發(fā)布時(shí)間：2023-08-09 17:24:30
序言：寫作是分享個(gè)人見解和探索未知領(lǐng)域的橋梁，我們?yōu)槟x了8篇的財(cái)政績效管理工作樣本，期待這些樣本能夠?yàn)槟峁┴S富的參考和啟發(fā)，請(qǐng)盡情閱讀。
關(guān)鍵詞：財(cái)政資金；預(yù)算績效管理；績效考評(píng)
2018年國務(wù)院了關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見，從頂層設(shè)計(jì)對(duì)預(yù)算績效管理工作做出了重大部署，以提高各個(gè)部門對(duì)預(yù)算績效管理工作的關(guān)注度和重視程度，也為財(cái)政資金預(yù)算績效管理工作提供了戰(zhàn)略指引和工作方向。這對(duì)于提升財(cái)政部門整體財(cái)政資金管理能力具有重大意義，需要財(cái)政部門深入研究意見的具體工作要求，并結(jié)合實(shí)際工作現(xiàn)狀不斷探索，強(qiáng)化預(yù)算績效管理。
一、預(yù)算績效管理的意義和重要性
(一)宏觀層面政策的推動(dòng)和落實(shí)建立現(xiàn)代財(cái)政制度的提出推動(dòng)了預(yù)算績效管理工作，而2018年出臺(tái)的意見中將預(yù)算績效管理制度建設(shè)工作的戰(zhàn)略高度再次提升。因此，各級(jí)財(cái)政部門積極探索并推動(dòng)財(cái)政資金的預(yù)算績效管理工作，是對(duì)國家頂層設(shè)計(jì)工作部署的響應(yīng)和貫徹落實(shí)。只有按照政策要求形成一套規(guī)范健全的預(yù)算績效管理機(jī)制，并有效貫徹執(zhí)行落實(shí)才能符合國務(wù)院工作要求。
(二)可以有效提升財(cái)政資金使用的效率和規(guī)范性實(shí)施嚴(yán)格的預(yù)算管理和績效管理工作，其最終目的就是為了確保對(duì)財(cái)政資金使用過程的一個(gè)全流程監(jiān)督，通過全流程監(jiān)督可以確保所有財(cái)政預(yù)算資金按照規(guī)定用途進(jìn)行使用，不存在浪費(fèi)或者是隨意亂花的情況。只有嚴(yán)格的績效管理制度，才會(huì)對(duì)所有不合規(guī)或者是不規(guī)范行為進(jìn)行嚴(yán)厲的問責(zé)處罰和約束，進(jìn)而對(duì)大家起到警示和震懾作用，杜絕一切不規(guī)范行為的發(fā)生，從而推動(dòng)整體財(cái)政資金的使用規(guī)范性和效率的提升。
(三)有利于提升政府部門工作效能和治理能力實(shí)施預(yù)算績效管理是規(guī)范政府行為的有效手段，同時(shí)也是衡量政府部門工作業(yè)績的指標(biāo)之一。所以，推動(dòng)預(yù)算績效管理工作也是在對(duì)政府各單位工作進(jìn)行監(jiān)督約束，強(qiáng)化他們關(guān)注并治理財(cái)政資金配置和使用中低效無效問題的主體責(zé)任，進(jìn)而促進(jìn)各部門更好地履行自身職責(zé)，規(guī)范自身行為，夯實(shí)主體責(zé)任，加快政府部門工作能力和工作職能的提升。
二、財(cái)政預(yù)算績效管理工作現(xiàn)狀分析
隨著國家和地方政府多層面的推進(jìn)，預(yù)算績效管理改革不斷深化，各級(jí)財(cái)政部門的預(yù)算管理體系也在不斷健全之中，財(cái)政預(yù)算資金使用效益不斷提升。但是在整體的財(cái)政預(yù)算績效管理工作中仍然還存在一些需要完善和調(diào)整的事項(xiàng)，尤其基層工作面臨很多實(shí)際困難。
(一)績效管理的深度和廣度還有待提升在部分單位預(yù)算績效管理工作雖然也實(shí)實(shí)在在開展，但不同程度仍存在一種走過場(chǎng)的現(xiàn)象，沒有橫到邊豎到底，績效管理工作沒有完全深入到有關(guān)工作的各個(gè)維度和角落，也就沒法觸及到工作中的痛點(diǎn)，導(dǎo)致工作執(zhí)行效果不佳。不僅工作的深度不夠，績效管理廣度也不夠，覆蓋面沒有包含所有的財(cái)政預(yù)算資金使用情況，也未覆蓋全部財(cái)政預(yù)算單位。
(二)預(yù)算績效管理理念還有待深化和牢固盡管績效管理的重要性一再被提及、被強(qiáng)調(diào)，但是財(cái)政部門和有關(guān)單位對(duì)于預(yù)算績效管理的重視程度還不夠深刻，相關(guān)工作理念未能貫穿到具體工作中去，進(jìn)而導(dǎo)致相關(guān)人員在開展工作時(shí)并沒有將如何提高財(cái)政資金使用效率和規(guī)范性作為一項(xiàng)重要的工作職責(zé)，或者說是這種理念還不夠牢固，沒有在工作中得到真正的貫徹落實(shí)。這也就使得在預(yù)算績效管理工作中，對(duì)提高財(cái)政資源配置效率和投入產(chǎn)出比雖然起到了一定作用，但是并沒有充分發(fā)揮出其應(yīng)有的功效，原因可能是績效管理的約束力度不足或者是績效管理的方法不對(duì)，并沒有起到激勵(lì)約束作用。
(三)預(yù)算績效管理缺乏有效的監(jiān)督考核預(yù)算績效管理工作開展的成效還是需要通過有效的考評(píng)體系來予以支持，但實(shí)際工作中整體過程缺乏有效的監(jiān)督和評(píng)價(jià)，不僅體現(xiàn)在對(duì)財(cái)政預(yù)算執(zhí)行方面，還存在信息不全或失真等情況，這樣也就會(huì)造成財(cái)政部門的工作量大，還會(huì)影響預(yù)算績效管理的工作質(zhì)量。
三、財(cái)政部門加強(qiáng)預(yù)算績效管理的工作建議
(一)加快建立全方位全過程全覆蓋的預(yù)算績效管理體系要確保財(cái)政預(yù)算績效管理對(duì)財(cái)政資金治理能力的推動(dòng)，首先就要體現(xiàn)出“全面”這個(gè)關(guān)鍵詞。從管理對(duì)象、管理內(nèi)容和管理過程等方面都要做到“全面”，以此為基礎(chǔ)構(gòu)建工作體系，確保能夠真正對(duì)實(shí)際工作起到管理約束作用，提高財(cái)政資源的配置效率和使用效益。(1)要構(gòu)建一個(gè)全方位的預(yù)算績效管理體系。財(cái)政部門需要將預(yù)算績效管理體系覆蓋到相關(guān)的各個(gè)單位部門，只要是使用財(cái)政預(yù)算資金的都要納入到績效管理體系當(dāng)中，工作面覆蓋到所有有關(guān)單位，不搞特殊化，全面推進(jìn)績效管理工作。(2)要建立一個(gè)全過程的績效管理評(píng)估體系。是指工作體系慣出財(cái)政預(yù)算資金的工作全過程，從預(yù)算的編制、執(zhí)行、事后評(píng)價(jià)，實(shí)現(xiàn)對(duì)所涉及工作環(huán)節(jié)的全流程管理和考核。(3)要確定對(duì)所有財(cái)政預(yù)算資金的覆蓋。也就是說績效管理內(nèi)容需要包括所有財(cái)政資金預(yù)算，包括一般公共預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算等。同時(shí)也要做到重點(diǎn)突出，對(duì)于社會(huì)關(guān)注度高、投入資金多跨度大的項(xiàng)目要堅(jiān)持問題導(dǎo)向，持續(xù)重點(diǎn)關(guān)注。
(二)實(shí)現(xiàn)預(yù)算績效管理節(jié)點(diǎn)前移國務(wù)院出臺(tái)預(yù)算績效管理意見中也提到要將績效管理的關(guān)口進(jìn)行前移，這樣可以更好地從源頭上來防控財(cái)政資源配置的效率和效能。因?yàn)榭冃Ч芾砉ぷ鞑⒉皇菃螁蔚氖潞蠊芾?，如果只針?duì)歷史數(shù)據(jù)來進(jìn)行分析和管理考評(píng)，對(duì)于整個(gè)工作的觸動(dòng)作用不是特別明顯。所以需要將整個(gè)預(yù)算績效管理的節(jié)點(diǎn)向前移，開展對(duì)于重大政策或項(xiàng)目的事前績效評(píng)估，而財(cái)政部門就需要加強(qiáng)對(duì)重大政策和項(xiàng)目的預(yù)算審核，將此作為財(cái)政資金預(yù)算安排的一個(gè)參考依據(jù)，提前謀劃，做好早期財(cái)政預(yù)算下達(dá)的科學(xué)合理性。
(三)健全完善預(yù)算績效考評(píng)體系績效考評(píng)是績效管理體系當(dāng)中重要的一個(gè)環(huán)節(jié)，為了提高績效考評(píng)結(jié)果的客觀性和準(zhǔn)確性，財(cái)政部門需要從多維度多角度來進(jìn)行考慮，建立健全預(yù)算績效管理的考評(píng)體系。(1)要科學(xué)合理選取設(shè)定績效指標(biāo)框架。績效考評(píng)指標(biāo)以及計(jì)量標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)置，要分行業(yè)、分領(lǐng)域分別進(jìn)行規(guī)劃和設(shè)計(jì)，確保績效考評(píng)指標(biāo)和體系的層次性和區(qū)分性。同時(shí)也要保證考評(píng)指標(biāo)中定量和定性的和諧比例關(guān)系，兩者相結(jié)合，確?？荚u(píng)體系的豐富性和全面性。另外還要保障績效考評(píng)結(jié)果的可比較性，提高績效考評(píng)結(jié)果的參考價(jià)值，用于評(píng)價(jià)各個(gè)單位預(yù)算的使用情況和使用效率。(2)要建立層次豐富的績效評(píng)價(jià)體系。績效評(píng)價(jià)可以采取多種形式、多種方法相結(jié)合，可以采用自評(píng)和外部評(píng)價(jià)相結(jié)合的多層次的豐富評(píng)價(jià)體系。這樣不僅能夠?qū)崿F(xiàn)財(cái)政部門還有財(cái)政預(yù)算資金使用單位的績效管理主體責(zé)任，同時(shí)也能夠確保整個(gè)績效管理成效考評(píng)結(jié)果的客觀性，能夠從多個(gè)角度多個(gè)層次來對(duì)財(cái)政預(yù)算執(zhí)行情況及效果的評(píng)價(jià)。(3)加強(qiáng)對(duì)考評(píng)結(jié)果的運(yùn)用，實(shí)現(xiàn)考核管理結(jié)果對(duì)工作的促進(jìn)作用。財(cái)政部門應(yīng)該將預(yù)算績效考評(píng)結(jié)果與對(duì)應(yīng)預(yù)算單位的財(cái)政預(yù)算資金配置和調(diào)整相掛鉤，對(duì)于整體預(yù)算考核較好的單位或項(xiàng)目優(yōu)先配置資源，對(duì)低效無效的資金予以取消或削減，對(duì)表現(xiàn)一般的可以督促整改或是予以調(diào)整，切實(shí)發(fā)揮考評(píng)工作對(duì)整個(gè)財(cái)政資源配置效率提升的推動(dòng)。
(四)強(qiáng)化預(yù)算績效管理約束(1)明確各環(huán)節(jié)工作職責(zé)，建立激勵(lì)約束機(jī)制。在明確預(yù)算績效管理工作對(duì)象的同時(shí)，財(cái)政部門還需要明確由誰來主導(dǎo)實(shí)施預(yù)算績效管理，確保權(quán)責(zé)對(duì)等，明晰每個(gè)工作環(huán)節(jié)所負(fù)責(zé)單位或部門的詳細(xì)職責(zé)，以及相關(guān)激勵(lì)約束機(jī)制，對(duì)于工作中出現(xiàn)的問題嚴(yán)格問責(zé)，秉持從嚴(yán)從緊的原則，特別是對(duì)于重大項(xiàng)目出現(xiàn)的問題要加重問責(zé)；對(duì)于業(yè)績突出的單位部門或人員應(yīng)進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，調(diào)動(dòng)單位和部門的積極性和主動(dòng)性。(2)強(qiáng)化監(jiān)督考核，增強(qiáng)責(zé)任人員的能動(dòng)性。為了切實(shí)提高財(cái)政預(yù)算績效管理工作實(shí)效，需要將該項(xiàng)工作執(zhí)行情況納入實(shí)施單位的考核評(píng)價(jià)體系，作為各級(jí)政府和工作人員的一項(xiàng)考核指標(biāo)，并作為后期選拔任用的參考依據(jù)。并做到監(jiān)督考核信息的公開，廣泛接受監(jiān)督。(3)加強(qiáng)過程管控，形成快速預(yù)警，及時(shí)糾偏的長效機(jī)制。對(duì)于財(cái)政預(yù)算資金執(zhí)行情況和績效目標(biāo)完成進(jìn)度做好過程管控，工作進(jìn)程實(shí)時(shí)監(jiān)督，問題發(fā)現(xiàn)一個(gè)改正一個(gè)，避免越積越多、影響越來越大，最終影響績效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。對(duì)于財(cái)政資金預(yù)算執(zhí)行中出現(xiàn)的偏差要及時(shí)根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行調(diào)整配置，有效堵住管理漏洞，避免財(cái)政資金的浪費(fèi)和低效無效使用，保障財(cái)政資金的使用效率和效益。
【關(guān)鍵詞】財(cái)政預(yù)算；績效管理；問題；對(duì)策
從某種角度分析，我國財(cái)政預(yù)算績效管理主要采用了傳統(tǒng)投入型的管理理念，管理效果不容樂觀，效益性、經(jīng)濟(jì)性重視程度過低，導(dǎo)致財(cái)政績效管理現(xiàn)狀不盡人意。所以，在新形勢(shì)下需要積極探索財(cái)政預(yù)算績效管理中所存在的問題，并針對(duì)性的提出相關(guān)的建議與措施，實(shí)現(xiàn)財(cái)政績效管理工作的可持續(xù)發(fā)展與進(jìn)步。
一、新形勢(shì)下財(cái)政預(yù)算績效管理中所存在的問題
1.缺乏先進(jìn)的財(cái)政預(yù)算績效管理理念
眾所周知，公共財(cái)政改革的推廣時(shí)間已經(jīng)超過了十幾年，財(cái)政預(yù)算績效管理得到有效發(fā)展。但是從整體角度分析，仍舊采用傳統(tǒng)的投入型財(cái)政預(yù)算績效管理理念，缺乏對(duì)財(cái)政預(yù)算績效管理的認(rèn)識(shí)與理解，不重視其效益性以及效率性，導(dǎo)致很多單位將財(cái)政管理看作為單純的跑項(xiàng)目、跑資金。另外，由于缺乏先進(jìn)的、科學(xué)的財(cái)政預(yù)算績效管理理念，在缺少制度性的條件下整體預(yù)算績效管理工作存在畏難情緒，財(cái)務(wù)人員缺乏工作的熱情與積極，財(cái)政預(yù)算績效管理工作無法得到有序發(fā)展與進(jìn)步。
2.缺乏完善的財(cái)政預(yù)算績效管理基礎(chǔ)工作
首先。從當(dāng)前財(cái)政角度分析，我國財(cái)政預(yù)算績效管理處于剛剛起步的階段，在這一階段中無論是財(cái)政預(yù)算績效管理目標(biāo)的設(shè)定還是監(jiān)督控制、綜合評(píng)價(jià)都處于摸索階段。另外，由于存在地域差異，所以各個(gè)地區(qū)所采取的財(cái)政預(yù)算績效管理方式與模式不同，管理的目標(biāo)、重點(diǎn)不盡相同。其次，我國財(cái)政預(yù)算績效管理工作的總體評(píng)價(jià)系統(tǒng)不夠健全，缺乏科學(xué)性與合理性。其一，我國財(cái)政預(yù)算績效管理制度定位不準(zhǔn)確，管理內(nèi)容多以完善評(píng)價(jià)體系為主，在近幾年我國財(cái)政預(yù)算績效管理工作的深入發(fā)展中，績效管理的內(nèi)容已經(jīng)超出了原先的評(píng)價(jià)范疇，逐漸拓展到預(yù)算管理之中。其二，在經(jīng)過財(cái)政改革之后，并沒有形成切實(shí)可行的制度體系，如果績效目標(biāo)、績效內(nèi)容、績效評(píng)價(jià)無法得到延伸，那么則無法將財(cái)政預(yù)算績效管理的實(shí)質(zhì)作用進(jìn)行充分發(fā)揮。
3.缺乏完善的績效評(píng)價(jià)方式
目前，我國并沒有針對(duì)財(cái)政預(yù)算績效管理現(xiàn)狀制定一套可行的評(píng)價(jià)體系，所以評(píng)價(jià)指標(biāo)、評(píng)價(jià)結(jié)果缺乏科學(xué)性與準(zhǔn)確性，導(dǎo)致評(píng)價(jià)結(jié)構(gòu)主要停留在反映問題的層面。從某種角度分析，評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)是保障評(píng)價(jià)結(jié)果準(zhǔn)確性的關(guān)鍵因素，在開展績效評(píng)價(jià)的時(shí)候需要以樣本數(shù)據(jù)作為基礎(chǔ)，并利用統(tǒng)計(jì)原理進(jìn)行預(yù)測(cè)與分析。但是我國財(cái)政預(yù)算績效管理工作開展比較晚，發(fā)展比較緩慢，所以各公共部門信息缺失非常嚴(yán)重，無法有效的提供樣本數(shù)據(jù)，導(dǎo)致績效評(píng)價(jià)工作失去其意義。當(dāng)前，我國主要采取的績效評(píng)價(jià)方法包括：成本―利益分析法、目標(biāo)比較法、因素分析法等，這一類方法受主觀因素的影響比較大，評(píng)價(jià)結(jié)果缺乏精準(zhǔn)性。
二、解決財(cái)政預(yù)算績效管理問題的措施
1.嚴(yán)格按照財(cái)政預(yù)算績效管理改革的要求
要想真正提高財(cái)政預(yù)算績效管理的水平，需要針對(duì)性的建立預(yù)算控制體系，加強(qiáng)對(duì)預(yù)算管理體系的認(rèn)識(shí)與了解，實(shí)現(xiàn)財(cái)政預(yù)算績效管理的優(yōu)先發(fā)展。另外，相關(guān)單位還要進(jìn)行考核工作，建立科學(xué)、合理的財(cái)政績效管理體系，推動(dòng)以政府為主導(dǎo)的預(yù)算考核體系，提高部門決策手段，推動(dòng)我國財(cái)政預(yù)算績效管理改革的順利開展。根據(jù)對(duì)上文筆者所提出的幾點(diǎn)問題，筆者認(rèn)為當(dāng)前最為主要的任務(wù)便是積極建設(shè)預(yù)算管理體系以及績效管理體系，將財(cái)政預(yù)算績效管理作為一項(xiàng)嚴(yán)格的制度來抓，嚴(yán)格按照預(yù)算編制、監(jiān)督、評(píng)價(jià)的基本要求，加強(qiáng)對(duì)財(cái)政預(yù)算績效管理的診斷以及預(yù)算執(zhí)行。這樣一來，才能將工作中所存在的不足以及缺陷進(jìn)行改正，才能真正提高財(cái)政執(zhí)行的效率與質(zhì)量。
2.積極提高財(cái)政預(yù)算績效的基礎(chǔ)工作
當(dāng)前，財(cái)政預(yù)算績效管理工作已經(jīng)在全國各地如火如荼的開展，但是在運(yùn)行過程中存在非常多的不足與缺陷，之所以產(chǎn)生這種現(xiàn)象的原因是由于基礎(chǔ)工作不盡人意，因此，需要積極提高財(cái)政預(yù)算績效管理的基礎(chǔ)工作。首先，需要對(duì)財(cái)政預(yù)算績效管理工作中所存在的薄弱環(huán)節(jié)進(jìn)行完善與總結(jié)，加強(qiáng)基礎(chǔ)性工作的統(tǒng)一性。其次，要嚴(yán)格按照當(dāng)前財(cái)政績效管理制度的不完善，加強(qiáng)制度建設(shè)，筆者認(rèn)為，可以采用循序漸進(jìn)的方式積極推進(jìn)績效管理的制度化發(fā)展，只有保證制度化的規(guī)范性，才能真正提高其基礎(chǔ)工作的水平。最后，要加強(qiáng)財(cái)政預(yù)算績效管理工作基礎(chǔ)工作的協(xié)調(diào)性，將其作為一項(xiàng)具體的系統(tǒng)工程，在組織、協(xié)調(diào)、管理中形成工作合力，以此推動(dòng)整個(gè)財(cái)政預(yù)算績效管理工作。
3.積極完善財(cái)政評(píng)價(jià)結(jié)果機(jī)制
從某種角度分析，評(píng)價(jià)結(jié)果是一種形式，是對(duì)結(jié)果的一種落實(shí)，是財(cái)政預(yù)算績效評(píng)價(jià)工作的主要內(nèi)容。財(cái)政評(píng)價(jià)結(jié)果機(jī)制對(duì)整個(gè)財(cái)政體系的發(fā)展具有十分重要的推動(dòng)作用，首先，需要積極建立相應(yīng)的數(shù)據(jù)管理制度，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)信息與預(yù)算管理的相互銜接，實(shí)現(xiàn)財(cái)政部門的信息共享。其次，要構(gòu)建起結(jié)果的通報(bào)制度，將結(jié)果以文件的形式傳給相關(guān)部門，并將其中所存在的問題進(jìn)行反饋，為完善財(cái)政預(yù)算績效管理提供保障。還要實(shí)現(xiàn)財(cái)政評(píng)價(jià)結(jié)果的公開性，可以利用網(wǎng)絡(luò)等媒體將信息進(jìn)行公開，提供財(cái)政資金的透明性。最后，要建立績效評(píng)價(jià)結(jié)果，將考評(píng)劃分為優(yōu)秀、中等、差，對(duì)于考評(píng)的優(yōu)秀的給予獎(jiǎng)勵(lì)，考評(píng)較差的則需要進(jìn)行整改或者取消項(xiàng)目，將資金調(diào)用到效果較好的項(xiàng)目之上，以此用來提高資金的整體使用效率。
參考文獻(xiàn)：
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[3]肖曉月.淺析財(cái)政預(yù)算績效管理存在的問題與對(duì)策[J].財(cái)經(jīng)界（學(xué)術(shù)版），2015，12：13.
（一）打好一個(gè)基礎(chǔ)，做實(shí)“三項(xiàng)工作”
2013年至今，鹽湖區(qū)預(yù)算績效管理工作的主要重心是結(jié)合鹽湖區(qū)實(shí)際情況，著力打好績效管理的工作基礎(chǔ)，完善績效管理支撐體系，做實(shí)了三項(xiàng)基礎(chǔ)工作：制度建設(shè)、“五個(gè)智庫”建設(shè)、績效氛圍建設(shè)。一是領(lǐng)導(dǎo)狠抓落實(shí)，健全管理體制。2013年以來，鹽湖區(qū)區(qū)長王吉敏曾多次在會(huì)議和調(diào)研中指出要進(jìn)一步推進(jìn)鹽湖區(qū)預(yù)算績效管理工作，優(yōu)化財(cái)政資源配置，強(qiáng)化財(cái)政支出績效管理。鹽湖區(qū)財(cái)政局局長吳建創(chuàng)同志牽頭就績效管理工作在局內(nèi)多次展開了研討會(huì)，制定了績效管理工作職責(zé)及工作流程，并相繼出臺(tái)了《鹽湖區(qū)全面推進(jìn)預(yù)算績效管理工作方案》、《鹽湖區(qū)財(cái)政局預(yù)算績效管理內(nèi)部工作規(guī)程》、《鹽湖區(qū)財(cái)政局預(yù)算績效管理暫行辦法》及《關(guān)于加強(qiáng)財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用的意見》四個(gè)文件，完善了各相關(guān)制度辦法，擬定了績效管理的長遠(yuǎn)規(guī)劃和年度計(jì)劃，為績效工作的開展提供了制度保障。2013年12月鹽湖區(qū)財(cái)政局正式成立了預(yù)算績效管理股，抽調(diào)了局里相關(guān)業(yè)務(wù)人員，專門負(fù)責(zé)績效管理工作，為績效工作的開展提供了組織保障。二是統(tǒng)籌規(guī)劃設(shè)計(jì)，建立“五個(gè)智庫”。2013年至今，鹽湖區(qū)財(cái)政局按照省財(cái)政廳建立“全過程預(yù)算績效管理體系”的要求，對(duì)績效管理工作進(jìn)行了系統(tǒng)研究，努力破解績效管理工作中的各種難題，建立了具有鹽湖特色的“五個(gè)智庫”即：“指標(biāo)庫”、“范本庫”、“專家?guī)?rdquo;、“中介庫”、“項(xiàng)目庫”。“指標(biāo)庫”涵蓋了11個(gè)類別的指標(biāo)體系，并且把績效指標(biāo)明細(xì)到了二、三級(jí)指標(biāo)。從8個(gè)方面完善績效評(píng)價(jià)工作相關(guān)文書的文檔格式及內(nèi)容構(gòu)件，建立了“范本庫”，提升了預(yù)算績效管理的規(guī)范化水平，夯實(shí)了預(yù)算績效管理工作基礎(chǔ)。“中介庫”收錄中介機(jī)構(gòu)130余家，“專家?guī)?rdquo;收錄專家300余位。鹽湖區(qū)財(cái)政局截止目前已將有關(guān)財(cái)政支出268個(gè)項(xiàng)目納入“項(xiàng)目庫”的管理范圍，實(shí)行跟蹤式績效監(jiān)管。三是開展業(yè)務(wù)培訓(xùn)，加大宣傳力度。2013年以來，鹽湖區(qū)財(cái)政局按照“以業(yè)務(wù)工作為主體，以培訓(xùn)和宣傳為兩翼”的工作思路，在會(huì)計(jì)培訓(xùn)會(huì)、績效聯(lián)席會(huì)等會(huì)議上，先后多次開展績效管理的培訓(xùn)宣傳工作。另外，鹽湖區(qū)財(cái)政局通過簡報(bào)、新聞等形式，積極宣傳績效管理工作，為營造良好的績效氛圍，強(qiáng)化績效理念打下基礎(chǔ)。
（二）落實(shí)一個(gè)根本，突出“三個(gè)加大”
2013年以來，鹽湖財(cái)政本著落實(shí)“財(cái)政資金使用的安全性、有效性”這一根本，著力提升財(cái)政資金績效，切實(shí)做到“三個(gè)加大”：加大績效目標(biāo)的管理、加大績效評(píng)價(jià)的范圍、加大績效評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用。一是實(shí)現(xiàn)財(cái)政項(xiàng)目支出績效管理全覆蓋。鹽湖區(qū)財(cái)政局2014年和2015年連續(xù)兩年編制預(yù)算時(shí)，要求各預(yù)算單位在申請(qǐng)項(xiàng)目資金時(shí)就提出項(xiàng)目資金使用應(yīng)達(dá)到的績效目標(biāo)并在年終或項(xiàng)目結(jié)束后，展開績效自評(píng)。連續(xù)兩年將區(qū)級(jí)財(cái)政項(xiàng)目資金全部納入績效管理的范圍，在全市率先實(shí)現(xiàn)財(cái)政項(xiàng)目支出績效管理的全覆蓋。二是全面開展績效評(píng)價(jià)工作。為了統(tǒng)籌安排財(cái)政預(yù)算績效管理工作，抓好績效重點(diǎn)評(píng)價(jià)工作，每年4月左右，鹽湖區(qū)財(cái)政局都會(huì)組織召開財(cái)政預(yù)算績效管理工作聯(lián)席會(huì)，對(duì)績效評(píng)價(jià)工作進(jìn)行統(tǒng)一安排與部署，將社會(huì)較為關(guān)注的民生項(xiàng)目列入本年度績效重點(diǎn)項(xiàng)目評(píng)價(jià)年度工作計(jì)劃。從2014年起，鹽湖區(qū)財(cái)政更是積極探索預(yù)算項(xiàng)目事前評(píng)價(jià)，進(jìn)一步嘗試對(duì)部門整體支出綜合評(píng)價(jià)。另外，自2013年起每年年底，鹽湖區(qū)財(cái)政局都要對(duì)本年財(cái)政支出納入績效管理的項(xiàng)目全面開展績效自評(píng)工作；并對(duì)50萬元以上項(xiàng)目的績效自評(píng)報(bào)告展開抽查復(fù)核工作。三是績效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用?？冃гu(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用是績效管理工作實(shí)施的根本保證，也是財(cái)政績效管理工作能否取得成效的關(guān)鍵，為此，鹽湖區(qū)財(cái)政局出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用的意見》等規(guī)范性文件，從制度上明確了績效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用的操作流程和實(shí)施內(nèi)容。在實(shí)際工作中，鹽湖區(qū)財(cái)政局及時(shí)將績效評(píng)價(jià)結(jié)果以書面形式反饋給預(yù)算單位，并要求預(yù)算單位填報(bào)反饋書及整改報(bào)告，并將其評(píng)價(jià)結(jié)果與預(yù)算編制相結(jié)合，作為下年安排預(yù)算的參照，進(jìn)一步提高預(yù)算資金使用績效。
（三）圍繞一個(gè)中心，推進(jìn)三個(gè)公開
2014年以來，鹽湖區(qū)財(cái)政局圍繞“陽光財(cái)政”這一中心，積極構(gòu)建績效評(píng)價(jià)結(jié)果公開制度，2014年已將財(cái)政重點(diǎn)評(píng)價(jià)及整體支出的評(píng)價(jià)結(jié)果在財(cái)政內(nèi)部全面公開，今后將進(jìn)一步在政府內(nèi)部全面公開并逐步向社會(huì)公開，接受社會(huì)公眾的監(jiān)督。
二、鹽湖區(qū)預(yù)算績效管理工作取得的主要成效
（一）績效氛圍基本形成
通過兩年多的績效氛圍建設(shè)，鹽湖區(qū)已經(jīng)營造出良好的績效氛圍，鹽湖區(qū)財(cái)政局各業(yè)務(wù)股室及政府各單位對(duì)預(yù)算績效管理理念已逐步接受并認(rèn)可，績效理念已經(jīng)開始發(fā)生轉(zhuǎn)變，“用錢必有效，無效必問責(zé)”的績效理念在各單位及業(yè)務(wù)股室已經(jīng)開始萌芽，預(yù)算績效管理基本實(shí)現(xiàn)常態(tài)化。
（二）預(yù)算績效管理基礎(chǔ)建設(shè)基本完成
鹽湖區(qū)財(cái)政局通過建章立制，逐步規(guī)范流程；研究探討，科學(xué)建立智庫；加大宣傳、加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)等手段，加快實(shí)現(xiàn)了“三個(gè)推進(jìn)”：即推進(jìn)績效管理支撐體系建設(shè)、推進(jìn)績效評(píng)價(jià)機(jī)制建設(shè)、推進(jìn)績效評(píng)價(jià)結(jié)果公開制度建設(shè)，已初步構(gòu)建“全過程預(yù)算績效管理”這一體系，落實(shí)了財(cái)政預(yù)算管理科學(xué)化、精細(xì)化要求。
（三）績效管理的優(yōu)勢(shì)已經(jīng)凸顯
一、績效管理工作開展情況
績效管理機(jī)構(gòu)主推單位是財(cái)政局，主要職責(zé)是對(duì)全縣城財(cái)政預(yù)算進(jìn)行績效管理，通過組織協(xié)調(diào)、監(jiān)督和股份化等方式遵循“領(lǐng)導(dǎo)統(tǒng)一管理、股東會(huì)協(xié)調(diào)、各關(guān)系部門配合、績效管理機(jī)構(gòu)踐行的原則，穩(wěn)步促進(jìn)預(yù)算績效管理的發(fā)展。
1.完善制度，夯實(shí)基礎(chǔ)
通過建立規(guī)范的規(guī)章制度，樹立預(yù)算績效管理思路。遵照上級(jí)相關(guān)文書的指示精神，結(jié)合實(shí)際情況，制定出適用于內(nèi)蒙古赤峰市人民政府推進(jìn)市級(jí)財(cái)政支出預(yù)算績效管理的意見與建議。
2.穩(wěn)步推進(jìn)，組織實(shí)施
首先，要做好年度績效評(píng)定計(jì)劃書，確立工作目標(biāo)。使工作人員明確績效管理的重要性，理解從單一項(xiàng)目撥款到專項(xiàng)資金支出，再到部門各項(xiàng)預(yù)算總和支出所實(shí)施的績效評(píng)價(jià)。制定“系統(tǒng)調(diào)研、試點(diǎn)管理、點(diǎn)面結(jié)合、平穩(wěn)推進(jìn)”的工作計(jì)劃。其次，要抓住重點(diǎn)，主動(dòng)出擊。發(fā)揮好作為上級(jí)部門的助手作用，做好社會(huì)焦點(diǎn)、影響范圍廣和與民關(guān)切的項(xiàng)目支出評(píng)價(jià)。最后，要做好總體布局和分布實(shí)施。緊緊遵循中央和省、州相關(guān)管理要求，圍繞完善公共財(cái)政體制機(jī)制和強(qiáng)化部門支出責(zé)任這根主線，以全面部署為依托，分布實(shí)施為策略，穩(wěn)步推進(jìn)為約束，逐步推進(jìn)績效目標(biāo)的導(dǎo)航作用，利用好績效評(píng)價(jià)機(jī)制，以落實(shí)效果為保障，做好政府財(cái)政的優(yōu)化工作。以提高質(zhì)量和服務(wù)水準(zhǔn)為目標(biāo)，經(jīng)過一段時(shí)間的實(shí)踐，努力實(shí)現(xiàn)預(yù)算績效管理的雙覆蓋，即財(cái)政決策部門和財(cái)政性資金的覆蓋。
3.強(qiáng)調(diào)結(jié)果，提高意識(shí)
首先要要做好評(píng)價(jià)項(xiàng)目問效跟蹤工作，做好資金使用流向跟蹤，約束管理和信息反饋。落實(shí)好整改方針和措施，提升資流經(jīng)單位的績效意識(shí)，規(guī)范管理資金流程，使資金利用效能得到充分發(fā)揮。如：關(guān)于農(nóng)村居民最低生活補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目支出情況和旅游發(fā)展資金?？顑蓚€(gè)項(xiàng)目的績效評(píng)價(jià)中，要嚴(yán)格執(zhí)行財(cái)務(wù)管理規(guī)定，資金下?lián)芤獙？顚Ｓ?，?yán)格審批投資項(xiàng)目的合理性和合法性，以保障財(cái)政撥款能真正解決實(shí)際問題。另外，要做好本年度的資金流向統(tǒng)計(jì)和績效預(yù)算，將結(jié)果上報(bào)給財(cái)務(wù)管理部門，以完成后期監(jiān)督評(píng)價(jià)。并作為下年度的預(yù)算參考，為優(yōu)化財(cái)政支出效率提供參考依據(jù)，降低風(fēng)險(xiǎn)支出和違規(guī)支出率，提升績效評(píng)價(jià)工作的實(shí)用價(jià)值。
二、開展財(cái)政預(yù)算績效管理存在的問題
1.對(duì)績效理念認(rèn)識(shí)不足
財(cái)政預(yù)算管理這是一個(gè)較新的定義，縣市級(jí)一些單位的領(lǐng)導(dǎo)對(duì)預(yù)算績效管理的重要性沒有一個(gè)根本的認(rèn)識(shí)，不了解做預(yù)算管理的目的，寧可花費(fèi)大力氣去爭取資金，跑項(xiàng)目，想當(dāng)然的以為只要資金使用合法就可以了，忽視了績效的作用，在這種思想的影響下，一些下級(jí)部門的領(lǐng)導(dǎo)對(duì)績效管理更加不重視，即使做預(yù)算管理也是缺乏科學(xué)性，最終導(dǎo)致財(cái)政預(yù)算精度不高。
2.績效管理機(jī)制不健全
績效考核的評(píng)價(jià)工作涉及政府下屬的諸多部門以及財(cái)務(wù)部門的各個(gè)下屬科室，由于我們市還缺乏完善的績效考核管理制度，因此對(duì)這項(xiàng)工作的評(píng)價(jià)也比較低，對(duì)各項(xiàng)財(cái)政自己的預(yù)算，管理，考核等相應(yīng)的制度還不健全，工作也是剛剛起步，還沒有達(dá)到預(yù)期的效果。
3.績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系不完善
本市財(cái)政部門對(duì)本市財(cái)政的績效考核方案還沒有更多精力進(jìn)行精細(xì)研究，基本是按照上級(jí)的工作部署，并沒有針對(duì)本市的基本情況，制定科學(xué)合理的績效考核方案，很多財(cái)政資金的支出并沒有預(yù)期的預(yù)算方案，因此實(shí)際工作開展起來，困難還相對(duì)較多。
4.績效管理技術(shù)力量欠缺
赤峰市雖然也成立了績效考核的專門管理部門，但是人員配備不足，而且工作經(jīng)驗(yàn)較少，業(yè)務(wù)能力不強(qiáng)，相當(dāng)多的工作還需要業(yè)務(wù)部門配合完成，這都影響了市級(jí)績效考核管理工作的開展。
三、推進(jìn)財(cái)政預(yù)算績效管理的對(duì)策建議
為了加快本市財(cái)政績效考核細(xì)則的實(shí)施，提高對(duì)預(yù)算管理的重視，有效推進(jìn)預(yù)算考核管理工作，提出如下建議：
1.發(fā)揮預(yù)算單位主體作用
強(qiáng)化部門的預(yù)算編制和執(zhí)行主體責(zé)任，形成“誰干事誰花錢、誰花錢誰擔(dān)責(zé)”的機(jī)制，從預(yù)算編制到執(zhí)行，預(yù)算單位都要切實(shí)負(fù)起責(zé)任。
2.積極穩(wěn)妥開展績效評(píng)價(jià)試點(diǎn)
采取循序漸進(jìn)、分步實(shí)施的方式開展績效評(píng)價(jià)工作，由易到難、由項(xiàng)目評(píng)價(jià)到綜合評(píng)價(jià)逐步展開。一是在評(píng)價(jià)層次上，先以項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)為主，再推廣到部門預(yù)算整體績效評(píng)價(jià)。二是在評(píng)價(jià)組織實(shí)施上，先以財(cái)政部門為主、部門配合，再過渡到人大、審計(jì)、財(cái)政以及部門各自分工負(fù)責(zé)立體式的績效評(píng)價(jià)模式
3.強(qiáng)化績效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用
按照政府信息公開的有關(guān)要求，逐步公開財(cái)政支出項(xiàng)目預(yù)算及績效評(píng)價(jià)結(jié)果，加強(qiáng)社會(huì)公眾對(duì)財(cái)政資金使用效益的監(jiān)督。
（紹興市上虞區(qū)財(cái)政局浙江·紹興）
摘要：預(yù)算績效目標(biāo)管理是指預(yù)算單位在編制預(yù)算時(shí)，對(duì)計(jì)劃使用財(cái)政資金的單位及其項(xiàng)目設(shè)定計(jì)劃期內(nèi)預(yù)期應(yīng)達(dá)到的業(yè)績目標(biāo)、預(yù)期產(chǎn)出的效益和效果，并據(jù)此進(jìn)行編制、審核、批復(fù)的過程。預(yù)算績效目標(biāo)管理是績效評(píng)價(jià)向績效管理提升的要求，是績效管理的前提和基礎(chǔ)，目標(biāo)管理與績效評(píng)價(jià)相輔相成，構(gòu)成績效管理的兩個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)。
關(guān)鍵詞 ：預(yù)算績效目標(biāo)管理：實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)：對(duì)策措施
一、工作成效
2014年紹興市上虞區(qū)制定出臺(tái)了《關(guān)于全面推進(jìn)預(yù)算績效管理的意見》和《上虞區(qū)財(cái)政支出預(yù)算績效目標(biāo)管理暫行辦法》等文件，進(jìn)一步加強(qiáng)預(yù)算績效管理，增強(qiáng)預(yù)算編制的科學(xué)性、合理性、規(guī)范性，邀請(qǐng)專家組對(duì)區(qū)級(jí)部門申報(bào)的14個(gè)事關(guān)民生的重大預(yù)算項(xiàng)目績效目標(biāo)進(jìn)行審核，并出具專家評(píng)審意見，同意立項(xiàng)13個(gè)，不同意立項(xiàng)1個(gè)。各項(xiàng)目單位申報(bào)預(yù)算金額38247.7萬元，評(píng)審專家組建議安排預(yù)算金額12813萬元，下調(diào)了66.5%。通過績效目標(biāo)評(píng)審遏制了部門（單位）空?qǐng)?bào)、虛報(bào)項(xiàng)目預(yù)算，促進(jìn)部門（單位）績效意識(shí)的提高。通過推行財(cái)政支出第三方評(píng)價(jià)，發(fā)揮第三方獨(dú)立、客觀的評(píng)價(jià)作用，進(jìn)一步提高財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)的公信力，促進(jìn)了財(cái)政資金管理規(guī)范化。
一是進(jìn)一步深化了預(yù)算績效目標(biāo)的申報(bào)、審核和目標(biāo)管理考核工作。本區(qū)明確提出了對(duì)80萬元以上部門項(xiàng)目和年度立項(xiàng)300萬元以上政府投資項(xiàng)目必須申報(bào)績效目標(biāo)，項(xiàng)目單位在申報(bào)項(xiàng)目資金時(shí)要細(xì)化和量化編制績效目標(biāo)。不設(shè)績效目標(biāo)的不予立項(xiàng)，不安排預(yù)算資金，以增強(qiáng)單位績效意識(shí)。開展對(duì)預(yù)算績效目標(biāo)跟蹤管理，建立預(yù)算績效目標(biāo)雙月報(bào)制度，有關(guān)項(xiàng)目實(shí)施期間的績效評(píng)價(jià)，掌握項(xiàng)目績效目標(biāo)完成情況、實(shí)施進(jìn)度和支出執(zhí)行進(jìn)度，當(dāng)績效運(yùn)行與預(yù)期目標(biāo)發(fā)生偏差時(shí)，及時(shí)予以糾正。績效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用得到了強(qiáng)化。在項(xiàng)目評(píng)價(jià)結(jié)束后，及時(shí)將評(píng)價(jià)結(jié)果反饋給項(xiàng)目實(shí)施單位和主管部門，要求其根據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)果，完善管理制度，改進(jìn)管理措施，增強(qiáng)支出責(zé)任；對(duì)重大項(xiàng)目評(píng)價(jià)結(jié)果及時(shí)向區(qū)政府報(bào)告，為政府和領(lǐng)導(dǎo)決策提供參考；做好評(píng)價(jià)跟蹤“回訪”工作，加強(qiáng)對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果整改后的“回頭看”，確保評(píng)價(jià)結(jié)果發(fā)揮實(shí)效。
二是專家評(píng)審機(jī)制為縮小財(cái)政資金需求與供給差距提供了有效路徑。傳統(tǒng)預(yù)算分配制度下，單位往往將設(shè)立項(xiàng)目作為爭取資金的手段，經(jīng)?！皥?bào)大數(shù)”，而對(duì)項(xiàng)目缺乏論證，預(yù)算不具體、漏洞多、依據(jù)不足，財(cái)政審核難度大。項(xiàng)目評(píng)審中引入專家機(jī)制后，就要求單位要以實(shí)實(shí)在在的數(shù)據(jù)及依據(jù)說服專家，促使單位自覺壓縮虛列的資金需求，逐步縮小財(cái)政資金需求與供給差距。近年來評(píng)審的項(xiàng)目，項(xiàng)目立項(xiàng)通過率逐步提高、資金核減率有所下降，在一定程度上也反映了被評(píng)審項(xiàng)目預(yù)算在逐步做實(shí)。
三是促進(jìn)了預(yù)算單位對(duì)預(yù)算編制績效化的認(rèn)識(shí)。與原先部門只管提項(xiàng)目資金需求或績效目標(biāo)申報(bào)基本敷衍應(yīng)付的狀況相比，近年來試點(diǎn)單位的項(xiàng)目申報(bào)材料的質(zhì)量有了明顯提高，大部分試點(diǎn)單位對(duì)參加專家答辯都比較重視，單位的資金觀念正悄然改變。
四是在利用第三方力量參與財(cái)政績效管理方面進(jìn)行了有益探索。通過設(shè)置條件、委托中介機(jī)構(gòu)在全省范圍內(nèi)聘請(qǐng)高層次的專家，邀請(qǐng)人大、監(jiān)察和審計(jì)機(jī)關(guān)參與監(jiān)督，探索試行公開招標(biāo)選取中介機(jī)構(gòu)，這些方面顯示我們?cè)趯?shí)現(xiàn)預(yù)算管理“透明化、公開化、公正化”上邁出了可喜的一步。隨著評(píng)審項(xiàng)目的增加，評(píng)審成本的規(guī)模化效應(yīng)也逐步顯現(xiàn)，單個(gè)項(xiàng)目評(píng)審成本逐步下降。
五是增強(qiáng)了預(yù)算執(zhí)行剛性，促進(jìn)了項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)作用的提升。通過部門申報(bào)和專家評(píng)審，使項(xiàng)目有了一個(gè)各方認(rèn)可、較為明確的績效目標(biāo)書面依據(jù)，既可發(fā)揮對(duì)項(xiàng)目單位執(zhí)行的約束作用，同時(shí)也可為事后績效目標(biāo)考核提供了切實(shí)的參照依據(jù)，使評(píng)價(jià)結(jié)果更有效、可利用。從首批項(xiàng)目事后核查情況看，各項(xiàng)目單位對(duì)納入績效目標(biāo)管理試點(diǎn)的項(xiàng)目，都能引起重視并認(rèn)真組織實(shí)施，除個(gè)別項(xiàng)目實(shí)際完成情況與原定目標(biāo)差距較大外，其余項(xiàng)目基本完成年度績效目標(biāo)，執(zhí)行情況較好。
二、存在的問題
1．項(xiàng)目績效目標(biāo)申報(bào)不夠明確細(xì)化
項(xiàng)目績效目標(biāo)報(bào)送還不規(guī)范，普遍未按規(guī)定要求在年初申報(bào)資金預(yù)算時(shí)及時(shí)報(bào)送績效目標(biāo)和相關(guān)資料，有的雖然報(bào)送了績效目標(biāo)，也往往較為粗放籠統(tǒng)，只是一些大的原則性目標(biāo)要求，沒有細(xì)化到逐項(xiàng)支出所要完成工作數(shù)量和達(dá)到的效果。在項(xiàng)目執(zhí)行過程中，資金使用的隨意性相對(duì)較大。同時(shí)，由于缺乏明確細(xì)化的績效目標(biāo)，也影響績效評(píng)價(jià)的質(zhì)量和效果。
2．財(cái)政績效評(píng)價(jià)意識(shí)尚薄弱
部門單位對(duì)編好預(yù)算爭取資金的意識(shí)深入人心，特別是隨著財(cái)政保障能力的增強(qiáng)，部門單位對(duì)提高資金使用績效的意識(shí)仍較薄弱，甚至存在認(rèn)識(shí)誤區(qū)，以為資金只要經(jīng)過審批，用了就用了，進(jìn)行目標(biāo)申報(bào)和績效評(píng)價(jià)只是財(cái)政部門的“新花樣”，沒有多大實(shí)際意義。部分單位領(lǐng)導(dǎo)對(duì)績效管理工作尚未予以重視，未真正調(diào)動(dòng)起部門的力量，致使工作流于形式，拖延和被動(dòng)應(yīng)付。
3．專家隊(duì)伍建設(shè)仍然是制約評(píng)審質(zhì)量提高的主要因素
由于不同部門的財(cái)政支出項(xiàng)目千差萬別，隨著納入試點(diǎn)項(xiàng)目范圍的不斷擴(kuò)大，評(píng)審工作量越來越大，對(duì)參與績效目標(biāo)評(píng)審的專家數(shù)量和素質(zhì)要求越來越高，評(píng)審專家的專業(yè)、數(shù)量局限與評(píng)審項(xiàng)目的多樣性之間的矛盾將更突出，使此項(xiàng)工作在地方大步推進(jìn)面臨很大的困難。
4．適應(yīng)不同項(xiàng)目專業(yè)特性的績效目標(biāo)評(píng)審和事后評(píng)價(jià)的指標(biāo)體系亟待完善
目前我們?cè)趯?shí)踐中應(yīng)用的評(píng)審指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)都偏向通用性和簡潔性，而制訂多樣化和細(xì)化的評(píng)價(jià)指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)對(duì)財(cái)政部門人員而言難度很大，對(duì)于基層財(cái)政部門更難。實(shí)際上，我們細(xì)化評(píng)審指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)的制訂在很大程度上仍依賴于部門相關(guān)工作人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)和工作責(zé)任心，而這種狀況顯然無法適應(yīng)不斷提高的評(píng)審工作要求。
5．與績效目標(biāo)管理相適應(yīng)的具體、細(xì)化的結(jié)果應(yīng)用機(jī)制尚未建立
一方面，由于目前我國財(cái)政支出績效管理尚缺乏法律規(guī)范，績效管理制度體系不健全，對(duì)財(cái)政支出項(xiàng)目中的成績、問題與相關(guān)責(zé)任，對(duì)項(xiàng)目執(zhí)行過程中的各個(gè)環(huán)節(jié)責(zé)任人缺乏直接約束，影響了財(cái)政支出績效管理工作的權(quán)威性；另一方面，現(xiàn)有制度辦法只是原則性規(guī)定了評(píng)價(jià)結(jié)果作為編制和安排預(yù)算的重要依據(jù)，但在具體應(yīng)用中由于缺乏細(xì)化和可操作性強(qiáng)的制度，績效評(píng)價(jià)結(jié)果與資金安排掛鉤的界限仍較模糊。
三、對(duì)策措施
強(qiáng)化預(yù)算績效目標(biāo)管理，需要科學(xué)設(shè)立和管理預(yù)算項(xiàng)目支出的績效目標(biāo)，建立跨年度項(xiàng)目的滾動(dòng)預(yù)算績效管理制度，促進(jìn)預(yù)算績效管理和財(cái)政“大監(jiān)督”機(jī)制的有機(jī)融合，加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目實(shí)施過程和項(xiàng)目實(shí)施結(jié)果的跟蹤和監(jiān)控。
1．科學(xué)設(shè)立預(yù)算項(xiàng)目支出績效目標(biāo)指標(biāo)體系
績效評(píng)價(jià)不再是單純的事后評(píng)價(jià)，而是貫穿于整個(gè)預(yù)算的管理過程中，注重與單位業(yè)務(wù)科室協(xié)作配合，科學(xué)設(shè)立預(yù)算項(xiàng)目支出績效目標(biāo)的指標(biāo)體系，共性指標(biāo)由財(cái)政部門統(tǒng)一制定，個(gè)性指標(biāo)由財(cái)政部門會(huì)同預(yù)算部門制定?？冃繕?biāo)應(yīng)當(dāng)指向明確?？冃繕?biāo)要符合國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、部門職能及事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，并與相應(yīng)的財(cái)政支出范圍、方向、效果緊密相關(guān)，應(yīng)當(dāng)具體細(xì)化。績效目標(biāo)應(yīng)當(dāng)從數(shù)量、質(zhì)量、成本和時(shí)效等方面進(jìn)行細(xì)化，盡量進(jìn)行定量表述，不能以量化形式表述的，可以采用定性的分級(jí)分檔形式表述，做到合理可行。制定績效目標(biāo)時(shí)要經(jīng)過調(diào)查研究和科學(xué)論證，目標(biāo)要符合客觀實(shí)際。預(yù)算項(xiàng)目績效目標(biāo)應(yīng)包括以下主要內(nèi)容：預(yù)期產(chǎn)出，包括提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)的數(shù)量；預(yù)期效果，包括經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、環(huán)境效益和可持續(xù)影響等；服務(wù)對(duì)象或項(xiàng)目受益人滿意程度；達(dá)到預(yù)期產(chǎn)出所需要的成本資源；衡量預(yù)期產(chǎn)出、預(yù)期效果和服務(wù)對(duì)象滿意程度的績效指標(biāo)；其他。
2．加大對(duì)預(yù)算單位績效目標(biāo)管理的宣傳和培訓(xùn)
利用新聞媒體、報(bào)刊雜志、網(wǎng)絡(luò)等宣傳工具，開展預(yù)算績效目標(biāo)管理宣傳活動(dòng)，扎實(shí)開展科學(xué)設(shè)置預(yù)算績效目標(biāo)指標(biāo)體系、自我評(píng)價(jià)和主管部門評(píng)價(jià)的實(shí)施管理、預(yù)算績效目標(biāo)管理業(yè)務(wù)操作規(guī)程等方面的學(xué)習(xí)和培訓(xùn)，提高預(yù)算績效管理人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)和操作技能。
3．繼續(xù)擴(kuò)大項(xiàng)目績效目標(biāo)評(píng)審和評(píng)價(jià)實(shí)施范圍
對(duì)下屬單位較多的部門，繼續(xù)擴(kuò)大納入目標(biāo)評(píng)審的試點(diǎn)單位數(shù)量；改進(jìn)預(yù)算績效目標(biāo)控制方式，建立跨年度預(yù)算績效目標(biāo)平衡機(jī)制，對(duì)項(xiàng)目較多的部門，繼續(xù)擴(kuò)大納入目標(biāo)評(píng)審的試點(diǎn)項(xiàng)目數(shù)量。對(duì)以前年度已納入試點(diǎn)的項(xiàng)目，重點(diǎn)要在績效目標(biāo)的細(xì)化和量化上T功夫。科學(xué)選擇部分社會(huì)關(guān)注度高、對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展意義大的項(xiàng)目開展重點(diǎn)績效評(píng)價(jià)，提高評(píng)價(jià)報(bào)告質(zhì)量，擴(kuò)大績效評(píng)價(jià)的影響。
4．實(shí)現(xiàn)預(yù)算績效目標(biāo)與預(yù)算管理機(jī)制的有機(jī)結(jié)合
通過績效目標(biāo)管理，結(jié)合部門預(yù)算的編制，制定預(yù)算績效目標(biāo)管理流程，并通過反饋機(jī)制，促進(jìn)財(cái)政和預(yù)算部門自覺采取措施改進(jìn)預(yù)算，從根本上促進(jìn)財(cái)政管理的科學(xué)化和精細(xì)化，逐步形成財(cái)政資金從申請(qǐng)、使用到結(jié)果全過程的績效約束環(huán)，形成完整的資金使用管理系統(tǒng)，從而提高財(cái)政資金效益和效率。在批復(fù)年度部門預(yù)算時(shí)，把績效目標(biāo)隨同部門預(yù)算一并下達(dá)到預(yù)算單位，實(shí)現(xiàn)預(yù)算績效目標(biāo)與部門預(yù)算編制同步申報(bào)、同步審核、同步批復(fù)“三個(gè)同步”。建立項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行跟蹤監(jiān)控機(jī)制，與當(dāng)前正在啟動(dòng)實(shí)施的財(cái)政“大監(jiān)督”機(jī)制結(jié)合，發(fā)揮財(cái)政部門各職能科室共同監(jiān)督作用，對(duì)績效目標(biāo)運(yùn)行情況進(jìn)行跟蹤管理和督促檢查，發(fā)現(xiàn)執(zhí)行進(jìn)度與目標(biāo)差距過大的項(xiàng)目，要求項(xiàng)目單位說明原因，提出整改措施，促進(jìn)績效目標(biāo)的順利實(shí)施。將事前預(yù)算績效目標(biāo)評(píng)審意見和事后績效評(píng)價(jià)結(jié)果充分應(yīng)用于預(yù)算管理。項(xiàng)目預(yù)算評(píng)審意見為部門預(yù)算項(xiàng)目控制數(shù)提供主要參考意見；項(xiàng)目實(shí)施評(píng)價(jià)結(jié)果在下一年度預(yù)算資金安排中提供輔助參考。對(duì)績效良好的項(xiàng)目在同類項(xiàng)目中優(yōu)先安排，對(duì)績效差劣的項(xiàng)目視情減少、暫停直至取銷專項(xiàng)資金。
5．完善績效管理考核問責(zé)機(jī)制
［關(guān)鍵詞］ 公共部門績效管理；社會(huì)評(píng)估組織；流程再造
［中圖分類號(hào)］ F203.9 ［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］ A ［文章編號(hào)］1003－3890（2007）10－0074-05
公共部門績效管理發(fā)源于西方發(fā)達(dá)國家，它是一種以實(shí)現(xiàn)公共部門管理的經(jīng)濟(jì)、效率、效益和公平（4e）為目標(biāo)的全新的公共部門管理模式。公共部門績效管理對(duì)于提高公共部門的管理效率，增進(jìn)公共部門及其工作人員的服務(wù)意識(shí)和顧客至上的服務(wù)理念，增強(qiáng)公共部門的成本意識(shí)，推進(jìn)公共管理由“治理”向“善治”轉(zhuǎn)變具有重要意義。研究中國公共部門績效管理發(fā)展的現(xiàn)狀和問題，探索公共部門績效管理發(fā)展的途徑和趨勢(shì)，以推進(jìn)中國公共部門績效管理的發(fā)展，是中國社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和公共管理改革的客觀要求。
一、中國公共部門績效管理的現(xiàn)狀和問題
隨著中國政府機(jī)構(gòu)改革的不斷深入和政府管理水平的不斷提高，政府績效也同時(shí)成為人民普遍關(guān)注的問題，一些地方政府和部門已經(jīng)開始嘗試政府績效評(píng)價(jià)的實(shí)踐活動(dòng)，并取得了一些成績，但是由于中國公共部門實(shí)行績效管理起步較晚，沒有實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，尤其是公共部門績效管理體制的實(shí)施還處于萌芽期，因此，中國公共部門績效管理還存在著很多的不足和問題。
1. 中國公共部門對(duì)績效管理的內(nèi)涵認(rèn)識(shí)不清。理查德?威廉姆斯指出“事實(shí)上，績效管理本身就代表著一種觀念和系統(tǒng)，特別是到了20世紀(jì)80年代后期和90年代早期，績效管理逐漸成為一種非常流行的觀點(diǎn)。但是績效管理的本質(zhì)含義仍然比較模糊?！庇耸鹿芾韺W(xué)會(huì)通過對(duì)1 000多家私人企業(yè)和公共部門的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，“即使是在那些宣稱已經(jīng)采用績效管理的組織中，對(duì)績效管理也不存在一致的定義?！雹傧姆蚶锲澓捅R爾認(rèn)為，績效管理是組織系統(tǒng)整合組織資源達(dá)成其目標(biāo)的行為，績效管理區(qū)別于其他純粹管理之處在于強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)的整合，它包括全方位控制、監(jiān)測(cè)、評(píng)估組織所有方面績效。從某種意義上說，績效管理代表著組織全方面的管理工作，因?yàn)楣芾砉ぷ鞯哪康谋闶翘岣呖冃Б?。美國國家評(píng)估中心的績效衡量小組曾給它下了一個(gè)經(jīng)典性的定義，所謂績效管理，是“利用績效信息協(xié)助設(shè)定同意的績效目標(biāo)，進(jìn)行資源配置與優(yōu)先順序的安排，以告知管理者維持或改變既定目標(biāo)計(jì)劃，并且報(bào)告成功符合目標(biāo)的管理過程”③。從以上論述中可以看出，所謂績效管理實(shí)際上是一種現(xiàn)代管理方法，它將員工個(gè)人目標(biāo)和組織戰(zhàn)略目標(biāo)相結(jié)合，通過持續(xù)改進(jìn)的績效考核來保證實(shí)現(xiàn)組織績效，同時(shí)也肯定員工的價(jià)值。它通過管理者與員工的績效討論來增強(qiáng)組織的凝聚力和創(chuàng)造力，通過實(shí)施績效激勵(lì)來保證組織的不斷發(fā)展，通過績效改進(jìn)與培訓(xùn)來幫助員工實(shí)現(xiàn)自身更大的價(jià)值。政府績效管理是以實(shí)現(xiàn)政府管理的經(jīng)濟(jì)、效率、效益和公平為目標(biāo)的全新的政府管理模式。政府績效管理是由許多環(huán)節(jié)和步驟所組成的行為系統(tǒng)。績效評(píng)估或績效考核是績效管理中重要組成部分，但它只有和績效管理的作用結(jié)合起來，才能真正起到考核作用，因而績效管理是一個(gè)系統(tǒng)的管理過程，我們不能只強(qiáng)調(diào)某個(gè)側(cè)面而忽略了整體。但在實(shí)際運(yùn)行中，中國很多地方政府往往將績效管理與績效評(píng)估混為一談，有的地方僅將績效管理當(dāng)作控制員工的工具，有的地方僅將績效管理視作員工職稱晉升評(píng)定的工具等等，這些都嚴(yán)重背離了績效管理的4e目標(biāo)，不利于績效管理的發(fā)展和組織整體績效的提高。
2. 中國公共部門績效管理相關(guān)的理論研究和實(shí)踐不足。一方面，其沒有真正根據(jù)政府績效管理的內(nèi)涵和國際慣例建立起包括評(píng)估原則、指標(biāo)設(shè)計(jì)、評(píng)估模型、評(píng)估技術(shù)和方法，即便是初步建立了相應(yīng)的原則、指標(biāo)、模型、技術(shù)和方法，也缺乏系統(tǒng)性和科學(xué)性，而且往往在評(píng)價(jià)中強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)相對(duì)于其他指標(biāo)的重要性，過于狹窄，偏重經(jīng)濟(jì)指標(biāo)。另一方面，由于公共部門具有管理目標(biāo)復(fù)雜、產(chǎn)品形態(tài)特殊、產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)多維、價(jià)格機(jī)制缺乏和生產(chǎn)要素獨(dú)特等特點(diǎn)，所以公共部門績效管理有其自身特點(diǎn)和難度，它往往要求研究者有多學(xué)科的知識(shí)背景。同時(shí)，政府績效管理還會(huì)受到多種因素的制約，錯(cuò)綜復(fù)雜，研究難、見效慢，各地實(shí)施的政府績效管理基本上都是盲目跟風(fēng)，甚至有的地方政府的績效管理嚴(yán)重偏離政府績效管理的本源和宗旨?？傮w來說，目前中國對(duì)該領(lǐng)域從基本概念、作用程序、實(shí)施原則、實(shí)際操作過程以及綜合使用等都沒形成共識(shí)，甚至與公務(wù)員考績混為一談。由于缺乏系統(tǒng)性的研究和成熟的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的指導(dǎo)，致使中國學(xué)術(shù)界和相關(guān)機(jī)構(gòu)對(duì)于政府績效管理的的理論研究和實(shí)際應(yīng)用還處于較淺層次，和發(fā)達(dá)國家相比仍處于不成熟狀態(tài)。
3. 公共部門績效管理考核評(píng)估設(shè)計(jì)的內(nèi)容和體系不夠科學(xué)，評(píng)估指標(biāo)難以量化?？冃Ч芾淼哪康氖峭ㄟ^制度和機(jī)制來引導(dǎo)樹立正確的政績觀，它的核心是政府績效考核和評(píng)估。政府績效考核和評(píng)估，就是政府自身或社會(huì)其他組織通過多種方式對(duì)政府的決策和管理行為所產(chǎn)生的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、環(huán)境等短期和長遠(yuǎn)的影響和效果進(jìn)行分析、比較、評(píng)價(jià)和測(cè)量，是政府績效管理的有力工具和手段。但是政府績效考核和評(píng)估這一領(lǐng)域又是政府績效管理的世界性難題，對(duì)于績效管理工作還處于萌芽階段的中國就更是如此。首先是政府的產(chǎn)出難以量化，給績效評(píng)估帶來了不確定性和難衡量性，其次是政府的目標(biāo)是多元的，有時(shí)也甚至是相互沖突的（比如地方政府若在教育投入多，那么社保、醫(yī)療就要投入少），再就是政府因素的多元性，有施政者和被施政者、有監(jiān)督者和被監(jiān)督者，不同的利益集團(tuán)存在不同的利益需求等等，以上因素都加大了建立公共部門績效評(píng)估指標(biāo)體系的難度，使評(píng)估指標(biāo)難以量化，導(dǎo)致實(shí)際操作中一些公共組織所設(shè)計(jì)的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系存在過于繁瑣、不科學(xué)、不合理、不嚴(yán)謹(jǐn)?shù)葐栴}，這些問題又影響了實(shí)際考核效果，加大了考核成本，給地方政府的財(cái)政帶來壓力，人為地加劇了財(cái)政收支矛盾。
4. 制度化、規(guī)范化程度不夠，缺少戰(zhàn)略規(guī)劃和管理。中國的政府績效管理多處于自發(fā)和半自發(fā)狀態(tài)，缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃和指導(dǎo)，評(píng)估的內(nèi)容設(shè)計(jì)和評(píng)估構(gòu)建等幾乎都是基于政府本身需要而定，沒有客觀的衡量標(biāo)準(zhǔn)，也沒有形成制度化，更缺少相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)范。有的地方實(shí)行的政府績效評(píng)估成績甚至都是事先定好，然后布置下去，這既反映不了政府本身的問題，更談不上以社會(huì)和公眾意愿作為客觀衡量標(biāo)準(zhǔn)；再者中國政府績效評(píng)估往往都是短期行為，即使針對(duì)一項(xiàng)行為考評(píng)也往往是“運(yùn)動(dòng)式”的，組織者難以從績效管理的宗旨角度得到全面的反饋。這不僅給下級(jí)單位造成負(fù)擔(dān)，有些考評(píng)更為一些人收受禮品、甚至收受賄賂提供了機(jī)會(huì)，直接或間接地?fù)p害了政府的形象。這些現(xiàn)象都亟待改變，當(dāng)前主要工作是制定相關(guān)制度和法律，努力實(shí)現(xiàn)績效管理的制度化、規(guī)范化。
5. 缺乏推進(jìn)政府績效管理績的機(jī)制，績效評(píng)估體系維度不健全。績效管理本來是企業(yè)人力資源管理的工具，現(xiàn)代企業(yè)的績效管理大都采用360°考核法④，注重顧客或服務(wù)對(duì)象的考核反饋。公共部門績效管理也應(yīng)該吸納借鑒此種考核方法，采取全方位多角度的考核方式，尤其是當(dāng)前應(yīng)該貫徹公共管理的顧客導(dǎo)向，引入和完善公眾或服務(wù)對(duì)象對(duì)公共部門的考核，加大公眾或服務(wù)對(duì)象考核的比重。中國目前還沒有建立推進(jìn)政府績效管理的完整機(jī)制，缺少一個(gè)把政府績效考核作為專職工作的機(jī)構(gòu)或者委員會(huì)?，F(xiàn)在涉及政府績效的部門有財(cái)政部門、人事部門、監(jiān)察部門等等。但是，一方面，各個(gè)部門所涉及的考核權(quán)力很分散；另一方面，各個(gè)部門之間又不能組成一個(gè)有機(jī)的考核體系。同時(shí)，中國的政府績效評(píng)估體制單一，多數(shù)是政府內(nèi)部評(píng)估，而且大多是上級(jí)對(duì)下級(jí)的評(píng)估，部門的自我評(píng)估較少，更缺少群眾參與的評(píng)估。有些地方即便是采用了群眾參與評(píng)估，即所謂的“公民評(píng)議政府”也很不完善，由于信息不對(duì)稱，不僅無法進(jìn)行評(píng)價(jià)，而且各個(gè)部門由于考慮自己的利益，無論是材料的收集還是處理分析都或多或少地存在“暗箱操作”現(xiàn)象，從而影響整個(gè)結(jié)果的客觀性和準(zhǔn)確性。特別是缺乏第三方評(píng)估，第三方評(píng)估由于多是該領(lǐng)域的專家和學(xué)者組成，這些人大都掌握專業(yè)知識(shí)，信息面較廣，又與被評(píng)價(jià)者沒有利益沖突，更能客觀公正地做出評(píng)價(jià)。第三方評(píng)估雖然在部分省市已有了雛形，但相對(duì)于成熟、發(fā)達(dá)的政府績效管理國家還有很多需要改進(jìn)的地方。
6. 實(shí)際應(yīng)用方面有誤區(qū)，績效評(píng)估考核的功利色彩太濃，將績效考核等同于績效管理。政府績效管理是運(yùn)用科學(xué)的方法、標(biāo)準(zhǔn)的程序，對(duì)政府的實(shí)績和結(jié)果做出正確客觀的評(píng)價(jià)，在此基礎(chǔ)上采取有效的措施對(duì)政府的績效進(jìn)行改善和提高。績效評(píng)價(jià)作為目標(biāo)管理重要內(nèi)容的價(jià)值在于，通過對(duì)員工和基層管理工作的業(yè)績?cè)u(píng)估，尋找組織戰(zhàn)略管理的缺陷，以便及時(shí)調(diào)整戰(zhàn)略實(shí)施步驟，避免可能出現(xiàn)的重大戰(zhàn)略失誤。但目前中國績效考核的功利色彩太濃，如將業(yè)績?cè)u(píng)價(jià)考核與評(píng)定職稱、加薪晉級(jí)等個(gè)人利益掛鉤等。由于業(yè)績?cè)u(píng)估指標(biāo)量化程度較低，又事關(guān)員工的切身利益，所以無論是考核者還是被考核者都感到為難，要么在人情因素作用下，導(dǎo)致“皆大歡喜”的結(jié)果；要么強(qiáng)制規(guī)定優(yōu)良等級(jí)比例，這樣做往往容易影響員工的積極性?？冃гu(píng)估考核本應(yīng)致力于為每一位員工追求公平合理的發(fā)展提供空間，如果其結(jié)果不是提高了員工的工作效率和工作熱情，而是挫傷了積極性，甚至引起人際糾紛，那么績效管理就與其初衷相違，反而成了“雞肋”了。
7. 績效評(píng)估考核缺乏有效的溝通?？冃гu(píng)估的結(jié)果會(huì)顯示員工績效的優(yōu)劣，其著眼點(diǎn)則在于發(fā)現(xiàn)制約其能力的因素，有針對(duì)性地幫助這部分員工提高工作效率，而不是為了實(shí)現(xiàn)或強(qiáng)調(diào)員工之間或者這部分員工與其他員工之間的差距。因此，績效評(píng)價(jià)考核是促進(jìn)員工發(fā)展的管理手段，需要強(qiáng)調(diào)考核者與被考核者之間的充分溝通。溝通體現(xiàn)了對(duì)不同權(quán)力主體、不同利益群體的尊重，是在組織氛圍中實(shí)行民主管理的一種表現(xiàn)。但當(dāng)前各類公共組織績效評(píng)估一般遵循組織結(jié)構(gòu)內(nèi)的權(quán)力路線，基本屬于一種體現(xiàn)行政權(quán)力的組織行為，普通員工績效評(píng)估接受上一級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的指導(dǎo)與監(jiān)督，但組織領(lǐng)導(dǎo)的績效評(píng)估一般不受員工的監(jiān)督，在這種評(píng)估活動(dòng)中，組織溝通是單向的、自上而下的，由于缺乏有效的雙向溝通，高層管理者一般難以收集到基層員工對(duì)組織戰(zhàn)略管理方面的寶貴建議，同時(shí)由于沒有有效的溝通，績效管理往往還會(huì)帶來不良后果。
8. 績效評(píng)估主體方面存在問題。公共部門績效評(píng)估在主體方面存在的不足主要有：政府績效評(píng)估主體單一、評(píng)估參與主體缺乏代表性和廣泛性、績效評(píng)估主體缺乏獨(dú)立性及評(píng)估參與主體信息不對(duì)稱四個(gè)方面?，F(xiàn)代績效管理要求對(duì)員工的績效評(píng)估應(yīng)該是全方位立體化的，績效評(píng)估應(yīng)該實(shí)行所謂360°評(píng)估，這要求評(píng)估主體應(yīng)該不僅包括被評(píng)估者的上級(jí)，更應(yīng)該包括被評(píng)估者自身、平級(jí)員工、下屬、服務(wù)對(duì)象（顧客導(dǎo)向）和公眾等，但是中國公共部門績效評(píng)估的主體目前只注重上級(jí)的評(píng)估，對(duì)其他主體的評(píng)估重視不夠，服務(wù)對(duì)象和公眾評(píng)估尤其缺乏，更不用說評(píng)估主體的廣泛性和代表性了?？冃гu(píng)估要達(dá)到公正公平的要求，必須要求績效評(píng)估主體具有一定的獨(dú)立性，但由于種種原因，我國公共部門績效評(píng)估主體總是缺乏獨(dú)立性，評(píng)估者受到多種因素制約，在評(píng)估過程中，長官意志嚴(yán)重，評(píng)估主體往往要看上級(jí)眼色行事，難以保證評(píng)估的公正性和公平性。而且由于中國公共部門工作的透明度不夠，工作分工和責(zé)任不夠明確，新聞媒體等大眾傳媒的監(jiān)督渠道不暢，同時(shí)也由于上級(jí)評(píng)估主體存在、走過場(chǎng)，各參與主體獨(dú)立性不足造成積極性和主動(dòng)性不夠等原因，評(píng)估主體和被評(píng)估者之間的信息嚴(yán)重不對(duì)稱，這也難以保證評(píng)估的真實(shí)性和公平性。
三、中國公共部門績效管理的發(fā)展趨勢(shì)
就本質(zhì)而言，政府績效管理是一種工具，它是一把雙刃劍，關(guān)鍵是怎樣用好這個(gè)工具。中國政府績效管理雖然還只是處于萌芽階段，但發(fā)展較快，政府績效管理已出現(xiàn)了新的發(fā)展趨勢(shì)，主要有：
1. 主體多元化，實(shí)現(xiàn)顧客導(dǎo)向，實(shí)現(xiàn)公共部門績效管理的文化再造。堅(jiān)持內(nèi)部評(píng)估與外部評(píng)估相結(jié)合，促進(jìn)評(píng)估主體的多元化是公共部門績效管理的發(fā)展趨勢(shì)之一。目前中國政府績效考核主體主要是政府內(nèi)部主體，缺少多方位立體考核，尤其是政府服務(wù)對(duì)象的考核，這往往降低了績效考核結(jié)果的可信度和說服力。要完善政府內(nèi)部評(píng)價(jià)機(jī)制，建立多重績效評(píng)估機(jī)制，并吸引有關(guān)部門(如黨委組織部、財(cái)政局、智囊機(jī)構(gòu)等)參與評(píng)估。應(yīng)借鑒國外的經(jīng)驗(yàn)，建立專門的社會(huì)評(píng)估組織，鼓勵(lì)有關(guān)專家學(xué)者和社會(huì)團(tuán)體對(duì)各級(jí)政府績效進(jìn)行科學(xué)的診斷和評(píng)估，將政府自我評(píng)估、上級(jí)評(píng)估與專家評(píng)估、社會(huì)公眾評(píng)估相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)考核主體多元化。政府績效評(píng)估要貫徹顧客導(dǎo)向的原則，要再造政府內(nèi)部文化，實(shí)現(xiàn)政府文化由“統(tǒng)治型”觀念向“服務(wù)型”觀念的轉(zhuǎn)變，深入開展公民評(píng)議活動(dòng)，將管理和服務(wù)對(duì)象納入評(píng)估體系，在評(píng)估過程中要有公民的廣泛參與，增加公民對(duì)政府績效考核的比重和范圍，評(píng)估的內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)要從為公民服務(wù)的立場(chǎng)出發(fā)，建設(shè)人民滿意的政府，促進(jìn)民主政府、服務(wù)政府的形成；要通過社會(huì)調(diào)查、民意調(diào)查等方法，定期調(diào)查公眾對(duì)政府施政的滿意程度，以此作為政府績效評(píng)估的重要依據(jù)。政府績效評(píng)估要公開透明，要做到內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)公開、過程公開、評(píng)估結(jié)果公開；同時(shí)要科學(xué)地使用評(píng)估結(jié)果，將政府績效評(píng)估與獎(jiǎng)懲制度結(jié)合起來，建立以績效評(píng)估結(jié)果為基準(zhǔn)的獎(jiǎng)懲制度。
2. 以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，加強(qiáng)多學(xué)科的交叉研究，理論和實(shí)踐技術(shù)不斷成熟。注重實(shí)踐導(dǎo)向，以學(xué)科研究的發(fā)展推進(jìn)政府績效管理工作，以建立符合各級(jí)政府實(shí)際的績效評(píng)估指標(biāo)體系是中國政府績效管理的又一發(fā)展趨勢(shì)。隨著中國政府績效管理的發(fā)展，考核指標(biāo)體系會(huì)必將更趨完善，更符合各級(jí)政府實(shí)際，也更易于操作。中國各級(jí)政府的績效管理正在不斷完善，學(xué)科研究方興未艾，績效考核指標(biāo)體系設(shè)計(jì)也不斷進(jìn)步，今后中國公共部門績效管理體系的發(fā)展趨勢(shì)是：一要體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀的要求。堅(jiān)持以人為本，既要有經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，也要有社會(huì)發(fā)展和環(huán)境建設(shè)的指標(biāo)；既要考核已經(jīng)表現(xiàn)出來的顯績，也要考核潛在績效；既要考慮當(dāng)前，也要考慮未來。二要體現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變的要求?？冃гu(píng)估主要評(píng)政府該做的事，評(píng)政府履行法定職責(zé)的程度，政府越位、錯(cuò)位的工作不能納入績效范疇。三要體現(xiàn)當(dāng)代績效管理的理論和實(shí)踐成果。四要體現(xiàn)中國的國情。中國地區(qū)差別很大，不同層級(jí)、不同地區(qū)的政府績效指標(biāo)的設(shè)計(jì)也要體現(xiàn)其特點(diǎn)。同時(shí)，建立電子政府以提高政府效率、降低行政成本、提高政府工作透明度等也必將有助于政府績效管理工作的完善。
3. 逐步走向制度化、法制化。政府行為有效性的持續(xù)提高，還有待于從體制上著手，健全政府體制。換言之，在從技術(shù)層面入手的同時(shí)，政府還必須從體制方面的改革入手，進(jìn)一步加強(qiáng)民主建設(shè)，才能從根本上解決政府低效問題。中國公共部門績效管理還處于起步階段，還缺乏制度化，從制度層面來建構(gòu)多元的績效管理體系，形成強(qiáng)有力的制度保障、建立和完善績效管理機(jī)構(gòu)、建立公共部門績效管理信息系統(tǒng)、加強(qiáng)相關(guān)立法等是一種發(fā)展趨勢(shì)，也是實(shí)際需要。要從貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的高度，認(rèn)真總結(jié)各地近年來開展的“目標(biāo)管理”、“效能建設(shè)”、“行風(fēng)評(píng)議”、“萬人評(píng)議政府”等實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)政策研究和宏觀指導(dǎo)，及時(shí)研究和制定相關(guān)的法律和法規(guī)，指導(dǎo)各地更好地進(jìn)行政府績效評(píng)估的實(shí)踐探索，鼓勵(lì)地方政府大膽探索政府績效管理和考評(píng)的新模式，新方法，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)交流學(xué)習(xí)。同時(shí)加強(qiáng)政府績效評(píng)估的理論研究，對(duì)國內(nèi)外政府績效評(píng)估和考核的理論和實(shí)踐成果進(jìn)行系統(tǒng)的總結(jié)，用理論創(chuàng)新帶動(dòng)實(shí)踐發(fā)展。
4. 公共部門流程再造。公共部門流程再造（BPR）是今后政府績效管理的發(fā)展趨勢(shì)之一，公共部門績效評(píng)估與流程再造是改善政府管理的兩個(gè)有效工具。所不同的是，績效評(píng)估側(cè)重于結(jié)果評(píng)價(jià)，而流程再造則側(cè)重于過程控制，但兩者可以實(shí)現(xiàn)有機(jī)的結(jié)合，共同提升公共部門的管理績效，“世界范圍內(nèi)的政府再造者都發(fā)現(xiàn)，使用績效管理可以使政府的生產(chǎn)率獲得顯著、持續(xù)的增長”⑤。同時(shí)，他們?cè)谡芾韺?shí)踐中也都面臨著同樣的問題，都涉及到如何引導(dǎo)政府權(quán)力重新組合的問題，其應(yīng)用勢(shì)必會(huì)涉及更大范圍內(nèi)的行政體制改革。實(shí)行公共部門績效管理，無論是績效評(píng)估，還是流程再造，不僅要有制約，也要有適當(dāng)激勵(lì)，“要使用績效管理，就必須設(shè)計(jì)一套全新的激勵(lì)機(jī)制”，也就是說，制度設(shè)計(jì)不僅要著眼于控制和約束低績效或無效的行為，也要從積極角度激發(fā)公務(wù)員主動(dòng)實(shí)現(xiàn)高績效的行為。因此，績效管理必須與公共部門的主體目標(biāo)相結(jié)合，從公務(wù)員的職務(wù)、物質(zhì)（工資）、組織氛圍（例如營建一個(gè)學(xué)習(xí)型的組織）等方面建立績效激勵(lì)措施。
5. 深化行政管理體制改革，為科學(xué)的績效管理創(chuàng)造環(huán)境和條件。公共部門績效管理作為一種從技術(shù)層面改善公共行政、推動(dòng)政府績效的工具，具有非常重要的意義。中國在引入和借鑒這種先進(jìn)管理理念時(shí)可能會(huì)遇到各種各樣的問題，而其中最大的問題就是體制障礙。要借鑒國際行政管理的有益經(jīng)驗(yàn)，改變目前對(duì)政府績效考評(píng)職能不到位，權(quán)力分散在各個(gè)部門的狀況，研究建立直屬于政府的專門的績效考評(píng)機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一集中行使對(duì)政府各部門及其主要負(fù)責(zé)人工作績效的督促檢查和總結(jié)評(píng)價(jià)職責(zé)。有關(guān)部門應(yīng)將政績考核作為政府有關(guān)部門的一項(xiàng)基礎(chǔ)性、經(jīng)常性的工作。要將考評(píng)結(jié)果與干部的選拔任用和獎(jiǎng)罰結(jié)合起來。要大力推進(jìn)政務(wù)公開，加強(qiáng)政績?cè)u(píng)估的宣傳和引導(dǎo)，建立科學(xué)考評(píng)政府績效的氛圍和環(huán)境，為社會(huì)各界評(píng)估政績創(chuàng)造條件。
注釋：
①理查德?威廉姆斯：《組織績效管理》，清華大學(xué)出版社，2002年出版。
②付亞，許玉林：《績效考核與績效管理》，電子工業(yè)出版社，2004年出版。
③張成福，黨秀云：《公共管理學(xué)》，中國人民大學(xué)出版社，2001年出版。
摘要：隨著我國公共財(cái)政體制框架的建立，財(cái)政資金使用效率問題受到政府和公眾的廣泛重視。由于我國目前財(cái)政管理基礎(chǔ)還不夠堅(jiān)實(shí)，實(shí)施績效監(jiān)督將會(huì)面臨觀念制約、制度制約、技術(shù)制約，所以推進(jìn)我國財(cái)政支出績效管理改革，需要明確績效管理的層次、主客體，初步構(gòu)建科學(xué)的指標(biāo)體系，以及選擇適合我國國情的改革路徑。
關(guān)鍵詞：財(cái)政支出；績效管理；指標(biāo)體系
財(cái)政支出績效管理是一種特殊的管理活動(dòng)，它運(yùn)用科學(xué)的評(píng)價(jià)方法對(duì)財(cái)政支出的全過程進(jìn)行相關(guān)分析，并將考評(píng)結(jié)果融入整個(gè)預(yù)算編制，從而使財(cái)政資金的分配和使用遵循經(jīng)濟(jì)、高效的原則進(jìn)行，以提高政府管理效率、資金使用效益和公共服務(wù)水平。
一、西方國家財(cái)政支出績效管理改革的新特點(diǎn)
20世紀(jì)90年代以來西方發(fā)達(dá)國家掀起了新一輪績效預(yù)算改革，結(jié)合近年來新公共管理運(yùn)動(dòng)的理念，將更多的注意力從財(cái)政支出過程的管理轉(zhuǎn)到對(duì)財(cái)政資源使用成果的關(guān)注，取得了很大的成效。
（一）獲得立法機(jī)構(gòu)的廣泛支持
許多國家已完成了績效管理的相關(guān)立法。如美國的《政府績效與成果法》，英國有《財(cái)務(wù)管理法》，澳大利亞有《計(jì)劃管理與預(yù)算》，新西蘭有《財(cái)政法》。這些法律明確了不同政府部門的權(quán)力與義務(wù)，保證了績效評(píng)估的透明性、權(quán)威性與固定性。
（二）績效評(píng)價(jià)成為提高公共部門管理水平的新工具
績效評(píng)價(jià)不僅成為財(cái)政資金管理制度的一部分，也成為政府管理理念的一次革命，績效評(píng)價(jià)已經(jīng)成為提高公共部門管理水平的新工具。尤其在很多國家，地方政府的改革力度甚至超過了中央，地方政府在公共服務(wù)的提供上，更能顧及地方社會(huì)公眾偏好。
（三）政府設(shè)立了強(qiáng)有力的績效審計(jì)機(jī)構(gòu)
在美國，政府責(zé)任總署（原美國審計(jì)總署）不僅監(jiān)督聯(lián)邦資金的有效使用，還要對(duì)聯(lián)邦政府進(jìn)行業(yè)績審核、項(xiàng)目評(píng)估、政策分析等。此外，很多國家都重視發(fā)展計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，為績效管理的順利實(shí)施提供了技術(shù)條件，這也為績效審計(jì)提供了可靠保證。
二、我國財(cái)政支出績效管理制度改革的困境
早在2003年4月財(cái)政部就下發(fā)了《中央級(jí)教科文部門項(xiàng)目績效考評(píng)管理試行辦法》，此后又下發(fā)了一系列制度辦法，開始探索建立財(cái)政支出的績效考評(píng)制度。從這幾年實(shí)踐情況看，績效監(jiān)督工作的效果還不理想，主要是由于當(dāng)前績效監(jiān)督環(huán)境基礎(chǔ)還很不完善，實(shí)施績效監(jiān)督還存在較多的難點(diǎn)。
（一）觀念制約
傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，政府資金的管理往往是粗放式的。目前雖然我國社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革進(jìn)行了這么多年，但是很多市場(chǎng)規(guī)范化的觀念仍然沒有深入人心。在財(cái)政資金的監(jiān)督審計(jì)和考核方面，一些官員和民眾仍缺乏一種公共性、效率化的現(xiàn)代財(cái)政觀念。
（二）制度制約
1.預(yù)算管理模式尚未完善。目前我國預(yù)算的編制、執(zhí)行、監(jiān)督各方面都存在不規(guī)范的現(xiàn)象，嚴(yán)重影響績效預(yù)算的推行。首先，在預(yù)算編制方面，自主性和可預(yù)見性較差。其次，預(yù)算執(zhí)行方面，我國國庫集中收付、政府采購、收支兩條線等管理體系改革剛起步，問題頗多。第三，預(yù)算監(jiān)督體系不健全。人大、審計(jì)、公眾等監(jiān)督乏力。
2.財(cái)政的基礎(chǔ)管理水平較低。在政府財(cái)政管理水平較弱的時(shí)候推行績效預(yù)算，不但不能起到優(yōu)化資源配置的作用，甚至?xí)斐韶?fù)面激勵(lì)。目前我國缺乏必要的預(yù)算信息和分析能力，財(cái)經(jīng)紀(jì)律松弛，缺乏一個(gè)支持公共責(zé)任與追求績效的預(yù)算環(huán)境，這些都會(huì)影響財(cái)政支出績效管理的推行。
3.績效管理法律框架不健全?，F(xiàn)在我國財(cái)政支出績效管理的法制化程度低，在績效評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)、組織實(shí)施程序、跟蹤問效等方面都沒有明確的規(guī)定，使得我國績效管理改革的推行無法可依，推行不利。
（三）技術(shù)制約
1.績效標(biāo)準(zhǔn)難以制定。政府追求的公共目標(biāo)是多元的，這些目標(biāo)處于不斷變化之中，并且很多內(nèi)容難以量化，導(dǎo)致公共部門及公共支出績效指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)很難設(shè)定，為編制和實(shí)施績效預(yù)算造成很大的困難。
2.數(shù)據(jù)搜集更加困難。財(cái)政支出績效管理工作需要搜集被監(jiān)督單位完成目標(biāo)的各種方法及目標(biāo)完成程度的有關(guān)數(shù)據(jù)，為有效完成目標(biāo)而采取的程序和控制措施等資料。目前我國還沒有建立起搜集這些數(shù)據(jù)和資料的有力途徑，也沒有完備周密的數(shù)據(jù)分析系統(tǒng)，影響績效管理工作的開展。
3.人員素質(zhì)有待提高。目前財(cái)政管理部門的人員雖然普遍財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)實(shí)務(wù)知識(shí)較多，但理論基礎(chǔ)薄弱，缺乏管理、生產(chǎn)技術(shù)等方面的專業(yè)知識(shí)，對(duì)績效評(píng)價(jià)的方法和理念較為陌生，會(huì)影響財(cái)政支出績效管理工作的開展。
三、我國財(cái)政支出績效管理改革初探
目前我國公共財(cái)政體制框架已基本建立，財(cái)政管理日臻規(guī)范，對(duì)財(cái)政資金使用效率進(jìn)行全面評(píng)價(jià)的工作也是刻不容緩。我國必須建立有中國特色的財(cái)政支出績效管理制度。
（一）財(cái)政支出績效管理基本體系構(gòu)建
1.財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)的主體。一是項(xiàng)目支出各職能部門，即具體執(zhí)行和實(shí)施績效體系的部門。各職能部門需要制定策略目標(biāo)、進(jìn)行自我評(píng)價(jià)、分析總結(jié)。二是財(cái)政部門和專家組織。財(cái)政部門負(fù)責(zé)作綜合效益評(píng)價(jià)。專家組織協(xié)助財(cái)政部門做好調(diào)查、監(jiān)督與分析工作。三是監(jiān)督機(jī)構(gòu)、中介組織及社會(huì)公眾。審計(jì)部門應(yīng)嚴(yán)格對(duì)資金使用效率進(jìn)行績效審計(jì)監(jiān)督，其審計(jì)結(jié)果作為來年預(yù)算安排依據(jù)的因素。社會(huì)中介機(jī)構(gòu)、社會(huì)公眾也應(yīng)樹立績效理念，成為支持和監(jiān)督財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)的主體。
2.財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)的客體。一是對(duì)一般預(yù)算支出的績效評(píng)價(jià)，即評(píng)價(jià)部門預(yù)算的總體績效。主要包括政務(wù)信息管理、資源配置績效管理、公務(wù)員業(yè)績管理、財(cái)務(wù)質(zhì)量管理等內(nèi)容。通過評(píng)價(jià)加強(qiáng)政府責(zé)任制，并激勵(lì)各機(jī)構(gòu)完善其內(nèi)部管理、識(shí)別問題和解決問題。二是對(duì)項(xiàng)目支出績效評(píng)價(jià)，包括項(xiàng)目質(zhì)量技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、項(xiàng)目資金效益標(biāo)準(zhǔn)、項(xiàng)目社會(huì)效益標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容。
（二）財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建
財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)指的是對(duì)財(cái)政支出的效率和效能的評(píng)價(jià)，所以財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)指標(biāo)應(yīng)包括定量指標(biāo)和定性指標(biāo)。
1.定量指標(biāo)，指可以通過數(shù)量計(jì)算分析評(píng)價(jià)內(nèi)容的指標(biāo)。根據(jù)財(cái)政活動(dòng)的特點(diǎn)，首先，包括反映財(cái)政支出規(guī)模以及其是否適度的指標(biāo)，如財(cái)政支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重、財(cái)政支出增長率等。其次，包括反映財(cái)政支出結(jié)構(gòu)以及其是否合理的指標(biāo)，如反映我國公共財(cái)政支出在行政管理、科教文衛(wèi)事業(yè)、社會(huì)保障和社會(huì)福利等領(lǐng)域使用情況的指標(biāo)。
2.定性指標(biāo)，指無法通過數(shù)量計(jì)算分析評(píng)價(jià)內(nèi)容，而采取對(duì)評(píng)價(jià)對(duì)象進(jìn)行客觀描述和分析來反映評(píng)價(jià)結(jié)果的指標(biāo)，它是對(duì)定量指標(biāo)的進(jìn)一步補(bǔ)充。一是效益性指標(biāo)?？疾椴块T和單位對(duì)經(jīng)濟(jì)增長、社會(huì)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)等方面影響。二是創(chuàng)新性指標(biāo)?？疾椴块T和單位在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，圍繞和諧社會(huì)發(fā)展的目標(biāo)，不斷根據(jù)外部環(huán)境進(jìn)行的結(jié)構(gòu)調(diào)整和創(chuàng)新的能力。三是合規(guī)性指標(biāo)?？疾樨?cái)政支出部門和單位是否制定合理的組織結(jié)構(gòu)、管理模式等方面的制度。四是人員素質(zhì)指標(biāo)?？疾樨?cái)政支出部門和單位公務(wù)員的素質(zhì)。五是公共責(zé)任和公眾滿意程度指標(biāo)?？疾樨?cái)政支出部門和單位辦公條件、專業(yè)設(shè)備的先進(jìn)程度、服務(wù)態(tài)度和質(zhì)量等內(nèi)容。
（三）財(cái)政支出績效管理改革路徑選擇
在我國要推進(jìn)財(cái)政支出績效管理改革必須循序漸進(jìn)，逐步完成。
1.短期任務(wù)。首先，加大宣傳力度，制定獎(jiǎng)罰措施，在政府部門內(nèi)部形成追求績效的意識(shí)。并且初步建立財(cái)政支出績效管理專門機(jī)構(gòu)，可以考慮將財(cái)政監(jiān)督檢查部門和績效評(píng)價(jià)部門“一套人馬兩塊牌子”，由專門分管領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)本地區(qū)績效評(píng)價(jià)的試點(diǎn)工作。其次，建立財(cái)政支出績效管理法律框架。中央政府要對(duì)財(cái)政支出績效管理制度專門立法，各地方政府因地制宜出臺(tái)相關(guān)的績效評(píng)價(jià)與管理規(guī)章制度。第三，根據(jù)部門和單位的業(yè)務(wù)狀況，按分類評(píng)價(jià)思想初步建立較科學(xué)合理的績效評(píng)價(jià)指標(biāo)與標(biāo)準(zhǔn)體系。
2.中期任務(wù)。首先進(jìn)一步加強(qiáng)宣傳力度，喚起全民對(duì)財(cái)政支出績效管理的關(guān)注。其次充分發(fā)揮各級(jí)人大專門委員會(huì)的作用，可以在財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)的基礎(chǔ)上設(shè)立專門的財(cái)政支出績效監(jiān)管委員會(huì)。三是進(jìn)一步完善科學(xué)的指標(biāo)體系。四是建立以人大、審計(jì)、財(cái)政以及社會(huì)中介評(píng)價(jià)為主的，并各有分工的績效評(píng)價(jià)與管理模式。
3.長期任務(wù)。在一段相當(dāng)長的時(shí)期后，財(cái)政支出績效的觀念已經(jīng)深入人心，相關(guān)的管理體系已經(jīng)日趨成熟，績效評(píng)價(jià)與預(yù)算密切結(jié)合，此時(shí)需要進(jìn)一步制定和完善詳細(xì)多層次的法律體系，并且引入中介組織開展績效評(píng)價(jià)活動(dòng)，降低政府管理成本，最終實(shí)現(xiàn)財(cái)政支出效率和公平的價(jià)值理念。
參考文獻(xiàn)：
[1]上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共政策研究中心.2006中國財(cái)政發(fā)展報(bào)告[R].上海:上海財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社,2006.
(一)獲得立法機(jī)構(gòu)的廣泛支持
許多國家已完成了績效管理的相關(guān)立法。如美國的《政府績效與成果法》,英國有《財(cái)務(wù)管理法》,澳大利亞有《計(jì)劃管理與預(yù)算》,新西蘭有《財(cái)政法》。這些法律明確了不同政府部門的權(quán)力與義務(wù),保證了績效評(píng)估的透明性、權(quán)威性與固定性。
(二)績效評(píng)價(jià)成為提高公共部門管理水平的新工具
績效評(píng)價(jià)不僅成為財(cái)政資金管理制度的一部分,也成為政府管理理念的一次革命,績效評(píng)價(jià)已經(jīng)成為提高公共部門管理水平的新工具。尤其在很多國家,地方政府的改革力度甚至超過了中央,地方政府在公共服務(wù)的提供上,更能顧及地方社會(huì)公眾偏好。
(三)政府設(shè)立了強(qiáng)有力的績效審計(jì)機(jī)構(gòu)
在美國,政府責(zé)任總署(原美國審計(jì)總署)不僅監(jiān)督聯(lián)邦資金的有效使用,還要對(duì)聯(lián)邦政府進(jìn)行業(yè)績審核、項(xiàng)目評(píng)估、政策分析等。此外,很多國家都重視發(fā)展計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)技術(shù),為績效管理的順利實(shí)施提供了技術(shù)條件,這也為績效審計(jì)提供了可靠保證。
二、我國財(cái)政支出績效管理制度改革的困境
早在2003年4月財(cái)政部就下發(fā)了《中央級(jí)教科文部門項(xiàng)目績效考評(píng)管理試行辦法》,此后又下發(fā)了一系列制度辦法,開始探索建立財(cái)政支出的績效考評(píng)制度。從這幾年實(shí)踐情況看,績效監(jiān)督工作的效果還不理想,主要是由于當(dāng)前績效監(jiān)督環(huán)境基礎(chǔ)還很不完善,實(shí)施績效監(jiān)督還存在較多的難點(diǎn)。
(一)觀念制約
傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下,政府資金的管理往往是粗放式的。目前雖然我國社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革進(jìn)行了這么多年,但是很多市場(chǎng)規(guī)范化的觀念仍然沒有深入人心。在財(cái)政資金的監(jiān)督審計(jì)和考核方面,一些官員和民眾仍缺乏一種公共性、效率化的現(xiàn)代財(cái)政觀念。
(二)制度制約
1.預(yù)算管理模式尚未完善。目前我國預(yù)算的編制、執(zhí)行、監(jiān)督各方面都存在不規(guī)范的現(xiàn)象,嚴(yán)重影響績效預(yù)算的推行。首先,在預(yù)算編制方面,自主性和可預(yù)見性較差。其次,預(yù)算執(zhí)行方面,我國國庫集中收付、政府采購、收支兩條線等管理體系改革剛起步,問題頗多。第三,預(yù)算監(jiān)督體系不健全。人大、審計(jì)、公眾等監(jiān)督乏力。
2.財(cái)政的基礎(chǔ)管理水平較低。在政府財(cái)政管理水平較弱的時(shí)候推行績效預(yù)算,不但不能起到優(yōu)化資源配置的作用,甚至?xí)斐韶?fù)面激勵(lì)。目前我國缺乏必要的預(yù)算信息和分析能力,財(cái)經(jīng)紀(jì)律松弛,缺乏一個(gè)支持公共責(zé)任與追求績效的預(yù)算環(huán)境,這些都會(huì)影響財(cái)政支出績效管理的推行。
3.績效管理法律框架不健全?，F(xiàn)在我國財(cái)政支出績效管理的法制化程度低,在績效評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)、組織實(shí)施程序、跟蹤問效等方面都沒有明確的規(guī)定,使得我國績效管理改革的推行無法可依,推行不利。
(三)技術(shù)制約
1.績效標(biāo)準(zhǔn)難以制定。政府追求的公共目標(biāo)是多元的,這些目標(biāo)處于不斷變化之中,并且很多內(nèi)容難以量化,導(dǎo)致公共部門及公共支出績效指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)很難設(shè)定,為編制和實(shí)施績效預(yù)算造成很大的困難。
2.數(shù)據(jù)搜集更加困難。財(cái)政支出績效管理工作需要搜集被監(jiān)督單位完成目標(biāo)的各種方法及目標(biāo)完成程度的有關(guān)數(shù)據(jù),為有效完成目標(biāo)而采取的程序和控制措施等資料。目前我國還沒有建立起搜集這些數(shù)據(jù)和資料的有力途徑,也沒有完備周密的數(shù)據(jù)分析系統(tǒng),影響績效管理工作的開展。
3.人員素質(zhì)有待提高。目前財(cái)政管理部門的人員雖然普遍財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)實(shí)務(wù)知識(shí)較多,但理論基礎(chǔ)薄弱,缺乏管理、生產(chǎn)技術(shù)等方面的專業(yè)知識(shí),對(duì)績效評(píng)價(jià)的方法和理念較為陌生,會(huì)影響財(cái)政支出績效管理工作的開展。
三、我國財(cái)政支出績效管理改革初探
目前我國公共財(cái)政體制框架已基本建立,財(cái)政管理日臻規(guī)范,對(duì)財(cái)政資金使用效率進(jìn)行全面評(píng)價(jià)的工作也是刻不容緩。我國必須建立有中國特色的財(cái)政支出績效管理制度。
(一)財(cái)政支出績效管理基本體系構(gòu)建
1.財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)的主體。一是項(xiàng)目支出各職能部門,即具體執(zhí)行和實(shí)施績效體系的部門。各職能部門需要制定策略目標(biāo)、進(jìn)行自我評(píng)價(jià)、分析總結(jié)。二是財(cái)政部門和專家組織。財(cái)政部門負(fù)責(zé)作綜合效益評(píng)價(jià)。專家組織協(xié)助財(cái)政部門做好調(diào)查、監(jiān)督與分析工作。三是監(jiān)督機(jī)構(gòu)、中介組織及社會(huì)公眾。審計(jì)部門應(yīng)嚴(yán)格對(duì)資金使用效率進(jìn)行績效審計(jì)監(jiān)督,其審計(jì)結(jié)果作為來年預(yù)算安排依據(jù)的因素。社會(huì)中介機(jī)構(gòu)、社會(huì)公眾也應(yīng)樹立績效理念,成為支持和監(jiān)督財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)的主體。
2.財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)的客體。一是對(duì)一般預(yù)算支出的績效評(píng)價(jià),即評(píng)價(jià)部門預(yù)算的總體績效。主要包括政務(wù)信息管理、資源配置績效管理、公務(wù)員業(yè)績管理、財(cái)務(wù)質(zhì)量管理等內(nèi)容。通過評(píng)價(jià)加強(qiáng)政府責(zé)任制,并激勵(lì)各機(jī)構(gòu)完善其內(nèi)部管理、識(shí)別問題和解決問題。二是對(duì)項(xiàng)目支出績效評(píng)價(jià),包括項(xiàng)目質(zhì)量技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、項(xiàng)目資金效益標(biāo)準(zhǔn)、項(xiàng)目社會(huì)效益標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容。
(二)財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建
財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)指的是對(duì)財(cái)政支出的效率和效能的評(píng)價(jià),所以財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)指標(biāo)應(yīng)包括定量指標(biāo)和定性指標(biāo)。
1.定量指標(biāo),指可以通過數(shù)量計(jì)算分析評(píng)價(jià)內(nèi)容的指標(biāo)。根據(jù)財(cái)政活動(dòng)的特點(diǎn),首先,包括反映財(cái)政支出規(guī)模以及其是否適度的指標(biāo),如財(cái)政支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重、財(cái)政支出增長率等。其次,包括反映財(cái)政支出結(jié)構(gòu)以及其是否合理的指標(biāo),如反映我國公共財(cái)政支出在行政管理、科教文衛(wèi)事業(yè)、社會(huì)保障和社會(huì)福利等領(lǐng)域使用情況的指標(biāo)。
2.定性指標(biāo),指無法通過數(shù)量計(jì)算分析評(píng)價(jià)內(nèi)容,而采取對(duì)評(píng)價(jià)對(duì)象進(jìn)行客觀描述和分析來反映評(píng)價(jià)結(jié)果的指標(biāo),它是對(duì)定量指標(biāo)的進(jìn)一步補(bǔ)充。一是效益性指標(biāo)?？疾椴块T和單位對(duì)經(jīng)濟(jì)增長、社會(huì)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)等方面影響。二是創(chuàng)新性指標(biāo)。考查部門和單位在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,圍繞和諧社會(huì)發(fā)展的目標(biāo),不斷根據(jù)外部環(huán)境進(jìn)行的結(jié)構(gòu)調(diào)整和創(chuàng)新的能力。三是合規(guī)性指標(biāo)?？疾樨?cái)政支出部門和單位是否制定合理的組織結(jié)構(gòu)、管理模式等方面的制度。四是人員素質(zhì)指標(biāo)?？疾樨?cái)政支出部門和單位公務(wù)員的素質(zhì)。五是公共責(zé)任和公眾滿意程度指標(biāo)?？疾樨?cái)政支出部門和單位辦公條件、專業(yè)設(shè)備的先進(jìn)程度、服務(wù)態(tài)度和質(zhì)量等內(nèi)容。
(三)財(cái)政支出績效管理改革路徑選擇
在我國要推進(jìn)財(cái)政支出績效管理改革必須循序漸進(jìn),逐步完成。
1.短期任務(wù)。首先,加大宣傳力度,制定獎(jiǎng)罰措施,在政府部門內(nèi)部形成追求績效的意識(shí)。并且初步建立財(cái)政支出績效管理專門機(jī)構(gòu),可以考慮將財(cái)政監(jiān)督檢查部門和績效評(píng)價(jià)部門“一套人馬兩塊牌子”,由專門分管領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)本地區(qū)績效評(píng)價(jià)的試點(diǎn)工作。其次,建立財(cái)政支出績效管理法律框架。中央政府要對(duì)財(cái)政支出績效管理制度專門立法,各地方政府因地制宜出臺(tái)相關(guān)的績效評(píng)價(jià)與管理規(guī)章制度。第三,根據(jù)部門和單位的業(yè)務(wù)狀況,按分類評(píng)價(jià)思想初步建立較科學(xué)合理的績效評(píng)價(jià)指標(biāo)與標(biāo)準(zhǔn)體系。
2.中期任務(wù)。首先進(jìn)一步加強(qiáng)宣傳力度,喚起全民對(duì)財(cái)政支出績效管理的關(guān)注。其次充分發(fā)揮各級(jí)人大專門委員會(huì)的作用,可以在財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)的基礎(chǔ)上設(shè)立專門的財(cái)政支出績效監(jiān)管委員會(huì)。三是進(jìn)一步完善科學(xué)的指標(biāo)體系。四是建立以人大、審計(jì)、財(cái)政以及社會(huì)中介評(píng)價(jià)為主的,并各有分工的績效評(píng)價(jià)與管理模式。
3.長期任務(wù)。在一段相當(dāng)長的時(shí)期后,財(cái)政支出績效的觀念已經(jīng)深入人心,相關(guān)的管理體系已經(jīng)日趨成熟,績效評(píng)價(jià)與預(yù)算密切結(jié)合,此時(shí)需要進(jìn)一步制定和完善詳細(xì)多層次的法律體系,并且引入中介組織開展績效評(píng)價(jià)活動(dòng),降低政府管理成本,最終實(shí)現(xiàn)財(cái)政支出效率和公平的價(jià)值理念。
參考文獻(xiàn):
[1]上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共政策研究中心.2006中國財(cái)政發(fā)展報(bào)告[R].上海:上海財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社,2006.
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[3]李欣.財(cái)政績效評(píng)價(jià)的原則和指標(biāo)體系[J].嶺南學(xué)刊,2007,(4):83-87
