地管理法律法規(guī)宣傳工作，向廣大農(nóng)村普及有關(guān)法律知識，增強農(nóng)民法制觀念，提高群眾對規(guī)范宅基管理、節(jié)約集約用地、保護耕地的必要性、重要性的認識。加大耕地保護工作的宣傳，使廣大農(nóng)民常懷“命根”意識，把保護耕地作為自覺行動，努力做保護耕地和抵制破壞耕地行為的帶頭人和主人翁。同時還要加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村組干部的培訓(xùn)，要通過他們直接向群眾宣傳和解釋土地管理法律法規(guī)及政策，增強守土有責(zé)意識，最大限度地發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、組干部在農(nóng)村宅基地管理中的積極作用。
（二）編制并嚴(yán)格執(zhí)行科學(xué)的村莊規(guī)劃。結(jié)合新一輪土地利用總體規(guī)劃修編工作和社會主義新農(nóng)村建設(shè)，完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃，科學(xué)合理編制村莊建設(shè)規(guī)劃和舊村改造規(guī)劃，從嚴(yán)控制宅基地用地規(guī)模和布局。一要村莊建設(shè)規(guī)劃要與土地利用總體規(guī)劃相銜接。二要村莊建設(shè)規(guī)劃要與當(dāng)前農(nóng)民建房實際需求相結(jié)合。三要著重解決農(nóng)村個人建房規(guī)劃區(qū)內(nèi)的土地承包經(jīng)營問題。在土地發(fā)包時，各村組都要將宅基地規(guī)劃區(qū)的土地預(yù)留出來，作為機動地，按年發(fā)包。
農(nóng)村宅基地使用權(quán)無期限性之檢討
關(guān)于宅基地的無期限使用問題，學(xué)者們普遍認為:宅基地的無期限性是為了保護農(nóng)民的基本生存問題，如果規(guī)定了期限，將不利于農(nóng)民的生存，不利于保障農(nóng)村的社會穩(wěn)定，且宅基地具有社會福利的性質(zhì)，也不應(yīng)當(dāng)設(shè)定期限［4］。我們認為，宅基地?zé)o期限的規(guī)定，對于農(nóng)民切身利益的保護并無實益。首先，從宅基地使用的效率而言，如果將宅基地使用權(quán)緊緊與農(nóng)村集體組織成員的身份聯(lián)系在一起，必然會導(dǎo)致農(nóng)民對已經(jīng)取得的宅基地使用權(quán)無法充分使用使其產(chǎn)生應(yīng)有的經(jīng)濟利益，更無法將權(quán)利通過融資方式支持自己的生產(chǎn)和生活，而僅僅是將獲得的宅基地使用權(quán)按照現(xiàn)有的框架自己居住，不能通過有效利用產(chǎn)生經(jīng)濟利益。其次，農(nóng)村宅基地使用權(quán)無期限與城市居民住房中的土地使用權(quán)有期限性相沖突，不利于城鄉(xiāng)土地制度的統(tǒng)籌安排。同樣使用國家土地，城鎮(zhèn)居民建設(shè)用地使用權(quán)卻設(shè)置了期限的限制，如果說對農(nóng)村宅基地規(guī)定了期限，會引起農(nóng)村社會的不穩(wěn)定，就城市居民而言，城市居民建設(shè)用地70年的期限，城市居民在購房時都知道這個大限，但并未引起恐慌或社會穩(wěn)定問題，況且我們還可以采用到期自動延期的做法。因此，本著同地同權(quán)原則，建議土地法在修改時應(yīng)與城鎮(zhèn)一樣，將農(nóng)村宅基地的使用期限規(guī)定為70年，到期可以自動續(xù)期，至于是否有償，由所有權(quán)人自己決定。最后，從物權(quán)法理論來看，土地用益物權(quán)的設(shè)置是對土地所有權(quán)的限制，用益物權(quán)人不可能享有所有權(quán)人對物的所有權(quán)能，只能享有所有權(quán)權(quán)能中的占有、使用、收益、處分四項權(quán)能中的部分，而非全部。同樣，作為在所有權(quán)基礎(chǔ)上產(chǎn)生的用益物權(quán)，其取得用益的時間期限亦不能超越所有權(quán)人，所有權(quán)是無期限物權(quán)，因此，用益物權(quán)一定是有期限物權(quán)，這是物權(quán)法的理論使然。而農(nóng)村宅基地使用權(quán)是在農(nóng)村集體土地所有權(quán)的基礎(chǔ)上取得的用益物權(quán)，其使用權(quán)期限理所應(yīng)當(dāng)不能超越集體所有權(quán)，否則就變成了所有權(quán)了。事實上，我國物權(quán)法所規(guī)定的一系列用益物權(quán)，如農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、地役權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)等都是有期限限制的。
農(nóng)村宅基地使用權(quán)具有身份性、是成員權(quán)之檢討
以宅基地使用權(quán)是物權(quán)法中的用益物權(quán)為邏輯起點，我們知道，用益物權(quán)的取得是所有權(quán)人與用益物權(quán)人通過協(xié)議的方式約定而得。事實上，非農(nóng)村村民通過法定程序，一樣可以取得宅基地的使用權(quán)。如回鄉(xiāng)落戶人員，即回鄉(xiāng)落戶的離休、退休、退職的干部職工、復(fù)員軍人、回鄉(xiāng)定居的華僑、港澳臺胞和外籍華人以及本村引進的專業(yè)技術(shù)人員等需要建房而無宅基地的人員?，F(xiàn)已有地方性法規(guī)作了規(guī)定，如《寧波市農(nóng)村宅基地管理辦法》第14條第1款規(guī)定:“經(jīng)批準(zhǔn)回鄉(xiāng)落戶的城鎮(zhèn)干部、職工、軍人和其他人員申請建造住宅的，應(yīng)當(dāng)持有原所在單位或戶籍所在地鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府出具的無住房證明材料辦理有關(guān)手續(xù)，其宅基地面積標(biāo)準(zhǔn)適用落戶地的標(biāo)準(zhǔn)”?！秾幉ㄊ雄粗輩^(qū)農(nóng)村宅基地管理辦法(試行)》第9條第5項規(guī)定:經(jīng)批準(zhǔn)回鄉(xiāng)落戶的城鎮(zhèn)干部、職工、軍人和其他人員申請建造住宅的，須以未享受房改政策為限［3］131。而對于雖然具有本村戶籍，但卻是外來人口的成員，《浙江省農(nóng)村經(jīng)濟合作社條例(修訂草案)》第22條規(guī)定:除根據(jù)該規(guī)定為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的以外，其他人員須經(jīng)社員(代表)大會2/3以上社員同意，方可成為社員或者保留本社社員資格?！段餀?quán)法》第59條規(guī)定:農(nóng)民集體所有的不動產(chǎn)和動產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有。農(nóng)民集體可以根據(jù)集體的利益，集體決定土地權(quán)利的設(shè)定。事實上，宅基地的所有權(quán)人完全可以通過民主程序，由全體成員集體討論決定非本集體組織成員在一定條件下也可以取得宅基地的使用權(quán)?，F(xiàn)今，國家大力支持農(nóng)村發(fā)展，實施農(nóng)村社會保障制度和戶籍制度改革，從而加快城鄉(xiāng)一體化進程，農(nóng)民對土地尤其是宅基地的人身依附逐步減弱，如果仍然嚴(yán)格限制農(nóng)村宅基地取得的身份性，土地資源將不能合理配置和有效流動，因而不能滿足現(xiàn)實需要。
工作原則
（一）嚴(yán)格宅基地申請條件。農(nóng)村村民符合下列條件之一的，可以申請宅基地：
1．達到法定結(jié)婚年齡結(jié)婚，確需分戶，缺少宅基地的；
2．外來人口落戶，成為本集體經(jīng)濟組織成員，沒有宅基地的；
3．因發(fā)生或防御自然災(zāi)害、實施村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃以及進行鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)，需要搬遷的。
（二）嚴(yán)格宅基地選址。嚴(yán)格按照土地利用總體規(guī)劃和鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村建設(shè)規(guī)劃安排宅基地。鼓勵和引導(dǎo)農(nóng)村村民利用村內(nèi)空閑地、老宅基地和未利用地建設(shè)住宅，鼓勵村民騰退多余宅基地，并依法轉(zhuǎn)讓給本村缺房戶。嚴(yán)格控制占用一般耕地和其他農(nóng)用地，嚴(yán)禁占用基本農(nóng)田。
（三）嚴(yán)格宅基地審批程序。堅持宅基地審批“三榜公布”、“四到場”制度，切實維護農(nóng)村村民知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，確保宅基地審批公開、公平、公正。
（四）嚴(yán)格宅基地審批管理。土地利用現(xiàn)狀“二調(diào)”圖中村莊內(nèi)的空閑地和原有建設(shè)用地按建設(shè)用地審批，不占用農(nóng)用地指標(biāo)；根據(jù)《滿族自治縣自治條例》“農(nóng)村村民住宅未涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，由自治縣人民政府審批”規(guī)定，占用未利用地建設(shè)住宅的，由縣政府審批；確需占用農(nóng)用地和耕地的，在耕地達到占補平衡后，由縣政府審批。因地質(zhì)災(zāi)害等原因符合住宅搬遷條件的，要辦理住宅搬遷手續(xù)。住宅已經(jīng)建成并符合建房條件的，要及時完善宅基地手續(xù)。經(jīng)濟開發(fā)區(qū)范圍內(nèi)，不再審批宅基地。列入新民居建設(shè)范圍的，原則上不再審批宅基地，確需建設(shè)住宅且符合新民居建設(shè)規(guī)劃的，由新民居建設(shè)辦公室審核并出具意見后，按程序?qū)徟ｆ?zhèn)大杖子村、三杈榆樹村、土坎子村、河南村、逃軍山村、前莊村、拉馬溝村等列入縣城規(guī)劃區(qū)的，建設(shè)住宅要嚴(yán)格選址，原則上要使用村內(nèi)空閑地，并由縣規(guī)劃部門出具意見。農(nóng)村村民在公路兩側(cè)建設(shè)住宅的，應(yīng)符合公路管理有關(guān)規(guī)定，由縣交通部門出具意見。宅基地經(jīng)批準(zhǔn)后，不符合政府建設(shè)項目條件的，不予辦理國有土地征收手續(xù)。
（五）嚴(yán)格宅基地標(biāo)準(zhǔn)。每處宅基地面積不得超過200平方米，嚴(yán)禁套大院現(xiàn)象發(fā)生。
工作步驟
（一）預(yù)報階段（2012年5月30日至6月10日）。農(nóng)村村民建設(shè)住宅需要使用宅基地的，要向所在集體經(jīng)濟組織提出申請，并在集體經(jīng)濟組織或村民小組張榜公布。同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土資源管理所（站）要到現(xiàn)場對公布情況進行檢查核實。公布期滿無異議的，填寫村民討論意見書和村級預(yù)報表。鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土資源管理所（站）到實地審查申請人是否符合條件、擬用地是否符合規(guī)劃，填寫鄉(xiāng)級預(yù)報表，報縣國土資源局審核。
（二）審批階段（2012年6月11日至6月30日）?？h國土資源局要對各鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)報情況進行審核、匯總，并結(jié)合各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口情況，制訂各鄉(xiāng)鎮(zhèn)宅基地審批指標(biāo)計劃。召開全縣宅基地審批工作會議，詳細部署審批工作，強調(diào)審批紀(jì)律、審批原則、審批條件和審批程序，并下達各鄉(xiāng)鎮(zhèn)宅基地審批指標(biāo)。指標(biāo)下達后，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土資源管理所（站）要實地丈量宅基地，并現(xiàn)場定位，填寫宅基地申請表，公布上報名單。宅基地申請表要經(jīng)逐級審核，并由相關(guān)單位簽署意見?？h國土資源局宅基地審批工作組現(xiàn)場審查，審查合格的，公布批準(zhǔn)名單，相關(guān)費用收繳到位后，下發(fā)《農(nóng)民個人建房準(zhǔn)建卡》。宅基地批準(zhǔn)后，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土資源管理所（站）現(xiàn)場放線劃界。村民按劃定的界線進行施工建設(shè)?？⒐を炇蘸细窈?，發(fā)放《集體土地使用證》。
工作要求
（一）成立組織，落實責(zé)任?？h國土資源局要成立宅基地審批工作組，負責(zé)全縣宅基地審批工作。宅基地審批工作組要深入實地查看，進行現(xiàn)場審批，切實提高審批效率，確保審批流程方便、快捷、高效。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土資源管理所（站）要明確專人負責(zé)宅基地條件審核，履行相關(guān)法律程序。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)要成立由主管領(lǐng)導(dǎo)牽頭的宅基地審批工作領(lǐng)導(dǎo)小組，負責(zé)組織協(xié)調(diào)宅基地審批工作。
（一）宅基地使用權(quán)資本化的必要性
第一，我國農(nóng)村宅基地呈現(xiàn)出人減房增的逆向發(fā)展趨勢。隨著不斷加強的城鎮(zhèn)一體化建設(shè)以及提出的一系列土地整治制度，我國農(nóng)村人口從2000年的80837萬人下降到2012年的64222萬人，農(nóng)業(yè)人口占總?cè)丝诘谋壤龔?3.78%下降到47.43%，減少了16.35%，但是我國農(nóng)村宅基地人均擁有量隨著時間的推進而在逐年增大，全國農(nóng)村新增住宅面積從2000年的7.97億平方米上漲到2012年的9.51億平方米，新增農(nóng)村宅基地面積增長了19.32%《[中國統(tǒng)計年鑒》（2000—2013）數(shù)據(jù)進行統(tǒng)計所得結(jié)果]。不難看出，從2000年到2012年的十幾年期間，農(nóng)民總?cè)丝跀?shù)和農(nóng)村住房總面積發(fā)展趨勢相當(dāng)不協(xié)調(diào)，宅基地總面積擴大趨勢明顯，資源浪費非但沒有得到遏制，反而更加嚴(yán)重。第二，忽略農(nóng)民對宅基地的利益追求。雖然我國農(nóng)村居民家庭人均住房面積有每年不斷上漲的趨勢，從2000年的人均24.82平方米到2005年的29.68平方米再到2012的37.09平方米，但是其價格只是從2000年農(nóng)村住宅全國每平方米101.64元上漲到2012年681.9元每平方米，而城市住房價格由2000年的2058元每平方米上漲到2012年的5791元每平方米[《中國統(tǒng)計年鑒》（2000—2013）數(shù)據(jù)進行統(tǒng)計所得結(jié)果]?？梢钥闯?，相比較城市而言，農(nóng)村住房面積增長與住房價值增長不相契合。當(dāng)然，城鄉(xiāng)差距的不斷擴大和城鄉(xiāng)房屋所處的地理位置、交通便利、供需要求有著緊密的聯(lián)系，但并不能否認農(nóng)民作為所有者對提高自身財產(chǎn)價值的利益追求，農(nóng)民同樣期望在自己的財產(chǎn)之上創(chuàng)造更多財富，而現(xiàn)有農(nóng)村宅基地恰恰達不到此種職能，迫使農(nóng)民以其他“非法”方式追求價值最大化。第三，非法交易大量產(chǎn)生，利益糾紛劇增。法律對宅基地資本職能的不合理限制，一個直接后果就是農(nóng)村宅基地自發(fā)交易、變賣、流轉(zhuǎn)的非法行為屢禁不止。根據(jù)調(diào)研，北京近郊不少農(nóng)村宅基地空置率約為30%—40%，甚至更高；邊遠山區(qū)農(nóng)村宅基地空置率達到10%；全市平均約為20%[1]。另一個直接后果是全國房屋宅基地糾紛大量出現(xiàn)，2011年到2012年期間全國調(diào)解房屋宅基地糾紛的數(shù)量由614109件上升為626444件，僅僅一年就增加了12335件。此外，我國農(nóng)民的財產(chǎn)收入普遍不高，原因是多方面的，而當(dāng)前能夠增加農(nóng)民收入的方式并不多，除了農(nóng)民工外出打工所帶來的財產(chǎn)收入，其他在原有土地之上務(wù)農(nóng)的農(nóng)民增加財產(chǎn)收入的最好途徑就是土地。通過現(xiàn)有農(nóng)村土地制度改革，雖然可以發(fā)揮土地的使用價值，體現(xiàn)宅基地財產(chǎn)價值，但我國當(dāng)前宅基地的利用和價值是完全不對等的，創(chuàng)新宅基地使用權(quán)運行機制，提高宅基地的資本屬性是政策需求，也是尋求制度與法律充分結(jié)合的必要舉措。
（二）宅基地使用權(quán)資本化的理論基礎(chǔ)
從法學(xué)視角出發(fā)，那么就應(yīng)當(dāng)引入權(quán)利這個基本范疇，然而多數(shù)人們在追求權(quán)利的過程中，并不了解法律所確定的權(quán)利原則是正義、公平而高效的。在法律和法學(xué)文獻中沒有一個詞比權(quán)利更加含混不清[2]。而我國宅基地使用權(quán)的現(xiàn)狀恰恰印證了此種觀點。當(dāng)然，宅基地使用權(quán)的相關(guān)法律規(guī)定是否在權(quán)利追求過程中符合正義、公平和高效原則，應(yīng)當(dāng)結(jié)合實踐及理論需求予以探討。首先，雖然我國法律已經(jīng)將宅基地使用權(quán)物權(quán)化、私權(quán)化，但我國《物權(quán)法》針對宅基地使用權(quán)規(guī)定并沒有遵循平等保護的原則，且缺少一定的使用權(quán)能，如流轉(zhuǎn)權(quán)等，從而導(dǎo)致農(nóng)民的權(quán)利在行使過程中受到極大約束。其次，我國農(nóng)村人口占據(jù)總?cè)丝诘囊话耄r(nóng)民的宅基地應(yīng)當(dāng)與城市的房屋一樣，具有高度的經(jīng)濟價值，然而《土地管理法》等法律法規(guī)明確限定了土地的使用方式及主體范圍等，這些規(guī)定都損害了宅基地使用權(quán)所應(yīng)當(dāng)包含的公平正義原則。從實踐發(fā)展可以看出，對其使用權(quán)過大的限制是沒有必要的，農(nóng)村宅基地使用權(quán)資本化能使農(nóng)村土地得到與城市土地相當(dāng)?shù)钠降葘Υ@能夠有效縮小城鄉(xiāng)差距。再次，我國宅基地使用權(quán)受到主體、客體、內(nèi)容和權(quán)力行使上的各種限制，使宅基地使用權(quán)不能進入市場配置，這與我國的經(jīng)濟體制改革中優(yōu)化市場資源配置的要求是相脫離，導(dǎo)致宅基地遠離市場，這損害了宅基地使用權(quán)的效率原則。農(nóng)村宅基地使用權(quán)資本化，除了使農(nóng)民理解土地價值和珍惜土地之外，還增加了權(quán)利的轉(zhuǎn)讓，極大地提高了農(nóng)村宅基地土地利用效率。誠然，現(xiàn)在土地制度給與了農(nóng)民最低居住生活保障，并且無償永久享有使用權(quán)，然而過多的束縛，恰恰使得農(nóng)村宅基地喪失了成為更高更優(yōu)化生活保障的潛力。
二、宅基地使用權(quán)資本化困境的法學(xué)分析
我國農(nóng)村宅基地制度從解放初期的農(nóng)民私有發(fā)展到現(xiàn)在的集體所有、農(nóng)民使用，其歷史意義是深刻的，法律將我國宅基地的社會保障功能作為首要追求目標(biāo)導(dǎo)致了宅基地的非資本化，但《物權(quán)法》、《土地管理法》、《擔(dān)保法》等法律法規(guī)關(guān)于農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)、抵押、開發(fā)等規(guī)定已經(jīng)不能適應(yīng)當(dāng)前發(fā)展需求，使得宅基地制度備受詬病。我國當(dāng)前宅基地制度全方位改革是極其必要的，順應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展方向使其價值最大化應(yīng)當(dāng)是我國宅基地資本化發(fā)展的基本導(dǎo)向，而我國宅基地使用權(quán)資本化道路充滿諸多困境。
（一）從實踐角度看宅基地使用權(quán)資本化困境
就法律制度實踐而言，《物權(quán)法》視角下的財產(chǎn)權(quán)應(yīng)當(dāng)包括占有、使用、收益和處分的權(quán)利，從而也就具有抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓、贈與等權(quán)能，而實際上我國現(xiàn)行宅基地使用權(quán)的財產(chǎn)權(quán)是不完整的，如《擔(dān)保法》第37條、《物權(quán)法》第184條均對宅基地使用權(quán)的抵押設(shè)置了嚴(yán)格的約束規(guī)范，使宅基地基本喪失流動抵押的可能。我國很多地區(qū)的農(nóng)村宅基地及其房屋缺少產(chǎn)權(quán)登記證明，其直接后果是當(dāng)農(nóng)民與其他主體發(fā)生財產(chǎn)糾紛時，缺少予以抗?fàn)幍幕A(chǔ)。又如，依據(jù)《土地管理法》的規(guī)定，我國房屋財產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)必須在本集體經(jīng)濟組織成員之內(nèi)，并且每戶農(nóng)民只能擁有一處宅基地，我國法律對宅基地使用權(quán)流動范圍限制，完全約束了農(nóng)村的經(jīng)濟發(fā)展，使得宅基地使用權(quán)資本化在法律制度上變得無法可依。就市場經(jīng)濟條件下的社會生活而言，市場自由是最基本的，主體的獨立自主和交易的平等自愿是第一位的，宏觀調(diào)控和政府規(guī)制建立在市場發(fā)揮基礎(chǔ)性作用的基礎(chǔ)之上。以上文數(shù)據(jù)可知，“看不見的手”主導(dǎo)下的市場理念并不占據(jù)主導(dǎo)作用，而政府的宏觀調(diào)整往往解決不了實踐中復(fù)雜問題，例如法律雖然規(guī)定了每戶農(nóng)民只能擁有一處宅基地，然而我國農(nóng)村中除了存在大量閑置宅基地，一戶多宅的現(xiàn)象也較為普遍，法律政策在實踐中很難得到貫徹實施，不能解決宅基地資源配置低等問題。此外，我國現(xiàn)行制度沒有完善的宅基地退出補償機制，補償標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)法律規(guī)定而不是自由協(xié)商，使補償標(biāo)準(zhǔn)與市場價值想脫離，導(dǎo)致農(nóng)民對于宅基地退出缺乏基本動力，況且散布的宅基地即使收回，集體也難以得到很好的收益，導(dǎo)致集體對宅基地退出同樣缺乏熱情。最終后果是既違背了農(nóng)民意愿，也使市場調(diào)節(jié)功能和政府干預(yù)功能雙向失靈，這是對農(nóng)民宅基地財產(chǎn)權(quán)的損害，也是對農(nóng)民權(quán)利自由行使的侵害。
（二）從理論角度看宅基地使用權(quán)資本化困境
法律政策作為調(diào)整社會生活的規(guī)范體系，從終極的意義上來說，它的存在本身并不是目的，而是實現(xiàn)一定價值的手段，因而需要對我國的現(xiàn)行宅基地制度的非資本化規(guī)定進行價值分析。法學(xué)視角下的價值分析需從價值認知和價值評價兩個方面出發(fā)。從價值認知層面而言，一項權(quán)利的關(guān)鍵不光在于是否擁有該種權(quán)利，而更重要的是在于是否可以行使，宅基地使用權(quán)作為法律明文規(guī)定的權(quán)利，是歷史的必然產(chǎn)物，其內(nèi)容設(shè)定包括兩項：社會保障價值和資本價值。任何土地資源都具有社會保障價值和資本價值，宅基地也不例外，現(xiàn)行宅基地使用權(quán)制度強調(diào)土地的社會保障價值的同時，而抹滅了它的資本價值，而實踐需求表明，對于土地基本價值應(yīng)當(dāng)根據(jù)土地的資源需求來予以配置。一項土地資產(chǎn)所體現(xiàn)的土地權(quán)利只有自由行使才能體現(xiàn)價值，離開了權(quán)利的自由處分，就喪失了對權(quán)利的實際擁有，法律的價值追求就屬于空談。一項財產(chǎn)只有經(jīng)過交易及其自由競爭才能顯現(xiàn)市場價值，受到嚴(yán)重束縛的宅基地使用權(quán)已經(jīng)不符合當(dāng)前階層利益分配標(biāo)準(zhǔn)和價值觀念。就價值評價層面而言，就要從一定的利益和需求出發(fā)，按照一定的價值標(biāo)準(zhǔn)、價值準(zhǔn)則對現(xiàn)有宅基地制度進行判斷。在經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型中，土地資產(chǎn)的增值動力始終是農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的原動力，其財產(chǎn)功能的現(xiàn)代特征日益彰顯。農(nóng)村改革如火如荼促進了農(nóng)民工的大量產(chǎn)生，現(xiàn)有宅基地制度與城市的高集中化高現(xiàn)代化之間的矛盾彰顯，是宅基地資本化的困境之一。家庭承包為基礎(chǔ)，統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制難以實現(xiàn)土地的規(guī)?；?jīng)營，導(dǎo)致整個農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力低下，宅基地作為重要一環(huán)，理應(yīng)成為農(nóng)業(yè)規(guī)?；囊徊糠帧３鞘谢纳钊胍哺淖兞宿r(nóng)民的土地資本觀念，農(nóng)民不再僅僅只想擁有宅基地，而且期望宅基地的利益升值。廣東省調(diào)研的308戶農(nóng)戶（占總數(shù)的73.68%）愿意流轉(zhuǎn)自家多余的宅基地，其中出租意愿最高，占28.71%；抵押意愿其次，占14.59%；出售意愿占13.64；置換意愿占8.85%。據(jù)統(tǒng)計廣東省73.68%的農(nóng)戶愿意宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)。以上數(shù)據(jù)表明，農(nóng)民對宅基地的價值觀念發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變，農(nóng)民對宅基地使用權(quán)有了更多利益追求，但法律的非資本化規(guī)定卻使得農(nóng)民在追求權(quán)利價值最大化的過程中喪失了無數(shù)機會。法的價值的好壞、有無都是不以人的意志為轉(zhuǎn)移的，這就是法的價值的客觀性。土地與財富息息相關(guān)，不切客觀實際的規(guī)定，剝奪了農(nóng)民權(quán)利的財產(chǎn)屬性，損害了農(nóng)民利益。提高市場效率要求在權(quán)利、義務(wù)及制度構(gòu)建過程中，付出最低而收效最大，如果在等量利益狀態(tài)的情況下，多方利益參與人都能夠自愿投入，那么為實現(xiàn)權(quán)利的花費將是最小的，基于此，宅基地使用權(quán)資本化應(yīng)當(dāng)以農(nóng)民自愿，政府指導(dǎo)，農(nóng)民與需求方平等協(xié)商，收益均衡，才能夠很好的實現(xiàn)宅基地資本化運作。
三、實現(xiàn)資本化運行機制的制度構(gòu)建
一、農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律空間。
在農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題上，有很大一部分人所持的觀點就是農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)不能用于流轉(zhuǎn)，他們所持觀點的法律依據(jù)就是《土地管理法》第四十三條“任何單位和個人進行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”，第六十三條“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”以及《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國發(fā)〔2004〕28號,以下簡稱《決定》）第十條規(guī)定：“…改革和完善宅基地審批制度，加強農(nóng)村宅基地管理，禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地”等規(guī)定，筆者認為，以此來作為農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)不能用于流轉(zhuǎn)的法律依據(jù)，是極其偏面的，是對法律規(guī)定的斷章取義。
對于農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)這一概念，盡管在我國國家層面的土地管理法律規(guī)范中沒有明確的概念或規(guī)定，但并沒有排除法律為其留存的空間。對于農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)能夠用于流轉(zhuǎn),包括出讓、轉(zhuǎn)讓、租賃、轉(zhuǎn)租和抵押、用于入股或聯(lián)營，我國的土地管理法及相關(guān)規(guī)定是留有一定的法律空間的。
我國《土地管理法》第九條“國有土地和農(nóng)村集體所有的土地，可以依法確定給單位或者個人使用”，第十一條“農(nóng)民集體所有的土地依法用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)的，由縣級人民政府登記造冊，核發(fā)證書，確定建設(shè)用地使用權(quán)”，第十三條“依法登記的土地的所有權(quán)和使用權(quán)受法律保護，任何單位和個人不得侵犯”，為集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)提供了大的原則。
而《土地管理法》第四十三條盡管規(guī)定了“任何單位和個人進行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”的內(nèi)容，但其同樣也規(guī)定了“興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和農(nóng)村建設(shè)住宅經(jīng)依法使用本集體經(jīng)濟組織農(nóng)民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公益設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地的除外”內(nèi)容?！锻恋毓芾矸ā返诹龡l盡管也同樣規(guī)定了“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”，但也同樣規(guī)定了“符合土地總體利用規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移”除外的內(nèi)容；《鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法》第二十八條“舉辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，其建設(shè)用地應(yīng)當(dāng)符合土地利用總體規(guī)劃，嚴(yán)格控制、合理利用和節(jié)約使用土地，凡有荒地、劣地可以利用的，不得占用耕地、好地。舉辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)使用農(nóng)村集體所有的土地的，應(yīng)當(dāng)依照法律、法規(guī)的規(guī)定，辦理有關(guān)用地批準(zhǔn)手續(xù)和土地登記手續(xù)”；《決定》第十條規(guī)定：“在符合規(guī)劃的前提下，村莊、集鎮(zhèn)、建制鎮(zhèn)中的農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)可以依法流轉(zhuǎn)”；《擔(dān)保法》第三十六條“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村企業(yè)的土地使用權(quán)不得單獨抵押。以鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村企業(yè)的廠房等建筑物抵押的，其占用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)同時抵押?！薄锻恋毓芾矸ā返诹畻l“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織使用鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地興辦企業(yè)或者與其他單位、個人以土地使用權(quán)入股、聯(lián)營等形式共同舉辦企業(yè)的，應(yīng)當(dāng)持有關(guān)批準(zhǔn)文件，向縣級以上地方人民政府土地行政主管部門提出申請，按照省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的批準(zhǔn)權(quán)限，由縣級以上地方人民政府批準(zhǔn)；其中，涉及占用農(nóng)用地的，依照本法第四十四條的規(guī)定辦理審批手續(xù)?！痹瓏彝恋毓芾砭帧洞_定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》（1995年5月1日實施）第四十三條“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村辦企事業(yè)單位和個人依法使用農(nóng)村集體土地進行非農(nóng)業(yè)建設(shè)的，可依法確定使用者集體土地建設(shè)用地使用權(quán)”等等規(guī)定，對我國農(nóng)村集體土地建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)都進行了明確的規(guī)定，就是農(nóng)民集體土地建設(shè)土地使用權(quán)可以確認給單位或個人用于非農(nóng)建設(shè)并予以流轉(zhuǎn)。但根據(jù)上述規(guī)定，其流轉(zhuǎn)有著嚴(yán)格的條件，部分流轉(zhuǎn)方式，如農(nóng)村宅基地的轉(zhuǎn)讓及宅基地上房屋轉(zhuǎn)讓附帶宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓、抵押，農(nóng)村承包經(jīng)營的荒地，鄉(xiāng)鎮(zhèn)村辦企業(yè)房地產(chǎn)抵押甚至受到更嚴(yán)格的限制，但總的說來，其表現(xiàn)如下：
1）主體限定，使用農(nóng)村集體土地建設(shè)用地的主體只能是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村辦企事業(yè)單位，或因破產(chǎn)、實施兼并而取得、實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)村辦企業(yè)房產(chǎn)抵押而一并實現(xiàn)土地使用權(quán)抵押權(quán)的單位及符合在農(nóng)村申領(lǐng)宅基地或接受房屋使用權(quán)轉(zhuǎn)移（包括受贈、繼承、購買）的個人；
2）使用用途限定，僅能或必須用于興辦鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）企業(yè)，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）公益設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)，或農(nóng)村居民建設(shè)住宅三類情形；實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)村辦企業(yè)房產(chǎn)抵押而一并獲得集體建設(shè)用地使用權(quán)的，未經(jīng)審批不得更改土地性質(zhì)和用途。
3）程序限定，必須符合土地總體利用規(guī)劃，并辦理有關(guān)非農(nóng)建設(shè)用地批準(zhǔn)手續(xù)和土地使用權(quán)或他向權(quán)登記手續(xù)。
以上三個條件缺一不可。只有在上述情況下，取得集體建設(shè)用地使用權(quán)才為合法、有效。這也是我國法律、法規(guī)、部門規(guī)章為集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)留存的法律空間。
當(dāng)然在對待農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題和實現(xiàn)承包荒地和鄉(xiāng)鎮(zhèn)村辦企業(yè)房產(chǎn)抵押權(quán)而引起的集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題上，我國有其特殊的規(guī)定。
對于農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題，我國法律有著這樣的規(guī)定，《土地管理法》第六十二條規(guī)定：“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地面積……。農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準(zhǔn)”，《決定》第十條規(guī)定的“禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地”，以及《擔(dān)保法》第三十七條規(guī)定的農(nóng)村宅基地不能用于抵押。但這里僅禁止了城鎮(zhèn)居民不能取得農(nóng)村宅基地，并沒有禁止可以向農(nóng)村居民轉(zhuǎn)讓、出租宅基地及在轉(zhuǎn)讓房屋時附帶宅基地使用權(quán)一同轉(zhuǎn)讓的規(guī)定。對此，從《土地管理法》第六十二條第四款“農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準(zhǔn)”的規(guī)定本意，可以一窺究竟。其內(nèi)在含義對于住房出賣還是允許的，只是其出賣的主體不能是城鎮(zhèn)居民，而對出租對象則沒有限制。這是一個特殊情況。
對于實現(xiàn)實現(xiàn)農(nóng)村承包荒地或農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)房地產(chǎn)抵押權(quán)而取得的農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題，根據(jù)《擔(dān)保法》第五十五條規(guī)定“依照本法規(guī)定以承包的荒地的土地使用權(quán)抵押的，或者以鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村企業(yè)的廠房等建筑物占用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)抵押的，在實現(xiàn)抵押權(quán)后，未經(jīng)法定程序不得改變土地集體所有和土地用途?！钡浼w如何實現(xiàn)，實現(xiàn)程序等還有待于明確規(guī)定。
二、應(yīng)在法律層面明確集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)規(guī)定，建立合法、有效的農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場，規(guī)范集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度。
法律規(guī)定的駁雜、語言文字的表述不明確、不明晰，往往導(dǎo)致人們對法律規(guī)定理解的曲解和錯誤，為斷章取義和任意取舍留存了空間。在關(guān)于農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題上，相關(guān)規(guī)定的非直接、非明確、非明晰表述尤為明顯。
比如，在對于可以使用農(nóng)村建設(shè)用地主體的表述上，《土地管理法》第四十三條、六十三條都在“但”字之后進行了表述，而在“但”字之前的內(nèi)容規(guī)定及文意表達上又用了絕對性的文字表述，使法律條文的內(nèi)容在邏輯上出現(xiàn)了前后矛盾；還比如，在對農(nóng)村宅基地的取得和轉(zhuǎn)讓上則沒有給出明確的規(guī)定，《土地管理法》第六十二條在規(guī)定“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)”同時，卻沒有規(guī)定取得或因繼承、受贈等方式取得多處宅基地，或由農(nóng)村居民變?yōu)槌擎?zhèn)居民后擁有農(nóng)村宅基地如何處理方式。同時，該條文又規(guī)定“農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準(zhǔn)”，而不對該出賣、出租的合法性做出規(guī)定，而結(jié)合《決定》第十條規(guī)定的“禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地”規(guī)定，推測《土地管理法》第六十二條第四款的本意，對于宅基地上房屋的轉(zhuǎn)讓除不能賣給城鎮(zhèn)居民外，還是可以轉(zhuǎn)讓、出租的，其結(jié)果只是對于出賣者不能再申請宅基地。使人只能去推測法律的本意或?qū)ふ曳山o人們行為留存的空間。
再比如，對于因?qū)嵤┢飘a(chǎn)、兼并、實現(xiàn)農(nóng)村荒地承包經(jīng)營權(quán)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)村辦企業(yè)房地產(chǎn)抵押權(quán)而獲得農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)的，如果其取得主體不是土地管理法規(guī)定的三類主體的話，由誰回收集體建設(shè)用地使用權(quán)，有無時間限制、程序如何掌握，均沒有明確規(guī)定。有的只是個性法律規(guī)定，如《商業(yè)銀行法》第四十二條規(guī)定“商業(yè)銀行因行使抵押權(quán)、質(zhì)權(quán)而取得的不動產(chǎn)或者股權(quán)，應(yīng)當(dāng)自取得之日起二年內(nèi)予以處分”，從中存在為實現(xiàn)農(nóng)村荒地承包經(jīng)營權(quán)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)村辦企業(yè)房地產(chǎn)抵押權(quán)的情形。而這些規(guī)定僅僅指的是個性主體，不具有規(guī)范一般主體、特定行為的效力；再說這些個性法律條款，也需要土地管理法律法規(guī)中有進一步如何實現(xiàn)具體針對實現(xiàn)農(nóng)村集體建設(shè)用地抵押權(quán)的明確規(guī)定。
為此，應(yīng)首先通過修改、完善土地管理法，或國土資源管理部門頒布的部門規(guī)章，進一步具體明確規(guī)定三種類型集體建設(shè)用地使用權(quán)取得、流轉(zhuǎn)的方式、程序和內(nèi)容。
其次，為配合上述規(guī)定，由相應(yīng)區(qū)域范圍內(nèi)的某一級政府主導(dǎo)分類建立——興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農(nóng)村建設(shè)住宅用地、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公益設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)用地使用權(quán)無償取得、劃撥、出讓、出租、轉(zhuǎn)租、抵押、入股、聯(lián)營等的農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)統(tǒng)一市場或登記機構(gòu)，明確規(guī)定相應(yīng)集體建設(shè)用地使用權(quán)的主體資格、用途申報、相應(yīng)權(quán)利流轉(zhuǎn)年限、登記、批準(zhǔn)程序，規(guī)范集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。
再次，規(guī)定或指導(dǎo)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織按照《村民委員會自治法》的規(guī)定，對集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)建立村民議決制度，避免影響國家基本土地管理制度和農(nóng)村基本經(jīng)濟制度。
第四，與時俱進，修改不應(yīng)時代的法律法規(guī)，使法律概念與現(xiàn)實相統(tǒng)一。
如《鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法》對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的定義，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)”作為一個明顯帶有時代特征的字眼，隨著現(xiàn)代公司制度的日益深入、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)管理機構(gòu)的改革和職能的改變、諸多原來所謂鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)摘掉全民或集體的帽子或現(xiàn)代企業(yè)制度的建立，其已經(jīng)越來越不合事宜，其作為一類使用集體建設(shè)用地的主體，應(yīng)重新定義，并在相應(yīng)法律規(guī)定中要取得統(tǒng)一。
只有通過以上四個方面的努力，才能建立我國合法、有序的集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度。使全國各地不斷出現(xiàn)的、在地方性法規(guī)或政府規(guī)章層次上進行詳細規(guī)定的情形或付諸于司法實踐的情況，早日能夠上升到法律的層面，以盡快建立和完善我國的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度。
zuozhe:彭鑫
附：以上文章參考了以下法律、法規(guī)、行政法規(guī)或國務(wù)院頒布的行政規(guī)范性文件、部門和地方政府規(guī)章：
1）中華人民共和國土地管理法
2）中華人民共和國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法
3）中華人民共和國擔(dān)保法
4）中華人民共和國商業(yè)銀行法
5）《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國發(fā)〔2004〕28號）
6）《國務(wù)院辦公廳關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》（〔2007〕71號）
7）原國家土地管理局《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》
8）《河北省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)暫行辦法》〔2008〕第11號
9）《河北省農(nóng)村宅基地管理辦法》［2002］第7號
10）其他省、市集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)地方性法規(guī)、部門規(guī)定
