發(fā)布時間：2023-03-23 15:13:17
序言：寫作是分享個人見解和探索未知領(lǐng)域的橋梁，我們?yōu)槟x了8篇的公共行政論文樣本，期待這些樣本能夠為您提供豐富的參考和啟發(fā)，請盡情閱讀。
（一）內(nèi)容
公共行政學研究的范圍非常廣，每一個部分的研究都會隨著社會的發(fā)張而深入。其內(nèi)容包括公共行政學的一般理論，這些理論是課程的基礎(chǔ)，同時理論的得出也是在廣泛實踐的基礎(chǔ)上而來的。除了一般理論還必須研究行政管理的主體、過程、保障、目的等等。公共行政學的主體針對的政府部門、組織以及在其中工作的人員；公共管理學的過程包括行政執(zhí)行、行政協(xié)調(diào)、行政信息、行政監(jiān)督等等，這些都是公共行政學必需的過程，也是在行政管理過程中必須經(jīng)過的階段；公共行政學的保障是多種多樣的，包括財務(wù)、法律、道德以及相應的方法；公共管理學的目的是提高行政管理的效率。公共管理學的五個內(nèi)容是緊密相連的，每一個部分都是這一整體中的一個，只有各部分有機結(jié)合才能達到最好的效果。
（二）特點
公共行政學在教學過程中要求政治性與社會性相統(tǒng)一，行政性和社會性在公共行政學中是不相悖，它的研究對象決定了它的行政性，而它又揭示了社會公共管理事務(wù)中的一般規(guī)律。一方面這一學科是為上層建筑服務(wù)的，另一方面其成果又能被其他的管理學科所接受和共享。另外，公共行政學是理論性和實用性的統(tǒng)一，公共行政管理最終的目的是指導行政工作，而在這一過程中理論是必不可少的。再次，公共行政學是綜合性與獨立性的統(tǒng)一，多種學科的綜合是公共行政學在內(nèi)容上的特點，它的理論廣泛地應用在多種學科中，起到理論指導的作用，但就其自身的研究特點來說，它又是獨特的。最后，這一學科在一定階段是規(guī)范的，但也會隨著社會發(fā)展的變化而變化。
二、電大公共行政學教學方法
（一）遠程網(wǎng)絡(luò)教學法
電大的辦學模式屬于垂直系統(tǒng)，由中央廣播電視大學、省市廣播電視大學以及地方和縣級單位的分校組成，這樣就形成了一個跨區(qū)域覆蓋面積較廣的教學體系，怎樣保證教學的質(zhì)量又不影響學生學習是最重要的。遠程網(wǎng)絡(luò)教學被適時引入，它的優(yōu)點在于能以最快的速度傳播最優(yōu)質(zhì)的教學資源，電大的老師基本集中了全國優(yōu)秀的師資力量，這些老師講課的水平和知識是毋庸置疑的。通過遠程網(wǎng)絡(luò)教學不管中央還是地方的學生都能的到同質(zhì)量的教學，且這種模式方面易行，可以在不同的時間重復觀看，以達到學習的目的。
（二）案例分析教學法
公共行政學和其他管理學一樣，它的最終目的就是為了實用，能提高行政管理的效率。案例分析法是一種教師基于案例幫助學生達到特地學習目的的教學方法。老師所選用的案例是一個故事，它或者是真實故事或者是根據(jù)真實故事改編，總是必須具有一定的針對性，也就是說它有著具體的教學目的。案例分析法比純理論教學形象、生動、具有啟發(fā)性，在案例分析的過程中學生往往能收獲樂趣，并在快樂中思考問題，提高學習質(zhì)量。電大是一座開放式的學校，它的學生有全日制，半工半讀的也有業(yè)余的，這么一個復雜而龐大的學生群體，老師要提高教學質(zhì)量就必須在課堂上調(diào)動起學生的積極性，一堂課必須有一堂課的效果，是學生能夠在具體的工作中運用所學的知識?？傊?，案例教學法在公共行政學的教學過程中一方面使得課堂生動、形象不枯燥，一方面可以培養(yǎng)學生發(fā)現(xiàn)問題、解決問題的能力，也可以鍛煉學生的溝通能力、合作能力。
（三）多學科綜合教學法
這一方法基于以上兩種方法，遠程網(wǎng)絡(luò)教學法為電大公共行政學教學的覆蓋范圍提供了保證，案例分析教學法能有效地提高課堂質(zhì)量，鍛煉學生各方面的素質(zhì)，提高公共行政學的實用性。多學科綜合教學法是結(jié)合公共行政學的特點而存在的，公共行政學要求學生掌握不同學科的只是以便更好地進行行政管理，這就對教學中所涉及的范圍提出了要求，不能單一只講公共行政學的理論還應該讓學生多方面了解各個學科的基礎(chǔ)知識。電大中的公共行政學更是這樣，進入電大學習的學生大多是在職的工作人員，他們學習一方面是提高自己的知識水平，一方面是為了提高晉升階段的行政管理能力。電大學校的學生指向性非常明確，這就要求學校也要為這樣的目的而服務(wù)。管理學是一門綜合的學科，公共行政學則是管理學中比較獨特的一類，它要求主體處理行政工作，而行政工作有面臨正方方面面的事情，因此各方面的知識儲備對行政主體而言就尤為重要、電大公共行政學的多學科綜合教學法正式在保證教學質(zhì)量的前提下滿足這一特定學生群體的學習需求。
（四）總結(jié)與展望
一、在我國推行公共財政體制的重要性
1.社會主義市場經(jīng)濟呼喚公共財政。歷史證明，無政府主義的市場經(jīng)濟或者完全自由的市場經(jīng)濟在配置資源中的成本很高，并不是促進經(jīng)濟發(fā)展的最有效形式，市場經(jīng)濟需要政府引導。通過對市場行為的宏觀調(diào)控，彌補市場失靈，達到資源配置最優(yōu)，是市場經(jīng)濟條件下最基本的公共需要，這一公共需要呼喚政府的公共財政。在社會主義市場經(jīng)濟條件下，我國財政所面對的基礎(chǔ)，已從作為行政附屬物的企業(yè)和個人，轉(zhuǎn)到了獨立的市場主體上來，財政的“獨立主體性”正在形成，財政活動也正轉(zhuǎn)到為經(jīng)濟主體的公共利益提供服務(wù)上來，成為滿足經(jīng)濟主體公共需要的基本手段。國家財政對市場的調(diào)控作用，在我國社會主義市場經(jīng)濟初建時就被充分認識到，而起調(diào)控作用的財政應采取公共財政的形式，則是近些年才被我們逐漸認識到的。對市場經(jīng)濟進行調(diào)控的國家財政不應是延續(xù)計劃經(jīng)濟諸多特征的傳統(tǒng)財政，而應是與市場經(jīng)濟的公共需要相適應的公共財政。公共財政對市場的調(diào)控作用主要體現(xiàn)在營造硬環(huán)境和軟環(huán)境兩個方面。所謂硬環(huán)境，就是要能保證市場的物資流動、資金流動和信息流動暢通。這種市場環(huán)境只能由政府來提供。所謂軟環(huán)境，是指能有一套完整的法律法規(guī)，來規(guī)范市場經(jīng)濟的“游戲規(guī)則”，并有一套相應的機構(gòu)，來監(jiān)督這些“游戲規(guī)則”的實行。
2.公共財政是提高政府支出效率、遏止腐敗的一劑良藥。公共財政的重要特征之一，是政府預算建立在一整套科學公開的運作程序之上，這就為精打細算、有效地使用政府經(jīng)費提供了制度保障，從而避免了由預算制度流于形式所造成的政府支出鋪張浪費現(xiàn)象，大大促使政府支出效率的提高。公共財政的又一重要特征，是通過對政府財力的法律制約，將所有政府預算內(nèi)外的收入都納入政府預算中，將政府的一舉一動都納入到法治范圍之內(nèi)。政府收支行為如果不能受到有效的法制約束，政府預算缺乏應有的透明度和公開性，就為權(quán)力腐敗提供了廣闊的空間和肥沃的土壤。因此，公共財政的推行實為醫(yī)治政府權(quán)力腐敗的一劑良藥。
二、我國公共財政改革向縱深推進所面臨的難題
1.在公共財政體制下國有經(jīng)濟的定位問題。無論在計劃經(jīng)濟時期，還是在市場經(jīng)濟時代，我國的社會主義性質(zhì)決定了與國有經(jīng)濟相關(guān)的財政收支始終是一種客觀存在。西方公共財政學建立在以私有經(jīng)濟為主的“社會共同需要”之上，我國在借鑒西方公共財政體制時如何給大量的國有經(jīng)濟定位，就成為一大難點問題。有些學者認為我國的財政應該由公共財政與國有資產(chǎn)財政所組成，提出所謂的公共財政雙元結(jié)構(gòu)論。也有學者將國有經(jīng)濟視作構(gòu)建我國公共財政體制的關(guān)鍵障礙，主張放棄對國有產(chǎn)權(quán)的庇護。“公共財政雙元論”本身違背了公共財政論將財政定位在滿足社會共同需要的這一初衷。在市場經(jīng)濟條件下，涉及國有資產(chǎn)的財政收支，也同樣服務(wù)于社會公共需要這一大目標，這部分政府收支僅僅是財政的一個構(gòu)成要素，而非獨立成分。也即是說，國有資產(chǎn)財政只是公共財政的一個組成部分。從根本上說，如果將滿足社會共同需要作為財政分配的唯一目標，那么公共財政必然是一元論。至于將國有經(jīng)濟視作公共財政的障礙、主張放棄對國有產(chǎn)權(quán)庇護的觀點，與我國政治經(jīng)濟的本質(zhì)特征相違背，也是不符合國情的。
我國國有企業(yè)在經(jīng)濟社會發(fā)展中曾經(jīng)擔負的責任，遠比西方的一般企業(yè)多，它們不僅承擔了大量理論上應由政府承擔的職責，而且在經(jīng)濟發(fā)展中充任了“龍頭”作用，帶動了大量的集體企業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。現(xiàn)如今，國有企業(yè)擔負的政府職責不可能馬上全部轉(zhuǎn)給政府承擔起來，同時，能替代國有企業(yè)龍頭作用的經(jīng)濟力量尚未真正形成。在此情況下，如果讓國有企業(yè)“一刀切”式地退出，很可能出現(xiàn)一些“真空”或“半真空”狀態(tài)，這對社會資源的充分運用和調(diào)動是不利的，為此，在公共財政建設(shè)過程中，國有企業(yè)的去留，應該注重效率標準。真正有效率的企業(yè)，應予以保留和發(fā)展；確實無效率的，應予以裁撤。就我國國有經(jīng)濟目前發(fā)展的勢頭看，隨著國企脫困目標的如期實現(xiàn)，國企上交給政府的利潤必將大幅度增長，如果將此部分收入用于國企高新技術(shù)項目的投資或安置下崗職工，這或許更能體現(xiàn)公共財政的要求，即將與國有經(jīng)濟相關(guān)的財政收支定位于滿足社會共同需要之上。
關(guān)鍵詞：社會公共行政；行政法；公共行政
行政分為私行政和公行政，公共行政即指與私行政相對的公行政。公共行政這一術(shù)語開始時僅表示國家行政，但隨著時展，其內(nèi)涵已得到大大擴展。現(xiàn)在，公共行政已普遍被承認包括國家公共行政和社會公共行政兩方面的內(nèi)容。政府公共行政是指政府根據(jù)法律規(guī)定所實施的對社會公共事務(wù)的管理；社會公共行政則是指社會性的公共組織對一定領(lǐng)域內(nèi)的社會公共事務(wù)所進行的管理。隨著行政權(quán)社會化趨勢的加強，社會公共行政引起了人們普遍的關(guān)注，不同學科的學者對此作了程度不一的探討。對于行政法學界而言，社會公共行政這一領(lǐng)域具有巨大的沖擊性，將會使原有的行政法理論面臨新的挑戰(zhàn)和問題。我們可以設(shè)問，行政法是否應把社會公共行政納入調(diào)整范圍？如何進行調(diào)整？如果答案是肯定的，由此將需要對原有的行政主體、行政組織、公務(wù)員等一系列問題作新的理解和解釋。以行政主體這一概念為例，如按以上思路，它就應該包括社會公共行政的主體。
本文主要通過討論社會公共行政與行政法的關(guān)系，嘗試對行政法為何應調(diào)整社會公共行政等問題作出回答。
一
行政法為何應介入社會公共行政領(lǐng)域呢？這個問題可以主要從兩個方面進行理解。
第一，這是社會公共行政對行政法的需求決定的。
政府公共行政與社會公共行政共同點在于兩者都履行公共職能，為公眾提供公共服務(wù)。但政府公共行政與社會公共行政的區(qū)別之一在于它們在公務(wù)涉及的范圍上有所差異。一般而言，政府公共行政是以所有公共事務(wù)作為管理對象，而社會公共行政只是涉及到一定領(lǐng)域、一定行業(yè)的公共管理。在這種情況下，有可能出現(xiàn)這樣一種情況，即社會公共行政主體不考慮全社會的公共利益而只顧及本領(lǐng)域、本行業(yè)的公共利益。這時候就需要有關(guān)的行政管理部門、司法部門對社會公共行政主體進行監(jiān)督管理，而這就需要行政法的法律支持。
社會組織進行公共行政需要具有公共權(quán)力。而社會組織的公共權(quán)力來源如果不依靠有關(guān)行政法律、法規(guī)授予，僅僅依靠社會組織自身的組織性權(quán)力（如行政組織成員對行政組織公共權(quán)力的認可），其權(quán)威性不能確立，其合法性也成問題。
在社會公共行政過程中，社會公共行政主體的公共管理行為有可能會侵犯相對人的重大權(quán)益。雖然社會公共行政的強制程度比政府公共行政弱，但仍然可能有涉及到相對人重大權(quán)益的處理行為。在此種情況下，對相對人的救濟是必須考慮到的。這仍然會涉及到行政法上的救濟問題。當然，這里不是主張法律救濟可以替代所有的救濟方式，但法律救濟是最徹底、最有效的救濟方式。當相對人的重大權(quán)益受到損害時，我們沒有理由堵上司法救濟這扇大門。
第二，把社會公共行政納入行政法的調(diào)整范圍是行政法自身發(fā)展的需要。
社會公共行政這一新領(lǐng)域給行政法帶來了新的發(fā)展機遇，將會改變行政法的內(nèi)涵和外延?，F(xiàn)代行政法的內(nèi)涵和外延與行政法誕生初期相比已經(jīng)發(fā)生了很大的變化。英美法系最早給行政法下定義的是英國法學家奧斯丁，他認為行政法是規(guī)定行使之限度與方式：君主或者直接行使其，或其所屬之高級行政官吏之行使者授予或委托之部分。1英美法系行政法在以后的發(fā)展中，逐漸形成從控制行政權(quán)力與行政程序兩個方面概括行政法的定義，如著名行政法學家K·C·戴維斯教授就認為，行政法是關(guān)于行政機關(guān)的權(quán)力和程序的法律，包括法院對行政活動的司法審查在內(nèi)，2也包括行政機關(guān)所制定的程序法規(guī)在內(nèi)。然而，這只是狹義的行政法定義，英美法系很多著名行政法學家提出了代表新趨勢的廣義行政法概念。如P·L·斯特勞斯教授認為，在二十世紀初期當公共行政發(fā)展的時候，學術(shù)界發(fā)展了行政法概念，它包含幾乎全部和公共行政有關(guān)的事項。3
在大陸法系，行政法的概念幾經(jīng)變遷，也朝著廣義的方向發(fā)展。如在法國，多數(shù)學者認為，行政法是有關(guān)調(diào)整公共行政組織與權(quán)限、協(xié)調(diào)市民與行政權(quán)的法。通過行政法學者們的學術(shù)探討，法國的行政法概念從權(quán)力行為轉(zhuǎn)變?yōu)楣卜?wù)，行政的功能從權(quán)力行為亦變?yōu)橐环N服務(wù)的社會作用。4
無論是在英美法系還是大陸法系，行政法概念的發(fā)展，都適應了現(xiàn)實社會生活的需要。在今后的社會發(fā)展中，社會組織將行使越來越廣泛的公共權(quán)力，如果作為調(diào)整公共行政法律規(guī)范總和的行政法固步自封，無視社會公共行政的存在，將會大大削弱行政法的調(diào)整功能，也不利于社會組織依法有序地在國家與社會之間發(fā)揮作用。
把社會公共行政納入行政法調(diào)整范圍是行政法獲得合法性的重要途徑。任何法律要獲得良好的貫徹實施效果，其合法性是重要因素。不管是我國法律一級的規(guī)范性文件，還是各級政府制訂的行政法規(guī)、行政規(guī)章、其他規(guī)范性文件，都存在一個最大限度地反映民意的問題。而社會公共行政就此問題提供了一個新途徑。一般而言，社會公共行政所涉及到的通常是公眾日常生活中所最常遇到的公共事務(wù)，公眾比較關(guān)心這類公共事務(wù)的管理，也較熱衷于參予到其中去。這就使社會公共行政容易反映民意，其管理活動更容易得到公眾的認同。在這個基礎(chǔ)上，我們就可以將社會公共行政中公眾反映的問題反饋到行政法的制訂上去，使行政法盡可能地滿足公眾的需要、現(xiàn)實的需要。此外，我們還可以在適當?shù)臅r候?qū)⑸鐣残姓黧w制訂的一些暫時還不具有法律效力的規(guī)范以行政法的形式確定下來，賦予其法律效力。這些都是行政法獲得合法性的重要舉措。
另外，將社會公共行政納入行政法的調(diào)整范圍原因還在于，在當今社會，政府公共行政和社會公共行政的區(qū)分已經(jīng)越來越不明顯，很難絕對地確定兩者之間的界線?！半m然傳統(tǒng)的行政法只調(diào)整政府公共行政，但在當今社會，政府公共行政和社會公共行政的分工已經(jīng)不是單純的和絕對的，在很大程度上取決于歷史的發(fā)展、行政目標的要求、憲法和立法機關(guān)的決定，或者是出于工資和預算等行政技術(shù)和物質(zhì)、人事方面的考慮，更有利于行政任務(wù)的完成?！?
我國已有學者認為，現(xiàn)代行政法應當將社會組織的公共行政納入調(diào)整范圍的必要性在于：1.社會組織行使公共權(quán)力的范圍越來越廣泛，也越來越頻繁。2.這種社會的公共行政與政府機關(guān)的行政并沒有本質(zhì)上的區(qū)別，而僅僅是管理主體的不同而已。3.既然社會組織的公共管理行為必然會影響到公民權(quán)益，就必須要一定的法律予以規(guī)范和調(diào)整才能確保社會組織管理行為的合法性和公正性，也才能保障公民權(quán)益不受社會組織管理行為的侵犯。6
可見，社會公共行政應納入現(xiàn)代行政法的調(diào)整范圍，是新時代對行政法的要求，是社會的客觀需要。
二
>在探討社會公共行政范圍時，本文非著重于政府公共行政與社會公共行政的界定，而是將社會公共行政置于公共行政這一前提下討論何為公共行政，即注重它與私法上行為的區(qū)分。一般認為，履行公共職能的行為即為公共行政，但公共職能又怎樣界定呢？這個問題自然而然又涉及到公法與私法的界分問題。因為我們區(qū)分公共行政就是為了讓其適用與私法不同的公法規(guī)范。
凱恩教授認為：“一種職能是否公共職能的問題是一個政治問題，它不可能總是以同樣的方式得到回答。他主張區(qū)分公法和私法要以這樣一個問題為出發(fā)點，即我們?yōu)槭裁匆诠ê退椒ㄖg劃出界線。劃定界線的理由影響劃定界線的方式，而界分公法和私法的理由多種多樣，因而也就有了不同的標準。
“簡而言之，我們可以說，界分公法和私法的理由多種多樣，因而也就有不同的標準，用以解答什么是公法規(guī)則與原則適用的適當空間這一規(guī)范性問題。所有這些標準非常復雜；在訴訟場合將它們適用于特定案件，要求法院進行艱難的、有時是頗有爭議的價值判斷。”7凱恩教授給出了說明理由的一個路徑，即結(jié)合具體情境闡明為什么要界分公法與私法，而后從界分的理由出發(fā)來確定界線之所在。在理論和實踐的可能前景范圍內(nèi)，我們也許還會得到別的路徑，但基于充分理由之上的個別化處理是不變的適當方式。8
從美國的相關(guān)案例中，我們也可以看到公共職能界定的變化。私人公園的經(jīng)營以前并不被認為具有公共職能，但在EvansV.Newton一案中，一家私營公園只供白人使用，被黑人訴諸法院，聯(lián)邦最高法院認定，公園雖由私人經(jīng)營，但其提供的服務(wù)具有公共職能，應當適用憲法關(guān)于平等權(quán)的規(guī)定。法院進一步指出，公園如同消防隊、警察局等傳統(tǒng)提供公共服務(wù)的機構(gòu)，應屬于公共領(lǐng)域。9可見，公共職能是不斷地隨著形勢的變化而變化的。
所以公共行政的界定與公共職能的界定以及公法與私法的劃分一樣，其范圍不是絕對確定的，而是與私法行為處于一種互動狀態(tài)中。我們只能具體情況具體分析，在不同的情境下適用不同的標準對其進行界定。
中國目前的社會公共行政主要包括基層自治行政、公共事業(yè)行政、志愿組織行政、社會中介行政四大類。10那么，是否所有的這些社會公共行政都需要行政法的調(diào)整呢？并不是所有公共職能都可以被納入公法調(diào)整。只有當這一項職能對于相對人在憲法和法律上的個體權(quán)利具有重要的影響，并且需要國家的公權(quán)力進行一定調(diào)整以保證該職能的實施的時候才可以被納入公法調(diào)整范圍。11像一些社會組織自愿提供的公共服務(wù)，缺乏行政權(quán)力的行使要素和特征，沒有必要將其納入行政法調(diào)整范圍。在確定行政法應調(diào)整哪些社會公共行政時，下面因素是應該被考慮到的：
第一，公眾的重大權(quán)益是否有可能被侵犯。當社會公共行政涉及到公眾的重大權(quán)益時，我們需要法律的介入以規(guī)范其行使并提供有關(guān)的救濟方式。社會公共行政在很大程度上是一種自主管理，會形成自我約束機制或規(guī)范，但自我管理涉及到公民個人的重大權(quán)益時，法律保留的原則是應堅持的。公法領(lǐng)域與私法領(lǐng)域不同，在私法領(lǐng)域中契約自由原則占主導地位。而在公法領(lǐng)域，契約自由原則要受到一定的限制，如一個公共社區(qū)不得基于全體公眾同意而不經(jīng)法律許可私自設(shè)立一個可以基于一定事實實施人身強制的機構(gòu)。
第二，社會公共行政履行的公共職能重要程度，即看該項公共職能在社會系統(tǒng)中的地位如何。如果該項公共職能關(guān)系到可能嚴重影響公眾的領(lǐng)域，行政法應對其進行調(diào)整。公眾需求強烈的公共職能，如不以行政法進行調(diào)整，單純以社會組織自身愿望進行，就有可能出現(xiàn)公共職能履行缺位或不良履行等情況。如一個城市的公共汽車營運，在交由社會組織管理后，如果行政法完全退出該領(lǐng)域，倘若社會組織私自決定停止公共汽車營運，勢必給這個城市的市民交通帶來重大影響。因而行政法不應完全退出該領(lǐng)域，應由有關(guān)行政機關(guān)監(jiān)督社會組織的公共職能履行。
第三，社會公共行政管理手段的強制性程度。如果社會公共行政對相對人的強制性較強，理應將其納入行政法的調(diào)整范圍。
「參考文獻
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9.395U.S296（1966）。
一、公共管理與公共行政及“新公共管理運動”
關(guān)于西方學者對公共管理的看法上的分歧暫且不談，僅就中國學界的研究來說，我國早期歷史文獻中的“行政”是指管理國家政務(wù)。當20世紀80年代行政學在中國恢復時，學者們提出：行政管理是伴隨著國家而出現(xiàn)的，有政府才有行政管理。行政是行使國家權(quán)力的管理活動，凡不屬于國家機關(guān)的管理活動，便不屬于行政。也有一些學者認為：把行政確定為國家機關(guān)的管理活動，不僅更符合漢語中行政概念的本意，而且也符合我國憲法對行政概念的界定。長期以來，我國學界主流觀點是把“公共行政(publicadministration)簡稱行政，是政府依法對國家事務(wù)、自身事務(wù)和社會公共事務(wù)進行的管理活動。這一含義表明：行政的主體是政府，而不是其他社會組織”，“公共行政學又叫行政學、政府管理學”。（注：曾明德，羅德剛：《公共行政學》，北京：中央黨校出版社，1999.2）
80年代前后的西方行政改革，使得公共管理主體的“劃分很難有明確的界限，因為我們對公共服務(wù)概念的理解大大地擴展了。公共服務(wù)不僅包括政府的三個分支（即立法、司法、行政）部門，包括聯(lián)邦政府、州政府和地方政府三個層次，而且包括非營利部門。所以公共管理的主體就成為所有追求為公共利益服務(wù)的人員?！保ㄗⅲ簭垑糁校骸懊绹残姓ü芾恚v史淵源與重要的價值取向—麥克斯韋爾學院副院長梅戈特博士訪談錄”，《中國行政管理》，2000,(11):44.）人們今天所講的公共管理，與名義上稱之的“行政管理”，而實際上的“政府管理”不同，公共管理的主體不僅有政府，而且還包括社會中那些追求為公共利益服務(wù)的非政府公共組織。政府管理與公共管理是兩個不同的模式。公共管理是包括政府管理在內(nèi)的全社會開放式管理體系。政府管理是公共管理的主角，但社會公共事務(wù)管理還需若干配角。
20世紀80年代前后，西方不少發(fā)達國家均出現(xiàn)了大規(guī)模的政府再造運動。與之相伴隨的“新公共管理”，其實踐背景正是各國的行政改革及其政府的再造運動。
正因為如此，臺灣學者詹中原教授在他主編的書中，加進十分醒目的副標題，即《新公共管理：政府再造的理論與實務(wù)》。詹教授在書中寫道：“了解新公共管理的發(fā)展歷程及內(nèi)涵，我們可以發(fā)現(xiàn)，公共管理是公共行政學科發(fā)展的一部分?！薄盁o論就理論及實務(wù)而言，‘公共管理’均是原本公共行政的典范內(nèi)涵。”（注：詹中原：《新公共管理：政府再造的理論與實務(wù)》，臺北：五南圖書出版社，1991.1.）作為特定歷史范疇，無論是從內(nèi)容還是究其實質(zhì)，把“新公共管理”的研究看成是公共行政學的分支內(nèi)容是可以理解的。但絕不能把“新公共管理”與我們所討論“公共管理”混為一談。
二、公共管理學是一門新學科
既然傳統(tǒng)行政學的研究對象是以政府管理為基本內(nèi)容的，那末從前面的分析可知，以公共管理為基本內(nèi)容的一門新學科的建立已勢在必行。
正如建立企業(yè)管理（學），以此去研究企業(yè)管理活動中的一般規(guī)律一樣，不論是政府還是非政府的公共組織作為管理主體，人們都可以從他們對社會公共事務(wù)的管理實踐中，找出關(guān)于研究公共事務(wù)管理的一般性規(guī)律，這些規(guī)律構(gòu)成了公共管理學的基本內(nèi)容。誠然，它也會包括政府管理學的內(nèi)容。企業(yè)管理學與公共管理學，有它們共同的規(guī)律，這些規(guī)律構(gòu)成了作為研究所有管理活動規(guī)律的一部分，但它們也有由于各自研究領(lǐng)域的不同而獲得的特殊規(guī)律。探求公共事務(wù)管理活動中的一般性規(guī)律，實際上在傳統(tǒng)的行政學中早已開始。不過人們誤以為政府管理學的理論與方法是它的全部內(nèi)容，而這些理論與方法基本上是以“政府為中心”所總結(jié)得到的。
作為獨立的新學科，公共管理學的理論研究框架是什么？它與公共行政學的研究框架有何異同？構(gòu)成它的基礎(chǔ)概念又是什么？等等。在編寫《公共管理學》教材時，所有這些都要求我們必須回答，否則《公共管理學》與《公共行政學》會無實質(zhì)性區(qū)別。
公共管理包含著兩方面要素：管理性與公共性。從管理性分析，法約爾等早就指出，為實現(xiàn)管理中高效，需要通過“計劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)、控制”等手段，達到資源的有效配置。這樣，“管理是通過計劃、組織、控制、激勵、和領(lǐng)導等環(huán)節(jié)來協(xié)調(diào)人力、物力和財力資源，以期更好地達到組織目標的過程?！焙翢o疑問，公共管理中需要研究計劃、組織、控制等問題，但人們已從大量的《管理學》著作中對此非常熟悉。從公共性分析，對社會公共事務(wù)實施管理的主體（政府與非政府公共組織），他們擁有著公共權(quán)力，承擔著與企業(yè)目標不同的公共責任。這些目標是有效公平地向民眾提供公共產(chǎn)品（服務(wù)），維護社會的公共秩序。為了實現(xiàn)目標，公共組織需要不斷制訂與實施，旨在有效增進與公平分配社會公共利益的公共政策（廣義）。為了保證達到這些目的，需要強化公共監(jiān)督，倡導高尚的公共道德。因此，對公共管理可從兩方面定義：
從區(qū)別企業(yè)管理與各種形式的私域管理出發(fā)，公共管理可以定義為：“公共管理是政府與非政府公共組織所進行的、不以營利為目的，旨在追求有效地增進與公平地分配社會公共利益的調(diào)控活動?！倍x的前半部是區(qū)別企業(yè)管理，定義的后半部是區(qū)別非企業(yè)化的私域中一切形式的管理。
從公共管理所包括的基本內(nèi)容出發(fā)，公共管理可以定義為：“公共管理是政府與非政府公共組織，在運用所擁有的公共權(quán)力，處理社會公共事務(wù)的過程中，在維護、增進與分配公共利益，以及向民眾提供所需的公共產(chǎn)品（服務(wù)）所進行的管理活動?！?/p>
同樣，公共管理學可以定義為：“公共管理學是一門研究社會公共事務(wù)管理活動規(guī)律的科學。具體地講，它要以那些擁有公共權(quán)力的公共組織，在維護、增進與分配公共利益，以及向民眾提供所需的公共產(chǎn)品（服務(wù)）所進行的管理活動為基本研究對象，它是一門實踐性、綜合性與操作性很強的新學科?！彼?，公共管理要研究如下基本內(nèi)容：
公共管理的基礎(chǔ)理論，公共管理系統(tǒng)公共利益公共權(quán)力公共責任公共問題公共決策公共產(chǎn)品（服務(wù)）公共資源管理公共項目管理公共監(jiān)督公共道德法與公共秩序戰(zhàn)略管理公共管理的基本職能（計劃、組織、控制、協(xié)調(diào)、激勵等）公共管理的改革與發(fā)展
三、研究公共管理的意義
在我國，從名義上稱之的“行政管理”，而實際上的政府管理（包括政府對自身與社會兩個方面的管理）走向公共管理，這確實是理念上的一場變革。從這個變化中，人們?nèi)菀鬃⒅氐絻蓚€方面的內(nèi)容：一是管理主體從僅由政府發(fā)展到包括政府、非政府公共組織在內(nèi)的多元化主體；二是政府把一部分對社會公共事務(wù)管理的權(quán)力，下放給社會非政府組織，甚至部分公共產(chǎn)品允許私人企業(yè)生產(chǎn)。這些結(jié)論基本上屬于“新公共管理”的理念。
我們認為，推行公共管理實踐的發(fā)展，開展公共管理理論研究，更大的意義是推進公共管理的社會化。我們不能從“政府中心論”出發(fā)看待這場變革，而要從政府與社會，政府與公民的互動角度進行探索。具體地講，現(xiàn)代公共管理要以一種開放的思維模式，動員全社會一切可以調(diào)動與利用的力量，建立一套以政府管理為核心的多元化的管理主體體系。政府不僅要下放權(quán)力，更多地是要認真考慮還權(quán)于社會，還權(quán)于公民。在高度集中的計劃體制下，政府權(quán)力太大，剝奪了大量應屬于社會的權(quán)力，造成了社會自我管理能力的大大萎縮，使得在如何發(fā)揮政府功能與社會功能方面形成巨大反差。
我國經(jīng)濟體制改革、行政體制改革與政治體制改革所面臨的對應目標，應該是經(jīng)濟改革的市場化、公共管理的社會化與政治發(fā)展的民主化。經(jīng)濟市場化取向，人們對此已有了共識。而行政體制改革基本上還停留在政府機構(gòu)的改革上，更多地是從政府自身需求安排的，沒有形成政府與社會較好的互動關(guān)系。這樣，政府職能定位很難跳出自身設(shè)定的圈子。不實行公共管理的社會化，我國行政體制改革就不會徹底。
社會的共同事務(wù)應由社會自身來做。由政府獨家包攬一切對社會事務(wù)實施管理，并在缺乏健全的監(jiān)督機制，由此所帶來的教訓是極其深刻的。否認政府管理的重要性及在公共管理的核心地位是錯誤的，用政府管理代替公共管理也是行不通的。
四、公共管理研究中幾個技術(shù)性問題
既然公共行政研究的實質(zhì)是政府管理，它與我們所討論的公共管理是有區(qū)別的。而我國研究生專業(yè)目錄中，把一級學科定為公共管理，二級學科中包括了行政管理，MPA項目又把人們以往經(jīng)常譯為“行政管理”的一詞改為“公共管理”，那末為了防止混亂，又能與國際接軌，我們有如下建議：
1.把研究生專業(yè)目錄中的二級學科“行政管理”改為“政府管理”，英文是否可譯為"AdministrationofGovernment"或"GovernmentalAdministration"？
2.把研究生專業(yè)目錄中的一級學科“公共管理”譯為"PublicAdministration"，與MPA的譯法相同。
3.在中文譯為英文的過程中，凡涉及到“行政管理”一詞時，是否可譯為"AdministrationofGovernment"或"GovernmentalAdministration"？而涉及到“公共管理”一詞時，均譯為"PublicAdministration"。
20世紀70年代中期至今,隨著新公共行政運動的不斷高漲,行政倫理的學術(shù)研究和應用也都得到了快速發(fā)展并呈現(xiàn)出多樣性。行政倫理學已日益證明了自身在公共行政領(lǐng)域內(nèi)的存在并逐步在研究中由邊緣走向中心(Cooper,2001)。
但是,當前的行政倫理學研究缺乏對該領(lǐng)域內(nèi)核心問題的關(guān)注,學者們未曾在圍繞這些問題而開展的研究中形成系統(tǒng)而持續(xù)的合力,而是各自為陣,研究內(nèi)容也非常分散。能夠允許學者廣泛地涉獵各自感興趣的問題是行政倫理學研究的學科優(yōu)勢,這反映了這個領(lǐng)域入世的研究態(tài)度,及其理論對不同問題的解釋力。但學者對研究領(lǐng)域內(nèi)最基本和最緊迫問題的共同關(guān)注,更是任何學術(shù)研究領(lǐng)域得以不斷發(fā)展的重要推動力。
為了實現(xiàn)這種學術(shù)研究的合力,需要行政倫理學者對該領(lǐng)域內(nèi)的核心概念和中心問題進行界定并達成共識。我從自身從事行政倫理學研究和實踐的經(jīng)驗出發(fā),提出行政倫理學界應該集中研究的一些重大問題,并希望以此來激發(fā)大家對行政倫理學領(lǐng)域內(nèi)一些重大主題的共同關(guān)注和探討。
一、公共行政倫理的規(guī)范性標準是什么
有人簡單化地將這一問題表述為:“政府應該根據(jù)誰的道德標準進行道德抉擇?”這種提問方式隱含了一種假設(shè),即在面臨道德選擇時,我們只能向自身尋求個人的道德標準來進行判斷,這種道德標準根植于、政治承諾、世俗人生觀之中,可能還包括一些經(jīng)由社會化過程和個人生活經(jīng)歷形成的,并與我們的工作環(huán)境緊密相關(guān)的更高層次的個人的道德取向。
大多數(shù)學習公共行政學的人和公共行政人員都不認可也不理解在個人自身的道德視角之外,還存在著另一種道德視角,即“職業(yè)道德”的視角(亞當Adam,2001)。這種現(xiàn)象的產(chǎn)生可能部分應歸因于行政倫理學研究在某些方面的欠缺,即:未就該專業(yè)領(lǐng)域內(nèi)具體有哪些規(guī)范性標準的問題形成清晰統(tǒng)一的認識,自然也就無法為人們提供公認的“公共行政的職業(yè)道德準則”。而且,由于公共行政職業(yè)精神的內(nèi)涵并不明確,使得大多數(shù)人的思維局限于職位責任和工作責任,而很少考慮到其作為公共行政從業(yè)者所應該承擔的職業(yè)的責任。由于職業(yè)精神的缺乏,使得公共行政從業(yè)者很容易屈從于組織和政治命令的支配。所以我們在尋求“應該以誰的道德標準為準則”這一問題的答案時,要時刻牢記,我們所尋求的不是放之四海皆準的本體論的標準,而是公共行政這一職業(yè)領(lǐng)域內(nèi)的道德標準。從過去30年有關(guān)行政倫理方面的學術(shù)著作中,可以提煉出5項規(guī)范性標準,以為公共行政實踐提供明確的道德指向,它們是政治價值、憲法理論及社會基本思想;公民理論;社會公平;品德,或者說是“以性格為基礎(chǔ)的道德”;公共利益。
11政治價值、憲法理論及社會基本思想約翰•羅爾(JohnRohr)在其開創(chuàng)性的著作《官僚的道德:法律及價值的思考》(1989)中提出,官僚的道德應該建立在美國傳統(tǒng)及該傳統(tǒng)所依存的政治價值之上,而這些政治價值則體現(xiàn)于美國的憲法及最高法院對憲法的解釋之中。他認為,自由、平等和所有權(quán)是美國社會中最為重要的三個核心價值,而作為政治體系一員的公共行政管理者,更應該明確該體系的核心價值并確保自己能夠遵守這些價值。從這個意義上說,在政府中供職不僅是經(jīng)濟的和職業(yè)的選擇,也是一種道德選擇。因此,確立職業(yè)道德是公共行政研究的重要課題,而這種道德價值應該是具體的,是根植于政治價值、憲法理論、社會文化和社會基本思想之中的。
21公民理論公民理論的研究通常采取歷史的研究方法,將公民的角色置于美國的政治傳統(tǒng)之中并作為公共行政研究的基礎(chǔ)。公共行政管理者的角色派生于公民的角色之中,他們是公民的代表,是職業(yè)化的公民,是受委托的公民———即以前由所有公民共同承擔的公共事務(wù),現(xiàn)在被委托給有充裕的時間,接受過公共管理技能培訓,并擁有承擔公共事務(wù)所需資源的職業(yè)公民去承擔了。從這個角度出發(fā),公共行政管理者的道德責任實際上跟美國社會中一個良善公民的道德責任是密不可分的。
因此,公民理論將對以下一些問題的研究放在了重要的地位:公共行政應對公民具有回應性、要鼓勵公民參與、公共行政機構(gòu)對公民負有解釋的義務(wù),要將公民視為行政組織和個人忠誠的最終指向,要尊重公民個人的權(quán)利和尊嚴,行政決策和行為應力求審慎并足堪質(zhì)詢,提倡公民美德的養(yǎng)成,公共部門要致力于提供公共物品。行政管理者可以有各種不同的專業(yè)化的分工,但其工作無一例外地都應服務(wù)于他們所代表的公民的利益。公共行政人員在接受其所在的官僚組織層級節(jié)制的約束和責任的同時,亦需培養(yǎng)和加強他們作為全體公民代表所應遵守的基本的道德約束和責任。
與政治價值、理論和社會基本思想相比,公民理論的研究視角并未在行政倫理學領(lǐng)域取得支配地位,但其作為規(guī)范性的道德取向仍引起了許多人的研究興趣。31社會平等行政倫理以社會平等為規(guī)范化視角并將其作為一個研究領(lǐng)域得益于20世紀70年代開始的新公共行政運動。約翰•羅爾斯(JohnRawls)在其《正義論》一書中指出:“公正(justice)”是政府的中心組織原則,為此,他還進一步提出了實現(xiàn)社會平等(equity)所應遵循的一整套具體的標準。自此,“平等”成為公共行政學研究的一個重要主題。但是,在行政倫理學界,我們從來就不曾獨立地將社會平等作為一個核心的道德標準來研究,但是很顯然,它已經(jīng)成為了行政倫理的主要的規(guī)范化標準之一。
但也有學者反對將社會平等概念廣泛地運用于行政倫理學研究,他們認為,由于其源于新公共行政運動,社會平等應該是公共行政學范疇的概念;也有人提出社會平等只是普通的行政倫理研究的路徑和工具之一,而非核心的價值標準。在我看來,社會平等作為行政倫理價值標準的存在顯然早于新公共行政運動,它雖然不是公共行政廈的唯一基石,但無疑應該在與民主政府有關(guān)的道德規(guī)范中占有重要一席。41品德20世紀70年代行政倫理早期的研究主要集中于對道德選擇的論證,1981年,馬克T•利拉(MarkT•Lilla)提出,在道德選擇的問題上,理性分析方法過于簡單化,在公共組織中要注重培養(yǎng)能與公共服務(wù)相契合的行政個性,以補充理性分析方法帶來的缺陷。
平科夫(Pincoff)更是提出應該從個性的角度來理解品德。哈特(Hart)列出了人們心目中公共行政管理者應該具備的一些個性特征:高度謹慎,道德英雄主義,對人類的關(guān)心和熱愛,對公民的信任,以及對提高自身道德修養(yǎng)的不懈追求(1992)。并提出了“道德事件”(尤其是“道德危機”和“道德對抗”)和“道德過程”(尤其強調(diào)“道德目標”和“道德實施”兩個子過程)的分析框架。在此框架的基礎(chǔ)上,庫珀(Cooper)和瑞特(Wright)則指出,作為行為潛在誘因的品德與個人所秉持的價值和原則是一致的,它并不是在個人面臨道德危機和道德對抗等事件時于一瞬間形成的,而是在日常生活中隨著個人道德行為的實施和對道德目標的追求緩慢而持續(xù)地形成的,而這一過程恰恰是具體的道德事件(道德危機和道德對抗)得以解決的基礎(chǔ)。品德顯然是公共行政倫理標準化的基礎(chǔ)之一。
但是,在培養(yǎng)品德、對特定個人的品德進行評價以為錄用和任命提供支持、以及創(chuàng)造有利于培養(yǎng)優(yōu)秀品德的環(huán)境的過程中,行政倫理學者應該如何定位自己的角色,或者是否應該在其中扮演某種角色,這都是有待我們研究解決的問題。
51公共利益公共利益也許是行政倫理領(lǐng)域中認同程度最高的規(guī)范標準,但卻少有學者從這個角度進行專門的研究。我個人認為,公共利益應該在行政倫理學的規(guī)范性研究中占有重要的一席,它可以作為我們的道德指南并為我們提供基本的責任取向。它不斷地提醒公共管理者,要以共同利益而非有限的特殊利益作為自身行為的基礎(chǔ),并迫使我們不斷地對自身行為進行反思。古德塞爾(Goodsell)通過觀察發(fā)現(xiàn),盡管公共利益這一概念在公共行政的學術(shù)研究中尚未得到重視,但在政府實踐中其作為一項道德準則卻無所不在地發(fā)揮著重要作用(1990,97)。尤其在一些政治危機(如水門事件、伊朗門事件以及其它類似事件)面前,公共利益的概念就象導航燈塔一樣為我們指明正確的方向。我們?yōu)樾姓惱韺W提供了規(guī)范性研究的四種基本路徑,這四種路徑之間并不是對立和矛盾的,卻遠未整合成為一套連貫的、可操作的行政倫理學體系,還有許多工作留待我們?nèi)ネ瓿伞?/p>
二、區(qū)域性的行政倫理準則如何與全球化的背景相適應
以上這些道德規(guī)范是針對美國的具體情況而提出來的,大都根源于美國自身的實踐并與美國的歷史和政治文化密不可分。但現(xiàn)在越來越多的人更關(guān)心的是,這些道德規(guī)范能否適用于其它國家?是否存在全球性的行政道德規(guī)范?對此,沒有現(xiàn)成的答案可循,我們能做的只能是盡力提供一些啟發(fā)性的意見。通過對20世紀70年代以來簽訂的大量的國際條約、國際公約、國際協(xié)定、國際慣例和國際項目的文件的研究,可以發(fā)現(xiàn)其中存在一些共有的核心價值,包括:自主、自由、誠信、信任及穩(wěn)定(CooperandYoder,2002)。
全球化背景下國家和組織間相互依存性的不斷增強以及世界范圍內(nèi)朝著市場經(jīng)濟和民主政府方向的努力,是這五項道德標準存在的基礎(chǔ)和背景。我們可能難以得知這些價值能否真正付諸實施,但是,既然它們能夠作為全世界都共同認可的價值而存在,足以表明它們至少是國際社會愿意為之共同努力的方向。正如我們希望能夠就某一具體范圍內(nèi)(譬如美國)的基本道德規(guī)范達成共識一樣,我們也力圖在全球范圍內(nèi)建立一套超越政治、歷史等差異的公共行政倫理的規(guī)范性標準。
問題在于,不同國家、地區(qū)和文化對這些價值的理解是否一致?有的國家的政府雖然在形式上認同某些價值,但由于種種原因在現(xiàn)實中卻并未能實施該價值標準,或者并沒有真正意識到這一價值的真正內(nèi)涵及重要意義,因此,世界范圍內(nèi)出現(xiàn)了對某些倫理價值在字面上或形式上的一致態(tài)度并不意味著文化間的差異已經(jīng)同質(zhì)化或者消除了。這種建立全球性道德標準的嘗試能否成功尚有待檢驗。此外,在一個社會中可能存在多層文化,既包括人們生活于其中的本土的文化,又包括國際關(guān)系中不同實體的其它文化。人們在國內(nèi)可能遵從于一種文化,同時在國際生活中又能夠遵從另外一種全球性的文化。這種在文化間的頻繁轉(zhuǎn)換能否持續(xù)下去也是行政倫理學者需要進一步考察的問題。值得指出的是,在我們研究的這些文件中,有關(guān)社會公平的價值并不常見。但正如艾米•楚(AmyChua,2004)所言:市場經(jīng)濟與正在出現(xiàn)的民主政治體系的混合作用可能是爆發(fā)性的。在許多發(fā)展中國家,當社會中的絕大多數(shù)人走向民主政府,如果市場主要由少數(shù)人支配,這種政治和經(jīng)濟發(fā)展的不平衡就會在政治上和經(jīng)濟上產(chǎn)生緊張。如果缺乏對社會公平問題必要的關(guān)注,這種不平衡會導致嚴重的不穩(wěn)定和動蕩的局面。
三、如何設(shè)計組織
使其支持道德行為自20世紀60年代,到行政倫理學作為一個研究領(lǐng)域存在之前,組織結(jié)構(gòu)和組織文化在道德取向上并非是中立的?？偟恼f來,官僚組織不僅不能很好地鼓勵其組織成員按公共道德規(guī)范行事,反而常常會設(shè)置障礙。60年代米爾格瑞姆(Milgram)在耶魯進行了一次實驗,他在實驗室構(gòu)建了一個基本的組織結(jié)構(gòu),包括不同年齡、性別、信仰偏好、職業(yè)和教育水平的大約980人參加了實驗。絕大部分實驗對象都能夠按照實驗要求去做,表現(xiàn)出對這個臨時組織的服從,甚至當要求他們對其他實驗對象進行電擊的時候也很少有人拒絕。米爾格瑞姆(Milgram)解釋:通過實驗過程中一系列逐漸的心理過渡,實驗對象從相對自制的個體逐漸自愿地成為實驗者的工具,并在這個過程中最終拋棄了對其自身的行為所應負的所有的道德責任。有研究發(fā)現(xiàn),組織成員將大部分權(quán)利都讓渡給了組織,大型組織日益成為“小政府”,而個人則日益成為“組織人”。
組織通過對狹隘市場觀的強調(diào)使其成員熱衷于追逐經(jīng)濟利益的最大化而排除了所有道德和法律因素,以及組織之外其它各種重要因素的考量。組織日益支配著其成員的生活。美國政府對2003年2月1日哥倫比亞號事故和1986年1月28日挑戰(zhàn)者號航天飛機爆炸事故的調(diào)查報告充分表明了組織成為實施道德準則障礙的可能性。前者的報告中清楚地闡明了“對安全有害的文化特性及組織實踐被容許發(fā)展”是事故發(fā)生的原因之一(哥倫比亞事故調(diào)查委員會,2003,9)。
而挑戰(zhàn)者號的事故報告則反映出,工程師們曾就發(fā)射的安全性問題與管理層爭執(zhí)了一夜。工程師們堅持認為,發(fā)射期間夜間溫度大都在冰點以下,而助推火箭倉密封外環(huán)的韌度在低溫下不足以防止過熱氣體的泄漏,一旦發(fā)生這種狀況,后果將是災難性的。但是,由于在NASA(美國國家航空和宇宙航行局)并不存在異議反映渠道,工程師的意見并沒有被聽取。管理層要求這些工程師不要只想到自己工程師的身份,還要從組織管理者的角度出發(fā)考慮問題。1986年1月28日,挑戰(zhàn)者號按原定計劃發(fā)射,外燃料倉發(fā)生爆炸,飛船上的宇航員全體遇難(挑戰(zhàn)者號宇宙飛船事故總統(tǒng)委員會,1986)。
我在各地對公共行政人員進行培訓時,要求每位參與者列舉一個在其職業(yè)經(jīng)歷中曾經(jīng)遭遇的道德問題的案例。從我27年所搜集的各類例子中,反映出的最具普遍性的問題是:組織化的層級節(jié)制,更多的時候是一種組織文化,往往會成為道德的阻礙,而且還會懲罰那些意欲按照道德規(guī)范行事的個體,有時候僅僅是提出類似的建議也會受到懲罰。
因此,行政倫理學能否通過研究,設(shè)計出一套能夠允許并支持有關(guān)道德考量的意見存在的組織體系,制定鼓勵道德行為實施的相應政策,對敢于直言,批判和揭發(fā)不符合公共行政價值行為的人,還要考慮如何保護其不受打擊報復。在現(xiàn)階段我們可能很難明確這種組織設(shè)計的具體原則和措施,但19世紀末和20世紀初美國漸進改革運動的實踐證明,制度設(shè)計的路徑的確是非常有力的改革工具。當時,美國在全國范圍內(nèi)成立了獨立的市立研究機構(gòu),作為改革智囊團。它們站在改革運動的最前沿,打碎了地方政府陳舊的政治機器,設(shè)計確立了促進效率的組織結(jié)構(gòu)和過程。或許我們也需要成立類似的機構(gòu),把致力于公共組織倫理問題研究的行政倫理學家、組織發(fā)展學家和行政組織中有思想的從業(yè)者團結(jié)在一起,以創(chuàng)造出能夠支持道德行為的組織結(jié)構(gòu)和組織文化。
四、何時應平等對待所有的人,何時應區(qū)別對待
這個問題來自于無法消除的社會差別的存在。20世紀的前半個世紀所進行的美國的漸進改革假定:為了實現(xiàn)對每一個公民的公平對待,我們必須以同樣的方式對待不同的公民。這是對當時在州和地方層面上政治不平等現(xiàn)象的反映,人們由于政治立場的不同而受到區(qū)別對待。然而,20世紀中期后不久,美國社會的差異性不斷增強,此時,“同等地對待每一個人就是公平地對待每一個人”的公式在已經(jīng)顯得過于簡單化了。建立在標準化的理性考慮基礎(chǔ)上的組織體系在面對具有巨大差異性、需求和喜好殊異的公民時顯得力不從心。
結(jié)果是,許多公民在面對大型的中心化的官僚組織提供的服務(wù)時,有時候反而會產(chǎn)生不公平的感覺。在這一對矛盾中,關(guān)鍵性的倫理問題在于,我們有時候需要同等地對待每一個人,而有時候,為了實現(xiàn)公平,我們又需要對不同的人加以區(qū)別對待。但是,在現(xiàn)實中什么時候該同等對待,什么時候該以實現(xiàn)公平為目的區(qū)別對待,人們在這個問題上存在著許多認識上的不一致和沖突。例如,有關(guān)殘疾人的公共政策相對于有關(guān)種族劃分、性別等方面的公共政策,更少引起爭議,而在教育、警察和公共服務(wù)部門,這種以實現(xiàn)公平為目的的區(qū)別對待由于人們對標準認識的不同,實行起來也非常有難度。六年前,洛杉磯進行城市改革,計劃成立一個官方的鄰里委員會系統(tǒng)以加強市民與政府的聯(lián)系,同樣出現(xiàn)了有關(guān)“區(qū)別對待還是同等對待”的問題并引起了激烈的爭論。
首先,關(guān)于委員會所轄區(qū)域,是進行標準化的劃分從而使每個鄰里委員會都有相同的人口規(guī)模,還是允許人們自己決定委員會的規(guī)模,后者所產(chǎn)生的委員會可能在規(guī)模上出現(xiàn)很大差異。其次,是統(tǒng)一制定標準化的規(guī)章制度和組織結(jié)構(gòu)還是允許各鄰里委員會自主決定。絕大多數(shù)城市行政管理機構(gòu)都積極提倡標準化,原因不外乎是管理的需要———效率和秩序,而選舉產(chǎn)生的城市政務(wù)官員似乎也持同樣立場,但他們是出于未曾言明的原因:控制和效率。爭論的最終結(jié)果是采取標準化和差異化混合的形式。
關(guān)鍵詞：公安行政強制措施實施
現(xiàn)代社會日趨復雜，導致立法者對自已所制定的法律是否能夠完全滿足社會發(fā)展的需要失去了信心，于是，立法一改過去的嚴格規(guī)則主義的指導思想，采用自由裁量主義，從而使法律具有了模糊性特點。法律模糊性的本質(zhì)是立法者授予了執(zhí)法者的自由裁量權(quán)。自由裁量權(quán)對公安機關(guān)而言，意味著在法律規(guī)定的范圍內(nèi)有充分的自由選擇權(quán)，同時也無法避免公安機關(guān)濫用自由裁量權(quán)。為防止公安機關(guān)的自由裁量偏離立法目的、精神，立法者所采取的對策之一就是以設(shè)立法律基本原則指導執(zhí)法者合理地行使自由裁量權(quán)。應松年教授認為：行政強制涉及到公民、法人的人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán),實施行政強制必須遵循一定的原則,盡可能地把對公民、法人或其他組織的損害限制到最小范圍。在實際生活中,有的行政機關(guān)濫用行政強制,對一些采取其他行政管理措施就可以解決的問題也實施行政強制,侵犯了公民、法人的合法權(quán)益。針對這種實際情況,應當對行政強制措施的實施確立一些基本原則[1]。
公安行政強制措施的原則是指能夠貫穿整個公安行政強制措施實施的過程，對公安行政強制措施的實施具有普遍的指導意義的行為準則。公安行政強制措施是一種公共權(quán)力，它的行使是一把雙刃劍，既可以因其正當行使為公民提供必需的秩序，又可能因其被濫用而侵犯公民的合法權(quán)益。因此，不能無限度地運用該種措施，其行使必須遵循一定的原則。公安行政強制措施除了必須遵循作為行政法基本原則的行政法制原則，包括合法性原則和作為合法性原則補充的合理性以及公正原則、公開原則、行政效率原則之外，還應該要遵循一般公安行政強制措施原則[2]。
因此，應在我國公安行政強制措施的實施中確立以下原則：
1法定原則
作為公安行政強制措施的基本原則，法定原則的主要內(nèi)容是:公安行政強制措施的實施必須以法律、法規(guī)為依據(jù),符合法定條件,遵循法定程序。這一原則包括以下三個方面的內(nèi)容:
1.1實施公安行政強制措施必須有明確的法律依據(jù)
只要法律不明文限制，公民就可以自由行使任何行為，對公民來說，無法律便可行為;而對公安機關(guān)則不同，它的行為必須有法律的依據(jù)，在沒有法律規(guī)定時，行政機關(guān)無權(quán)象公民那樣自由活動，因此，對公安行政機關(guān)來說，無法律便無行政強制措施。
1.2實施公安行政強制措施必須符合法律規(guī)定
法定原則不僅要求公安行政強制措施的存在必須有法律依據(jù)，并進而要求公安行政強制措施的實施必須根據(jù)法律。有法律依據(jù)就可以做出公安行政強制措施，但不等于有權(quán)做出公安行政強制措施可以不受條件、程序和方式的限制。這就要求公安行政強制措施必須合法;
1.3不能以行政處罰代替公安行政強制措施
法定原則具有限制公安機關(guān)運用公安行政強制措施的權(quán)力、防止公安行政強制措施的擅斷和濫用、保障相對人人權(quán)的機能。如果公安行政強制措施不受法律的約束，就極易被人惡意利用而異化為侵犯人權(quán)、破壞法治的工具。因此，為了興公安行政強制措施之利而除其之弊，就必須用法律約束和規(guī)范公安行政強制措施的實施以保護相對人的合法權(quán)益。
2比例原則
比例原則,是指公安機關(guān)實施公安行政強制措施應兼顧行政目標的實現(xiàn)和保護相對人的權(quán)益,如果為了實現(xiàn)行政目標可能對相對人權(quán)益造成某種不利影響時,應使這種不利影響限制在盡可能小的范圍和限度,使二者處于適度的比例。大陸法系很多國家將比例原則規(guī)定為行政程序的基本原則。葡萄牙1996年的《行政程序法》規(guī)定了11項基本原則，其第3項原則為“平等及適度原則”，適度原則即比例原則。西班牙1992年的《行政程序法》第96條也規(guī)定:“公共行政機關(guān)進行強制執(zhí)行必須尊重比例原則?！眾W托•麥耶在其著名的《德國行政法》一書中,認為行政權(quán)追求公益應有凌越私益的優(yōu)越性,但行政權(quán)力對人民的侵權(quán)必須符合目的性,并采行最小侵害之方法。他曾將比例原則譽為行政法的“皇冠原則”。比例原則與警察法有著天然的淵源,最早就產(chǎn)生于19世紀的德國警察法學。1882年7月14日,德國普魯士高等行政法院在著名的“十字架山”判決中,宣示警察權(quán)力必須依法律及在必要的范圍內(nèi)方得限制人權(quán)。行政法學者弗萊納提出一句膾炙人口的名言:“勿以炮擊雀”來比喻警察權(quán)行使的限度。在日本，比例原則在明治憲法下已經(jīng)作為警察權(quán)的權(quán)限之下而適用[3]。
依據(jù)比例原則，在適用公安行政強制措施時，除應注意公安行政強制措施的合法性與維護治安的需要，還須注意強制的內(nèi)容必須與被強制人的人身危險性相適應，從而防止以維護治安為借口而濫用公安行政強制措施。同時，在適用公安行政強制措施時應當認真權(quán)衡被強制人是否有前科、前科種類及其嚴重程度以及被強制人的人身危險性，以使公安行政強制措施所施加于被強制人的負擔不會超出消除其人身危險性的需要。比例原則的具體內(nèi)容主要包括以下三個方面:
2.1目的正當性原則或妥當性原則
其意指所采取的手段必須適合其所追求的目的,才可謂之正當,亦即具有適當性。或者說,以法律手段而限制公民權(quán)利,可達到維護公益的目的時,其手段始具有適當性;同理,任何行政手段的采取均須為合法手段,且應有助于目的的實現(xiàn)。實施公安行政強制措施應當依照法定條件,兼顧公共利益和相對人的合法權(quán)益,正確適用法律、法規(guī),選擇適當?shù)墓残姓娭拼胧?以達到治安行政管理的目的為限度,盡可能把對行政相對人的損害限制到最小范圍。
2.2手段必要性原則或最小侵害原則
必要性是指行政主體對是否實施公安行政強制措施必要性的一種主觀認識，其內(nèi)容是只有采取公安行政強制措施行政強制，才能維護正常的社會治安秩序。如果不通過公安行政強制措施也能達到目的，或者可以降低行政成本，公安機關(guān)完全可以選擇其他行政行為實現(xiàn)行政目的。即不得濫用公安行政強制措施,在實施其他措施不能達到治安管理的目的時,方可依法實施公安行政強制措施。如果以公安行政強制措施干預相對人自由為實現(xiàn)公共利益所不可缺少時，那么這種干預應當是最低限度的。公安機關(guān)對相對人實施強制措施,難免會對相對人構(gòu)成一定損害,其中包括物質(zhì)上和精神上的損害。盡管這種損害是“合法性”范圍之內(nèi)的損害,公安機關(guān)也應當使之最小化,即以最小的損害達到使行政相對人履行義務(wù)的行政目的。此外，應當避免對弱勢群體造成非人道后果。在一般正義的范疇內(nèi),弱勢群體沒有不履行應盡義務(wù)或減輕應盡義務(wù)的“特權(quán)”,但在實現(xiàn)個別正義的司法活動和行政執(zhí)法活動中,適當考慮弱勢群體承擔義務(wù)的能力及其保持最低生活水準的要求,卻是作為“公平”的正義的一項要求。因此,對于處于弱勢地位或貧困狀態(tài)的不履行義務(wù)的行政相對人,盡管不能因其弱勢或貧困而放棄行政強制,但也不能因為要使其履行義務(wù)而剝奪其最起碼的生存權(quán)利,從而使其
陷入既不能維持最低水準的生活也不能承擔法定贍養(yǎng)義務(wù)的境地。2.3相稱性原則或均衡性原則
亦稱為狹義比例性原則。指欲達成一定目的所采取手段的限制程度,不得與達成目的之需要程度不成比例,亦即必須符合一定比例關(guān)系。或者說,其行政手段固可實現(xiàn)行政目的,但其法益權(quán)衡的結(jié)果,仍不可給予相對人過度的負擔,造成相對人權(quán)利過度的限制,亦即公安機關(guān)采取的公安行政強制措施所造成的損害不得與其欲實現(xiàn)的利益顯失均衡。
3尊重與保障人權(quán)原則
中國的憲法已經(jīng)將保障人權(quán)作為公民的權(quán)利和國家的義務(wù)做出特別規(guī)定，是被憲法所確認的憲法權(quán)利，各個法律部門也逐步把這一規(guī)定轉(zhuǎn)化為各種具體的規(guī)范和規(guī)則?！吨伟补芾硖幜P法》特別增加了要尊重和保障人權(quán)，保護公民的人格尊嚴的內(nèi)容。公安部頒布的《公安機關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》，明確規(guī)定了公安機關(guān)限制人身自由行政強制措施的適用對象、條件、期限和程序；明確規(guī)定了公安機關(guān)“以非法手段取得的證據(jù)不能作為定案的根據(jù)”，更加有效地防止刑訊逼供等非法取證現(xiàn)象的發(fā)生。
3.1公安行政強制措施不得擅入私權(quán)領(lǐng)域
在現(xiàn)代法治社會存在兩種互相平行又互相制約的兩種權(quán)利，即公權(quán)與私權(quán)。公安行政強制措施是國家行政執(zhí)法權(quán)的重要體現(xiàn)，是公權(quán)的一種，其作用在于維護社會秩序與安全。公民權(quán)是公民個人權(quán)利，屬于私權(quán)，是人作為一國公民所享有并為這個國家的法律所保護的權(quán)利。公安機關(guān)采取強制措施應尊重公民的基本人權(quán)和其他合法權(quán)利。公權(quán)和私權(quán)都有各自活動的領(lǐng)域，公共領(lǐng)域和私人領(lǐng)域正是在這個意義上作出劃分的。其中，公共領(lǐng)域是公權(quán)控制支配的空間，而私人領(lǐng)域是私權(quán)享受的領(lǐng)地。公安機關(guān)除非由于公共需要，否則不得擅自采取強制措施介入私人自治的領(lǐng)域。我國憲法規(guī)定的“住宅不受侵犯”中的住宅就是法治國家極力保護的私人領(lǐng)域中最為核心的部分。私權(quán)原則上不應當受到警察的干預，如果私權(quán)空間里發(fā)生嚴重的違法犯罪行為，警察應當采取措施進行干預，但必需遵守十分嚴格的法律規(guī)定和程序。
3.2排除使用一切非法的、有損人格尊嚴的公安行政強制措施
公安機關(guān)及其人民警察在實施公安行政強制措施時,必須嚴格依法行事,決不采用法律法規(guī)禁止使用的強制措施。法律是最基本的道德。非法的強制措施,實質(zhì)上也是最不道德的強制手段。因此,應當將其從“可使用”的范圍內(nèi)排除出去。被采取公安行政強制措施的行政相對人,其人格可能有問題甚至是比較嚴重的問題,但這不能成為公安機關(guān)和警察采用損害行政相對人人格尊嚴的強制措施的理由或依據(jù)。行政機關(guān)和行政執(zhí)法人員可以對不履行義務(wù)的行政相對人施之以人格教育,但不能用羞辱、挖苦、譏諷、漫罵其人格弱點的辦法逼其履行義務(wù)。這是法律所禁止的,更是倫理道德所不容許的。
4說服教育和強制相結(jié)合的原則
公安行政強制措施的實施必須遵循這個原則原因是：
一方面，良好秩序的維護是社會存在和發(fā)展的前提條件，但是不能企求和奢望所有社會成員都能自覺地遵守法律所創(chuàng)設(shè)的秩序，因此，法律、就必須賦予擔當社會秩序維護者的警察以一些針對性的手段，以對付那些違反秩序的行為人。公安行政強制措施便是這樣的有必要手段。但同時，要認識到：沒有強制措施是不行的，但強制措施也絕不是萬能的。在治安行政執(zhí)法實踐當中，有些警察視強制措施為萬能工具，隨意適用。這種觀念和做法是非常不可取的。實際上公安行政強制措施對法律制度的良好運行和社會秩序的維護也存在一定的局限性。公安行政強制措施可以硬性強迫和壓制相對人的行為，但可能僅僅是是表面的或者暫時的，至于他的思想或者意識卻不能因此而提高或改變。況且，公安行政強制措施是一種實力行為，對相對人產(chǎn)生的是痛苦的感覺和厭惡的情緒。如果一味地隨意使用，不僅可能引發(fā)人們的抵觸情緒，而且還可能導敵對狀態(tài)，甚至抗拒公安行政強制措施。近年來頻頻發(fā)生的和襲警事件便是例證。
另一方面，公安行政強制措施是對行政相對人權(quán)利進行限制的一種措施，一旦被錯誤地使用就極可能損害相對人的合法權(quán)益，造成對人權(quán)的侵犯，這與保障人權(quán)的觀念和做法是相悖的。另外，實施公安行政強制措施需要一定經(jīng)濟乃至政治成本的支撐，需要付出一定的代價，但是由于受主客觀因素和條件的制約，行政強制目標的實現(xiàn)又總是不那么盡如人意。公安行政強制措施局限性的存在，并不是因此而否定它，而是要求我們不能單純地依賴它，要充分發(fā)揮公安行政強制措施的作用就必須與說服教育相結(jié)合。這與公安行政強制措施排除妨礙，實現(xiàn)法律所預期的行政狀態(tài)的目的是一致的。在實施公安行政強制措施施時，必須告誡當事人，盡量說服當事人自覺配合公安機關(guān)的行為，減少實施成本，避免給相對人造成不必要的侵害和損失。公安行政強制措施的實施是一項很嚴肅的執(zhí)法活動，既要講原則和政策，體現(xiàn)它的嚴肅性和權(quán)威性，又要對相對人做必要的說服教育工作，在必要的說服教肓后相對人仍不配合的，才能對其采取強制措施。
參考文獻
[1]應松年.我國行政法治的進一步深化[J].首都師范大學學報，2003（1）
（一）市場訴求
信息不對稱和市場機會主義假設(shè)信息完全均勻分布、交易雙方相互對稱，并且每一次交易都能做到精確計算，那么，信用就不是市場所必需的。但在現(xiàn)實生活中，許多商品不是新古典經(jīng)濟學所描述的“搜尋品”，即在購買過程中消費者就可以確定其質(zhì)量，而是只能等到試用一段時間才能知悉其質(zhì)量，即“經(jīng)驗品”,有的甚至在使用一段時間后仍不能確定商品的質(zhì)量，即“信任品”。更甚者，在交易前，買家充其量只能對商品進行所謂的“代表性”考察。而這種考核結(jié)果會導致賣家有意或者無意地為改進“代表性”而忽視甚至降低商品的質(zhì)量。正是由于市場存在信息不完全和信息不對稱，交易就變得“復雜”起來。逆向選擇和道德風險是在信息不完全和信息不對稱時，交易主體的“不老實”行為，即市場機會主義。逆向選擇是在簽約或交易之前，由于信息分布不均和不對稱，導致交易者無法獲取市場真實信息放棄“正確”而選擇“錯誤”，即“劣幣驅(qū)逐良幣”現(xiàn)象。道德風險是在契約簽訂之后，在履約過程中交易主體不完全按照約定的條款或者在條款并未明確規(guī)定的情況下盡量從自身利益出發(fā)來行事。依據(jù)交易雙方信息不完全和不對稱所發(fā)生的內(nèi)容和時間兩個維度，大致可以分為三種類型：一是隱藏知識的逆向選擇，即在簽約前由于信息擁有不均和不對稱而放棄“正確”選擇“錯誤”現(xiàn)象；二是隱藏行動的道德風險，即簽約后人選擇了委托人不能直接觀測的并給其帶來損失的行為；三是隱藏知識的道德風險，即簽約后人不向委托人報告不能直接觀測的并給其帶來損失的契約未窮盡的或發(fā)生變化的信息，甚至與“客戶”共謀，共同侵害委托人利益的行為。
（二）信用自我管理機制
重復博弈、聲譽機制和合作機制
1.重復博弈
該定理認為，在無限次重復博弈中，會出現(xiàn)對雙方均有利的合作均衡。在經(jīng)典“信任博弈”例子中，博弈者A和B，如果A會選擇一開始就不信任，雙方都獲得0收益，如果A選擇信任，可能受損，也可能獲益，在此情況下，B為了獲得利益可能會采取可置信的承諾，比如進行抵押，與A簽訂一個強制合約，使得違約的懲罰金超過B欺騙的租金等。另一個解決途徑就是增加交易次數(shù)。只要未來的合作交易貼現(xiàn)不低于即期違約的租金，則交易雙方的信用關(guān)系就會產(chǎn)生。
2.聲譽機制
四位經(jīng)濟學家（Kreps，Milgrom，RobertandWilsons）將不完全信息引入重復博弈，建立了聲譽模型，即著名KMRW定理。定理的解釋是，每一個參與人盡管在選擇合作時可能會面臨被對手出賣的風險，但是如果不合作則暴露了自己的類型，從而失去長期合作收益的可能（如果對方是合作類型的話）。因此，如果博弈重復次數(shù)足夠多的話，出于對未來收益的考慮，每一個參與人都會盡量樹立自己合作的良好聲譽（即使本質(zhì)上是非合作類型的），以獲得對手同樣的回報。3.合作機制。有學者提出的合作機制演化研究認為，凡是具有善良性和寬容性的個體合作性較強?！搬樹h相對”的個體則集中了善良和寬容的特征，善良性防止他陷入非合作的麻煩中，對對方背叛的報復則保證了對方背叛行為的謹慎性；寬容性則有助于在對方背叛后重新開始合作，而簡單清晰的規(guī)則更易于被人理解，從而導出長期的合作。另有學者提出了集體穩(wěn)定策略，即假設(shè)存在一個全部采取某一個特定策略的群體和一個采用不同策略的變異個體。如果這個變異個體能得到比群體中的個體更多的收益，則這個變異策略就能入侵這個群體。而如果一個群體的策略是不能被入侵的，則就是一個集體穩(wěn)定的策略。信任與合作的戰(zhàn)略只有在長期的交互關(guān)系中才能成為集體穩(wěn)定策略。
（三）信用外部管理機制
雙邊信用管理機制、第三方信用管理機制和匿名社會的非人格信用管理機制
1.雙邊信用管理機制
有學者在對中世紀熱那亞商人遠程貿(mào)易研究中發(fā)現(xiàn)，在熱那亞商業(yè)社會，商人一般會讓人其地中海沿岸的遠程貿(mào)易，若商誠實履行貿(mào)易，則獲得合作剩余，而若選擇欺騙，則商人損失了的貨物，但終止關(guān)系。熱那亞商人普遍會支付較高的傭金或工資，使得人對未來繼續(xù)合作的預期收入貼現(xiàn)超過了其背叛所得，因此，遠程貿(mào)易制度在中世紀地中海沿岸的商業(yè)往來中得到普遍推廣，商人間長期交易關(guān)系的確立有助于建立“雙邊聲譽機制”。據(jù)學者考證，熱那亞的商業(yè)人一般為貧窮和低收入階層人群，優(yōu)厚的傭金使得他們可以經(jīng)過若干時間的誠實而上升到中收入階層，這種社會階層的流動構(gòu)成了社會縱向的緊密結(jié)合和“文化信任”的形成。
2.第三方信用管理機制
第三方信用管理機制就是一種俱樂部制度，或者說是一個多邊互惠體系。體系外具有排他性，盡管俱樂部體制對于成員沒有強制的約束，但是一旦發(fā)現(xiàn)成員的背叛行為，將使得俱樂部所有成員迅速知曉而將其排除在整個俱樂部之外，停止與這個成員交易。這種俱樂部“放逐”行為能保證俱樂部仲裁結(jié)果的有效實施。這些俱樂部組織形式的第三方信用保障機制能使成員間保持信息高度流通，從而大幅度降低交易的信息不對稱。
3.匿名社會的非人格信用管理機制
熟人間或俱樂部式的信用保障的根本點在于長期穩(wěn)定的交易，因此，交易秩序必須封閉于一個特定的群體之內(nèi)。而在現(xiàn)代匿名社會中，非穩(wěn)定交易是常態(tài)，信息不完全和不對稱尤為突出，外部性普遍存在。在存在外部性的世界里，容易產(chǎn)生“公共地悲劇”，即個體利用自身信息與行為優(yōu)勢占有公共領(lǐng)域的剩余；“搭便車”，即個體不付出成本只獲取集體收益；“囚徒困境”，即在信息不對稱博弈中，參與人的自利行為會導致非合作的“納什均衡”等現(xiàn)象，以及簽約人對合約簽訂后的可執(zhí)行性和執(zhí)行結(jié)果的機會主義預期，執(zhí)行過程的難以監(jiān)督會導致簽約人行為的扭曲。因此，用于熟人社會的信用機制不能解決匿名社會里的所有市場外部性問題，信用關(guān)系很大程度上依賴于非人格的制度與法律框架。專家系統(tǒng)、正式制度、司法系統(tǒng)都是匿名社會非人格化的信用管理機制。
（四）政府信用管理機制
降低信息成本和改變信用預期從廣義上理解，正式制度、司法系統(tǒng)都屬于政府信用管理的范疇，而狹義的政府信用管理主要是針對市場信用問題政府進行直接干預，即政府信用管制。西方學者認為需要政府信用管制是因為：一是消費者雖然可以通過諸如民事法庭判決獲得補償，但不足以彌補損失，社會總成本高于政府管制代價。二是消費者不可能輕易地對搜索到的信息作出評價，而犯錯誤的代價很高，如某種藥物的潛在效力與安全，某一特定的航線安全性。三是市場供給方不能提供所需要的信息。而政府在市場信息不對稱的情況下具有降低得到信息成本的規(guī)模效益。政府信用監(jiān)管的基本原理是在企業(yè)信用雙方（或各方）博弈矩陣中嵌入政府博弈變量，以第三方或者以博弈對手身份參與博弈，并以盡可能低的政府成本改變企業(yè)間一般信用博弈的參與者預期，從而減少信用風險發(fā)生。有學者認為：第一，如果政府擁有更多的企業(yè)信用信息并對外公布，將有利于消除市場交易主體之間的信息不對稱，從而減少“逆向選擇”。第二，如果政府對企業(yè)失信行為處罰力度足夠大，企業(yè)將消除失信的動機，從而克服“道德風險”。第三，如果政府能提高發(fā)現(xiàn)企業(yè)失信的能力，企業(yè)失信的概率將降低。第四，如果企業(yè)失信收益越高，其失信概率越大，政府對其監(jiān)管的力度也應加大。第五，如果加大對政府機關(guān)及其工作企業(yè)信用失職瀆職的責任追究，將有利于降低企業(yè)失信概率。
二、工商行政管理企業(yè)信用監(jiān)管的工作重點
工商部門是負責市場監(jiān)管和行政執(zhí)法的政府管理部門，承擔著市場主體準入資格認定、維護公平競爭市場秩序和保護消費者合法權(quán)益等職責。隨著市場逐步在資源配置中起決定性作用，企業(yè)信用與信用監(jiān)管地位日益顯現(xiàn)。工商部門作為政府市場監(jiān)管主要部門，信用監(jiān)管貫穿整個工商行政管理監(jiān)管領(lǐng)域和監(jiān)管過程，其監(jiān)管重點包括：
（一）不斷建立健全企業(yè)信用管理法律、法規(guī)和規(guī)章從建設(shè)法治信用出發(fā)
不斷完善《公司法》、《個人獨資企業(yè)法》、《合資企業(yè)法》、《反不正當競爭法》和《消費者權(quán)益保護法》等法律、法規(guī)和規(guī)章，明確工商部門在企業(yè)信用監(jiān)管中的內(nèi)容和責任，將企業(yè)信用監(jiān)管納入法治軌道，從制度上保障企業(yè)信用管理有法可依、違法必究和執(zhí)法必嚴，提高工商部門企業(yè)信用監(jiān)管的地位與權(quán)威，從而引導企業(yè)在經(jīng)營活動中改變信用成本預期，減少市場機會主義發(fā)生，為構(gòu)建良好的市場秩序創(chuàng)造條件。
（二）充分發(fā)揮市場主體（企業(yè)）信用信息公示系統(tǒng)的功能進一步完善與政府其他部門
社會團體和其他社會組織對接的信息互聯(lián)互通渠道，提升數(shù)據(jù)交換質(zhì)量，提高數(shù)據(jù)交換效率，盡快將企業(yè)經(jīng)濟戶口數(shù)據(jù)庫提升為企業(yè)信用信息公共數(shù)據(jù)庫。開展企業(yè)公示信息科學研究，探索企業(yè)信用數(shù)據(jù)變量間的影響路徑、相關(guān)關(guān)系和因果關(guān)系，提升企業(yè)信用信息公示的針對性和有效性，增強政府企業(yè)信用信息的權(quán)威性，充分發(fā)揮企業(yè)信用信息的規(guī)模效應，擴大企業(yè)信用信息的社會應用，最大限度地緩解市場信用信息不對稱現(xiàn)象。
（三）充分發(fā)揮企業(yè)信用自我管理約束機制指導企業(yè)、行業(yè)組織建立信用管理組織
健全信用管理體系，注重企業(yè)聲譽或信譽，開展信用自我評價、行業(yè)評價活動，主動維護企業(yè)或行業(yè)整體信譽。積極培育企業(yè)信用服務(wù)組織，積極開展企業(yè)信用調(diào)查服務(wù)（專項服務(wù)）和第三方企業(yè)信用評價活動，定期區(qū)域市場信用評價指數(shù)；制定企業(yè)信用獎勵政策，積極探索企業(yè)信用積分制度以及信用資產(chǎn)管理制度，賦予誠實守信企業(yè)更多的信用資產(chǎn)。
（四）積極探索政府信用監(jiān)管和行政執(zhí)法方法充分運用互聯(lián)網(wǎng)、云計算和大數(shù)據(jù)處理等現(xiàn)代科學技術(shù)
1.1行政處罰部門不統(tǒng)一，難以形成合力工程質(zhì)量行政處罰主要由各級建設(shè)行政主管部門及其所屬的執(zhí)法部門實施，大部分質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)都沒有直接的行政處罰權(quán)，只有行政處罰調(diào)查、取證、建議和委托執(zhí)法的職能。有的新設(shè)開發(fā)區(qū)雖成立了相關(guān)的建設(shè)行政主管部門但無行政執(zhí)法的授權(quán)。另外，政出多門、相互重合、多頭管理的情況比較嚴重，一直長期存在，質(zhì)量監(jiān)督、招投標、圖審、資質(zhì)審批、房產(chǎn)、規(guī)劃等部門未形成聯(lián)合執(zhí)法機制，也未與工商、環(huán)保、消防、質(zhì)監(jiān)、電力等其他系統(tǒng)形成聯(lián)動，無法合力對建筑市場形成有效監(jiān)管。
1.2行政處罰依據(jù)不一致，處罰標準不合理一是各地實施行政處罰的依據(jù)不統(tǒng)一，處罰裁量尺度不一致。據(jù)統(tǒng)計，全省有9個地市主要依據(jù)《建設(shè)工程質(zhì)量管理條例》進行處罰；2個地市主要依據(jù)《山東省建筑市場管理條例》進行處罰；2個地市主要依據(jù)《建設(shè)工程質(zhì)量責任主體和有關(guān)機構(gòu)不良記錄管理辦法》進行處罰，其他地市則依據(jù)地方出臺的管理辦法、指導意見等紅頭文件實施行政處罰。二是依照《建設(shè)工程質(zhì)量管理條例》處罰標準太高，難以執(zhí)行。如未辦理質(zhì)監(jiān)手續(xù)要處以20~50萬元的罰款，處罰金額太大，給企業(yè)造成過大負擔，執(zhí)法人員往往不敢輕易處罰，即使實施了處罰，企業(yè)也難以落實。
1.3查處違法行為的力度不夠各地在執(zhí)法檢查過程中，對發(fā)現(xiàn)的違法行為，由于行政處罰程序過于繁瑣，辦案周期過長，在執(zhí)法過程中存在取證難、程序多、處罰難等種種問題，大多數(shù)情況下只督促其整改，而真正立案進行行政處罰的偏少，執(zhí)法偏弱，執(zhí)法力度還有待于加強，執(zhí)法人員素質(zhì)還有待于提高。
1.4不履行法定建設(shè)程序情況依然存在部分建設(shè)單位未及時辦理工程質(zhì)量監(jiān)督、施工許可等手續(xù)擅自開工建設(shè)；部分工程未經(jīng)驗收或驗收不合格即投入使用；部分工程不遵守建設(shè)程序，不組織隱蔽驗收，壓縮工程合理工期。尤其是開發(fā)區(qū)、新建城區(qū)及偏遠鄉(xiāng)鎮(zhèn)等區(qū)域和部分政府重點項目存在上述問題較多。
1.5部分企業(yè)質(zhì)量保證體系不健全部分施工企業(yè)機構(gòu)設(shè)置及人員配備不到位，關(guān)鍵崗位不到崗履職；部分企業(yè)質(zhì)量管理機構(gòu)對項目部的管理弱化，投入不足，造成項目部施工現(xiàn)場管理混亂，質(zhì)量管理體系難以正常運行；部分監(jiān)理企業(yè)未依法履行監(jiān)理職責，監(jiān)理人員普遍不足且流動性大，監(jiān)理作用沒有得到很好發(fā)揮。部分監(jiān)理人員未熟練掌握標準規(guī)范，總監(jiān)負責制、旁站監(jiān)理工作不到位。
2下一步對策和建議
2.1統(tǒng)一裁量標準，積極形成部門聯(lián)動一是建立統(tǒng)一的工程質(zhì)量裁量標準，健全相關(guān)的法律規(guī)定及實施細則，簡化執(zhí)法處罰程序，加強地區(qū)間執(zhí)法經(jīng)驗交流，推進各地工程質(zhì)量行政執(zhí)法工作的規(guī)范化和標準化。二是加強各部門間的有效聯(lián)動。建議由政府主管部門牽頭，出臺相關(guān)政策法規(guī)，完善質(zhì)監(jiān)機構(gòu)與招投標、資質(zhì)資格管理等部門的聯(lián)動監(jiān)管措施，積極形成工作合力。三是進一步加快工程各方質(zhì)量責任主體的信用評價體系建設(shè)，積極實行獎優(yōu)懲劣機制。使責任單位在任何一個地方發(fā)生違法行為，在全省乃至全國范圍內(nèi)的招投標、資質(zhì)審批和擴項都要受到制約，督促責任主體單位不敢違法。
2.2強化執(zhí)法隊伍建設(shè)，提高執(zhí)法處罰力度一是加強監(jiān)督人員執(zhí)法學習和業(yè)務(wù)培訓，加大行政執(zhí)法力度，嚴格依法辦事，確保法律法規(guī)和規(guī)章制度的全面貫徹落實。二是規(guī)范執(zhí)法程序，執(zhí)法持證上崗，要求執(zhí)法時必須出示證件，表明身份，堅持2人以上執(zhí)法，杜絕單獨執(zhí)法處罰，防止越權(quán)執(zhí)法行為。三是建議推行質(zhì)量違規(guī)行為“連坐”制。凡對同一小區(qū)同一工程下發(fā)兩次停止違法行為通知書的，責令該小區(qū)全部工程停工整改；凡對同一施工企業(yè)在省內(nèi)施工的項目累計下發(fā)三次停止違法行為通知書的，責令該企業(yè)在省內(nèi)施工的全部工程均停工整改。
2.3深入落實參建各方質(zhì)量主體責任一是進一步完善監(jiān)管手段，繼續(xù)規(guī)范參建各方責任主體的質(zhì)量行為，督促參建各方切實提高對質(zhì)量管理工作的重視程度，建立健全質(zhì)量保證體系，嚴格落實質(zhì)量終身責任制，認真履行各自的責任和義務(wù)。二是繼續(xù)抓好對人員的管理，將參建各方質(zhì)量關(guān)鍵崗位的人員配備情況作為重要內(nèi)容繼續(xù)加大監(jiān)督檢查力度，保證參建各方質(zhì)量保證體系健全、人員配備到位，并督促相關(guān)人員切實到崗履職。
